Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A… e J…, devidamente identificados nos autos, inconformados vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Penafiel, datada de 31/01/2005, que, na acção administrativa especial com cumulação de pedidos (impugnação das deliberações tomadas em 11/03/2004 e condenação à prática de acto legalmente devido), julgou procedente a excepção de ilegitimidade e absolveu da instância a R. CÂMARA MUNICIPAL DE PAREDES.
Formulam, nas respectivas alegações (fls. 108 e segs.), conclusões nos termos seguintes:
“(…)
A) O presente recurso limita-se a impugnar o despacho que julgou procedente a excepção de ilegitimidade activa invocada pela recorrida;
B) O tribunal julgou os recorrentes parte ilegítimas ao entender que os mesmos, por invocarem a qualidade de vereadores, não têm legitimidade para impugnar as deliberações da Câmara a que pertencem, alicerçando a sua posição no acórdão do STA de 29.01.2002;
C) O citado acórdão sufraga um entendimento que não poderá ser considerado líquido ou consensual, além da sua actual desadequação à luz da Reforma do Contencioso Administrativo;
D) Tem legitimidade para pedir a anulação da deliberação camarária quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal – art. 55.º n.º1 a) do CPTA;
E) O pedido de condenação da prática do acto devido, a legitimidade afere-se pela titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido;
F) Os recorrentes possuem a necessária legitimidade, pois são titulares de um interesse directo e pessoal, quer pela vantagem jurídica ou utilidade que se repercute na sua esfera jurídica, ou seja o direito à informação e consulta da documentação/fundamentação das deliberações;
G) Consagrando o art. 87º n.º 4 da lei 169/99, de 18 de Setembro, um direito dos membros da Câmara Municipal, a sua violação provoca uma lesão na esfera jurídica dos recorrentes, e daí a sua legitimidade processual para impugnar o acto;
H) O art. 55º do CPTA, n.º 1 A) não estabelece qualquer dicotomia entre direitos “pessoais” ou direitos “orgânicos”;
I) A recusa da prática do acto em falta – a informação e consulta da documentação – foi praticado pelo próprio órgão que recusou o seu fornecimento;
J) Recusar as vias judiciais aos recorrentes, como faz o despacho recorrido, é cercear de forma inadmissível o direito do membros dos órgãos colegiais à expressão de uma vontade esclarecida,
K) A doutrina sobre a matéria considera que está incluído no estatuto dos membros dos órgãos colegiais, o direito de impugnar judicialmente as decisões do órgão que afectem os seus direitos orgânicos, como se tratassem de actos destacáveis do procedimento – interpretação esta que o próprio art. 14, n.º 4 do Código do Procedimento Administrativo não arreda;
L) Os recorrentes têm ainda a sua legitimidade acrescida, conferida pelo n.º 2 do art. 55º do CPTA, ao permitir a impugnação das deliberações camarárias a qualquer eleitor no gozo dos seus direitos civis e políticos, desde que sediados na circunscrição onde se encontram recenseados;
M) O que acontece com o recorrente J…;
N) O art. 55º, n.º 2 do CPTA apenas fala em “qualquer eleitor”, não quis portanto excluir os eleitores que submetidos a sufrágio eleitoral acumulam (por esse facto), o exercício de funções públicas;
O) Se os recorrentes são vereadores da Câmara Municipal de Paredes, são também eleitores, no gozo dos seus direitos civis e políticos;
P) A ilegalidade praticada pelo órgão a que pertencem repercute-se na sua esfera jurídica enquanto cidadãos, e portanto possuem a necessária legitimidade para impugnar a deliberação camarária;
Q) Ao considerar os recorrentes partes ilegítimas, o Tribunal recorrido viola o disposto no art. 20º e 268º da Constituição ao negar o direito à tutela jurisdicional efectiva.
R) Ao considerar procedente a excepção de ilegitimidade dos recorrentes, o Tribunal violou o disposto no art. 55º, n.º 1 alínea a), 55º, n.º 2 do CPTA. (…).”
Concluem no sentido do provimento do recurso jurisdicional e revogação do despacho recorrido, substituindo-o por outro que determine o prosseguimento dos autos.
A R., aqui recorrida, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 132 e segs.), nas quais, em suma, pugna pela improcedência do recurso jurisdicional e manutenção do julgado.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e par efeitos do disposto no art. 146º do CPTA não veio a emitir qualquer pronúncia (cfr. fls. 148 e segs.).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01º e 140º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade activa e absolveu a R. da instância na acção administrativa especial para impugnação de acto com pedido cumulado de condenação à prática do acto devido fez errada aplicação do disposto nos arts. 55º, n.ºs 1 al. a) e 2 do CPTA, 20º e 268º da CRP [cfr. conclusões supra reproduzidas].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação das questões em discussão têm-se como assentes os seguintes factos:
I) Os aqui recorrentes, enquanto vereadores da Câmara Municipal de Paredes, instauraram no TAF de Penafiel acção administrativa especial contra aquela edilidade peticionando a anulação das deliberações tomadas na reunião ordinária de 11 de Março de 2004 que aprovaram os projectos de deliberação constantes das alíneas 4 a) e 5 a), b), c), d) e f) da ordem do dia e condenação da referida edilidade a prestar aos vereadores todas as informações e documentação necessárias para os habilitar a tomar decisão sobre as matérias inseridas naqueles concretos pontos da aludida ordem do dia nos termos e pelos fundamentos vertidos no articulado inicial inserto a fls. 02 a 06 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido;
II) Dá-se aqui como integralmente reproduzida a acta relativa à reunião do executivo camarário realizada em 11 de Março de 2004 objecto de impugnação nos autos e que se mostra documentada a fls. 07 a 29 do processo;
III) Invoca o A. A…, enquanto legitimação para a dedução da presente acção, o facto de ser vereador eleito pelo Partido Socialista para a Câmara Municipal de Paredes, sendo que é detentor do cartão de eleitor n.º … A, da freguesia de Cedofeita, concelho do Porto; reside na Rua Damião de Góis, n.º …, Hab. …, Porto; é portador do BI n.º … e do n.º de contribuinte …;
IV) Invoca o A. J…, enquanto legitimação para a dedução da presente acção, o facto de ser vereador eleito pelo Partido Socialista para a Câmara Municipal de Paredes, sendo que é detentor do cartão de eleitor n.º …, da freguesia de Rebordosa, concelho de Paredes; reside na Rua Mastro, …, Rebordosa, Paredes; é portador do BI n.º … e do n.º de contribuinte …;
V) Ambos conferiram mandato judicial para os autos na qualidade de vereadores eleitos pelo Partido Socialista na Câmara Municipal de Paredes (cfr. fls. 30 e 31 do processo).
3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra fixada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas pelos recorrentes para se concluir pela sua procedência ou improcedência.
