01083/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O método de determinação do valor do valor patrimonial dos terrenos para construção adoptado pelo Código do IMI, e que consta do artigo 45°, é muito semelhante ao dos edifícios construídos, partindo-se da avaliação edificações autorizadas ou previstas.

II- Tal é o que resulta do nº 2 do artº 45 do CIMI quando dispõe que o valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas, já que esse valor só pode ser o que resulta da aplicação do sistema de avaliações ao projecto de construção.

III- Destinando-se o terreno em causa à construção de uma moradia unifamiliar não pode deixar de se relevar na sua avaliação o coeficiente de qualidade e conforto (Cq).

IV- Resulta do nº 3 da Portaria 1119/2009 de 30 de Setembro, publicada no DIÁRIO DA REPÚBLICA - 1.ª SERIE, Nº 190, de 30.09.2009, que o zonamento, os coeficientes de localização e as percentagens referidos nos n.os 1 e 2, bem como todos os outros elementos aprovados pelas Portarias n.os 982/2004, 1426/2004 e 1022/2006 são publicados no sítio www.portaldasfinancas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e em qualquer serviço de finanças.

V- Assim o facto dos zonamentos concretos e coeficientes de localização, constantes da proposta da CNAPU não terem sido publicados naquela ou noutra portaria não lhes retira eficácia, conquanto que tenham sido publicitados em local em que podem ser consultados, desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e público em geral.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- A……………., melhor identificado nos autos, veio recorrer para Tribunal Central Administrativo Norte da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 14-5-2012, que julgou improcedente a impugnação judicial por ele deduzida contra a fixação do valor patrimonial tributário, atribuído em segunda avaliação a um terreno para construção, no montante de € 161.450,00.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«1.ª Vem o presente recurso interposto, pelo requerimento de fls. 38/39, da douta sentença de fls. 28/34 que julgou a presente impugnação judicial improcedente, por não provada, mantendo, o valor patrimonial tributário (VPT) impugnado.

2.ª O prédio urbano do Recorrente, aqui em causa, é um terreno para construção.

3.ª O VPT fixado, em 1.ª e 2.ª avaliações, foi de 161.450,00€.

4.ª Esse VPT jamais foi aceite pelo seu proprietário que o impugnou por considerar ferido de ilegalidade o procedimento que levou à respectiva fixação.

5.ª Não entendeu assim a douta sentença recorrida que considerou terem sido atendidos todos os critérios prescritos no CIMI e não enfermar de qualquer ilegalidade o acto de fixação do VPT.

6.ª Daí o presente recurso.

7.ª A questão a decidir neste recurso pode resumir-se nos seguintes termos:

- Na avaliação e fixação do VPT do terreno para construção aqui impugnadas, foram observadas as regras que, para o efeito, estão definidas no Código do IMI (CIMI), considerando essa avaliação como considerou, o coeficiente de qualidade e conforto e o coeficiente de localização na fixação do valor patrimonial tributário (VPT)?

8.ª Contrariamente ao que foi dado por assente no probatório, a avaliação e a fixação do VPT deste terreno para construção seguiram as regras estabelecidas no CIMI para os prédios urbanos para habitação, comércio, indústria e serviços, e não as regras especiais ali previstas para os terrenos para construção.

9.ª Vê-se, com efeito, entre outros, dos documentos de fls. 9 e 10 que para a determinação do VPT deste terreno para construção foram tidos em consideração o coeficiente de qualidade e conforto [1,130] e o coeficiente de localização [1,56].

10ª Ora, a Comissão que procedeu à avaliação deste terreno para construção não dispunha legalmente de elementos que lhe permitissem considerar, como considerou, o coeficiente de qualidade e conforto [1,130] e o coeficiente de localização [1,56],

11.ª além de que, nos terrenos para construção não há lugar a consideração do coeficiente de qualidade e conforto. [Cfr. cit. Ac. do STA, de 18-11-2009, dado no proc. n.º 765/09.]

12.ª Quer o coeficiente de qualidade e conforto quer o coeficiente de localização são influenciados pelos zonamentos aprovados.

13.ª Analisada a Portaria n.º 1119/09 que foi utilizada no caso dos autos, verifica-se que os diversos zonamentos com os concretos coeficientes de localização aplicáveis aos prédios neles localizados não estão publicados no Diário da República, o que a douta sentença recorrida devia ter reconhecido e valorado.

