047869 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 8º do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, era o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IFEP) a entidade gestora dos programas quadro relativos a acções de formação profissional, realizadas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio.

II- Nessa qualidade, competia ao IEFP, nos termos do artigo 12º, alíneas f) e g) do indicado diploma legal, aprovar acções de formação, fazer o respectivo controlo contabilístico-financeiro e decidir, nos termos do artigo 34º, número 2, do mesmo diploma, a redução do financiamento concedido.

III- Nos termos do artigo 33, número 3 do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, o IEFP manteve essa competência, relativamente a acções aprovadas na vigência do referido Decreto-Regulamentar nº 15/94.

IV- A competência atribuída aos gestores de programas designados ao abrigo do Decreto Regulamentar nº 15/96, para proceder à redução do financiamento aprovado respeita, apenas, aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste diploma legal.

V- Assim, deve ser negado provimento ao recurso interposto de acórdão que, por falta de atribuições, julgou nulo o acto do Gestor do Programa Pessoa, bem como o do Ministro que, em sede de recurso hierárquico, manteve a decisão, nele contida, de reduzir os montantes das despesas financiáveis e ordenar a reposição de importâncias antecipadamente recebidas, no âmbito de acção de formação profissional aprovada pelo IEFP, na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94.

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Secretário de Estado do Trabalho vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão, de 8.7.03, da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pela Associação Portuguesa do Frio, declarou nulo, por falta de atribuições, o despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade de 11/4/2001, que indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa de 21/4/2000, que não aceitou como elegíveis várias despesas no âmbito de um programa de formação profissional financiado pelo Fundo Social Europeu e ordenou a restituição de parte do montante adiantadamente pago.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

I- O douto Acórdão recorrido foi proferido em recurso contencioso no qual a recorrente formulou numerosas conclusões, procurando assacar vários pretensos vícios ao acto recorrido, das quais apenas as duas primeiras foram objecto de apreciação pelo Tribunal a quo.

II- Dessas duas conclusões, uma foi julgada improcedente e à outra foi conferido provimento, o que veio a justificar a anulação do acto recorrido por incompetência em razão da matéria por parte do órgão que o praticou – CPA, ano 133°, nº 2, alínea b).

III- A questão controvertida neste recurso consiste, pois, apenas em saber se a competência para a avaliação e redução de saldo final da acção de formação desenvolvida pela recorrente cabia ao Senhor Gestor do Programa Pessoa, como sucedeu, ou se, pelo contrário, pertencia ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, como o decidiu o douto aresto recorrido.

IV- Salvo o devido respeito por diversa opinião, o Tribunal a quo, para decidir como decidiu, fez menos correcta interpretação e aplicação do nº 3 do ano 33° do decreto Regulamentar nº 15/96 de 23 de Novembro e violou o disposto nos art.ºs 12° do Código Civil e alínea b) do nº 4 do art.º 6° do citado Decreto Regulamentar n° 15/96.

V- Com efeito, o mencionado nº 3 do art.º 33° reporta-se aos programas-quadro e não a uma acção concreta e individualizada, cuja apreciação, constituem realidades completamente diversas como resulta do nº 1 do ano 5° do mesmo Decreto Regulamentar.

VI- Atenta a data em que foi praticado o acto objecto de recurso gracioso em que foi praticado o despacho impugnado no recurso contencioso à margem indicado, o mesmo era da competência exclusiva do Gestor do Programa Pessoa, como resulta da alínea b) do nº 4 do artigo 6° do Decreto Regulamentar nº 15/96.

VII- Acresce que a evolução legislativa operada entre o Decreto Regulamentar nº 15/94 e o seu sucessor Decreto Regulamentar nº 15/96 implicou também a profunda alteração de a Comissão Europeia passar a actuar ao nível de programas-quadro, relegando a análise das acções concretas para situações pontuais, devidamente justificadas.

VIII- Pela incorrecta interpretação e aplicação da Lei que o douto Acórdão recorrido fez, deve o mesmo ser revogado e substituído por não menos douto aresto que ordene a baixa do processo à instância própria para nela prosseguir o conhecimento do recurso interposto pela Associação Portuguesa do Frio.

Nestes termos, deve ser dado provimento ao presente recurso e, assim, revogado o douto Acórdão recorrido e substituído por não menos douto aresto que ordene a baixa dos autos à secção para continuação do conhecimento do recurso em que o mesmo foi proferido, tudo com as legais consequências, assim sendo feita a habitual JUSTIÇA.

A recorrida Associação Portuguesa do Frio apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

A. No ordenamento jurídico-administrativo português, a regra é a de que a competência para a alteração de um acto administrativo pertence ao seu autor, princípio que se encontra consagrado nos arts 132º e 147º, do CPA.

B. Sendo esta regra, eventuais excepções terão de ser expressamente consagradas na lei, a qual igualmente deverá definir a nova entidade competente.