3.2.1. Da violação dos arts. 55º, n.º 1, al. a) do CPTA, 20º e 268º da CRP
Os recorrentes argumentam em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida incorreu em violação dos arts. 55º, n.º 1 al. a) do CPTA, 20º e 268º da CRP porquanto, segundo alegam, os mesmos “(…) possuem a necessária legitimidade processual, pois são titulares de interesse directo e pessoal na anulação do acto ora impugnado.
(…) Interesse pessoal, pela vantagem jurídica ou utilidade que se repercute na sua esfera jurídica - o direito que os membros da Câmara Municipal têm à informação e consulta da documentação/fundamentação das deliberações.
(…) Interesse directo, pelo facto de os autores terem sido lesados nos seus direitos à informação e consulta, existindo uma situação efectiva e actual de lesão, com consequências desfavoráveis, que justifica a utilização do presente meio impugnatório.
(…), consagrando o artigo 7º n.º 4 da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, um direito dos membros da Câmara Municipal, a sua recusa ou violação provoca, notoriamente, uma lesão na esfera jurídica dos mesmos, resultando daí como o atesta o art. 55º, n.º1 alínea a) in fine, a respectiva legitimidade processual para impugnar esse acto de recusa.
(…) Ademais, nem tal se compreenderia pelo próprio reconhecimento de legitimidade activa que o n.º 2 do art. 55º confere a qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos políticos.
(…) De facto, se um Vereador de uma Câmara Municipal é, sem dúvida, um membro de um órgão colegial, ele é também e antes do mais, um cidadão eleitor que, no uso dos seus direitos políticos, foi investido por eleição directa e democrática, no exercício de funções públicas.
(…) Assim e resultando a legitimidade para deduzir um pedido de condenação à prática do acto devido da própria legitimidade para requerer a prática do acto, nos termos do artigo 67º do CPTA, é inegável que os ora autores possuem a necessária legitimidade processual para interporem a presente acção administrativa especial.
(…) Nesta medida a alegação de ilegitimidade activa que vem formulada pelo Tribunal Recorrido, atenta, claramente, contra o princípio da tutela jurisdicional efectiva, prevista nos arts. 20º e 268º n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, e que se encontra, agora, concretizado no processo administrativo.
(…) Não poderá, assim, ser procedente qualquer interpretação (e aplicação) dos preceitos legais invocados que cerceie, limite ou negue a possibilidade de impugnação dos actos em causa, sob pena, se tal suceder, de ficarem totalmente desprotegidos os direitos ou interesses que o legislador na Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro quis proteger.
(…) O art. 14 do C.P.A. diz-se que “ o presidente … pode interpor recurso contencioso e pedir a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que preside e que considere ilegais”
(…) Interpretando “à letra” tal disposição legal, só o presidente teria legitimidade para impugnar externamente as decisões do próprio órgão.
(…) Note-se que in casu, que a recusa da prática do acto em falta – a informação e consulta de documentação da ordem do dia – foi praticado pelo próprio órgão, que ostensivamente recusou o seu fornecimento.
(…) Recusar neste caso o acesso às vias judiciais pelos seus membros é cercear de forma inadmissível o direito dos membros do órgão colegial à expressão de uma vontade esclarecida, como aliás pretenderam os ora recorrentes.
(…) É claro que o membro de um órgão colegial que se sinta lesado nos seus “direitos orgânicos, ou estatutários, pode recorrer de tais decisões juntos dos Tribunais, como se tratassem de actos destacáveis do procedimento. (…).”
Vejamos.
Importa, antes de mais, trazer à colação os normativos legais a aferir na solução a dar às questões em apreciação.
Decorre do art. 09º do CPTA, sob a epígrafe “Legitimidade activa”, que:
“1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
2- (…).”
Preceitua-se no art. 55º do mesmo Código que:
“1- Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
b) O Ministério Público;
c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;
d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva;
e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
f) Pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9º.
2- A qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as deliberações adoptadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado.
3- (…).”
Resulta, por fim, do art. 14º, n.º 4 do CPA que:
“O Presidente, ou quem o substituir, pode interpor recurso contencioso e pedir a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que preside que considere ilegais.”
Encerrando aqui o cotejo dos normativos a atender passemos à sua concatenação e interpretação no seio do ordenamento jurídico, fazendo prévio enquadramento do pressuposto processual em crise (o da legitimidade activa).
Como primeira nota temos que a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou o “interesse directo e pessoal” em impugnar o acto (cfr. art. 09º, n.º 1 do CPTA), pelo que a ocorrência deste pressuposto é independente da existência real dos factos constitutivos do interesse alegado.
Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
Nessa medida, para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade activa basta uma afirmação fundamentada em factos da titularidade dum interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, e já não a necessidade duma afirmação concludente dessa titularidade.
Frise-se, pois, que nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual (entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da acção) não exige a verificação da efectiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.
No art. 09º, n.º 1 do CPTA estabelece-se o princípio geral em matéria de legitimidade activa elegendo-se a titularidade da “relação material controvertida” tal a mesma foi alegada no articulado inicial pelo A. como critério definidor do referido pressuposto processual
Aliás, através da fórmula consagrada no normativo em referência e tal como já igualmente resultava do art. 26º, n.º 3 do CPC (após reforma de 1995/1996), o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade (cfr. sobre tal problemática, Prof. Barbosa de Magalhães in: R.O.A., Ano 2º, n.ºs.1 e 2, págs. 164 e segs.; Prof. J. Alberto dos Reis in: “Código Processo Civil Anotado”, vol. I, pág. 73; Prof. J. Castro Mendes in: "Direito Processual Civil", vol. II, Revisto e Actualizado, pág. 208; Prof. J. M. Antunes Varela in: “Manual de Processo Civil”, 2ª edição, págs. 140 e segs.; Prof. M. Teixeira de Sousa in: B.M.J. n.º 292, pág. 105; Dr. Carlos Lopes do Rego in: Revista do MºPº, Ano 11º, n.º 41, págs. 60 e segs.).
Por outro lado, as soluções consagradas no art. 09º, n.ºs 1 e 2 do CPTA retomam, no essencial, o que já resultava dos arts. 26º e 26º-A do CPC, pese embora a previsão do n.º 1 do art. 09º do CPTA seja menos ampla que a correspondente regra do n.º 1 do art. 26º do CPC porquanto neste último a lei processual elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual (“interesse em demandar” por contraposição com “interesse em contradizer” e faz intervir a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo - cfr. n.º 3 do art. 26º CPC), ao passo que no art. 09º, n.º 1 do CPTA unicamente identifica como parte legítima o sujeito da relação jurídica remetendo para as disposições especiais do Código previstas para os demais meios o enunciado das situações em que o interesse em agir pode justificar a necessidade de tutela jurisdicional.
Todavia, e como bem sustentam o Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. Fernandes Cadilha (in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, revista e actualizada, pág. 65) “(…) Esta aparente discrepância na formulação normativa não representa, contudo, uma alteração substancial ao nível da proposição jurídica. A legitimidade activa, na lei processual administrativa, é determinada pela regulamentação particular que se encontra definida para cada um dos meios processuais considerados, e o princípio geral consignado no n.º 1 do artigo 9º, paralelamente ao previsto na correspondente norma do CPC, surge como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente. (…).”