14.ª Mesmo da consulta do sítio do Ministério das Finanças — que, sublinhe-se, não dispensa a publicação no Diário da República [art. 3.°/2-p) da Lei n.º 74/98] — não se fica a saber quais as características que terão permitido fundamentar a fixação do coeficiente de localização em 1,56, uma vez que em lugar algum se explica ali em que termos foram considerados, relativamente a este terreno para construção, as respectivas acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviços de transportes públicos, localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário, aspectos que têm de poder ser concretamente considerados [art. 42.º/3 do CIMI nas suas alíneas a), b), c) e d)].

15.ª Isto é: o zonamento influenciador da fixação do coeficiente de localização não foi publicado no Diário da República; não goza de previsão legal; e não consta do sítio do Ministério das Finanças qualquer referência ao coeficiente de localização, pois que da consulta do sítio indicado no n.º 3.º da Portaria nº. 1119/09 constata-se que não se encontra disponível o zonamento aprovado pela CNAPU e respectiva fundamentação, mas apenas um simulador informático.

16.ª Por fim, anota-se uma vez mais que a portaria utilizada na avaliação aqui impugnada terá sido insuficientemente publicada e apenas no sítio do Ministério das Finanças, o que é contrário à lei, dado que a sua publicação no Diário da República é obrigatória [art. 3.°/2—p) da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro],

17.ª o que devia ter sido, e não foi, reconhecido na douta sentença recorrida, com todas as inerentes consequências, inclusivamente da ineficácia da respectiva portaria.

18.ª Julgando como julgou, a douta sentença sob recurso, incorreu em erro de julgamento da matéria de facto; violou as regras especiais previstas no CIMI para a fixação do VPT dos terrenos para construção, designadamente no seu art. 45.º; violou a norma do art. 3.°/2-p) da Lei n.º 74/98; e não fez correcta interpretação das normas do art. 62.°/3 do CIMI e do n.º 1.º da Portaria n.º 1119/09.

2- A Fazenda Pública não apresentou contra alegações.

3- O recurso foi interposto no TCA Norte, este por acórdão exarado a fls. 82 e segts dos autos, veio declarar-se incompetente em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso que tem por fundamento, exclusivamente matéria de direito e declarou competente para esse efeito, o Supremo Tribunal Administrativo.

4- Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer, com a seguinte fundamentação que, na parte mais relevante, se transcreve:

(…) «A nosso ver o recurso não merece provimento.

Nos termos do disposto no artigo 45.°/2 do CIMI o valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas.

Assim sendo, destinando-se o prédio em causa à construção de uma moradia unifamiliar não poderia deixar de se relevar na sua avaliação o coeficiente de qualidade e conforto (Cq), ao contrário da tese sustentada pelo recorrente (neste sentido, acórdão do STA de 2010.02.10 – P.01191/09, disponível no sitio da Internet www.dgsi.pt).

O coeficiente de localização (CL) estatuído no artigo 42.° do CIMI é um valor aprovado por Portaria do Ministério das Finanças, sob proposta da CNAPU, na qual se têm em conta, nomeadamente, as características referidas no n.º 3 do mesmo artigo.

Por sua vez, o zonamento, ou seja, a determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes CL em cada Município e as percentagens a que se refere o artigo 45.°/2 do IMI, é, de igual modo, aprovado por Portaria do Ministério das Finanças sob proposta da CNAPU, nos termos do disposto nos artigos 60.°/1/b) e 62.°/a) e b) do CIMI.

Assim sendo, a fundamentação exigida para a aplicação desses valores apenas se circunscreve à identificação geográfica/física dos prédios no Município e freguesia respectivos, à especificação do CL e à invocação do quadro legal que lhes é aplicável.

O facto dos zonamentos concretos, respectivos coeficientes e percentagens aplicáveis, constantes da proposta da CNPU, não terem sido publicados em Portaria não lhes retira eficácia, uma vez que a lei apenas estabelece a necessidade das propostas da CNAPU a esse respeito serem aprovadas por Portaria do Ministério das Finanças e se publicitou o local em que podem ser consultados, assim se garantindo o seu conhecimento aos interessados (Acórdão do STA, de 2011.05.25-P.0239/11, disponível no sitio da Internet www.dgsi.pt)

O zonamento e os coeficientes de localização foram aprovados pelas Portarias 982/2004, 1426/2004, 1022/2006, e 1119/2009 de 4 de Agosto, 25 de Novembro, 20 de Setembro e 30 de Setembro, respectivamente, e encontram-se publicados no sítio da Internet www.e-financas. gov.pt/www.portaldasfinancas.gov.pt, onde podem ser consultados por qualquer interessado, estando, ainda, disponíveis em qualquer SLF.

