Quem foi o relator do acórdão 0118/24.4BEAVR.SA2?

O relator foi Helena Maria Mesquita Ribeiro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0118/24.4BEAVR.SA2?

O acórdão foi proferido em 05 de fevereiro de 2026.

0118/24.4BEAVR.SA2

Sumário

I - De acordo com a jurisprudência consolidada, o n.º 2 do art. 2º, da Lei 60/2005, de 29/12, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da Caixa Geral de Aposentações (CGA), não abrangendo os casos de reingresso funcional. II - Com a entrada em vigor da Lei 45/2024, de 27/12, foi introduzida, no seu art. 2º, uma norma de interpretação autêntica do art. 2º n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos, que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado após 1.1.2006 e sido restabelecido antes de 26.10.2024, salvo em situações excecionais. III - É inconstitucional o art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido referido em II, já que lesivo do princípio da confiança e por isso do princípio constitucional de Estado de Direito (art. 2º, da CRP), em virtude da introdução de exigências não previstas na norma originária e de contrariar jurisprudência administrativa consolidada. IV – Na situação vertente, estando em causa a reinscrição da autora na CGA após uma interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública, e face à inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01/01/2006. (sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I-RELATÓRIO 1.1.AA intentou, no TAF de Braga, contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (doravante CGA) e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, a presente ação administrativa, em que pediu o reconhecimento do seu direito a manter-se como subscritor da CGA e a condenação das entidades demandadas a praticarem os atos materiais e as operações necessárias a essa manutenção. 1.2. O TAF de Braga proferiu saneador-sentença, a julgar a ação procedente e, em consequência, condenou as Entidades Demandadas a reconhecer o direito do A. à manutenção da inscrição na CGA com efeitos reportados a 08/04/2013 e condenou as entidades demandadas a promoverem a prática dos atos e operações materiais necessários à reconstituição da sua situação previdencial. 1.3. A CGA inconformada com aquela decisão interpôs recurso de apelação para o TCA Norte que, por acórdão de 24/05/2025, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão do TAF de Braga. 1.4. É deste acórdão que a CGA, novamente inconformada, vem requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, apresentando alegações que conclui nos seguintes termos: «A - Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública! B - É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à dos aqui recorridos, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos. C - Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com 8 inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA. D - Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal. E - É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte – ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal. F - Donde, resulta que a situação da Autor/Recorrido cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pelo estabelecimento de novos vínculos contratuais) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre o vínculo que lhe permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vínculo contratual estabelecido, já, na vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. G - Por força por força do hiato temporal verificado entre os vínculos a Autor/Recorrido perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então. H - A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte: 1 — Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 9 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 — Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. I- O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que carece de prova por parte da Autor/Recorrido e não resulta da leitura do seu registo biográfico – nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da Autor/recorrido a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, à data em que foi inscrita no regime geral da segurança social. J- De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais. K - Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas. L- Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. Donde, nunca poderá haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA. M- Ressalta assim claro, que, o reconhecimento do direito à reinscrição na CGA, I.P. com efeitos retroativos, - à data em que foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social - como a Exequente pretende -, corresponde, no fundo, a um pedido de transição de uma carreira contributiva, processo complexo e moroso que colide com o quadro legal vigente de proteção social dos subscritores da CGA, mormente, colide com o teor do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação atual, com os artigos 15.º a 40.