Nesta sequência e considerando o próprio teor do art. 09º, n.º 1 do CPTA temos que o princípio geral enunciado é objecto de expressa ressalva quanto ao regime específico previsto em matéria de acção administrativa especial, seja relativo à acção de impugnação de actos administrativos (cfr. art. 55º) seja em relação à acção de condenação à prática de acto legalmente devido (cfr. art. 68º).
Com efeito, prevêem-se nestes normativos regras especiais em sede de legitimidade activa na acção administrativa especial, mormente para a acção individual ou particular [vide als. a) dos citados normativos], para a acção popular ou social [cfr. als. c) e f) do n.º 1 e o n.º 2 do art. 55º, e als. b) e d) do n.º 1 do art. 68º] , para a acção pública [cfr. als. b) e e) do n.º 1 do art. 55º e al. c) do n.º 1 do art. 68º], sendo que para o caso que ora temos em presença [acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo no qual foi cumulado, ao abrigo do art. 47º, n.º 2, al. a) do CPTA, um pedido de condenação à prática de acto devido], importa atender apenas aos n.ºs 1, als. a) e e) e 2 do art. 55º do CPTA, já que, no caso, estão fora de aplicação as demais alíneas do n.º 1 do art. 55º e, bem assim, o disposto no art. 68º do CPTA.
É, assim, que nos termos da al. a) do n.º 1 do art. 55º tem legitimidade para deduzir acção de impugnação dum acto administrativo “quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Configura-se neste dispositivo uma situação legitimidade activa directa, individual, sendo certo que a impugnação de actos administrativos à luz do preceituado naquela alínea não tem necessariamente de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido (atente-se na expressão “designadamente”), pois, a mesma basta-se ou pode fundar-se na circunstância do acto estar a gerar ou a provocar, no momento em que é objecto de impugnação, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do demandante a ponto de o mesmo com a anulação ou a declaração de nulidade/ou de inexistência desse acto conseguir, pessoalmente, um benefício, uma vantagem ou uma utilidade directa (ou imediata), de natureza patrimonial ou não patrimonial (cfr. arts. 51º e 55º do CPTA).
Nessa medida, o “interesse pessoal” poderá advir duma simples detenção dum interesse meramente formal, pelo que gozam de legitimidade processual activa aqueles que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um acto de tolerância do poder político.
Ora para a definição da legitimidade processual exige-se que o interesse do A. seja “pessoal”, ou seja, impugnante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move o processo e com o qual pode retirar, para si próprio, uma utilidade concreta na anulação do acto impugnado pese embora o mesmo interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas.
Daí que se o interesse não revestir aquele carácter “pessoal” na medida em que pertence ou está investido na titularidade da colectividade em geral ou de uma comunidade (interesse difuso) ou pertence a certos grupos ou categorias organizadas de cidadãos (interesse colectivo), estamos fora do âmbito da previsão da al. a) do n.º 1 do art. 55º do CPTA.
Note-se que no âmbito do novo regime contencioso introduzido com a Reforma o carácter “legítimo” do interesse foi abandonado, porquanto se considerou, como sustenta o Prof. M. Aroso de Almeida (in: ob. cit., pág. 41), que aquele requisito “(…) não possui real autonomia, se apenas reportado à ideia de que o interesse que move o autor não pode ser ilícito, e já se confunde com a exigência de uma protecção do interesse por parte da ordem jurídica, se entendido no sentido de interesse legalmente protegido, o que, podendo embora acontecer, não é assumido como requisito geral para que um interessado seja admitido a impugnar um acto administrativo (…).”
Na al. e) do n.º 1 do art. 55º do CPTA define-se, tal como, aliás, na al. b) do mesmo número, uma situação de legitimidade activa “ad causam” para a categoria da acção administrativa especial “pública”, preceito este que importa conjugar como o art. 14º, n.º 4 do CPA.
Aliás, este último dispositivo constitui uma das inovações mais importantes trazidas do ordenamento administrativo pelo CPA, porquanto o mesmo trouxe um desvio ao princípio tradicional da proibição de “auto-impugnação”, bem como a regime legal anterior ao Código Administrativo de impugnação (cfr., no caso, o art. 35º § 2º da Lei n.º 88, de 07/08/1913) (vide sobre a evolução do regime legal nesta sede em termos de impugnação de deliberações pelos membros do órgão colegial, Prof. A. Cândido de Oliveira in: CJA n.º 25 Jan./Fev. 2001 , págs. 29 e segs. ).
O n.º 4 do art. 14º do CPA traduz um claro reforço da posição do presidente como garante da regularidade e legalidade das deliberações colegiais, fazendo parte da função presidencial o poder-dever de “assegurar o cumprimento das leis e regularidade das deliberações” (cfr. n.º 2 do art. 14º do CPA), poder esse que se traduz em deveres específicos como, por exemplo, o de verificação da competência do órgão para se pronunciar sobre certos assuntos (cfr. n.º 1 do art. 18º daquele Código), ou o de conhecer da existência de impedimento de qualquer titular do órgão e declará-lo (cfr. n.º 3 do art. 45º do referido diploma), entre outros.
No normativo em referência preceitua-se um regime excepcional de concessão de competência a uma autoridade administrativa de interposição de um recurso para defesa da legalidade, sendo certo que, em regra, tal competência só pertence ao MºPº.
O Prof. Freitas do Amaral (in: CJA n.º 6 Nov/Dez 1997, pág. 37), reportando-se a situação de contencioso judicial nos termos do art. 14º, n.º 4 do CPA e em que se colocava a questão de como assegurar a legitimidade passiva e representação judiciária, referiu “(…) Há aqui uma desconsideração da colegialidade do órgão: a lei deixa, por um instante, de olhar para o órgão como instituição unitária, una perante o exterior, e passa a tomar em conta as posições individuais expressas pelos titulares do órgão. (…) A Câmara Municipal, qua tale, deixa de ser a autora do acto recorrido: autores do acto são os vereadores que tiverem votado a favor. O órgão deixa de ser representado em juízo pelo seu respectivo presidente (ou seu substituto legal) e passa a ser representado por um mandatário ad hoc dos titulares que votaram num certo sentido.
O que significa que a lei considera, realisticamente, que quem praticou o acto foram os membros do órgão colegial que votaram a favor e não, ficticiamente, o órgão no seu conjunto.
Isto parece vir dar razão à tese que tenho sustentado (…), segundo a qual, no plano da actividade administrativa, os órgãos das pessoas colectivas não são as instituições (centros estruturados de competências), mas os indivíduos que manifestam uma vontade em nome da pessoa colectiva. O autor da deliberação não é, portanto, em bom rigor, a Câmara Municipal – mas o conjunto de vereadores que, votando a favor de uma proposta ou projecto, decidiram em nome da Câmara Municipal. (…).
