202/88 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida Acordam na 2a Secção do Tribunal Constitucional 1 - O Magistrado do Ministério Publico na comarca de Valença remeteu ao Tribunal de Instrução Criminal de Viana do Castelo, a fim de se realizar instrução preparatória, nos termos do disposto no artigo 54° do Decreto-Lei n° 424/86, de 27 de Dezembro, um inquérito preliminar em que figurava como arguido A., suspeito da pratica de um crime de contrabando, previsto no artigo 9° do referido diploma legal. Todavia, considerando que a norma constante do mencionado artigo 54° do Decreto-Lei n° 426/86 se encontra­va ferida de inconstitucionalidade orgânica, o juiz de instru­ção recusou-se a aplicar tal norma e, consequentemente, julgou não haver lugar a instrução preparatória, voltando a remeter os autos ao Ministério Público, para a comarca de Valença. 2 - Deste despacho recorreu o M°P° para o Tribu­nal Constitucional, ao abrigo do preceituado nos artigos 70°, n° 1, a), e 72°, n° 1, a), e n° 3, da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro. Nas suas alegações, o Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal conclui que deve ser concedido provimento ao recurso, enquanto o recorrido A. sus­tenta que deve ser confirmada a decisão recorrida. Tudo visto, cumpre decidir. 3 - No artigo 54° do Decreto-Lei n° 424/86 estabelece-se que "as guias e documentos a que se refere a alínea a) do n° 2 do artigo 9° devem ser apresentados no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requererá instrução preparatória". Por seu turno, na citada alínea a) do n° 2 do artigo 9° preceitua-se que incorre na pena prevista no n° 1 do mesmo artigo (prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias) "quem puser ou tiver em circulação mercadorias que, não sendo de circulação livre, se efectua sem o processa­mento das competentes guias ou outros documentos requeridos ou sem a aplicação de selos, marcas ou outros sinais legalmente prescritos". Assim sendo, o objecto do presente recurso circunscreve-se a questão de saber se deve ser julgada inconstitu­cional a norma constante ao citado artigo 54° do Decreto-Lei n°. 424/86, na parte em que torna obrigatória a instrução pre­paratória quando, no decurso do inquérito preliminar por crime de contrabando, não sejam apresentadas as guias e os documentos exigidos pela alínea a) do n° 2 do artigo 9° do mesmo Decreto­-Lei nº 424/86. Ora, a tal questão já este Tribunal deu resposta afirmativa no Acórdão n° 180/88 (ainda inédito), não se vendo motivo para alterar essa jurisprudência, que agora se reitera. 4 - Não se contesta que a matéria versada no questionado artigo 54° do Decreto-Lei n° 424/86 se insira na esfera da competência legislativa reservada a Assembleia da República. Com efeito, a este órgão cabe, com exclusão de qualquer outro, e salvo autorização ao Governo, legislar sobre "processo criminal" (artigo 168°, n° 1, c), da C.R.P;), não se podendo legitimamente questionar que ao estabelecer-se que, em certos casos, se tem obrigatoriamente de proceder a instrução preparatória, se esta a legislar sobre processo criminal. Todavia, como vimos, a matéria em causa e sus­ceptível de ser objecto de autorização legislativa ao Governo, desde que respeitados os condicionalismos constitucionalmente determinados. E, no caso vertente, acontece precisamente que o Decreto-Lei n° 424/86 se reclama, para justificar a sua edição, da autorização legislativa conferida pelo artigo 60° da Lei n° 9/86, de 30 de Abril, diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 1986, e onde se determina que "serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua punição" por foram a "definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos compe­tentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis" (alínea a)). Acontece, porém, que à data da emissão do Decre­to-Lei n° 424/86 - aprovado em Conselho de Ministros de 28 de Agosto, promulgado pelo Presidente da República em 26 de Novembro, referendado pelo Primeiro-Ministro em 2 de Dezembro e publicado no Diário da Republica em 27 de Dezembro - já havia