A sentença recorrida não merece, assim, censura.

Termos em que deve negar-se provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida na ordem jurídica.

5- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

6- Em sede factual apurou-se em primeira instância a seguinte matéria de facto:

A) Por força do aditamento e rectificação ao Alvará de Loteamento nº Alv/464/06/DMU emitido pela Câmara Municipal do Porto, que incidiu sobre os prédios sitos à Rua ………… e Avenida ………… da freguesia ………, e inscritos na matriz predial urbana sob os artigos nº 3298, 3290, 3291, 3294 e 3295 da mesma freguesia, foi sujeito a 1ª avaliação o prédio descrito matriz urbana da freguesia de …………, concelho do Porto, sob o artigo 3439, nos termos do artigo 45° do CIMI, ao qual foi atribuído o valor patrimonial tributário de €161.450,00 (cf. fls. 10 a 13v do processo administrativo apenso aos autos, doravante apenas PA)

B) Não se conformando com aquele valor, o impugnante solicitou a realização da 2 ª avaliação (cf. doc. de fls. 17 a 19 do PA)

C) Realizada a 2ª Avaliação, em 17/05/2010, o valor patrimonial tributário (VPT) do imóvel permaneceu no montante de €161,450,00 (cf. doc. de fls. 26 e 27 e 28 do PA).

D) Não se conformando com aquele valor, o impugnante deduziu em 16/08/2010 a presente impugnação (cf. doc. de fls. 2 dos autos)

7. Do objecto do recurso

Como se viu o recurso foi interposto no Tribunal Central Administrativo Norte, o qual, por acórdão constante de fls. 82 e segs., veio a declarar-se incompetente, em razão da hierarquia, para dele conhecer, por considerar que tem por fundamento exclusivamente matéria de direito.

E de facto, porque apenas está em causa a interpretação das regras jurídicas aplicáveis, não havendo controvérsia a este propósito, também aqui se entende, na perspectiva considerada pelo Tribunal Central Administrativo Norte, que o recurso tem por exclusivo objecto matéria de direito (nº 1 do art. 280º do CPPT).

Há, assim que apreciar e decidir as questões objecto do recurso, que são as seguintes:

- saber se na avaliação e fixação do valor patrimonial do terreno para construção impugnadas foram observadas as regras que, para o efeito, estão definidas no Código do IMI (CIMI), considerando essa avaliação, como considerou, o coeficiente de qualidade e conforto e o coeficiente de localização na fixação do valor patrimonial tributário (VPT)

- saber se, ao considerar que avaliação e fixação do VPT do terreno para construção impugnados não padecem de qualquer ilegalidade, a sentença sob recurso incorreu em erro de direito, nomeadamente por violação da norma do art. 3°/2-p) da Lei n.° 74/98 e incorrecta interpretação das normas do art. 62°/ 3 do CIMI e do n.° 1 da Portaria n.° 1119/09.

A sentença recorrida julgou improcedente impugnação judicial interposta contra acto de fixação de valor patrimonial tributário (VPT), em sede de IMI, de terreno para construção, no entendimento de que, na determinação do VPT, é de ter conta o coeficiente de qualidade a conforto (Cq) e no que concerne ao coeficiente de localização (CI) eram, à data, publicados no sítio das finanças www.e-finanças.gov.pt, actual portal das finanças — www.portaldasfinanças.gov.pt, pelo que não pode o recorrente alegar o seu desconhecimento.

Entendimento esse com que não se conforma o recorrente.

A base da sua argumentação assenta nas seguintes proposições:

- Dos documentos de fls. 9 e 10 resulta que para a determinação do VPT deste terreno para construção foram tidos em consideração o coeficiente de qualidade e conforto [1,130] e o coeficiente de localização [1,56].

Ora, em seu entender, a Comissão que procedeu à avaliação deste terreno para construção não dispunha legalmente de elementos que lhe permitissem considerar, como considerou, o coeficiente de qualidade e conforto [1,130] e o coeficiente de localização [1,56], sendo que nos terrenos para construção não há lugar a consideração do coeficiente de qualidade e conforto.