Note-se, aliás, que esta desconsideração da colegialidade do órgão, produtora de transparência jurídica das posições individuais dos seus titulares, já existia no nosso Direito Administrativo, em matéria de responsabilidade civil dos membros dos órgãos colegiais por deliberações ilegais: segundo o art. 28º, n.º 2 do CPA, “aqueles que ficaram vencidos na deliberação tomada e fizerem registo da respectiva declaração de voto na acta ficam isentos da responsabilidade que daquela eventualmente resulte”. (…).”
Presentes estes considerandos de enquadramento importa reverter às questões objecto de apreciação no recurso jurisdicional “sub judice”.
Cumpre, desde logo, referir que a questão da legitimidade processual activa dos vereadores para impugnarem deliberações da edilidade de que são membros não é nova e já que se havia colocado no âmbito do anterior regime contencioso.
Com efeito, chamado a pronunciar-se sobre a mesma o STA teve oportunidade de emitir várias decisões.
Assim, em acórdão datado de 23/09/1998 (Proc. n.º 040833 in: Ap. DR de 14/05/2002, págs. 5347 a 5355 e in: «www.dgsi.pt/jsta») decidiu-se que o despacho de um presidente de câmara municipal que designa o substituto de um vereador não é contenciosamente recorrível por outros vereadores com fundamento em incumbir-lhes a defesa do interesse público e da legalidade, sendo que, igualmente, carecem de legitimidade, por falta de interesse pessoal e por o art. 14º, n.º 4 do CPA apenas atribuir aos presidentes dos órgãos colegiais legitimidade para interpor recurso contencioso das deliberações que considere ilegais, para impugnar a deliberação da câmara municipal no sentido de ser proposta uma alteração à carta da Reserva Ecológica Nacional.
Tal jurisprudência veio, na generalidade, a ser reiterada nos acórdãos de 19/11/1998 (Proc. n.º 41764 in: Ap. DR de 06/06/2002, págs. 7246 a 7248 ou in: «www.dre.pt/acordaos»), de 08/06/1999 (Proc. n.º 42354 in: Ap. DR de 30/07/2002, págs. 3723 a 3726 ou in: «www.dre.pt/acordaos»), de 28/03/2001 (Proc. n.º 46890 in: Ap. DR de 21/07/2003, págs. 2564 a 2568 ou in: «www.dre.pt/acordaos»), de 29/01/2002 (Proc. n.º 046905 in: «www.dgsi.pt/jsta»), de 18/12/2002 (Proc. n.º 48342 - com 1 voto de vencido in: Ap. DR de 26/02/2004, págs. 8132 a 8137 ou in: «www.dre.pt/acordaos).
Resulta, por exemplo, do sumário do acórdão de 29/01/2002, que “(…) Os vereadores não têm legitimidade para impugnar as deliberações das Câmaras a que pertencem, mesmo que o fundamento seja o incumprimento dos prazos legais das convocatórias, o não fornecimento atempado da ordem do dia e dos documentos nela discutidos, na medida em que os direitos que lhes são conferidos pelos artigos 16º, 17º, 18º e 21º do CPA, também subsidiariamente aplicáveis, não lhes são conferidos na qualidade de cidadãos/munícipes, mas sim na de vereadores, constituindo como que seus direitos orgânicos ou estatutários, o que desloca a questão do âmbito pessoal para o âmbito institucional. (…).”
E doutrinou-se no citado acórdão de 19/11/1998 que “(…) Paredes meias com um objectivo político, impugnou as deliberações em causa com um fim de defesa da legalidade objectiva. Não para evitar qualquer repercussão desfavorável (ou remover obstáculo a decisão favorável) na sua esfera jurídica individual.
Ora, não pode considerar-se que qualquer membro de um órgão colegial detenha, enquanto tal, legitimidade para impugnar as deliberações do órgão que integra, em defesa de um mero interesse de legalidade. A prossecução deste interesse público geral, por esta via, é tradicionalmente cometido ao Ministério Público (art. 821º do Cód. Adm. e art. 46º do RSTA). Actualmente, é também cometido ao presidente do órgão colegial ou a quem legalmente o substituir (art. 14º/ 4º CPA).
A consagração da legitimidade para a acção pública no elenco dos genéricos do presidente dos órgãos colegiais no art. 14º/4 do CPA repudia a interpretação no sentido de que idênticos poderes se considerem disseminados pelos vogais do órgão, enquanto tais. Seria desnecessária essa atribuição de legitimidade - saudada como significativa novidade pela doutrina - se, como membro do órgão, o presidente já dispusesse dessa faculdade. Da consagração desse poder para o presidente resulta a contrario que os demais membros o não detêm.
Consequentemente, outro membro dos órgãos colegiais que não o presidente só poderá accionar as decisões do órgão pela via do recurso contencioso se invocar outra fonte de legitimação para a causa que não essa qualidade, o que está reconhecido que no caso não sucede.
Nem se diga que com isso fica em crise a fiscalização da legalidade administrativa ou a tutela das opiniões minoritárias (sobretudo nos órgãos administrativos de composição política ou electiva), quando o presidente seja o motor da ilegalidade ou com ela se solidarize.
Em primeiro lugar, mesmo que não haja interessados com legitimidade para "a acção particular", nem possa trazer-se a Administração ao pelourinho pela via da acção popular, sempre o acto pode ser impugnado pelo Ministério Público que tem poderes amplos de promoção processual no contencioso administrativo, designadamente de iniciativa processual (legitimidade), que o tornam depositário do interesse público de promoção da legalidade administrativa, enquanto valor jurídico em si mesmo, pela via judiciária.
Em segundo lugar, não pode menosprezar-se, para os mesmos fins, a possibilidade de denúncia da situação aos órgãos com poderes de supremacia hierárquica ou tutelar, quando existam. (…).”
Já no acórdão do STA de 11/02/2003 (Proc. n.º 661/02-12 in: Ap. DR de 09/06/2004, págs. 1064 a 1069 ou in: «www.dre.pt/acordaos») se firmou entendimento, conforme resulta do respectivo sumário, no sentido de que “(…) I - A decisão do Presidente da Assembleia de Freguesia de prosseguir a reunião com o substituto legal de um membro a integrar aquele órgão colegial, tomada após manifestar a opinião de que o substituído estava abrangido por incompatibilidade, constitui acto administrativo recorrível. II - No recurso interposto pelo visado contra o acto que pela dita forma não admitiu a intervenção daquele membro e cujos fundamentos são vícios relativos àquela decisão, mas em que, erradamente, indica como autor do acto a Assembleia de Freguesia, este recorrente tem legitimidade activa. Dela carecem, porém, os dois outros membros da Assembleia que, em conjunto com o primeiro, impugnam o mesmo acto. (…).”
Aliás, pode ler-se no texto do respectivo acórdão o seguinte “(…) quando o Presidente da Assembleia depois de colocada a questão decidiu prosseguir a reunião sem admitir como membro da Assembleia o J… assumiu como decisão o seu entendimento antes expresso de que este estava impedido e não podia fazer parte do órgão colegial.