C. O Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, não só não comete aos Gestores do programa Pessoa nomeados no seu âmbito qualquer competência em relação às acções ou pedidos de financiamento admitidos antes da sua entrada em vigor, como, ao invés, parece expressamente consagrar a competência das entidades gestoras anteriormente existentes, em relação a tais acções ou pedidos de financiamento.

D. Conclusão que resulta reforçada do facto de, na disciplina do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, determinadas pessoas colectivas de direito privado poderem ser instituídas entidades gestoras, com funções legalmente estabelecidas mas com direitos e obrigações directamente contratualidades com o Estado português e Comissão Europeia, que se mantiveram e manterão até à aprovação do saldo final dos programas que gerem, pelo que, existindo uma relação de causa-efeito entre a gestão dos programas e o seu resultado, não faria sentido uma dissociação que impusesse a tais entidades as consequências de actos praticados, em sua substituição, por um ente público.

E. Consequentemente, para a modificação de um acto praticado pela Comissão executiva do I.E.F.P. em relação a um processo de formação profissional naquela entidade admitido antes da entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, continua a ser competente aquela mesma Comissão Executiva, pelo que qualquer decisão de idêntico jaez tomada em relação a tais processos pelo Gestor do Programa Pessoa estará, como está o acto impugnado, inquinado de vício de falta de atribuições, gerador da sua nulidade.

Termos em que, com o mui Douto suprimento dos Venerandos Conselheiros que compõem este Tribunal, deve o recurso interposto para este Pleno ser julgado improcedente e, consequentemente, ser mantido o Acórdão recorrido.

A Exma Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

Como bem refere a recorrente nas suas alegações, a questão objecto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se a competência para a avaliação e redução do saldo final da acção de formação desenvolvida pela recorrente cabia ao Gestor do Programa Pessoa ou se, como se decidiu no acórdão recorrido, antes cabia ao Instituto do Emprego e Formação Profissional.

Considerando que a posição que veio a merecer acolhimento no acórdão recorrido é, afinal, reflexo de jurisprudência firme e largamente maioritária neste STA – vide, nomeadamente, Acs de 25.11.2003 e de 14.01.2004 proferidos nos Recs 48328 e 48015, respectivamente, e não dispondo nós de razões e argumentos que a invalidem, entendemos alterar o sentido do nosso parecer constante de fls. 151 dos autos.

Nestes termos, somos de parecer que o acórdão recorrido deverá ser inteiramente mantido, assim se negando provimento ao recurso.

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido baseou-se a seguinte matéria de facto:

1. A Recorrente (APF) candidatou-se, em 3 de Novembro de 1994, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação profissional para electromecânica de refrigeração e climatização no ano de 1995, no âmbito do Programa Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego-Pessoa (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida de Qualificação Inicial), cujo processo recebeu o nº 942120 P1-B4;

2. Esse projecto foi aprovado por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 27/1/95, com o nº 79/94 QCA II, tendo-lhe sido concedido um montante de financiamento máximo de 27 580 000$00;

3. No seu decurso, a APF recebeu, a título de adiantamento, a quantia de 17 165 518$00;

4. A Comissão Europeia efectuou uma missão de controlo à referida acção, em cujo âmbito solicitou à Inspecção-Geral de Finanças a realização de uma auditoria à acção da recorrente;

5. Na sequência do pedido de pagamento de saldo final efectuado pela recorrente e tendo em conta a auditoria supra referida, a Comissão Executiva do IEFP, por deliberação de 3/4/96, atribuiu à acção o custo final de 21 456 898$00;

6. Pelo ofício nº 1 086/UTA, de 15/2/2 000, o Gestor do Programa notificou a recorrente da intenção de reduzir o montante global do financiamento em 5 930 142$00, o que implicava uma devolução do montante de 1 638762$00 (fls. 41-47, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, tal como todos os documentos que vierem a ser referenciados);

7. Após a recorrente se ter pronunciado sobre este projecto de decisão, o Gestor do Programa, pela decisão nº 1 118, notificada por oficio nº 4 776D/UTA, de 16/6/2 000, manteve essa redução, tendo fixado em 15 526 756$00 o montante das despesas finais elegíveis e ordenado a devolução da referida quantia de 1 638672$00 (doc. de fls. 48-52 dos autos);

8. A APF interpôs recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade (documento de fls. 53- 79 dos autos);

9. Esse recurso foi indeferido, por despacho do Ministro de 11/4/2001 (despacho recorrido), aposto sobre o parecer de fls. 26, que concordou com a informação de fls. 26-40 dos autos;

10. Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 80-82, 83, 84-85, 86-87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100 e 101 dos autos.

3. Alega a entidade recorrente que o acórdão julgou erradamente, ao decidir que cabia nas atribuições da Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), e não ao Gestor do Programa Pessoa, nomeado ao abrigo do DR 15/96, de 6.7, a decisão sobre o montante das despesas elegíveis e sobre a restituição do indevidamente recebido pela entidade promotora de acção de formação profissional, realizada ao abrigo do II Quadro Comunitário de Apoio (1994-1999) e cujo pedido de financiamento fora aprovado pela Comissão Executiva do IEFP, enquanto entidade gestora, na vigência do DR 15/94, de 23.11.96.