Por sua vez e quanto ao coeficiente de localização, o zonamento influenciador da respectiva fixação não foi publicado no Diário da República, não goza de previsão legal e não consta do sítio do Ministério das Finanças qualquer referência ao coeficiente de localização, pois que da consulta do sítio indicado no n.º 3.º da Portaria nº. 1119/09 se constata que não se encontra disponível o zonamento aprovado pela CNAPU e respectiva fundamentação, mas apenas um simulador informático.

Por fim, sustenta que a portaria utilizada na avaliação aqui impugnada terá sido insuficientemente publicada e apenas no sítio do Ministério das Finanças, o que é contrário à lei, dado que a sua publicação no Diário da República é obrigatória [art. 3.°/2—p) da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro], o que não foi reconhecido na sentença recorrida.

A nosso ver carece de razão legal.

Vejamos.

7. 1 Da determinação do valor patrimonial tributário dos terrenos para construção.

No caso em apreço está em causa a avaliação de um terreno para construção cujo regime consta do artº 45º do CIMI.

Dispunha este normativo, na redacção então em vigor (anterior à Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro) o seguinte:

1- O valor patrimonial tributário dos terrenos para construção é o somatório do valor da área de implantação do edifício a construir, que é a situada dentro do perímetro de fixação do edifício ao solo, medida pela parte exterior, adicionado do valor do terreno adjacente à implantação.

2- O valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas.

3- Na fixação da percentagem do valor do terreno de implantação têm-se em consideração as características referidas no n.º 3 do artigo 42.º

4- O valor da área adjacente à construção é calculado nos termos do n.º 4 do artigo 40.º.

O método de determinação do valor do valor patrimonial dos terrenos para construção adoptado pelo Código do IMI, e que consta do referido artigo 45.°, é muito semelhante ao dos edifícios construídos, mas partindo-se da avaliação edificações autorizadas ou previstas (nº 2 do artº 45º).

Com efeito o valor de um terreno para construção corresponde, fundamentalmente, a uma expectativa jurídica, consubstanciada num direito de nele se vir a construir um prédio com determinadas características e com determinado valor.

É essa expectativa de produção de uma riqueza materializada num imóvel a construir que faz aumentar o valor do património e a riqueza do proprietário do terreno para construção, logo que o terreno passa a ser considerado como sendo para construção. Por essa razão, quanto maior for o valor dos prédios a construir, maior é o valor do terreno para construção.

Pese embora no terreno ainda nada esteja construído, a mera constituição de um direito de nele se vir a construir faz aumentar imediatamente o seu valor.

Foi nesta perspectiva que o legislador do Código do IMI concebeu o modelo de avaliação de terrenos para construção (Cf., neste sentido, José Maria Fernandes Pires, Lições de Impostos sobre o Património e do Selo, ed. Almedina, 2010, pags. 100/103).

Daí que não proceda a argumentação do recorrente quando sustenta que nos terrenos para construção não há lugar a consideração do coeficiente de qualidade e conforto.

Como bem nota o Exmº Procurador-Geral Adjunto destinando-se o prédio em causa à construção de uma moradia unifamiliar não poderia deixar de se relevar na sua avaliação o coeficiente de qualidade e conforto (Cq).

Aliás tal é o que resulta do nº 2 do artº 45 do CIMI quando dispõe que o valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas, já que esse valor só pode ser o que resulta da aplicação do sistema de avaliações ao projecto de construção.

Assim para se determinar o valor dessa parte do terreno é necessário proceder-se à avaliação do edifício a construir, como se já estivesse construído.

Para tal utiliza-se o projecto de construção aprovado e na área não se considera, naturalmente a área do terreno livre nem a área do terreno excedente. Efectuada essa determinação do valor, reduz-se o valor apurado a uma percentagem entre 15% e 45%, como prevê o n.° 2 do artigo 45.° do Código do IMI, redução esta que se justifica pelo facto de o prédio não estar ainda construído (Neste sentido, José Maria Fernandes Pires, ob. citada, pag. 102.).