integralmente decorrido o prazo de duração da referida autorização legislativa. Na verdade, como o artigo 60° da Lei n° 9/86 iniciou a sua vigência no dia 2 de Maio de 1986, na medida em que no n° 2 do seu artigo 78° se preceitua que as respecti­vas disposições "entram em vigor no primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publicação", a qual ocorreu em 30 de Abril, o prazo de noventa dias nele mencionado terminou obviamente, muito antes da própria aprovação em Conselho de Ministros do Decreto-Lei n° 424/86, a qual, como se viu, ocorreu em 28 de Agosto. Em consequência, tanto pareceria bastar para se concluir que o Governo, ao editar o diploma em causa, já se não encontrava munido de qualquer autorização legislativa válida para o efeito. 5 - Diferentemente, contudo, se pronuncia o Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações. Entende-se aí que dos termos em que se encontra redigido o referido artigo 60° da Lei n° 9/86 resulta que, nesse preceito, "se sobrepõem uma autorização legislativa e uma injunção política", sendo certo que o prazo de noventa dias nele estabelecido se deve considerar reportado à injunção politica, enquanto o prazo de duração da autorização legislati­va, porque integrada na Lei do Orçamento, há-de ser o prazo de vigência desta ultima, o qual só se esgotou no final de 1986. Consequentemente, conclui-se que a norma questio­nada, constante do Decreto-Lei n° 424/86, foi emitida pelo Governo quando este dispunha de autorização válida conferida pela Assembleia da Republica, não existindo, assim, qualquer invasão da esfera legislativa reservada ao Parlamento. 6 - Este Tribunal já teve ocasião de referir, em caso análogo, que "o facto de o preceito se encontrar redi­gido de forma injuntiva para o Governo não altera a sua nature­za. Ele valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico, possa valer como uma autori­zação legislativa que o Governo poderá ou não utilizar, confor­me melhor entender" (cfr. Acórdão n° 48/84, Diário da Repúbli­ca, II Série, de 10 de Junho de 1984). Mas, se assim e, se a injunção politica vale juridicamente, em tais casos, como autorização legislativa, então, e muito naturalmente, o prazo cometido ao Governo para executar essa injunção, há-de, paralelamente, valer também como prazo de duração da autorização legislativa implicitamente concedida. Nem se diga que, por se encontrar vertida na Lei que aprovou o Orçamento do Estado, a autorização em causa há-de valer durante o período de vigência desse Orçamento. É que, muito embora pareça aceitável a tese segundo a qual a exigência constante do n° 2 do artigo 168° da Constituição, e consistente na obrigação de as autorizações legislativas definirem a sua duração, não tem que se aplicar às autorizações contidas na lei orçamental, "já que a sua dura­ção resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento" (José Manuel Cardoso da Costa, Sobre as auto­rizações legislativas da Lei do Orçamento", Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra), a verdade é que tal tese não postula que se deva considerar que todas as autori­zações legislativas incluídas nas leis orçamentais tenham uma duração anual, ainda quando delas expressamente conste uma diferente duração. Ora, é desta última hipótese a que se verifica no caso dos autos, onde, como se viu, o artigo 60° da Lei n° 9/86 comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias. Assim sendo, este último prazo tem de ser consi­derado como o prazo de duração da autorização legislativa, autorização que, aliás, o Governo solicitara à Assembleia da República na proposta de Orçamento (artigo 48° da Proposta de Lei nº 16/IV), conforme se assinala no já mencionado Acór­dão n° 180/88, e a que o Parlamento deu uma redacção injunti­va para o Governo. 7 - Tendo o Governo emitido a norma em causa, que versa sobre processo criminal, sem dispor de autorização legislativa valida, porquanto já se esgotara o prazo de duração da que lhe fora conferida, forçoso é concluir que a mesma norma e organicamente inconstitucional. 