048319 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito de reversão de prédios objecto de declaração de expropriação por utilidade pública é regulado pela lei em vigor à data da formulação do pedido.

II- Compete à autoridade que, ao tempo em que é apresentado o pedido de reversão, teria competência para emitir a declaração de utilidade pública conhecer do pedido de reversão (art. 74.º, n.º 1, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro).

III- À face do preceituado no n.º 6 do art. 14.º do mesmo Código, nos casos em que não seja possível determinar o departamento a que compete a apreciação final do processo conducente à declaração de utilidade pública é competente o Primeiro-Ministro, com a faculdade de delegar no ministro responsável pelo ordenamento do território.

IV- A declaração de utilidade pública dos terrenos necessários para a concretização do projecto de desenvolvimento urbano-industrial da área Sines, previsto no Decreto-Lei n.º 270/71, de 19 de Junho, que envolve componentes de vária ordem, envolveria interesses tutelados por vários departamentos governamentais, pelo que aos pedidos de reversão de terrenos expropriados ao abrigo daquele diploma se tem de fazer aplicação do referido n.º 6 do art. 14.º do Código das Expropriações de 1999.

V- Por isso, uma vez que o indeferimento tácito de petição dirigida ao delegante é imputável, para efeitos de recurso contencioso ao delegado (art. 33.º da L.P.T.A.), independentemente de ter ocorrido ou não delegação de competência tem de se concluir que não ocorre falta de dever legal de decidir o pedido de reversão apresentado ao Primeiro-Ministro.

VI- Por isso, não pode, com fundamento nessa falta, concluir-se pela não formação de indeferimento tácito relativamente a esse pedido que não foi apreciado e decidido no prazo de 90 dias (art. 74.º, n.º 4, do Código das Expropriações de 1999).

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... e mulher, ..., recorreram para a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo do indeferimento tácito, que atribuíram ao Senhor Primeiro Ministro, do pedido que lhe dirigiram, em 27/10/2000, no qual requeriam a reversão de prédios que lhes pertenceram e foram expropriados, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 270/71, de 19 de Junho, por se incluírem na área de actuação directa do Gabinete da Área de Sines.

A Autoridade Recorrida, na sua resposta, suscitou a questão da carência de objecto do recurso contencioso, por, falta de dever legal de decidir, não se ter formado indeferimento tácito,

A Secção, no acórdão recorrido, julgou procedente esta questão prévia e rejeitou o recurso contencioso, por o considerar ilegal.

Inconformados os recorrentes interpuseram o presente recurso para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) Aplica-se ao pedido de reversão em causa o C.E. de 1999;

b) O art. 74º, nº 1, do cit. diploma, concede ao expropriado a faculdade de escolher a quem apresentar o pedido de reversão: à entidade que, de facto, tenha declarado a utilidade pública da expropriação, ou àquela que, entretanto, eventualmente lhe tenha sucedido na competência;

c) a utilidade pública da expropriação em causa foi objecto de um acto administrativo do Governo, designadamente, do Conselho de Ministros;

d) Como o Governo não tem personalidade jurídica própria, é o mesmo, por força dos arts. 187º, 191º e 195º, nº 1, als. b) e c) da C.R.P., representado pelo Primeiro Ministro;

e) o Conselho de Ministros é um órgão que perdura – não foi extinto, absorvido ou mudou de designação;

f) o artigo 74º assenta num pilar do nosso Direito, segundo o qual a competência para a revogação cabe ao autor do acto, porque só a ele devem pertencer os poderes legais para avaliar da subsistência ou não da regulamentação de interesses que o mesmo ditou;

g) assim, é o Primeiro-Ministro, enquanto representante do Governo, o órgão competente para apreciar o pedido de reversão sub judice;

h) ainda que assim não se entenda, está o mesmo adstrito à estatuição do art. 34º do C.P.A.;

i) ao julgar-se incompetente para apreciar o pedido de reversão, o Primeiro Ministro tinha a obrigação de averiguar e qualificar as circunstâncias que terão levado à não apresentação do pedido perante o órgão competente: se tal erro fosse considerado indesculpável, aplicar-se-ia o disposto no nº 3, cessando aí a sua obrigação de proceder; se, porém, o erro fosse desculpável, seguir-se-iam os termos do nº 1 do cit. art. 34º;

j) e, o juízo administrativo sobre a desculpabilidade do erro do requerente deve pautar-se por um princípio de favor do administrado;

l) nunca, porém, deu o Primeiro Ministro cumprimento àquele dispositivo;

De resto, os arts. 20º e 202º conjugados com os restantes preceitos constitucionais, põem em causa a própria existência da fase administrativa do exercício de reversão e por conseguinte todo o sistema delineado nos arts. 74º e ss. do C.E., pois que a Constituição consagra a via judicial, e não a administrativa; além disso, esse sistema dá azo a morosidade excessiva na tramitação do procedimento antes de ele entrar na fase judicial, com a possibilidade de a Administração deixar passar o tempo e não se pronunciar sobre o pedido, a necessidade (dificilmente compatível) com o carácter facultativo de impugnação do indeferimento tácito) de pelo meio ter de se recorrer desse acto silente sob pena de nunca se conseguir a reversão, em dois graus de jurisdição contenciosa.