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com o Decreto-Lei n.º 89/2009, de 9 de abril e com a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro. O- Decisão diferente colidirá com o disposto no n.º 3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. P- Quanto à contabilização de todo o tempo de serviço desde 2013-04-08 como tempo efetivo de inscrição na CGA, importa esclarecer que a reconstituição da carreia contributiva, isto é, a realização de descontos sobre as remunerações auferidas em determinado período, não se confunde com uma contagem de serviço para efeitos de aposentação. Q- A contagem de tempo de serviço depende de um processo específico previsto no Estatuto da Aposentação – cfr. artigos 24.º e seguintes do Estatuto da Aposentação, podendo o tempo como subscritor da CGA não coincidir com o tempo de serviço para efeitos de aposentação. R- Com efeito, a contagem de tempo de serviço depende da efetividade de serviço, do horário praticado, da existência de eventuais faltas, justificadas ou injustificadas. Enfim, o tempo de serviço para efeitos de aposentação não decorre simplesmente da existência de descontos efetuados. S- Podendo contar-se por inteiro tempo de serviço a que não corresponde efetiva prestação de serviço e pode existir tempo de serviço a que a Lei determine que não conta para aposentação - cfr. artigos 26.º e 27.º do Estatuto da Aposentação. T- Sendo certo que o pagamento de quotas constitui condição de contagem de tempo para a aposentação, mas não confere, por si só, o direito a essa contagem - cfr. artigo 28.º do Estatuto da Aposentação. U- Ora, no presente processo de reinscrição não está em causa a contagem de tempo de serviço, mas uma mera reconstituição da carreira contributiva do recorrido, que significa que o pedido de contabilização de todo o tempo de serviço do A., ora recorrido como tempo efetivo de serviço não tem cabimento legal. V- De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição da Autor/Recorrido na CGA, com efeitos retroativos -, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo o Acórdão ora recorrido ser revogado e substituído por outro que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos. » 1.5. O Recorrido não apresentou contra-alegações. 1.6. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 25/09/2025, que se transcreve na parte que releva: “(…) A CGA justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da interpretação do art.º 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, nas situações em que ocorre uma descontinuidade de vínculos jurídicos, que até veio a determinar a publicação de uma lei interpretativa (cf. art.º 2.º, da Lei n.º 45/2024, de 27/12), bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado preceito da Lei n.º 60/2005, em conjugação com o art.º 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação e como decorre do n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, dado que, no caso do A. se verifica uma descontinuidade do vínculo jurídico, em termos formais mas não temporais. Esta formação, em idênticas situações, mas anteriores à publicação da Lei n.º 45/2024, não tem admitido as revistas, porque, embora reconheça que se está perante matéria susceptível de se repetir noutros casos, a mesma mostrava-se decidida de forma aceitável, não havendo, por isso, uma clara necessidade de a admitir (cf. Acs. de 9/6/2022 – Proc. n.º 099/21.6BEBRG, de 14/7/2022 – Proc. n.º 0496/20.4BEPNF e de 22/9/2022 – Procs. nºs. 0877/21.6BEBRG e 01974/20.0BEBRG). Porém, foi, entretanto, publicada a Lei n.º 45/2024, que procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005, com produção de efeitos desde a entrada em vigor deste diploma, cuja aplicação não foi equacionada e que é susceptível de determinar a alteração daquela que vinha sendo a jurisprudência dos TCA`s. Assim, mantendo-se a potencialidade de expansão da controvérsia e porque se está perante questão jurídica que reveste alguma complexidade, justifica-se a admissão da revista (cf., neste sentido, entre muitos, os Acs. desta formação de 10/4/2025 – Proc. n.º 1794/21.5BEPRT, de 7/5/2025 – Proc. n.º 0245/235BEBRG e de 15/5/2025 – Procs. nºs. 610/24.0BEBRG e 01183/23.7BEPRT). 4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista. (…)” 1.7. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) pronunciou-se no parecer junto aos autos, pugnando que se declare a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º nºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos e com os fundamentos que constam do acórdão nº 689/2025 do Tribunal Constitucional e, que, consequentemente, se negue provimento ao presente recurso, mantendo o acórdão recorrido. 1.8. Com prévia dispensa de vistos, mas com envio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos à conferência para julgamento. ** II- QUESTÕES A DECIDIR 2.Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - constituem objeto do presente recurso saber se o acórdão recorrido errou ao admitir a reinscrição da Autora na CGA, se ao caso é aplicável a Lei n.