IIIO DIREITO
Como é sabido, são pressupostos da responsabilidade civil a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o dano e o facto ilícito e culposo. (cf. artº 463º do CC e artº 6º do DL 48 051 de 21.11.67).
A verificação destes pressupostos é cumulativa, ou seja, basta que um deles se não verifique, para que não exista responsabilidade.
No presente caso, a sentença recorrida considerou que não se verificavam dois dos referidos pressupostos, a saber: a ilicitude e o nexo de causalidade.
Quanto à ilicitude:
Segundo o Mmo juiz a quo o indeferimento, pelo vereador da CM, em 05.09.91, do projecto apresentado pela ora recorrente, relativo ao prédio em causa que aquela adquirira em 12.09.90, embora tenha sido objecto de anulação por este STA, não se apresentaria como um acto ilícito, para efeitos de responsabilidade civil, porque a sua anulação se baseou na incompetência do autor do acto e, portanto, num vício formal, e a verificação de um vício formal não tem como apanágio necessariamente a sua ilicitude, apesar da sua ilegalidade. Assim, a verificação do vício de incompetência, só por si, apenas impunha que a entidade competente (CMC) decidisse sobre o pedido de licenciamento e não que o tivesse de deferir. E, em 1990, com a vigência das medidas preventivas, destinadas a acautelar os interesses atinentes ao PDM, nessa altura em elaboração (aprovadas por despacho de 4.07.89, publicado no DR II Série de 16.08.89, com vigência de dois anos, prorrogado por mais um ano, por despacho de 26.08.91, publicado no DR II Série, de 23.10.91) era manifestamente expectável, senão inevitável o indeferimento, uma vez que essas normas preventivas em vigor e devidamente publicadas, não permitiam a construção pretendida, pois que existia um excesso de área no valor de 1177m2, o que fundamentou, aliás, o referido indeferimento.
E porque a Autora não questionou nesta acção a existência de outros vícios do acto do Sr. Vereador, que fundamentem a ilicitude do acto de indeferimento e os mesmos também não foram apreciados no referido processo que o anulou, é de todo irrelevante que em 1997, a CMC, agora face às normas do PDM, menos restritivas que as referidas normas preventivas, viesse a autorizar a construção.
Quanto à alegada demora na apreciação do pedido de licenciamento, uma vez que foi apresentado em 1990 e só veio a ser aprovado em 1997, entende também o Mmo juiz que não existiu uma conduta ilícita da CMC, já que, pelas razões atrás referidas, se tivesse sido a entidade competente, a CMC, a praticar o acto em 1991, o resultado teria sido o mesmo, ou seja, o indeferimento do pedido e porque a CMC, no âmbito do recurso contencioso do acto de indeferimento e subsequente execução do julgado, sempre actuou de acordo com as decisões do Tribunal.
A recorrente discorda da sentença, pois entende que a CMC, ao licenciar a obra sete anos depois do pedido de licenciamento, desrespeitou claramente o prazo legalmente fixado no DL 166/70, na altura em vigor, que era de 60 dias, pelo que entende que ocorreu uma “faute de service”, que a constitui em obrigação de indemnizar pelos prejuízos que daí decorreram para a Autora (conclusão 4ª, 5ª, 6ª, 7ª das alegações de recurso).
Mais entende que o indeferimento do projecto pelo Vereador constitui um acto ilícito, porque implica violação de uma posição jurídica subjectiva da recorrente, visto que lesou o direito de propriedade da Autora, uma vez que lhe negou um direito - o de construir, que posteriormente lhe foi reconhecido pela CMC em 1997, além de que o facto do acto anulado não ter sido renovado pela CMC, antes sido proferido um novo acto em sentido contrário, demonstra que aquele não só era formalmente ilegal, mas também substancialmente. (conclusões 8ª, 9ª, 10ª e 11ª das alegações de recurso).
Vejamos:
A questão do alegado desrespeito, pela CMC, do prazo legal para o licenciamento, alegadamente gerador de obrigação de indemnizar, pelo facto de a obra só vir a ser licenciada sete anos depois do pedido, assenta no pressuposto de que a CMC estava obrigada a licenciar a obra, na altura em que foi proferido o despacho do Sr. Vereador, que veio a ser anulado.
