01690/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal.

II- Não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, como resulta da conjugação do artº 6º do DL 48 051, de 21.11.67 com os artºs 2º e 3º do mesmo diploma.

III- Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito.

IV- À ilicitude interessa, pois, o conteúdo das normas violadas.

V- A violação de normas substantivas, que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, é, em princípio, geradora de ilicitude.

VI- Já não a violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder.

VII- Assim, a anulação, por vício de incompetência do seu autor, de um acto administrativo que havia indeferido o pedido de licenciamento de uma construção, por a mesma exceder a área de construção permitida na zona, face às "Normas Provisórias" então em vigor, não configura, só por si, uma situação geradora de ilicitude responsabilizante.

VIII- Cabia ao lesado alegar e provar factos que permitissem concluir pela ilicitude substantiva do acto referido em VII, ou seja, que o acto anulado violou norma ou princípio, à data em vigor, que impunha, obrigatoriamente o deferimento da sua pretensão (artº 342º, nº1 do CC).

IX- Nada tendo alegado ou provado nesse campo, o facto de a Administração, em cumprimento do acórdão anulatório, ter praticado novo acto a deferir a pretensão do Autor, não permite concluir pela invalidade substantiva do acto anulado, se o deferimento resultou da superveniência de instrumento urbanístico (PDM), entretanto entrado em vigor e não do licenciamento em causa já ser permitido à data do acto anulado.

X- Não tendo o Autor demonstrado que a Câmara Municipal estava obrigada a licenciar a obra em causa, à data do despacho anulado, falece também a tese construída pelo Autor sobre aquele pressuposto, de que a "demora" no licenciamento constitui uma «faute de service» geradora de responsabilidade da Administração

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. ..., com os sinais dos autos, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou improcedente, por não provada, a presente acção declarativa ordinária para efectivação de responsabilidade civil extracontratual e absolveu do pedido o Réu Município de Coimbra.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1ª A acção interposta pela A visava efectivar a responsabilidade civil extracontratual da Autarquia e tinha duas causas de pedir intimamente associadas entre si: por um lado, a conduta do Vereador da Câmara Municipal de Coimbra que indeferiu ilegalmente, por incompetência, o pedido de licenciamento de obras formulado em 1990; por outro lado, a demora de mais de sete anos na decisão e deferimento de um pedido que, à face da lei, deveria ter sido decidido em cerca de sessenta dias.

2ª O Tribunal a quo julgou a acção improcedente por entender não estarem preenchidos dois dos pressupostos de que depende a efectivação da responsabilidade civil – a ilicitude e o nexo causal.

3ª Salvo o devido respeito, ao julgar a acção improcedente com fundamento na não verificação destes dois pressupostos, o aresto em recurso efectuou uma errada interpretação do direito aplicável, violando frontalmente o disposto no artº 22º da Constituição, 2º a 6º do DL 48051 e os artº 563º e segs. do C. Civil.

4ª A ilicitude tem sido entendida como sinónimo de antijuridicidade, abrangendo os actos que violem normas legais e regulamentares e as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser observadas pela Administração (v. por todos Vieira de Andrade, Panorama Geral de Responsabilidade Civil da Administração em Portugal, in La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos, Marciall Pons, 1999, pág.49), pelo que seguramente a “faute de service” é motivo gerador de responsabilidade por inactividade (v. neste sentido, JEAN RIVERO, Droit Administratif, pág.261 e segs, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, coordenação de Fausto de Quadros, pág. 111 e RAFAEL ENTRENA CUSESTA, Responsabilidad e Inactividad de la administracion, in La responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos, Marcial Pons, 1999, pág.330).

Ora,

5ª Incumbe às Autarquias Locais proceder ao licenciamento das obras de construção (v. artº 3º,1,b) do DL 166/70, aplicável à data da entrada do pedido de licenciamento e ainda o artº2º do DL 445/91, aplicável à data da emissão da licença), devendo-o fazer nos prazos legalmente fixados nos diplomas vigentes à data da apresentação dos respectivos pedidos.