º 45/2024, enquanto norma de interpretação autêntica da Lei n.º 60/2005 e avaliar a constitucionalidade da norma interpretativa, em especial à luz do princípio da proteção da confiança. ** III. FUNDAMENTAÇÃO A.DE FACTO 3. Com relevo para a decisão a proferir, as instâncias julgaram provada a seguinte matéria de facto: «1) O Autor iniciou a sua atividade de docente no ano letivo 2000/2001, na Escola Secundária ... – cfr. doc. nº 1 junto com a PI e fls. 3 e 4 do PA junto pelo Ministério da Educação; 2) Em 01/09/2000, foi inscrito na Caixa Geral de Aposentações, com o nº de subscritor ...96 - cfr. fls. 8 do PA junto pelo ME; 3) No período compreendido entre os anos letivos 2000/2001 e 2012/2013, o Autor celebrou com o Ministério da Educação contratos de trabalho a termo resolutivo, conforme registo biográfico junto a fls. 3 e 4 do PA do ME, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; 4) No ano letivo 2012/2013, o Autor foi contratado para lecionar no Agrupamento de Escolas ..., de 28/09/2012 a 28/02/2013 – cfr. fls. 3 e 4 do PA junto pelo ME; 5) No ano letivo 2012/2013, o Autor foi contratado para lecionar no Agrupamento de Escolas ..., de 08/04/2013 a 24/07/2013 – cfr. fls. 3 e 4 do PA junto pelo ME; 6) O Autor esteve abrangido pelo regime de proteção social convergente, pelo menos, até fevereiro de 2013 – cfr. doc. nº 2 junto com a PI; 7) A partir de 08/04/2013, com a celebração do contrato mencionado no ponto 5), que antecede, o Autor foi inscrito no Regime Geral da Segurança Social –cfr. doc. nº 3 junto com a PI e fls. 1 do PA junto pelo ISS.» ** III.B. DE DIREITO 4. O presente recurso de revista vem interposto pela Entidade Demandada Caixa Geral de Aposentações, I.P. (CGA), do Acórdão do TCA Norte de 24/05/2025, que negou provimento ao recurso que a mesma havia interposto da sentença proferida pelo TAF de Braga (que julgara a ação procedente e, em consequência, condenou as Entidades Demandas a reconhecer o direito do Autor como subscritor da Caixa Geral de Aposentações com efeitos reportados a 08/04/2013 e à concretização e prática dos atos materiais atinentes a essa reposição). 5. O Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado, de modo consistente, que o encerramento da CGA a novas inscrições determinado pela Lei n.º 60/2005, a partir de 01/01/2006, respeita exclusivamente às primeiras inscrições, pelo que não visa eliminar o estatuto de subscritor da CGA já adquirido antes do dia 01/01/2006, nem obstar à manutenção ou à reinscrição quando estejam em causa trajetórias funcionais na Administração Pública posteriores a 2006. Essa leitura decorre da literalidade e teleologia do art. 2.º da Lei n.º 60/2005 (“pessoal que inicie funções”) e foi explicitada, entre outros, no Acórdão do STA de 06/03/2014 (Proc. 0889/13): a norma pretende “impedir novas entradas no sistema”, não restringir os subscritores já existentes- não ocorrendo quebra do estatuto do subscritor sem descontinuidade temporal entre vínculos administrativos. Posteriormente, a jurisprudência aprofundou este entendimento, reconhecendo a reinscrição também em hipóteses com descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público, tendo em conta a natureza das carreiras (designadamente a docente) e o princípio da proteção da confiança. 6.À luz da evolução jurisprudencial e da interpretação acolhida pelo acórdão recorrido, cumpre delimitar o objeto da presente revista às seguintes questões: (i) saber se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao admitir a reinscrição do Autor na CGA; (ii) determinar a aplicabilidade ao caso da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica do art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005; (iii) aferir se essa norma interpretativa respeita os parâmetros constitucionais, mormente o princípio da proteção da confiança ínsito no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa, tal como tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional. 7.A questão da constitucionalidade da Lei n.º 45/2024 foi apreciada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 689/2025 (Proc. n.º 366/25), que declarou inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, o art. 2.º, n.ºs 1 e 2, da referida Lei. Esta decisão, embora proferida em sede de fiscalização concreta e sem força obrigatória geral, assumiu relevância paradigmática, porquanto fixou os critérios de ponderação entre a retroatividade normativa e a tutela da confiança legítima dos subscritores da CGA. 8.Com fundamento nesse juízo do Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 11 de setembro de 2025 (Proc. n.º 1183/23.7BEPRT), proferiu a sua primeira decisão expressa sobre a matéria, concluindo pela inaplicabilidade da norma interpretativa constante do art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança. 9.A partir deste Acórdão, o STA consolidou a orientação jurisprudencial no sentido de afastar a aplicação retroativa restritiva da Lei n.