Moralização essa, à qual não atendeu a 1ª Secção deste Tribunal, ao limitar-se, no aliás douto Ac. recorrido, a negar provimento ao recurso contencioso, por “o pedido de reversão (garantia dos particulares constitucionalmente protegida – cfr. art. 62º, nº 1 C.R.P.) que dirigiram ao Primeiro Ministro foi mal endereçado ”.

Estranha-se que o particular seja exemplarmente censurado por um alegado erro de indicação do órgão competente, e se exonere de qualquer censura um órgão que, não só não tendo afectado o bem expropriado ao fim previsto na declaração de utilidade pública, gritantemente viola o preceituado no art. 34º do C.P.A. e art. 268º da C.R.P

3. Assim, das duas uma:

Ou se valida o acto do Primeiro Ministro de reter em seu poder o requerimento de reversão dos recorrentes sem dar cumprimento ao art. 34.º, e nesse caso, julga-se verificado o seu indeferimento tácito; ou se censura tal acto, por violação de lei (art. 34º C.P.A.), anulando-se o mesmo, concedendo-se, nesse caso, aos recorrentes novo prazo para apresentação do

m) Omitindo, assim, a entidade recorrida qualquer pronúncia, deixando de praticar os actos referidos no art. 34º do C.P.A., e retendo em seu poder o requerimento de reversão, não pode deixar de concluir-se que a mesma se auto-arrogou implicitamente poderes decisórios, praticando desse modo um acto tácito ou implícito de reconhecimento da sua própria competência e de recusa desses comportamentos;

n) houve, assim, mediante essa auto-arrogação, manifesto indeferimento tácito do pedido de reversão apresentado pelos Recorrentes;

o) se assim não se entender, não pode deixar de censurar-se tal acto por parte do Primeiro Ministro, anulando-se o mesmo por violação da Lei (art. 34º), sendo, então, concedido aos recorrentes novo prazo para apresentação de outro pedido de reversão;

p) ao não ter atendido ao exposto, viola o aliás douto Ac. recorrido os arts. 74º e 14º do C.E. e, ainda os arts. 34º, 109º e 133, nº 2, als. b), c) e f) do C.P.A.;

q) e, também, os princípios constitucionais contidos nos arts. 1º, 2º, 9º, al. b), 20º, 62º, 202º, 266º e 268º da C.R.P

Nestes termos,

Deve ser julgado formado o indeferimento tácito invocado pelos recorrentes, revogando-se o aliás douto Ac. recorrido, dando-se provimento ao recurso contencioso, como é de JUSTIÇA!

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. Não é verdade que o artigo 74º do CE99 confira aos requerentes de um pedido de reversão a faculdade de escolher entre apresentá-la a quem de facto tenha declarado a utilidade pública da expropriação, ou a quem, entretanto, eventualmente lhe tenha sucedido na competência;

2. Aquilo para que esta disposição aponta é, isso sim, para a necessidade de os requerentes de um pedido de reversão, no momento da sua apresentação, procurarem, na lei actual, qual a entidade competente para declarar a utilidade pública da expropriação dos bens;

3. Ora, essa entidade era, in caso, o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e não, conforme julgavam os Recorrentes, o Primeiro-Ministro;

4. Faltando o pressuposto procedimental subjectivo da competência inexiste, consequentemente, o dever legal de decidir, não sendo atribuído qualquer efeito jurídico ao silêncio do órgão incompetente;

5. Não se tendo formado, pois, acto administrativo (tácito), não podiam os Recorrentes ter presumido indeferido o seu pedido de reversão para efeitos da respectiva impugnação contenciosa, pelo que decidiu bem a Secção ao rejeitar o mesmo por ilegalidade na sua interposição;

6. Reconhecendo a falta de cumprimento dos deveres consignados no artigo 34º CPA, não se pode, contudo, aceitar que daquele incumprimento possam decorrer os efeitos pretendidos pelos Recorrentes, designadamente, que se tenha formado um acto administrativo (tácito) de indeferimento;

7. Toda a petição de recurso inquina de um vício de princípio: é que não há acto para anular uma vez que este nunca se formou, nem mesmo por violação dos deveres consignados no artigo 34º do CPA;

8. O direito de reversão e a respectiva autorização para o seu exercício não correspondem ao acto revogatório da declaração de utilidade pública, pelo que o recurso à regra atributiva de competência revogatória ao autor do acto não se afigura legítimo.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

- Dando aqui por reproduzido os termos do antecedente parecer do Ministério Público de fls. 112 e seguintes, o acórdão recorrido, a meu ver, não merece censura, já que traduz correcta interpretação e aplicação de direito.