Contudo,

6ª É inquestionável que a Câmara Municipal desrespeitou claramente os prazos legalmente fixados no DL 166/70, os quais impunham que o projecto apresentado fosse licenciado em sessenta dias (v. artº 12º, 1, b) do DL 166/70, aplicável ao caso sub judice ex vi do artº 72º, 1 do DL 445/91), pelo que, ao demorar mais de sete anos para emitir o alvará, ocorreu um funcionamento anormal do serviço, que a constitui na responsabilidade de indemnizar os prejuízos daí decorrentes para a A.

Consequentemente,

7ª O aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento ao considerar que a Câmara Municipal de Coimbra não incorreu em qualquer acto ilícito ao demorar mais de sete anos para emitir a licença de construção peticionada pela A, sendo verdadeiramente lamentável que um tribunal afirme que:«…não se poderá considerar tão exagerado o tempo em causa”.

Acresce que,

8ª O aresto em recurso enferma igualmente de erro de julgamento, violando frontalmente o artº 6º do DL 48051 e o direito fundamental assegurado pelo artº 22º da Constituição, quando considera que o despacho proferido em 1991 pelo Vereador de Obras da Câmara Municipal de Coimbra a indeferir o projecto de obras não constituía um acto ilícito.

Com efeito,

9ª Embora se admita como aceitável que nem toda a ilegalidade corresponde a ilicitude, não se poderá negar que as ditas ilegalidades veniais- como a incompetência- serão ilícitas quando impliquem a violação de uma posição jurídica subjectiva dos particulares (v neste sentido, Rui Medeiros, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, pág.169).

10ª Ora, o acto do vereador da Câmara Municipal de Coimbra anulado por incompetência, para além de atrasar em 7 anos a concessão do alvará, lesou o direito de propriedade da A, uma vez que lhe negou um direito- o de construir – que foi posteriormente reconhecido pelo órgão competente, pelo que é inquestionável a sua ilicitude.

Para além disso,

11ª Mesmo para quem entenda que o vício de incompetência não gera ilicitude (uma vez que a Administração pode posteriormente refazer o acto anulado, sujeitando o administrado às consequências deste), não poderá deixar de considerar o acto anulado com tal fundamento como ilícito quando a Administração não renova o acto mas, pelo contrário, profere um acto de sentido exactamente oposto (como sucedeu no caso sub judice), pelo que sempre seria inquestionável o desacerto do aresto ao considerar que o despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal não era um acto ilícito.

12ª O aresto em recurso enferma ainda de erro de julgamento ao julgar a acção improcedente por falta de nexo causal entre a conduta dos órgãos da Autarquia e alguns dos danos sofridos pela A, violando, consequentemente, o disposto nos artº 563º e segs. do C.Civil, 22º da Constituição e 2º a 6 do DL 48051.

Na verdade,

13ª O nexo de causalidade entre o facto e o dano ser apurado segundo a formulação negativa da teoria da causalidade adequada, o que significa que o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada se se mostrar totalmente irrelevante para a produção do dano, tendo-o provocado apenas por virtude de circunstâncias excepcionais ou anormais (v. Ac. STA de 21.04.94, AD 400/403 e ANTUNES VARELA, “Das Obrigações em geral”, 5ª. ed. Vol. I, pág. 858).

Porém,

14ª Para além do acto ilegal praticado pelo vereador de obras e da omissão camarária em decidir (e conferir a licença de construção) no prazo legalmente imposto, não foi provada, e nem sequer chegou a ser alegada, qualquer outra circunstância anómala que tivesse contribuído para os danos sofridos pela A, pelo que não poderia deixar o aresto em recurso de concluir pela existência de nexo causal entre a referida conduta camarária e os danos sofridos pela A

Acresce que,

15ª Face à matéria dada como provada (designadamente os pontos 2, 11 e 16 dos factos considerados assentes), julga-se que a conduta (e omissão) imputada aos órgão da Autarquia jamais se podem considerar como totalmente irrelevantes em relação aos juros bancários que a A suportou ao longo desses mesmos sete anos com a aquisição do imóvel (tanto mais que da escritura de compra e venda e dos modelos nº22 dos anos de 1990 e 1991 resulta inquestionável a existência de uma relação directa entre a aquisição do imóvel e o montante do empréstimo contraído pela A naqueles dois anos).