8 - Nestes termos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 54º do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do disposto no artigo 168º, nº1, alínea c) da Constituição; b) Consequentemente, negar provimento ao recurso; Lisboa, 28 de Setembro de 1988 Luís Nunes de Almeida Mário de Brito José Manuel Cardoso da Costa Messias Bento Magalhães Godinho (vencido conforme declaração que junto) Tem voto de conformidade do Exmº Conselheiro Presidente Armando Marques Guedes, que não assina por não estar presente Luís Nunes de Allmeida DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido. No projecto de acórdão que elaborei como relator e não logrou vencimento, concluía pela não inconstitucionalidade do artigo 54° do Decreto-Lei n° 424/86 fundamentando a minha decisão, aliás de concordância com a alegação do Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, pela forma seguinte: "... na Lei n° 9/86 o legislador não inseriu disposição específica para a revisão da legislação relativa às infracções aduaneiras por ter finalmente compreendido que a matéria já estava contemplada na norma sobre infracções tribu­tárias". Sendo assim, como parece dever ser, não pode deixar de considerar-se que a Lei n° 9/86, deu credencial bastante no artigo 60° ao art. 54° do Decreto-Lei n° 424, e se parecia literalmente querer abranger apenas as infracções tributárias não aduaneiras, a verdade e que não podem deixar de considerar-se abrangidas igualmente as infracções aduaneiras. Tanto assim que, por duas vezes, a primeira pelas alíneas d) e e) da Lei n° 2/83, a segunda pelo art. 19° alínea e), da Lei n° 42/83, foi o Governo autorizado a legislar sobre a definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabelecimento de penas e coimas, bem como sobre o respectivo " processo com a consequente reestruturação dos respectivos tribunais (organização e competência) e a proceder, face a evolu­ção que as reformas fiscais têm vindo a assumir, a adaptação não só do contencioso aduaneiro como também dos respectivos tribunais fiscais. Por seu turno, o artigo 54° da Lei n° 2-B/85, orçamento para 1985, autorizou também o Governo a rever as disposições legais relativas às infracções tributarias e a sua função e a definir tipos legais de crimes fiscais, respecti­vas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; proceder à revisão das normas dos diver­sos códigos fiscais relativos à qualificação das infracções bem como das penas aplicáveis no sentido da passar a conceber aquelas com ilícitos de mera ordenação social; e, finalmente, proceder à revisão do Código do Processo das Contribuições e Impostos, no sentido de o processo relativo às infracções fiscais passar a ser considerado como processo de contra ordena­ção fiscal. Mas já não surgem disposições similares nem na Lei n° 49/86, de 31/12 - orçamento para 1987, nem na Lei n° 2/88, de 26 de Janeiro - Orçamento para 1988. Sustenta o Procurador-Geral Adjunto que o facto de no Decreto-Lei n° 9/86 - que é a Lei orçamental - se dar ao governo um prazo de 90 dias para legislar, não pode signifi­car se não que com essa disposição há dois fins em vista; o primeiro, uma injunção política; procurar forçar o governo a legislar dentro desse prazo; a segunda, uma autorização legislativa, a qual sendo dada numa lei orçamental se deve entender como tendo validade durante todo o ano para o qual vigoraria o orçamento, isto dentro do critério interpretativo que tem sido seguido nestes casos, e que o próprio Tribunal Constitucio­nal tem registado. Logo o não legislar no prazo de 90 dias não implica a caducidade da autorização, tanto mais que no espaço de tempo que medeia entre a aprovação da Lei n° 9/86 e a feitu­ra do Decreto-Lei n°. 424/86, não ocorreu nem a dissolução da Assembleia da República, nem a demissão do governo; signifi­ca apenas que a Câmara pode politicamente censurar o governo, mas não mais do que isso, e, como o Decreto-Lei n°. 424, foi aprovado no decurso do ano em que a Lei Orçamental concedia a autorização legislativa, se pode e deve considerar o mesmo coberto pela credencial da mesma Lei n°. 