º 45/2024, reafirmando o direito à reinscrição dos antigos subscritores da CGA, de que são exemplo, diversos acórdãos posteriores, disponíveis na base de dados da DGSI, como os de 2 de outubro de 2025 (Proc. n.º 849/23.6BEPRT), 9 de outubro de 2025 (Proc. n.º 610/24.0BEBRG) e 16 de outubro de 2025 (Proc. n.ºs 0653/24.4BEBRG, 345/24.4BEBRG e 0619/23.1BEBRG), entre outros. 10.Os fundamentos acolhidos nesse acórdão mostram-se plenamente transponíveis para o presente caso, não se vislumbrando razões que imponham a alteração da orientação jurisprudencial firmada. 11.Reiterando a fundamentação anteriormente acolhida no acórdão de 11 de setembro de 2025, nele afirmou-se, no que ora releva, o seguinte: «“27.As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo. 28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005. 29.O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte: «1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado. 30.Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno. 31.A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12. 32.Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa 33.Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional. 34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos 35.Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional: «(…) 8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido. O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13: «A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: “Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.” Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…) O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…) Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema. (…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.» Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim. Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma. Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006. A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada: «(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.» (Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009) A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.» 36.O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica. 37.O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA (…). A aplicação retroativa dessas exigências (…) foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores (…). 38.Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos (…). 41.Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância. 42.Deve, m face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional. Consequentemente, mantém-se a condenação da Ré na reinscrição da Autora no regime de proteção social convergente (…)”. 12. Note-se que o Tribunal Constitucional reiterou o entendimento firmado no Acórdão n.º 689/2025 em diversos arestos subsequentes - designadamente nos Acórdãos n.ºs 928/2025, 929/2025, 930/2025 e 931/2025-, nos quais julgou inconstitucional a mesma norma, por violação do princípio da proteção da confiança, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. 13. Atendendo à identidade substancial dos pressupostos fático-jurídicos subjacentes aos presentes autos e aos considerados no acórdão anteriormente citado, bem como nos demais casos apreciados pelo Tribunal Constitucional, impõe-se a transposição das conclusões aí firmadas para a presente decisão. 14. Em razão do exposto, conclui-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretada no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição aí previstos se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição. 15. Como tal, deve declarar-se a inaplicabilidade, ao caso concreto, da norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, por se revelar materialmente inconstitucional, nos termos do artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa. Esse juízo encontra respaldo na fundamentação expendida no Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, que expressamente decidiu: «Julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição aí previstos se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.» 16. A aplicação dessa jurisprudência aos presentes autos revela-se inteiramente adequada, porquanto:(i) se reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional por trabalhadores com vínculo público anterior a 1 de janeiro de 2006; (ii) foi declarada a inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança;(iii) inexiste decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da orientação jurisprudencial firmada. 17. Em face do exposto, impõe-se negar provimento ao presente recurso de revista, devendo manter-se o acórdão recorrido, em plena consonância com a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo. ** IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo o acórdão recorrido. Custas da responsabilidade da Recorrente. Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC) Notifique. ** Lisboa, 05 de fevereiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Frederico Macedo Branco - Pedro José Marchão Marques.