16ª Assim sendo e no mínimo, a sentença em recurso sempre deveria ter condenado o réu a ressarcir a A do montante dos prejuízos por ela suportados com os juros do empréstimo, ou seja, condenar o réu no montante de 90.000.000$00.

Contudo,

17ª Da restante matéria factual dada como provada, designadamente dos pontos 12 a 16 da matéria de facto considerada como assente, decorre uma relação causal entre a conduta ilícita dos órgãos da Autarquia e outros danos sofridos pela A, pelo que, sob pena de incorrer em erro de julgamento, o aresto em recurso deveria ter julgado parcialmente procedente a acção e fixado em 210.120.000$00 os danos a ressarcir.

Contra-alegou o Município de Coimbra, concluindo pelo não provimento do recurso, em concordância com o decidido.

O Digno Magistrado do MP emitiu o seguinte parecer:

«Invocando erro de julgamento, pretende a recorrente com o presente recurso jurisdicional obter a revogação de sentença do TAC de Coimbra que julgou improcedente a acção fundada em responsabilidade civil extracontratual, por considerar como não verificados dois dos pressupostos da responsabilidade civil – a ilicitude e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano- e, em consequência, absolveu o R do pedido.

A factualidade dada como apurada pelo tribunal recorrido apenas pode ser alterada ou anulada pelo tribunal do recurso no estrito âmbito dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 712º nº 1 e 4 do CPC.

Não sendo caso de aplicação do preceituado nos referidos dispositivos legais e não comportando factualidade apurada a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual enunciados no artº 483º, nº 1 do CC (que não apenas os invocados pela recorrente em apoio da sua pretensão), o presente recurso está naturalmente condenado ao insucesso.

Nestes termos, não nos merecendo censura a avaliação da matéria de facto nem a aplicação do direito a que a sentença recorrida procedeu, aliás conformes à posição sustentada pelo Ministério Público a fls. 440 e ss, somos de parecer que o presente recurso não merece provimento».

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. A A é uma empresa que tem por objecto o exercício da actividade de construção civil- alínea A dos factos assentes.

2. No exercício da sua actividade, em 12.09.90, adquiriu o prédio urbano, sito na Av. ... em Coimbra, com a superfície coberta de 309 m2, barracão coberto com 292m2 e pátio com a área de 70m2, inscrito na matriz sob o nº 40334, pelo preço de 95.000.000$00- alínea B dos factos assentes.

3. Em 12.09.90, já a A tinha pronto um projecto de construção de um edifício com a área bruta de 4270m2, dos quais 1850m2 repartidos por cinco pisos, destinados a comércio e escritórios e a restante área destinada a zonas comuns e aparcamento- alínea C dos factos assentes.

4. Em 05.09.91, o Vereador do Pelouro de Obras da CM de Coimbra indeferiu o projecto apresentado, em virtude da CM ter deliberado abandonar o estudo urbanístico da Avenida Navarro e como tal haver um excesso de área de construção de 1.177m2-alínea D dos factos assentes.

5. Interposto recurso contencioso de anulação, por acórdão de 8.02.94, veio o acto dito em 4 a ser anulado- alínea E dos factos assentes.

6. Requerida a execução do julgado em 27.11.95, decidido por este TAC que a CM estava vinculada a proferir novo acto a decidir o pedido de licenciamento do projecto dito em 3, em 3.07.97, a CM de Coimbra emitiu o alvará de licença nº 686/97, autorizando a construção do edifício na Av. Navarro- alínea F dos factos assentes.

7. Em 04.05.99, a A vendeu o prédio dito em 2 a Construções ... pelo preço de 220.000.000$00 – cfr. Doc. to de fls.46 a 51 – alínea G dos factos assentes.

8. Em 1990 a A detinha uma situação financeira estável- resposta ao artº 1º da base instrutória.

9. Antes da aquisição dita em 2 supra, a A informalmente, informou-se junto de funcionários da CM de Coimbra sobre a área permitida para a Av. ...- resposta ao artº 2º da base instrutória.

10. Havia contactos com alguns interessados na aquisição de alguns espaços- resposta aos artº 7º e 8º da base instrutória.