Esta decisão não foi tomada por deliberação da Assembleia nem tinha de o ser, uma vez que o Presidente do órgão colegial decidiu sobre uma incompatibilidade que considerou como impedimento e o artigo 45º n.º 3 do CPA confere ao Presidente do órgão colegial a competência para conhecer da existência do impedimento e declará-lo.
O TAC entendeu que o recurso era dirigido contra o acto que não admitiu o J… como membro da Assembleia na medida em que conheceu dele como tal.
A questão da ilegitimidade activa teria contornos diferentes se se entendesse que o acto objecto do recurso contencioso era as deliberações da Assembleia sobre matérias da ordem do dia, diferentes do acto relativo à composição do órgão.
Mas, é evidente que o J… como membro eleito e não admitido a integrar o colégio naquela reunião tem interesse directo no recurso que versa sobre a legalidade desta decisão, precisamente de considerar o colégio devidamente formado e em condições de decidir sobre as matérias da ordem do dia, sem aquela presença e, por isso, ordenou o prosseguimento da reunião como efectivamente se fez. (…) Concluindo-se (…) assiste legitimidade activa ao recorrente J… para o acto efectivamente recorrido (…).”
Também em acórdão de 06/06/1989 (Proc. n.º 24062) foi decidido que “o vereador em exercício de uma Câmara Municipal tem legitimidade para impugnar as deliberações tomadas numa reunião desta Câmara (…) por ele não haver participado nessa reunião em virtude de não ter sido para ela convocado”.
Mais recentemente o STA no seu acórdão de 17/01/2006 (Proc. n.º 0670/03 in: «www.dgsi.pt/jsta») veio considerar que é contenciosamente recorrível a deliberação de assembleia municipal que aprovou um voto de censura a dois vereadores da câmara por se terem oposto a determinada decisão desta no exercício do seu estatuto, admitindo-se, implicitamente, dizemos nós, a legitimidade activa na sua impugnação aos vereadores visados com aquela deliberação.
A questão em discussão nos autos foi, igualmente, objecto de análise por parte da doutrina.
Assim, sustentaram Dr. Mário Esteves de Oliveira e outros (in: “Código de Procedimento Administrativo” 2ª edição, actualizada, revista e aumentada, págs. 148 e 149) em anotação ao art. 14º do CPA que “(…) São direitos, poderes e deveres comuns a todos os membros dos órgãos colegiais – o seu estatuto – os seguintes:
a) O direito de investidura (…);
b) O direito de requerer a inclusão de assuntos na ordem do dia das reuniões;
c) O direito (e dever) de assistir às reuniões e para elas ser convocado;
d) O direito de apresentar propostas;
e) O direito de discussão;
f) O direito (e o dever) de voto;
g) O direito de requerer a recontagem dos votos;
h) O direito de declaração de voto de vencido;
i) O dever de se abster de participar e qualquer forma (propondo-a, discutindo-a ou votando-a) na deliberação em que tenha interesse;
j) O direito de acesso a todos os registos e actas do órgão, para se informar;
l) O direito de reclamar e de recorrer para o próprio órgão (se o mesmo as puder rever) das decisões do presidente que considere inconvenientes ou ilegais – mas não o direito de recorrer externamente delas, salvo no caso da alínea seguinte;
m) O direito de recorrer ou impugnar as decisões do Presidente ou do próprio órgão, que afectem qualquer um dos direitos referidos nas alíneas anteriores. (…)” (sublinhados nossos).
E mais adiante (in: ob. cit., págs. 151 e 152) reportando-se aos poderes do presidente em matéria de direcção ou condução dos trabalhos referem: “(…) No plano prático, (…), parece que deveria admitir-se o recurso das decisões do presidente, junto do próprio órgão colegial, no que respeita à sua competência nestas matérias.
No plano jurídico, não é assim, como resulta precisamente do facto de a lei ter sido clara ao confiar ao presidente, nunca ao órgão colegial, os interesses públicos de ‘dirigir os trabalhos’ e de ‘assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações’, bem como o poder de ‘suspender e encerrar ou antecipar as reuniões’.
(…) E, sendo assim, ou existem disposições não revogadas a consagrar especificamente a possibilidade de sobreposição da vontade do órgão colegial à do seu presidente, no exercício das competências aqui configuradas, ou, pelo Código, tal possibilidade não existe.
É claro que o membro ou membros do órgão colegial que se sintam lesados, nos seus direitos ‘orgânicos’ ou ‘estatutários’, pelas decisões tomadas pelo presidente no exercício destas suas competências, podem recorrer de tais decisões junto dos tribunais, como se se tratasse de actos destacáveis do procedimento: não podem é pretender que seja o órgão colegial a sancionar essa lesão, pois faltam-lhe as atribuições e competências para tanto, a não ser naturalmente quando a lei o previr e pela forma nela estabelecida (…).” (sublinhados e evidenciados nossos).
Também o Prof. António Cândido Oliveira (in: loc. cit., págs. 29 e segs.), a propósito de questão similar à que se nos coloca, referiu: “(…) O membro da assembleia municipal que deu origem ao presente recurso considerou ter sido atingido no seu direito de ser convocado em devido prazo e poderemos imaginar muitas outras situações em que os direitos dos membros dos órgãos colegiais de contribuir para a formação da vontade do órgão a que pertencem podem ser afectados de modo ilegal (não concessão da palavra, tendo direito a ela; impedimento de votar, com pretenso fundamento no art. 44º do CPA; ter sido considerado ausente quando porventura esteve presente no momento da votação, etc.). Ora, em todos estes casos, parece-nos que o membro do órgão tem o direito de impugnar as decisões ou deliberações em causa, porque são afectados direitos que a lei confere, e mau seria que o ordenamento jurídico depois de lhe dar direitos não lhes desse protecção adequada. (…).”
E mais adiante acaba por concluir após análise do regime contencioso então vigente, mormente trazendo à colação o n.º 4 do art. 14º do CPA, nos seguintes termos:
“(…) O art. 14º, n.º 4 do CPA é claro: (…).
Daí que a nossa jurisprudência afirme neste acórdão como noutros que os membros dos órgãos colegiais, enquanto tais, não possuem legitimidade para impugnar as deliberações desses órgãos que considerem ilegais. Essa legitimidade apenas assiste ao presidente ou a quem o substitua.
O CPA limita esta faculdade ao presidente do órgão, mas a razão de ser da atribuição da mesma (defesa da legalidade) bem justifica a sua ampliação aos demais membros dos órgãos colegiais, particularmente aos saídos de eleições.
Precisaremos de ordens expressas do legislador para dar esse passo?
Parece que sim, até porque a norma do art. 14º não parece ter sido pensada especificamente para a protecção das minorias, mas para o fortalecimento da função presidencial nos órgãos colegiais.