Assim esta questão está intimamente relacionada com aqueloutra de saber se o referido despacho constitui um acto ilícito e não só ilegal.
Ora, a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal.
Com efeito, resulta da conjugação do artº6º do DL 48051, de 21.11.1967, com os artº 2º e 3º do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89, RLJ, Ano 125º, p.84 e Ac. STA de 31.05.2000, rec.41201). À ilicitude interessa, sem dúvida, o conteúdo das normas violadas. E aqui há que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais. Sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude. Já não as normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, pelo que a sua violação, em princípio, não gera responsabilidade civil. (neste sentido, entre outros, os Acs. STA de 31.05.2000, P.41.201, de 14.3.2001, P.46 175, de 13.02.2003, P.1961/02, de 25.02.2003, P.1992/02)
Assim sendo, os actos inválidos por incompetência do seu autor ou vício de forma não importam, por si só, ilicitude, para efeitos indemnizatórios, a não ser que, segundo a apontada jurisprudência e doutrina, o lesado demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção, não meramente reflexa mas intencional, dos direitos ou interesses do particular, ou que, segundo uma corrente mais moderada, a que aderimos, a decisão de fundo seria diversa se a competência ou a forma tivesse sido respeitada (Cf. por todos, o Ac. STA de 02.02.2002, P.405/02 e Parecer da PGR nº40/80, BMJ nº306, 560 e ss.) Não se fazendo tal demonstração, a violação de normas instrumentais, apesar de criar uma situação de desfavor objectivo para o seu destinatário e de preencher o conceito amplo de ilicitude contido no artº6º do DL 48051, não é, por si, geradora de responsabilidade civil, porque a ilicitude, como requisito daquela, não se basta, como vimos, com a genérica anti-juridicidade, antes supõe a violação de uma posição jurídica substantiva do particular (cf. artº 2º e 3º do citado DL). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois a incompetência do autor do acto ou o vício de forma não figuram como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela.
No presente caso, o acto do Vereador que indeferiu, em 1991, a licença de construção solicitada pela Autora, ora recorrente, veio a ser anulado contenciosamente, por vício de incompetência, portanto, por violação de uma norma instrumental, não geradora de ilicitude, nos termos supra referidos, o que, aliás, a recorrente nem tentou demonstrar.
Ora, é ao lesado que incumbe provar a ilicitude, enquanto facto constitutivo da sua pretensão (artº 342, nº 1 do CC), pelo que era ele que tinha de alegar e demonstrar que o acto anulado padecia também de ilegalidade substantiva e não só formal, ou seja, que violou norma ou princípio jurídico que impunha, então, o deferimento do licenciamento pretendido.
A recorrente nada alegou e muito menos provou nesta acção que permita concluir que se o acto tivesse sido praticado pela entidade competente, na data do acto anulado, a sua pretensão tinha obrigatoriamente de ser satisfeita, ou seja, a recorrente nada alegou ou demonstrou que permita concluir que o acto anulado, ao indeferir a sua pretensão, enfermava de invalidade substantiva, por violação de norma que lhe conferia o direito ao licenciamento pretendido.
É certo que a recorrente conclui que assim seria, pelo facto de a CMC, ter vindo a licenciar a obra, em 1997, na sequência da decisão do TAC, proferida em sede de execução de julgado do acórdão deste STA, que anulou o referido acto do Vereador por vício de incompetência e onde se determinou que «o órgão competente da Câmara e Coimbra deve apreciar o pedido do requerente e os demais actos próprios do processo de licenciamento» (cf. fls.61 do apenso de inexecução de sentença).
Para a recorrente, o facto deste novo acto, ser contrário ao acto anulado, que indeferira o licenciamento, revela que o anterior era não só formal, mas também substancialmente ilegal.
Só que o facto de a Administração vir posteriormente deferir a pretensão que fora antes recusada pelo acto anulado, só permitiria concluir pela existência de lesão da posição subjectiva do particular por aquele primeiro acto, se esta nova decisão tivesse assentado nos mesmos pressupostos, factuais e jurídicos, que existiam à data do acto anulado.
É certo que, como regra, na sequência da anulação de um acto, a Administração deve, em princípio, praticar o acto com referência ao passado, ou seja, aos factos e ao quadro normativo em vigor à data em que praticou o acto anulado, sem atender a eventuais superveniências normativas.