- Sem prejuízo, cumpre acrescentar que a matéria levada às conclusões das alegações sob as alíneas h) e seguintes não deverá ser objecto de conhecimento, uma vez que exorbita do âmbito do presente recurso jurisdicional como decorrência do facto de o acórdão recorrido não se ter debruçado sobre esta questão.

- Face ao exposto, sou de parecer que o recurso não deverá ser provido.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) Os recorrentes eram donos e legítimos possuidores dos seguintes prédios situados no lugar de ..., freguesia e concelho de Sines:

1º rústico, denominado ..., com a área de 2,600 ha, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines, sob o n.º 85, a fls. 58 do Livro B-1, inscrito na matriz cadastral rústica sob o n.º 167-H;

2º misto, denominado ... com a área de 2,200 ha, descrito na mesma Conservatória sob o n.º 84 a fls. 57v. do B-1, inscrito na matriz cadastral rústica sob o art. 168-H e na matriz urbana sob o art. 1214;

3º rústico, denominado ..., com a área de 0,6000 ha, descrito na mesma Conservatória sob o n.º 1249 a fls. 130v. do B-4, inscrito na matriz cadastral sob o art. 203-H.

b) Os referidos prédios foram incluídos na Zona de Actuação directa do Gabinete da Área de Sines (GAS), por força do n.º 2 do DL 270/71, de 19 de Junho, e planta a ele anexa;

c) O n.º 1 do art. 36 do mesmo diploma legal declarou a utilidade pública e urgente a sua expropriação.

d) Os recorrentes e o GAS chegaram a acordo quanto à expropriação do 1º dos referidos prédios, tendo sido lavrada escritura no 4º Cartório Notarial de Lisboa, a 9.6.76, constando do anexo III, Protocolo 2, da Portaria 419/90, de 8.6, que o preço da respectiva aquisição foi de 988.000$00, tal como se refere naquela.

e) Não assim quanto aos dois restantes prédios, cujos preços foram fixados por sentença de 22.5.78, do tribunal judicial da comarca de Santiago do Cacém, alterada por acórdão da Relação de Évora, de 29.3.79, transitado em julgado em 17.4.79.

f) Por requerimento com registo de entrada de 27.10.00, os recorrentes requereram ao Primeiro Ministro a reversão dos indicados bens, com fundamento em que não foram aplicados ao fim que determinou a expropriação.

g) A entidade recorrida não se pronunciou sobre esse requerimento até que, em 28.11.01, deu entrada na secretaria deste Supremo Tribunal Administrativo a petição do presente recurso.

3- No acórdão recorrido entendeu-se que, sendo o Senhor Primeiro-Ministro incompetente para a apreciação do pedido de reversão dos prédios expropriados, não tinha o dever legal de o decidir e, consequentemente, não se formou indeferimento tácito, carecendo o recurso contencioso de objecto.

Os Recorrentes defendem, em primeiro lugar, que se aplica ao pedido de reversão o Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, e que o n.º 1 do seu art. 74.º concede ao expropriado a faculdade de escolher entre apresentar o pedido de reversão à entidade que tenha declarado a utilidade pública ou a quem entretanto lhe tenha sucedido na respectiva competência.

Assim, não é objecto de controvérsia a aplicabilidade deste Código das Expropriações de 1999, pelo que deve assentar-se na sua aplicabilidade, em sintonia com a jurisprudência que este Supremo Tribunal Administrativo vem adoptando de que é aplicável ao pedido de reversão a legislação vigente no momento em que ele é formulado.

O referido art. 74.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1999, vigente à data em que foi formulado o pedido de reversão, refere que esta será requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência.

A norma idêntica a esta que constava do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 13 de Novembro, que era o art. 70.º, n.º 1, tem vindo a ser interpretada por este Supremo Tribunal Administrativo, uniformemente, como atribuindo competência para apreciar o pedido de reversão à entidade que, à data da formulação deste pedido, for competente para declarar a utilidade pública da expropriação, quer seja a mesma que efectivamente proferiu a declaração que deu origem à expropriação, quer seja outra entidade que tenha sucedido nessa competência. ( ( Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 6-5-1998, proferido no recurso n.º 34206, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 477, página 172, e em Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 3065;

- de 26-5-1998, proferido no recurso n.º 37533, publicado em Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 3781;

- de 1-10-1998, proferido no recurso n.º 37593, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 5724;

- de 7-10-1998, proferido no recurso n.º 37649, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 5881;

- de 22-10-1998, proferido no recurso n.º 37646, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-7-2002, página 6335 e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 480, página 157;