Entretanto o vereador ou membro de uma assembleia municipal ou ainda dos órgãos de uma freguesia que impugne a legalidade de uma deliberação tem ao seu alcance, em regra, a acção popular local ou ainda o recurso do Ministério Público. (…).”
Já reportando-se ao actual regime contencioso administrativo o Dr. Pedro Gonçalves (em “A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública” in: CJA n.º 35 Set./Out. 2002, págs. 09 e segs., em especial, págs. 18 a 20 ) toma posição sustentando que “(…) entende-se aqui que a deliberação do órgão que provoca uma lesão dos direitos que integram o estatuto dos seus membros pode ser impugnada por estes nos termos gerais da “acção particular”: em acção proposta contra a pessoa colectiva (art. 10º, n.° 2), os autores terão de alegar a titularidade de um interesse directo e pessoal (invocando a lesão dos direitos que integram o seu estatuto de membros do órgão), no caso de pretenderem impugnar uma deliberação do órgão ou uma decisão do presidente (art. 55°, n.° 1, alínea a)), ou, ainda invocando os seus direitos decorrentes da posição de membros do órgão, terão de alegar a titularidade de um direito à emissão de um acto, no caso de pretenderem obter a condenação do órgão ou do presidente à prática de um acto devido (art. 68°, n.° 1, alínea a)). O reconhecimento da legitimidade activa dos membros dos órgãos para impugnarem deliberações que os afectem é, do nosso ponto de vista, corolário natural do carácter jurídico das relações entre o órgão e os seus membros, representando em muitos casos o único meio de se obter a protecção de direitos conferidos pela lei. É, por isso, de repudiar a doutrina segundo a qual os membros dos órgãos não têm legitimidade para impugnar deliberações que lesem aqueles direitos, com o fundamento de que se trata de “direitos orgânicos ou estatutários”, que não lhes são conferidos na qualidade de cidadãos, mas sim na de membros de órgãos. Apesar de os direitos dos membros dos órgãos não lhes serem conferidos na “qualidade de cidadãos”, nem por isso pode desconhecer-se que se trata de direitos subjectivos que lhes são conferidos; além disso, na “acção particular”, a legitimidade processual activa não está (nem no CPTA, nem na lei processual vigente) limitada aos cidadãos, mas sim a todos os que sejam titulares de um interesse directo e pessoal (e legítimo, na lei actual).
O que falta aos membros dos órgãos colegiais — com a excepção do respectivo presidente: arts. 55°, n.° 1, alínea e), do CPTA, e 14°, n.° 4, do CPA — é, isso sim, a legitimidade para a propositura de acções em defesa da legalidade administrativa: quanto a este aspecto, tem razão o Supremo Tribunal Administrativo ao decidir que “não se reconhece aos membros dos órgãos colegiais (que não o presidente ou quem as suas vezes fizer), nessa qualidade e independentemente de interesse pessoal, legitimidade para impugnar as deliberações que considerem ilegais.” (…).” (sublinhados nossos).
Presentes os posicionamentos e os ensinamentos colhidos da jurisprudência e da doutrina sobre a questão “sub judice”, de que se fez eco supra, e, bem assim, os considerandos tecidos quanto ao regime processual vigente importa, agora, firmar nosso posicionamento.
Como ponto prévio importa ter em atenção que nos encontramos perante um litígio dentro do órgão colegial Câmara Municipal, constituindo a situação em presença aquilo que a doutrina e jurisprudência denominam de “litígios intra-orgânicos” (cfr., v.g., Ac. do STA de 23/09/1998 - Proc. n.º 40833 supra citado; Dr. Pedro Gonçalves in: loc. cit., pág. 18). Nessa medida, não estando aqui em questão um litígio entre órgãos os dispositivos legais relativos à legitimidade dos órgãos naquele tipo de litígios previstos no CPTA não se aplicam “in casu”.
Cientes deste ponto e avançando, desde já, para a solução final temos para nós que, considerando os actos impugnados e respectivos fundamentos (deliberações da C. Municipal de Paredes tomadas na sessão ordinária de 11 de Março de 2004 que aprovaram os projectos de deliberação constantes das alíneas 4 a) e 5 a), b), c), d) e f) da ordem do dia), não assiste razão aos recorrentes quanto a este fundamento material de recurso.
Com efeito, estando-se perante uma impugnação de deliberações tomadas em reunião do executivo camarário que não dizem, que não contendem e/ou que não incidiram directamente com a esfera jurídica dos aqui recorrentes enquanto e na qualidade de vereadores, mormente, com o seu estatuto e direitos dele decorrentes, o regime contencioso actualmente vigente, tal como, aliás, o anterior, não lhes confere legitimidade activa em sede de tutela ou defesa da legalidade objectiva (acção pública), pois, a mesma radica ou assiste unicamente ao MºPº, à pessoa do presidente do órgão colegial ou de quem o substitua e, ainda, ao chamado “autor popular” [cfr. arts. 09º, n.º1, 55º, n.ºs 1, als. a) e e) e 2 do CPTA e 14º, n.º 4 do CPA].
Não estando em questão uma deliberação da Câmara Municipal que tenha por único objecto pronúncia ou omissão que alegadamente viole os chamados “direitos orgânicos ou estatutários” do vereador este não detém, enquanto membro do órgão colegial, legitimidade activa para impugnar as deliberações do órgão de que faz parte em defesa ou prosseguindo um mero interesse de tutela da legalidade objectiva.
É que tratando-se de questão que já tinha sido objecto de discussão em sede do anterior regime de contencioso administrativo não pode deixar de ser sintomático o regime legal que veio a ser consagrado com a Reforma no art. 55º, n.º 1, al. e) do CPTA, o qual não pode deixar, assim, de constituir um claro sinal no sentido de que a legitimidade activa para a acção pública constitui um poder-dever apenas ou unicamente conferido ao presidente de cada órgão colegial, tal como já decorria do art. 14º, n.º 4 do CPA, e que aquele poder não está disseminado pelos demais membros do órgão.
Será, pois, de repudiar a interpretação propugnada pelos aqui recorrentes no sentido de que idênticos poderes de controlo da legalidade objectiva estão conferidos por lei aos demais vereadores da edilidade, tanto, para mais, que seria desnecessária essa atribuição de legitimidade ao presidente se o mesmo, como membro do órgão, já dispusesse dessa faculdade, no que se traduzira numa clara redundância ou numa repetição sem nexo ou utilidade, interpretação essa que colidiria com as regras próprias da mesma e que se mostram fixadas no art. 09º do C. Civil, mormente, no seu n.º 3.
Daí que o conferir deste poder-dever ao presidente do órgão colegial implica “a contrario” que os demais membros o não detêm e, como tal, estes não poderão impugnar contenciosamente as decisões do órgão enquanto visando obter tutela da legalidade objectiva e isto ainda independentemente dos desvalores (inexistência, nulidade e/ou anulabilidade), assacados ao acto administrativo em crise, pois, os pressupostos da legitimidade para se interpor uma acção administrativa não mudam consoante a forma de invalidade imputada pelo A. ao acto impugnado.