11. A A contraiu junto da Caixa Geral de Depósitos, empréstimo no valor de, pelo menos 95.000.000$00 – resposta ao artº9º da base instrutória.

12. Os espaços comerciais – 340m2- seriam vendidos a 150.000$00 por m2- resposta ao artº15º da base instrutória.

13. Os espaços destinados a escritórios – 1.510m2- seriam vendidos a 130.000$00 por m2- resposta ao artº16º da base instrutória.

14. Os 53 aparcamentos seriam vendidos ao preço de 1.000.000$00 cada – resposta ao artº 17º da base instrutória.

15. O edifício a construir na Av. ... só não foi construído e, eventualmente, comercializado, em virtude do pedido de licenciamento ter sido indeferido pelo Vereador da CM de Coimbra – resposta ao artº21º da base instrutória.

16. A A suportou juros bancários referentes ao empréstimo, no valor de 95.000.000$00 (referido no ponto 11 supra), nos sete anos de duração, no valor de cerca de 90.000.000$00 – resposta ao artº 23º da base instrutória.

III- O DIREITO

Como é sabido, são pressupostos da responsabilidade civil a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o dano e o facto ilícito e culposo. (cf. artº 463º do CC e artº 6º do DL 48 051 de 21.11.67).

A verificação destes pressupostos é cumulativa, ou seja, basta que um deles se não verifique, para que não exista responsabilidade.

No presente caso, a sentença recorrida considerou que não se verificavam dois dos referidos pressupostos, a saber: a ilicitude e o nexo de causalidade.

Quanto à ilicitude:

Segundo o Mmo juiz a quo o indeferimento, pelo vereador da CM, em 05.09.91, do projecto apresentado pela ora recorrente, relativo ao prédio em causa que aquela adquirira em 12.09.90, embora tenha sido objecto de anulação por este STA, não se apresentaria como um acto ilícito, para efeitos de responsabilidade civil, porque a sua anulação se baseou na incompetência do autor do acto e, portanto, num vício formal, e a verificação de um vício formal não tem como apanágio necessariamente a sua ilicitude, apesar da sua ilegalidade. Assim, a verificação do vício de incompetência, só por si, apenas impunha que a entidade competente (CMC) decidisse sobre o pedido de licenciamento e não que o tivesse de deferir. E, em 1990, com a vigência das medidas preventivas, destinadas a acautelar os interesses atinentes ao PDM, nessa altura em elaboração (aprovadas por despacho de 4.07.89, publicado no DR II Série de 16.08.89, com vigência de dois anos, prorrogado por mais um ano, por despacho de 26.08.91, publicado no DR II Série, de 23.10.91) era manifestamente expectável, senão inevitável o indeferimento, uma vez que essas normas preventivas em vigor e devidamente publicadas, não permitiam a construção pretendida, pois que existia um excesso de área no valor de 1177m2, o que fundamentou, aliás, o referido indeferimento.

E porque a Autora não questionou nesta acção a existência de outros vícios do acto do Sr. Vereador, que fundamentem a ilicitude do acto de indeferimento e os mesmos também não foram apreciados no referido processo que o anulou, é de todo irrelevante que em 1997, a CMC, agora face às normas do PDM, menos restritivas que as referidas normas preventivas, viesse a autorizar a construção.

Quanto à alegada demora na apreciação do pedido de licenciamento, uma vez que foi apresentado em 1990 e só veio a ser aprovado em 1997, entende também o Mmo juiz que não existiu uma conduta ilícita da CMC, já que, pelas razões atrás referidas, se tivesse sido a entidade competente, a CMC, a praticar o acto em 1991, o resultado teria sido o mesmo, ou seja, o indeferimento do pedido e porque a CMC, no âmbito do recurso contencioso do acto de indeferimento e subsequente execução do julgado, sempre actuou de acordo com as decisões do Tribunal.

A recorrente discorda da sentença, pois entende que a CMC, ao licenciar a obra sete anos depois do pedido de licenciamento, desrespeitou claramente o prazo legalmente fixado no DL 166/70, na altura em vigor, que era de 60 dias, pelo que entende que ocorreu uma “faute de service”, que a constitui em obrigação de indemnizar pelos prejuízos que daí decorreram para a Autora (conclusão 4ª, 5ª, 6ª, 7ª das alegações de recurso).