9/86. Corridos os vistos cumpre decidir. III O problema em apreço não chegaria a constituir um problema se o artigo 60° da Lei n° 9/86, ao abrigo da qual, foi publicado o Decreto-Lei n° 424/86, de 27 de Dezembro, não contivesse alem da indicação de que seriam revistas as disposições legais relativas as infracções tributarias e sua punição e dos fins a que se destinava essa revisão, mais a fixação de um prazo - "serão revistas no prazo de noventa dias" - para essa revisão. É que, podendo considerar-se pacífico, tanto na doutrina como na jurisprudência, o entendimento de que quando uma lei orçamental - como o é a n° 9/86, incumbe o governo de rever certa matéria legislativa da reserva da Assembleia da República, sem fixação de prazo, este deve considerar-se como correspondendo à concessão de uma autorização legislativa com duração igual à da vida do ano a que o orçamento respeita e, portanto, no caso em apreço, a referida autorização valia até 31 de Dezembro de 1986, inclusive, logo era até essa data que o governo podia fazer publicar, como fez, o decreto-lei contemplando a revisão das matérias que fora autorizado a rever (cfr., por todos, José Manuel Cardoso da Costa, "sobre as auto­rizações legislativas da Lei do Orçamento", Boletim Oficial da Faculdade de Direito de Coimbra, 3°. vol., pág. 407, e nota 30 na pág. 432, e acórdão n° 131/85 do Tribunal Constitucional, Diário da República, 2a Série, 14/12/85). Mas, poder-se-á sustentar igual entendimento quando, como no caso dos autos, estava fixado para a revisão o prazo de noventa dias, e este, indubitavelmente foi excedido? Na sua alegação o Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal sustenta que sim e, a nosso ver, com argumentos validos e que inteiramente se perfilham. Segundo este Magistrado, no artigo 60° da Lei n° 9/86 se sobrepõem uma autorização legislativa e uma injunção política, que consiste na indicação de um prazo, mas uma não contende com a outra, sendo diversas as suas consequências da inobservância de uma e de outra, pelo que, entende o citado Magistrado: "O incumprimento do prazo da injunção política origina responsabilidade política do Governo perante o Parlamen­to mas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autori­zação legislativa". E, logo adiante: "Nem se diga que esta construção é incongruente com a posição que o Tribunal Constitucional tem adoptado quanto à caducidade das autorizações legislativas das leis orçamentais por via da dissolução do Parlamento que as concedeu, assim se afastando, quando se trate de matéria não fiscal, da tese defendida por Cardoso da Costa no citado estudo. Nesta tese, enfrentando a questão da sobrevivência das autorizações legisla­tivas das leis orçamentais após a exoneração do Governo ao qual haviam sido concedidas (só numa nota final se entende a doutrina ao caso da dissolução da Assembleia da Republica autorizante), o que se defendeu foi que tais autorizações tinham um especial regime por não poderem ser entendidas como concedi­das a ' um Governo ' determinado, com base numa relação fiduciária entre certa Assembleia e certo Governo (conforme pressupõe, para a generalidade das autorizações, o artigo 168°., n°. 3, da Constituição), mas antes só como autorizações concedidas ' ao Governo ', em abstracto, sem mais. E conclui: "Mas, sendo assim, é bem de ver que tal construção, e as reservas que o Tribunal lhe tem posto, nada tem a ver com o caso ora em apreço, já que, entre a Lei n° 9/86 e o Decreto-Lei n° 424/86 não ocorreu nem exoneração do Governo nem dissolução da Assembleia da República". Também, segundo sustenta o mesmo Magistrado, tese que igualmente inteiramente se perfilha, não poderá argumentar-se com a circunstância de, ao contrario do que sucedia com outras autorizações legislativas anteriores, na Lei nº 9/86 só haver referência a "infracções tributárias" e "crimes fiscais" poder querer significar que na autorização não estavam incluídas as infracções fiscais aduaneiras ou crimes fiscais aduaneiros, pois que, não pode deixar de ter-se como adqui­rida que estas não são mais de que uma espécie do género "in­fracções tributárias" e "crimes fiscais". José Magalhães Godinho