No caso em apreço, conforme resulta do probatório (ala. A e C), com remissão para fls. 10 a 13 e 26 a 28 do PA), na 2ª. avaliação do imóvel foi ponderado que o prédio em causa consiste num terreno destinado à construção de uma moradia unifamiliar, cuja capacidade construtiva foi obtida através do alvará de loteamento (ALV/464/06/DMU) emitido pela Câmara Municipal do Porto, tendo sido aplicado o coeficiente majorativo CQ de 0,13, apenas aplicável em caso de moradias unifamiliares, mais se tendo reduzido o valor da área de implantação a uma percentagem de 35%, conforme estatui o citado artº.45, nº.2, do C.I.M.I.

A avaliação, e a decisão recorrida que a sancionou, não padecem pois da ilegalidade que lhes é imputada, pelo que, face ao exposto, se julga improcedente este fundamento do recurso.

7. 2 Da ineficácia por falta de publicação legal do zonamento e do coeficiente de localização e da alegada violação das normas do art. 3°/2-p) da Lei n.° 74/98 e do art. 62°/ 3 do CIMI e do n.° 1 da Portaria n.° 1119/09.

No que concerne ao coeficiente de localização alega o recorrente que o zonamento influenciador da respectiva fixação não foi publicado no Diário da República, não goza de previsão legal e que não consta do sítio do Ministério das Finanças qualquer referência ao coeficiente de localização, pois que da consulta do sítio indicado no n.º 3.º da Portaria nº. 1119/09 se constata que não se encontra disponível o zonamento aprovado pela CNAPU e respectiva fundamentação, mas apenas um simulador informático. E sustenta que a portaria utilizada na avaliação impugnada terá sido insuficientemente publicada e apenas no sítio do Ministério das Finanças, o que é contrário à lei, dado que a sua publicação no Diário da República é obrigatória [art. 3.°/2—p) da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro], o que não foi reconhecido na sentença recorrida.

As questões nestes termos suscitadas, não são novas, antes se têm colocado por diversas vezes a este Supremo Tribunal que a elas tem dado resposta no sentido de que contendo a referida Portaria o acto de aprovação do zonamento e dos coeficientes de localização aplicáveis, mostra-se assim cumprida a exigência legal de que as propostas da CNAPU a este respeito sejam aprovados por Portaria do Ministro das Finanças - cf. neste sentido, entre outros, os Acórdãos de 07.03.2012, recurso 1100/11, de 10.04.2013, recurso 368/13, de 02.07.2011, recurso 239/11 e de 06.10.2010, recurso 510/10, todos in www.dgsi.pt.

Concordamos inteiramente com a doutrina expendida nestes arestos.

Com efeito, tendo essa portaria sido publicada no Diário da República - 1.ª SERIE, Nº 190, de 30.09.2009 - mostra-se observado o princípio da publicidade dos actos regulamentares do Governo constante do artigo 119.º da Constituição da República Portuguesa.

O que não impede, como ficou dito no já citado Acórdão 1100/11, a própria Portaria de estabelecer que os dados e valores que brotam desse acto de aprovação sejam publicitados em local distinto onde possam ser livremente consultados, garantido, assim, o seu conhecimento aos interessados e ao público em geral. Ou seja, que remeta a publicitação dos concretos dados e valores que dela resultam para o site das finanças para nele serem consultados por qualquer interessado e que obrigue à sua disponibilização em todos os serviços de finanças.

No caso resulta do nº 3 da Portaria 1119/2009 de 30 de Setembro, publicada no DIÁRIO DA REPÚBLICA - 1.ª SERIE, Nº 190, de 30.09.2009, que o zonamento, os coeficientes de localização e as percentagens referidos nos n.os 1 e 2, bem como todos os outros elementos aprovados pelas Portarias n.os 982/2004, 1426/2004 e 1022/2006 são publicados no sítio www.portaldasfinancas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado e em qualquer serviço de finanças.

Assim o facto dos zonamentos concretos e coeficientes de localização, constantes da proposta da CNAPU não terem sido publicados naquela ou noutra portaria não lhes retira eficácia, conquanto que tenham sido publicitados, como foram, em local em que podem ser consultados, desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e público em geral - cf. Acórdão desta Secção de 02.07.2011, recurso 239/11.

Por tudo o que vai exposto improcede também este fundamento do recurso.

8. Decisão:

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente.

Lisboa, 25 de Junho de 2015. – Pedro Delgado (relator) – Casimiro Gonçalves (Vencido. Daria provimento ao recurso, com a fundamentação constante do acórdão desta Secção do STA, de 18/11/2009, no proc. nº 765/09) – Francisco Rothes.