Sumário

II- Com a entrada em vigor da Lei 45/2024, de 27/12, foi introduzida, no seu art. 2º, uma norma de interpretação autêntica do art. 2º n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos, que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado após 1.1.2006 e sido restabelecido antes de 26.10.2024, salvo em situações excecionais.

III- É inconstitucional o art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido referido em II, já que lesivo do princípio da confiança e por isso do princípio constitucional de Estado de Direito (art. 2º, da CRP), em virtude da introdução de exigências não previstas na norma originária e de contrariar jurisprudência administrativa consolidada.

IV- Na situação vertente, estando em causa a reinscrição da autora na CGA após uma interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública, e face à inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01/01/2006.

(sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1.1. AA intentou, no TAF de Braga, contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (doravante CGA) e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, a presente ação administrativa, em que pediu o reconhecimento do seu direito a manter-se como subscritor da CGA e a condenação das entidades demandadas a praticarem os atos materiais e as operações necessárias a essa manutenção.

1.2. O TAF de Braga proferiu saneador-sentença, a julgar a ação procedente e, em consequência, condenou as Entidades Demandadas a reconhecer o direito do A. à manutenção da inscrição na CGA com efeitos reportados a 08/04/2013 e condenou as entidades demandadas a promoverem a prática dos atos e operações materiais necessários à reconstituição da sua situação previdencial.

1.3. A CGA inconformada com aquela decisão interpôs recurso de apelação para o TCA Norte que, por acórdão de 24/05/2025, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão do TAF de Braga.

1.4. É deste acórdão que a CGA, novamente inconformada, vem requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, apresentando alegações que conclui nos seguintes termos:

«A- Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!

B- É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à dos aqui recorridos, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.

C- Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com 8 inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA.

D- Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal.

E- É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte – ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal.

F- Donde, resulta que a situação da Autor/Recorrido cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pelo estabelecimento de novos vínculos contratuais) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre o vínculo que lhe permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vínculo contratual estabelecido, já, na vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

G- Por força por força do hiato temporal verificado entre os vínculos a Autor/Recorrido perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.

H- A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte:

1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 9 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

I- O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que carece de prova por parte da Autor/Recorrido e não resulta da leitura do seu registo biográfico – nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da Autor/recorrido a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, à data em que foi inscrita no regime geral da segurança social.

J- De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais.

K- Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.

L- Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. Donde, nunca poderá haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA.

M- Ressalta assim claro, que, o reconhecimento do direito à reinscrição na CGA, I.P. com efeitos retroativos, - à data em que foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social - como a Exequente pretende -, corresponde, no fundo, a um pedido de transição de uma carreira contributiva, processo complexo e moroso que colide com o quadro legal vigente de proteção social dos subscritores da CGA, mormente, colide com o teor do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação atual, com os artigos 15.º a 40.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com o Decreto-Lei n.º 89/2009, de 9 de abril e com a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro.

O- Decisão diferente colidirá com o disposto no n.º 3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

P- Quanto à contabilização de todo o tempo de serviço desde 2013-04-08 como tempo efetivo de inscrição na CGA, importa esclarecer que a reconstituição da carreia contributiva, isto é, a realização de descontos sobre as remunerações auferidas em determinado período, não se confunde com uma contagem de serviço para efeitos de aposentação.

Q- A contagem de tempo de serviço depende de um processo específico previsto no Estatuto da Aposentação – cfr. artigos 24.º e seguintes do Estatuto da Aposentação, podendo o tempo como subscritor da CGA não coincidir com o tempo de serviço para efeitos de aposentação.