Mas, como é sabido, o fenómeno da superveniência de instrumentos urbanísticos, apresenta especificidades, havendo casos em que a aplicação das novas disposições à pretensão pendente se considera incontornável, mesmo que desfavorável ao particular.
Ora, como se provou, o acto anulado indeferira a pretensão da recorrente, ao abrigo das alíneas a), d) e e) do nº1 do artº15º do DL 166/70, «porque se verifica um excesso de área de construção de 1.177m2, relativamente ao previsto nas Normas Provisórias.»
E, como se refere na sentença recorrida, a propósito desta questão, em concordância aliás com o parecer do MP, as disposições regulamentares em vigor à data do despacho anulado não eram as mesmas que se encontravam em vigor quando foi deferido o licenciamento em 1997, já que em 1990/91, vigoravam medidas preventivas, aprovadas (pela Assembleia Municipal de Coimbra), ratificadas por despacho (do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território) de 04.07.89, publicado no DR II Série, de 16.08.89, com vigência de dois anos, prorrogado por mais um ano, por despacho de 26.08.91, publicado no DR II Série, de 23.10.91 (as chamadas “Normas Provisórias”), destinadas a acautelar os interesses atinentes ao PDM, então em elaboração, que impediam a construção pretendida, por existir um excesso de área, a que o PDM, em vigor em 1997, já não obstava.
Deste modo e ainda segundo o Mmo. Juiz “a quo”, deveria a Autora ter questionado, nesta acção, a ilicitude derivada da verificação de outros vícios do acto anulado, os quais não chegaram a ter decisão judicial definitiva, não sendo, de todo, relevante o facto de em 1997 (quando as medidas preventivas já não estavam em vigor, sendo que as mesmas, como, aliás, é comum, são mais restritivas que as normas do mesmo tipo dos PDM’s) ter sido deferido o pedido de licenciamento.
A recorrente faz tábua rasa da fundamentação do acórdão neste ponto, não se lhe referindo e não a contrariando, limitando-se a invocar um pretenso direito de propriedade, o direito de construir, que teria sido violado pelo acto anulado e a concluir que o pedido de licenciamento teria sido deferido em 1991, só pelo facto de o acto anulado não ter sido renovado, mas sim proferido um acto novo, em sentido contrário.
Ora, desde logo e como vimos, esta conclusão resulta contrariada, pelas razões referidas na sentença recorrida, que a recorrente não contesta, e, por isso, aceita, ou seja, pelo facto de o deferimento do licenciamento em 1997 ter resultado da aplicação do jus superveniens e não da aplicação de qualquer norma que, à data do acto anulado, conferisse à recorrente o direito ao licenciamento requerido, sendo que as referida medidas preventivas então em vigor o não permitiam.
Acresce que, como é entendimento pacífico deste STA, confirmado pelo Tribunal Constitucional, o “jus aedificandi” não integra o núcleo do direito de propriedade garantido pela Constituição, devendo antes configurar-se como uma concessão jurídico-pública resultante da modelação operada pelos instrumentos do planeamento urbanístico e ordenamento do território, a bem de interesses mais vastos da comunidade (cf. os Acs. do Pleno do STA de 18.02.98, P.27 816 e de 12.12.01, P.34 981 e da Secção de 07.03.2002, P.48 179 e de 02.03.2004, P.48 296 e ac. TC nº377/99, P..501/96 de 22.06.99, DR II nº49, de 28.02.2000.)
Mas, assim sendo, não demonstra a recorrente a pretendida ilicitude do acto anulado e, portanto, o desacerto da sentença recorrida quanto a essa questão.
Não tendo a Autora demonstrado que a CMC estava obrigada a licenciar a obra em causa, à data do anulado despacho de indeferimento (ou, de qualquer modo, antes do despacho que a licenciou, o que nem sequer alegou), falece também a tese da Autora, construída sobre aquele pressuposto, de que a “demora” no licenciamento constuitui uma “ faute de service”, geradora de responsabilidade da Administração.
Assim, não se demonstrando a ilicitude do acto anulado ou da posterior conduta da Administração, a presente acção estava desde logo votada ao insucesso.
Sem necessidade de entrar em apreciação dos restantes requisitos da responsabilidade civil, designadamente do nexo de causalidade, porque prejudicados.