Importa ter presente que o regime decorrente do art. 14º, n.º 4 do CPA, ora processualmente adoptado no art. 55º, n.º 1, al. e) do CPTA, constitui já uma excepção ao princípio-regra da proibição da auto-impugnação, o que inviabiliza interpretação ou entendimento do qual resulte a consagração de outra excepção ao referido princípio. Aliás, atente-se na argumentação expendida a este propósito no acórdão do STA de 28/03/2001 (Proc. n.º 46890 - supra citado) “(…) O n.º 4 constitui, (…), uma aplicação particular do dever, atribuído ao presidente no n.º 2 do mesmo artigo, de assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações; e não pode duvidar-se que o mencionado n.º 4, ao acolher um desvio ao princípio da proibição da auto-impugnação, só faz sentido enquanto limita esse mesmo desvio à conduta possível do presidente do órgão. (…)”.
Tudo isto, ressalva-se, se não estiverem em causa decisões e/ou deliberações que não incidam ou não tenham por único objecto matérias que se prendam com o estatuto daqueles vereadores e direitos e/ou faculdades dele decorrentes, mormente, que alegadamente ofendam aqueles direitos orgânicos e estatutários, pois, neste caso, sem prejuízo do exercício da acção pública movida pelo MºPº e demais detentores desse poder, bem como das participações/queixas junto das entidades competentes, afigura-se-nos admissível a impugnação judicial daqueles actos, enquanto “actos destacáveis” do procedimento administrativo, mediante o recurso, consoante a situação, à acção administrativa impugnatória ou à acção administrativa para a condenação à pratica do acto legalmente devido, assistindo, então, clara legitimidade activa ao vereador para a dedução de tal meio contencioso com aquele objecto e pedido se o acto ou omissão em questão conflitue e o afecte directa e pessoalmente no seu estatuto de eleito local.
Com este entendimento confere-se conteúdo e tutela jurisdicional aos direitos e faculdades decorrentes do estatuto de vereador da Câmara Municipal, não podendo minimamente sustentar-se estar em crise a fiscalização da legalidade administrativa ou a tutela das opiniões minoritárias, nem se vislumbra haver, portanto, qualquer infracção aos comandos constitucionais decorrentes dos arts. 20º e 268º da CRP, visto o membro de órgão colegial, que não o presidente, que se viu pessoal e directamente afectado no seu estatuto por acto ou omissão, poder obter a tutela dos seus respectivos direitos e/ou faculdades estatutárias nos termos atrás expostos. Questão é que o faça de e pela forma e meio adequados, mas tal já não contende ou se prende minimamente com o direito à tutela jurisdicional efectiva que se mostra, claramente, assegurado e garantido.
Note-se, ainda, que caso o vereador não concorde com a deliberação em crise, contra a mesma poderá votar, explicitando o seu sentido de voto, e com tal atitude fica isento de responsabilidade que eventualmente decorra daquela deliberação (cfr. arts. 28º, n.º 2 do CPA e 93º, n.º 3 da Lei Quadro de Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos órgãos dos Municípios e das Freguesias - Lei n.º 169/99, de 18/09, alterada pela Lei n.º 5-A/02, de 11/01).
No caso vertente e considerando o entendimento atrás explicitado assistia aos aqui recorrentes legitimidade activa apenas para impugnarem a deliberação da edilidade tomada na mesma sessão que, pronunciando-se sobre a pretensão que os mesmos haviam deduzido no sentido de serem retirados da ordem de trabalhos os projectos de deliberação constantes das alíneas 4 a) e 5 a), b), c), d) e f) da ordem do dia visto relativamente aos mesmos não lhes haver sido facultados os elementos documentais por eles solicitados e que os habilitaria a expressar o seu sentido de voto sobre tais questões, decidiu indeferi-la não retirando tais assuntos da ordem do dia (cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i., em especial a fls. 19 a 22 dos autos).
É apenas e unicamente contra este acto que assistia e assiste legitimidade activa por parte dos aqui ora recorrentes para deduzirem impugnação judicial, pois, relativamente às demais deliberações, aqui ora objecto de impugnação contenciosa, os mesmos não gozam ou não lhes assiste legitimidade activa já que a lei, em local algum, lhes confere aquele poder de velar pela legalidade objectiva em termos de exercício da “acção pública”, mormente, o mesmo não deriva quer do Estatuto dos Eleitos Locais (cfr. Lei n.º 29/87, de 30/06, com as sucessivas alterações – Leis n.ºs 97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06, 86/01, de 10/08, 22/04, de 17/06, 52-A/05, de 10/10), quer da citada Lei Quadro de Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos órgãos dos Municípios e das Freguesias (cfr. Lei n.º 169/99, de 18/09, com a alteração acima aludia - vide, seus arts. 56º e segs., e 75º e segs., em especial, o normativo invocado pelos recorrentes art. 87º, n.º 2 – não n.º 4 como por lapso se refere nas alegações pois este número inexiste).
Admitir, como pretendem os recorrentes, que qualquer vereador, pelo facto de a lei lhes cometer a salvaguarda e defesa dos interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia, teria legitimidade para impugnar contenciosamente todos os actos dos órgãos da autarquia que reputasse ilegais é solução que o n.º 4 do art. 14º do CPA e as als. a) e e) do n.º 1 do art. 55º do CPTA inequivocamente repudiam e não admitem.
Improcedem, por conseguinte, “in totum” as conclusões dos recorrentes vertidas sob as als. A) a K), Q) e R).
3.2.2. Da violação dos arts. 55º, n.º 2 do CPTA, 20º e 268º da CRP
Os recorrentes argumentam, ainda, em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida incorreu em violação do art. 55º, n.º 2 do CPTA, 20º e 268º da CRP porquanto, segundo sustentam, os mesmos “(…) alegam ainda a sua legitimidade acrescida, que lhe é conferida pelo n.º 2 do art. 55 do CPTA, ao permitir a qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, impugnar as deliberações adoptadas pelos órgãos das autarquias locais, sediados na circunscrição onde se encontre recenseado.
(…) Sempre se dirá que de facto o recorrente A…, por estar recenseado na freguesia de Cedofeita, concelho do Porto, não possui legitimidade para apresentar a presente impugnação nos termos do n.º 2 do art. 55º.
(…) Facto que nos termos do despacho ora recorrido se aceita.
(…) Mas o mesmo não se poderá aceitar relativamente ao recorrente J…, recenseado pela freguesia de Rebordosa, Paredes.
(…) Contudo o Tribunal recorrido vai mais longe, já que “… mesmo que assim não fosse, os AA. carecem sempre de legitimidade, dado que, perante a concreta deliberação em crise, não são qualquer eleitor, mas sim o eleitor que é eleito local e que se considera afectado por aquela deliberação”
(…) Contudo esta argumentação está contra o espírito e a letra da lei do art. 55º n.º 2 do C.P.T.A.