R- Com efeito, a contagem de tempo de serviço depende da efetividade de serviço, do horário praticado, da existência de eventuais faltas, justificadas ou injustificadas. Enfim, o tempo de serviço para efeitos de aposentação não decorre simplesmente da existência de descontos efetuados.

S- Podendo contar-se por inteiro tempo de serviço a que não corresponde efetiva prestação de serviço e pode existir tempo de serviço a que a Lei determine que não conta para aposentação - cfr. artigos 26.º e 27.º do Estatuto da Aposentação.

T- Sendo certo que o pagamento de quotas constitui condição de contagem de tempo para a aposentação, mas não confere, por si só, o direito a essa contagem - cfr. artigo 28.º do Estatuto da Aposentação.

U- Ora, no presente processo de reinscrição não está em causa a contagem de tempo de serviço, mas uma mera reconstituição da carreira contributiva do recorrido, que significa que o pedido de contabilização de todo o tempo de serviço do A., ora recorrido como tempo efetivo de serviço não tem cabimento legal.

V- De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição da Autor/Recorrido na CGA, com efeitos retroativos -, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo o Acórdão ora recorrido ser revogado e substituído por outro que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos. »

1.5. O Recorrido não apresentou contra-alegações.

1.6. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 25/09/2025, que se transcreve na parte que releva:

“(…)

A CGA justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da interpretação do art.º 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, nas situações em que ocorre uma descontinuidade de vínculos jurídicos, que até veio a determinar a publicação de uma lei interpretativa (cf. art.º 2.º, da Lei n.º 45/2024, de 27/12), bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado preceito da Lei n.º 60/2005, em conjugação com o art.º 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação e como decorre do n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, dado que, no caso do A. se verifica uma descontinuidade do vínculo jurídico, em termos formais mas não temporais.

Esta formação, em idênticas situações, mas anteriores à publicação da Lei n.º 45/2024, não tem admitido as revistas, porque, embora reconheça que se está perante matéria susceptível de se repetir noutros casos, a mesma mostrava-se decidida de forma aceitável, não havendo, por isso, uma clara necessidade de a admitir (cf. Acs. de 9/6/2022 – Proc. n.º 099/21.6BEBRG, de 14/7/2022 – Proc. n.º 0496/20.4BEPNF e de 22/9/2022 – Procs. nºs. 0877/21.6BEBRG e 01974/20.0BEBRG).

Porém, foi, entretanto, publicada a Lei n.º 45/2024, que procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005, com produção de efeitos desde a entrada em vigor deste diploma, cuja aplicação não foi equacionada e que é susceptível de determinar a alteração daquela que vinha sendo a jurisprudência dos TCA`s.

Assim, mantendo-se a potencialidade de expansão da controvérsia e porque se está perante questão jurídica que reveste alguma complexidade, justifica-se a admissão da revista (cf., neste sentido, entre muitos, os Acs. desta formação de 10/4/2025 – Proc. n.º 1794/21.5BEPRT, de 7/5/2025 – Proc. n.º 0245/235BEBRG e de 15/5/2025 – Procs. nºs. 610/24.0BEBRG e 01183/23.7BEPRT).

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista. (…)”

1.7. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) pronunciou-se no parecer junto aos autos, pugnando que se declare a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º nºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos e com os fundamentos que constam do acórdão nº 689/2025 do Tribunal Constitucional e, que, consequentemente, se negue provimento ao presente recurso, mantendo o acórdão recorrido.