Para assim decidir, o acórdão baseou-se no seguinte discurso argumentativo:

…

Em face da matéria de facto dada como provada, temos que a acção de formação em causa foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 27/1/95 e que o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do valor do saldo final, também pela Comissão Executiva do IEFP, por deliberação de 3/4/96, que atribuiu à acção o custo final de 21 456 898$00. A redução do montante global final, para 15 526 756$00, bem como a ordem da reposição da quantia de 1 638 676$00, já foram determinadas pelo Gestor do Programa Pessoa, através da sua decisão nº 1 118, notificada por oficio nº 4 776D/UTA, de 16/6/2000.

Temos, assim, que a acção de formação em causa foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho.

De acordo com o estabelecido neste diploma, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (artigo 8º, nº 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (...) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artigo 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); e proceder à suspensão e redução do financiamento artigo 34º).

Pelo Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23/11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao gestor do Programa Pessoa (cfr. artigo 6º, nº 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacífica jurisprudência deste STA (vd., por todos, os acórdãos do Pleno de 15/10/2 002, 19/2/2 003 e de 4/6/2 003, proferidos nos recursos nºs 45917, 45749 e 48235, respectivamente).

Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa.

O artigo 33º deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice, estatui que:

"1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram­-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia."

Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente.

Com efeito, o disposto no nº 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantêm para a totalidade da acção, desde o seu início ate ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no nº 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar nº 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133º, nº 2, alínea b) do CPA).

…

É de manter este entendimento, que se mostra acertado.

Em sentido contrário, alega a entidade ora recorrente que a norma do nº 3 do citado art. 33 do DR 15/96, mantém a competência do IEFP apenas ao nível da gestão de um programa quadro e não já para a actuação individualizada e concreta, relativa a determinada acção de formação, que seria da competência do Gestor do Programa Pessoa, nomeado ao abrigo daquele mesmo DR 15/96.

Mas não colhe esta alegação.

O DR 15/94, depois de definir, no art. 2, nº 1, al. a), a entidade gestora como «a entidade responsável pela gestão de um programa quadro», define este último, na alínea d) do mesmo nº 1, como «a subvenção global concedida pelo Ministério do Emprego e da Segurança Social, por período superior a um ano, para a gestão e execução das medidas que visem prosseguir objectivos gerais de política formação, definidos a nível nacional, regional ou sectorial». E, no nº 2, do mesmo art. 2, estabelece que «para efeitos do disposto no presente diploma, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) é equiparado a entidade gestora do programa quadro».

Ora, nos termos do art. 12 do DR 15/94, enquanto responsáveis pela gestão de um programa quadro, as entidades gestoras deviam, além do mais, «f) Aprovar acções de formação…» e «g) Fazer o acompanhamento técnico-pedagógico das acções, bem como efectuar o respectivo controlo contabilístico-financeiro».

Assim, torna-se claro que as obrigações das entidades gestoras, decorrentes da execução dos programas quadro aprovados no âmbito do DR 15/94 e salvaguardadas pelo citado nº 3 do art. 33 do DR 15/96, correspondem a actuações relativas a acções concretas e não apenas, como sugere a entidade recorrente, na respectiva alegação, a intervenções ao nível da gestão de um programa quadro, sem interferência no desenvolvimento das acções de formação nele integradas.

Ainda neste sentido, e como salienta a recorrida, cabe referir que não seria razoável admitir que, como pretende a recorrente, coubesse a uma entidade (Gestor do Programa Pessoa) tomar todas as decisões referentes às acções, ainda que revogatórias ou modificativas de decisões anteriores tomadas por outra entidade (IEFP), continuando esta a ser a responsável pelos programas, nos quais o resultado final daquelas acções se iria reflectir.

Em suma: apesar de ter sido praticado na vigência do DR 15/96, o acto contenciosamente impugnado respeita a financiamento aprovado, na vigência do DR 15/94, pela Comissão Executiva do IEFP. Pelo que, nos termos do nº 3 do citado art. 33 deste último diploma, a competência para a decisão contida nesse acto cabia a esta entidade e não ao Gestor do Programa Pessoa. A competência que a esta entidade é atribuída, pelo art. 6, nº 4, al. b) do DR 15/96, para proceder, designadamente, à redução de financiamentos aprovados, vale apenas para as candidaturas admitidas após a entrada em vigor deste diploma, por força da ressalva estabelecida na referida norma transitória constante naquele preceito legal.

Nenhuma censura merece, pois, o entendimento seguido no acórdão recorrido. Que, aliás, foi já seguido por diversos outros arestos desta 1ª Secção, como é o caso dos acórdãos de 25.11.03, 14.1.04, 24.3.04, 3.6.04 e 15.6.04, proferidos, respectivamente, nos processos nº 48328, nº 48015, nº 750/02 e nº 47867.

4. Pelo exposto, acordam negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Outubro de 2004. – Adérito Santos (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Pais Borges - Angelina Domingues – J Simões de Oliveira – Santos Botelho.