(…) O postulado em causa apenas fala em “qualquer eleitor”.
(…) Já que se os recorrentes são Vereadores da Câmara Municipal de Paredes, eles são também eleitores, no gozo dos seus direitos civis e políticos, embora no exercício na função de vereadores.
(…) Ou será que por terem exercerem uma função pública, para a qual foram eleitos, deixam de ter legitimidade enquanto “ eleitores no gozo dos seus direitos civis e políticos”?
(…) A ilegalidade praticada pelo órgão a que pertencem repercute-se na sua esfera jurídica enquanto cidadãos (ao mesmo tempo eleitores e eleitos) e, também por esse facto, lhe é concedida legitimidade para impugnar as deliberações do órgão ao qual pertencem.
(…) Não pode o tribunal recorrido distinguir o que a lei não distinguiu, nem quis distinguir. (…).”
Analisemos, valendo aqui o que supra se foi tecendo em sede de enquadramento da excepção dilatória em questão.
No art. 55º, n.º 2 do CPTA consagra-se a clássica acção popular local ou autárquica que se encontrava vertida no anterior art. 822º do Cód. Administrativo (também denominada “acção popular correctiva”), sendo que a legitimidade radica apenas na qualidade de eleitor, de cidadão, enquanto reflexo ou mesmo manifestação dum direito político.
Nessa medida, não está em questão um interesse individual ou um interesse difuso, pelo que a posição que o A. popular assume no processo judicial é análoga ou semelhante à do MºPº quando este intervém no exercício da acção pública [art. 55º, n.º 1, al. b) do CPTA], sendo que mais nada se lhe exige que não seja o de invocar um juízo de ilegalidade por referência ao acto administrativo em questão.
Ora no caso vertente e aceite que está que quanto ao A. recorrente A… não assistirá legitimidade activa ao abrigo do n.º 2 do art. 55º do CPTA (cfr. alegações de recurso jurisdicional supra reproduzidas), importa, tão-só, aferir da procedência da argumentação expendida pelo outro co-A. J…, aqui igualmente recorrente, quanto sustenta que lhe assiste legitimidade activa para a dedução da presente acção ao abrigo do citado dispositivo legal.
Temos, para nós, que a resposta terá igualmente de ser negativa.
Na verdade, desde logo nos parece ilegítimo que, não permitindo a lei que um vereador duma câmara municipal instaure, nessa qualidade e para tutela da legalidade objectiva (acção pública), acção administrativa de impugnação de acto administrativo emitido pelo órgão de que é membro, o mesmo, despindo-se dessa veste de “eleito” e vestindo a pele de “eleitor”, venha a poder lançar mão da acção popular correctiva prevista no n.º 2 do art. 55º do CPTA.
Tal constituiria um inequívoco entorse ao propósito do legislador, atrás evidenciado sob o ponto 3.2.1., quando definiu o pressuposto processual da legitimidade activa no n.º 1 do art. 55º, permitindo-se que aquilo que o legislador não quis deixar entrar pela porta viesse a entrar pela janela, descaracterizando, por completo, o regime regra fixado pelo referido n.º 1 na sua conjugação com o demais ordenamento jurídico-administrativo vigente.
Permitir-se o uso por um vereador do direito de acção popular correctiva ao abrigo do n.º 2 do art. 55º para impugnar deliberação com a qual não concorda e relativamente à qual até já formalizou voto com tal sentido será descaracterizar o próprio instituto e propósito daquele tipo de acção, pondo-se mesmo em causa, por um lado, quer a natureza do próprio órgão enquanto órgão colegial bem como da própria caracterização e imputação das decisões provenientes dum órgão colegial, e por outro, nos casos como o “sub judice” poderão ocorrer entraves ao próprio funcionamento da edilidade camarária.
Para além disso e face ao que supra se expendeu a propósito dos poderes e faculdades que os vereadores detém para tutela de infracções aos seus direitos orgânicos e estatutários não se vislumbra necessidade de tutela jurisdicional daquele seus direitos com recurso ao n.º 2 do art. 55º do CPTA com base na argumentação que os mesmos estariam numa situação desprotegida em termos de tutela jurisdicional.
Com efeito, como vimos supra os vereadores duma câmara municipal que hajam visto seu estatuto ofendido por acto ou omissão do presidente da edilidade ou por deliberação da mesma câmara gozam de legitimidade activa para fazerem tutelar seus direitos e repor a legalidade administrativa através do recurso a acção administrativa especial instaurada nos termos do art. 55º, n.º 1, al. a) do CPTA em decorrência dos arts. 20º e 268º da CRP, não necessitando, pois, de usarem o n.º 2 do mesmo normativo para obterem a tutela daqueles seus direitos, porquanto, isso seria atribuir-lhes acréscimo de meios de tutela não conferidos a qualquer outro cidadão e que o legislador não teve em propósito, desvirtuando, repete-se, aquilo que foi intenção do legislador em sede de regime legal de legitimidade activa em matéria de tutela da legalidade objectiva quanto a deliberações de órgão colegial.
Fora do âmbito da tutela dos direitos orgânicos e estatutários o vereador, na medida em que a lei não lhe confere poderes de controlo da legalidade objectiva, não pode por um momento “esquecer-se” da sua qualidade e estatuto, passando a actuar como um simples cidadão que não é, ou fingindo sê-lo para depois voltar a assumir aquele seu estatuto, sendo certo que não pode estabelecer-se ou entender-se estarem presidente da edilidade e demais vereadores numa mesma posição já que o primeiro corporiza e detém um estatuto institucional e orgânico que está muito para além do detido pelos segundos.
Frise-se, ainda, que no n.º 2 do art. 55º do CPTA se utiliza apenas a expressão “eleitor”, o que, em nosso entendimento, poderá legitimar a interpretação de que com tal expressão se visou apenas conferir a legitimidade activa para a instauração da acção popular correctiva aos simples eleitores que não fizessem parte ou fossem membros dos órgãos autárquicos porquanto estes para todos os efeitos não são simples eleitores mas “eleitos” e, nessa qualidade, gozam e estão dotados de poderes, deveres, direitos e faculdades decorrentes do seu próprio estatuto e que não são extensíveis aos simples eleitores.
O controlo da legalidade objectiva mediante dedução da acção pública está, pois, conferido ao MºPº, aos presidentes dos órgãos colegiais e aos autores populares (“eleitores” - art. 55º, n.º 2), não assistindo esse poder ou faculdade de exercício de tutela jurisdicional aos outros membros de órgão colegial, podendo estes, apenas, apresentar queixas juntos das entidades judiciárias e administrativas competentes relativamente a alegadas ilegalidades de que padeçam as deliberações do órgão de que fazem parte.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem todas as conclusões das alegações dos recorrentes, mantendo-se a decisão judicial recorrida.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim, a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo dos AA., aqui ora recorrentes, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, n.º 1, al. a), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA].
Notifique-se. DN.
Restituam-se às ilustres mandatárias das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.
Porto, 09-02-2006
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