1.8. Com prévia dispensa de vistos, mas com envio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos à conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

2. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - constituem objeto do presente recurso saber se o acórdão recorrido errou ao admitir a reinscrição da Autora na CGA, se ao caso é aplicável a Lei n.º 45/2024, enquanto norma de interpretação autêntica da Lei n.º 60/2005 e avaliar a constitucionalidade da norma interpretativa, em especial à luz do princípio da proteção da confiança.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

3. Com relevo para a decisão a proferir, as instâncias julgaram provada a seguinte matéria de facto:

«1) O Autor iniciou a sua atividade de docente no ano letivo 2000/2001, na Escola Secundária ... – cfr. doc. nº 1 junto com a PI e fls. 3 e 4 do PA junto pelo Ministério da Educação;

2) Em 01/09/2000, foi inscrito na Caixa Geral de Aposentações, com o nº de subscritor ...96 - cfr. fls. 8 do PA junto pelo ME;

3) No período compreendido entre os anos letivos 2000/2001 e 2012/2013, o Autor celebrou com o Ministério da Educação contratos de trabalho a termo resolutivo, conforme registo biográfico junto a fls. 3 e 4 do PA do ME, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

4) No ano letivo 2012/2013, o Autor foi contratado para lecionar no Agrupamento de Escolas ..., de 28/09/2012 a 28/02/2013 – cfr. fls. 3 e 4 do PA junto pelo ME;

5) No ano letivo 2012/2013, o Autor foi contratado para lecionar no Agrupamento de Escolas ..., de 08/04/2013 a 24/07/2013 – cfr. fls. 3 e 4 do PA junto pelo ME;

6) O Autor esteve abrangido pelo regime de proteção social convergente, pelo menos, até fevereiro de 2013 – cfr. doc. nº 2 junto com a PI;

7) A partir de 08/04/2013, com a celebração do contrato mencionado no ponto 5), que antecede, o Autor foi inscrito no Regime Geral da Segurança Social –cfr. doc. nº 3 junto com a PI e fls. 1 do PA junto pelo ISS.»

III. B. DE DIREITO

4. O presente recurso de revista vem interposto pela Entidade Demandada Caixa Geral de Aposentações, I.P. (CGA), do Acórdão do TCA Norte de 24/05/2025, que negou provimento ao recurso que a mesma havia interposto da sentença proferida pelo TAF de Braga (que julgara a ação procedente e, em consequência, condenou as Entidades Demandas a reconhecer o direito do Autor como subscritor da Caixa Geral de Aposentações com efeitos reportados a 08/04/2013 e à concretização e prática dos atos materiais atinentes a essa reposição).

5. O Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado, de modo consistente, que o encerramento da CGA a novas inscrições determinado pela Lei n.º 60/2005, a partir de 01/01/2006, respeita exclusivamente às primeiras inscrições, pelo que não visa eliminar o estatuto de subscritor da CGA já adquirido antes do dia 01/01/2006, nem obstar à manutenção ou à reinscrição quando estejam em causa trajetórias funcionais na Administração Pública posteriores a 2006. Essa leitura decorre da literalidade e teleologia do art. 2.º da Lei n.º 60/2005 (“pessoal que inicie funções”) e foi explicitada, entre outros, no Acórdão do STA de 06/03/2014 (Proc. 0889/13): a norma pretende “impedir novas entradas no sistema”, não restringir os subscritores já existentes- não ocorrendo quebra do estatuto do subscritor sem descontinuidade temporal entre vínculos administrativos.

Posteriormente, a jurisprudência aprofundou este entendimento, reconhecendo a reinscrição também em hipóteses com descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público, tendo em conta a natureza das carreiras (designadamente a docente) e o princípio da proteção da confiança.

6. À luz da evolução jurisprudencial e da interpretação acolhida pelo acórdão recorrido, cumpre delimitar o objeto da presente revista às seguintes questões: (i) saber se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao admitir a reinscrição do Autor na CGA; (ii) determinar a aplicabilidade ao caso da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica do art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005; (iii) aferir se essa norma interpretativa respeita os parâmetros constitucionais, mormente o princípio da proteção da confiança ínsito no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa, tal como tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional.

7. A questão da constitucionalidade da Lei n.º 45/2024 foi apreciada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 689/2025 (Proc. n.º 366/25), que declarou inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, o art. 2.º, n.ºs 1 e 2, da referida Lei.