- de 28-1-1999, proferido no recurso n.º 40675, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 497;

- de 23-2-1999, proferido no recurso n.º 37651, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 1198;

- de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37646, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 115;

- de 27-1-2000, proferido no recurso n.º 37656, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 501;

- de 22-3-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 40675, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 434;

- de 5-12-2000, proferido no recurso n.º 37659, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 8730;

- de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 37620

- de 5-3-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 32521;

- de 25-6-2002, proferido no recurso n.º 37651. )

Trata-se de uma solução que se justifica, essencialmente, pelo facto de, nos casos em que a entidade que declarou a utilidade pública já não ter competência nessa matéria, ser melhor o «posicionamento do sucessor da competência para aferir do interesse público posto a cargo na lei, ligado sempre à utilidade pública do bem expropriado, cuja avaliação, assim actualizada, se presume servi-lo melhor». ( ( ) Citado acórdão deste Pleno de 5-3-2002. No caso das expropriações relativas ao Gabinete da Área de Sines, no momento em que foi efectuado o pedido de reversão, em 27-10-2000, já não estavam em vigor as normas que atribuíam ao Conselho de Ministros competência para declarar a utilidade pública relativamente a expropriações sistemáticas, que nem são previstas no Código das Expropriações de 1999.

Assim, nos termos do art. 14.º, n.º 1, deste Código, a competência para a declaração de utilidade pública não caberá ao Conselho de Ministros, mas sim ao ministro a cujo departamento competisse a apreciação final do processo.

Porém, no n.º 6 do mesmo artigo 14,º, para os casos em que não seja possível determinar o departamento a que compete a apreciação final do processo atribui-se competência para a declaração de utilidade pública ao Primeiro-Ministro, com a faculdade de delegar no ministro responsável pelo ordenamento do território. ( ( ) Trata-se de uma alteração introduzida pelo Código das Expropriações de 1999 em relação à solução adoptada no Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 13 de Novembro, em cujo art. 11.º, n.º 3, se estabelece que «nos casos em que não seja possível determinar o departamento a que compete a apreciação final do processo, ou que não sejam abrangidos pelo disposto nos números anteriores, é competente o ministro responsável pelo ordenamento do território». )

No caso em apreço, a declaração de utilidade pública dos terrenos necessários para a concretização do projecto de desenvolvimento urbano-industrial da área Sines, previsto no Decreto-Lei n.º 270/71, de 19 de Junho, não é viável determinar qual o departamento a que competiria a apreciação final do processo conducente à declaração de utilidade pública, pois aquele projecto envolve componentes de vária ordem, que vão desde as relativas ao ordenamento do território e às consequências ambientais, às concernentes às finalidades de desenvolvimento económico, industrial, agrícola e florestal e aos factores relevantes na criação de um porto de mar.

Assim, tem de concluir-se que a expropriação de todos os terrenos necessários para a concretização daquele projecto de desenvolvimento envolveria interesses tutelados por vários departamentos governamentais, o que torna segura a conclusão de que se está perante uma situação em que se tem de fazer aplicação do referido n.º 6 do art. 14.º do Código das Expropriações de 1999.( ( Não se está perante expropriações requeridas por empresas e, por isso, não se coloca sequer que questão da possibilidade de enquadrar a situação no âmbito do n.º 5 do referido art. 14.º. )

Sendo assim, era o Senhor Primeiro-Ministro a entidade competente para apreciar o pedido de reversão formulado pelos Recorrentes.

Por outro lado, para além de não haver qualquer indicação no processo de que o Senhor Primeiro-Ministro tenha delegado a competência que lhe atribui este n.º 6 do art. 14.º, uma eventual delegação nunca obstaria à formação de indeferimento tácito, pois, por força do disposto no art. 33.º da L.P.T.A., o «indeferimento tácito de petição ou requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputável, para efeitos de recurso contencioso, ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não seja remetido o requerimento ou petição».

Assim, tem de se concluir que não é correcta a posição assumida no acórdão recorrido, ao entender-se que não era a Autoridade Recorrida a entidade competente para apreciar o pedido de reversão e que não se formou indeferimento tácito.

4- Decidindo-se pela inexistência do referido obstáculo à formação de indeferimento tácito, independentemente da remessa do pedido de reversão a hipotética entidade com poderes delegados, fica prejudicado o conhecimento da questão de saber as consequências do não cumprimento do disposto no art. 34.º do C.P.A. e das questões de constitucionalidade atinentes a essa questão.

Termos em que acordam neste Pleno de Secção em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido;

- ordenar a baixa do processo à Secção a fim de ser apreciado o mérito do recurso contencioso, se a tal não obstar outro motivo diferente do adoptado no acórdão recorrido.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 12 de Novembro de 2003.

Jorge de Sousa – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vítor Gomes – Santos Botelho