Esta decisão, embora proferida em sede de fiscalização concreta e sem força obrigatória geral, assumiu relevância paradigmática, porquanto fixou os critérios de ponderação entre a retroatividade normativa e a tutela da confiança legítima dos subscritores da CGA.

8. Com fundamento nesse juízo do Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 11 de setembro de 2025 (Proc. n.º 1183/23.7BEPRT), proferiu a sua primeira decisão expressa sobre a matéria, concluindo pela inaplicabilidade da norma interpretativa constante do art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança.

9. A partir deste Acórdão, o STA consolidou a orientação jurisprudencial no sentido de afastar a aplicação retroativa restritiva da Lei n.º 45/2024, reafirmando o direito à reinscrição dos antigos subscritores da CGA, de que são exemplo, diversos acórdãos posteriores, disponíveis na base de dados da DGSI, como os de 2 de outubro de 2025 (Proc. n.º 849/23.6BEPRT), 9 de outubro de 2025 (Proc. n.º 610/24.0BEBRG) e 16 de outubro de 2025 (Proc. n.ºs 0653/24.4BEBRG, 345/24.4BEBRG e 0619/23.1BEBRG), entre outros.

10. Os fundamentos acolhidos nesse acórdão mostram-se plenamente transponíveis para o presente caso, não se vislumbrando razões que imponham a alteração da orientação jurisprudencial firmada.

11. Reiterando a fundamentação anteriormente acolhida no acórdão de 11 de setembro de 2025, nele afirmou-se, no que ora releva, o seguinte:

«“27.As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo.

28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005.

29. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte:

«1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.

30. Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno.

31. A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12.

32. Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa

33. Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional.

34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos

35. Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional:

«(…)

8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.

O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:

«A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.

O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:

“Artigo 2º

Inscrição

1- A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.

2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”

Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)

O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.

Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.»

36. O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.

37. O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA (…). A aplicação retroativa dessas exigências (…) foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores (…).

38. Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos (…).

41. Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância.

42. Deve, m face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional.

Consequentemente, mantém-se a condenação da Ré na reinscrição da Autora no regime de proteção social convergente (…)”.

12. Note-se que o Tribunal Constitucional reiterou o entendimento firmado no Acórdão n.º 689/2025 em diversos arestos subsequentes - designadamente nos Acórdãos n.ºs 928/2025, 929/2025, 930/2025 e 931/2025-, nos quais julgou inconstitucional a mesma norma, por violação do princípio da proteção da confiança, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

13. Atendendo à identidade substancial dos pressupostos fático-jurídicos subjacentes aos presentes autos e aos considerados no acórdão anteriormente citado, bem como nos demais casos apreciados pelo Tribunal Constitucional, impõe-se a transposição das conclusões aí firmadas para a presente decisão.

14. Em razão do exposto, conclui-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretada no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição aí previstos se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição.

15. Como tal, deve declarar-se a inaplicabilidade, ao caso concreto, da norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, por se revelar materialmente inconstitucional, nos termos do artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa. Esse juízo encontra respaldo na fundamentação expendida no Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, que expressamente decidiu:

«Julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição aí previstos se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.»

16. A aplicação dessa jurisprudência aos presentes autos revela-se inteiramente adequada, porquanto:(i) se reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional por trabalhadores com vínculo público anterior a 1 de janeiro de 2006; (ii) foi declarada a inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança;(iii) inexiste decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da orientação jurisprudencial firmada.

17. Em face do exposto, impõe-se negar provimento ao presente recurso de revista, devendo manter-se o acórdão recorrido, em plena consonância com a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo o acórdão recorrido.

Custas da responsabilidade da Recorrente.

Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC)

Notifique.

Lisboa, 05 de fevereiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Frederico Macedo Branco - Pedro José Marchão Marques.

Sumário

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Texto Integral

I- RELATÓRIO

III. FUNDAMENTAÇÃO

IV. DECISÃO