Mais entende que o indeferimento do projecto pelo Vereador constitui um acto ilícito, porque implica violação de uma posição jurídica subjectiva da recorrente, visto que lesou o direito de propriedade da Autora, uma vez que lhe negou um direito - o de construir, que posteriormente lhe foi reconhecido pela CMC em 1997, além de que o facto do acto anulado não ter sido renovado pela CMC, antes sido proferido um novo acto em sentido contrário, demonstra que aquele não só era formalmente ilegal, mas também substancialmente. (conclusões 8ª, 9ª, 10ª e 11ª das alegações de recurso).

Vejamos:

A questão do alegado desrespeito, pela CMC, do prazo legal para o licenciamento, alegadamente gerador de obrigação de indemnizar, pelo facto de a obra só vir a ser licenciada sete anos depois do pedido, assenta no pressuposto de que a CMC estava obrigada a licenciar a obra, na altura em que foi proferido o despacho do Sr. Vereador, que veio a ser anulado.

Assim esta questão está intimamente relacionada com aqueloutra de saber se o referido despacho constitui um acto ilícito e não só ilegal.

Ora, a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal.

Com efeito, resulta da conjugação do artº6º do DL 48051, de 21.11.1967, com os artº 2º e 3º do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89, RLJ, Ano 125º, p.84 e Ac. STA de 31.05.2000, rec.41201). À ilicitude interessa, sem dúvida, o conteúdo das normas violadas. E aqui há que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais. Sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude. Já não as normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, pelo que a sua violação, em princípio, não gera responsabilidade civil. (neste sentido, entre outros, os Acs. STA de 31.05.2000, P.41.201, de 14.3.2001, P.46 175, de 13.02.2003, P.1961/02, de 25.02.2003, P.1992/02)

Assim sendo, os actos inválidos por incompetência do seu autor ou vício de forma não importam, por si só, ilicitude, para efeitos indemnizatórios, a não ser que, segundo a apontada jurisprudência e doutrina, o lesado demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção, não meramente reflexa mas intencional, dos direitos ou interesses do particular, ou que, segundo uma corrente mais moderada, a que aderimos, a decisão de fundo seria diversa se a competência ou a forma tivesse sido respeitada (Cf. por todos, o Ac. STA de 02.02.2002, P.405/02 e Parecer da PGR nº40/80, BMJ nº306, 560 e ss.) Não se fazendo tal demonstração, a violação de normas instrumentais, apesar de criar uma situação de desfavor objectivo para o seu destinatário e de preencher o conceito amplo de ilicitude contido no artº6º do DL 48051, não é, por si, geradora de responsabilidade civil, porque a ilicitude, como requisito daquela, não se basta, como vimos, com a genérica anti-juridicidade, antes supõe a violação de uma posição jurídica substantiva do particular (cf. artº 2º e 3º do citado DL). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois a incompetência do autor do acto ou o vício de forma não figuram como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela.

No presente caso, o acto do Vereador que indeferiu, em 1991, a licença de construção solicitada pela Autora, ora recorrente, veio a ser anulado contenciosamente, por vício de incompetência, portanto, por violação de uma norma instrumental, não geradora de ilicitude, nos termos supra referidos, o que, aliás, a recorrente nem tentou demonstrar.

Ora, é ao lesado que incumbe provar a ilicitude, enquanto facto constitutivo da sua pretensão (artº 342, nº 1 do CC), pelo que era ele que tinha de alegar e demonstrar que o acto anulado padecia também de ilegalidade substantiva e não só formal, ou seja, que violou norma ou princípio jurídico que impunha, então, o deferimento do licenciamento pretendido.

A recorrente nada alegou e muito menos provou nesta acção que permita concluir que se o acto tivesse sido praticado pela entidade competente, na data do acto anulado, a sua pretensão tinha obrigatoriamente de ser satisfeita, ou seja, a recorrente nada alegou ou demonstrou que permita concluir que o acto anulado, ao indeferir a sua pretensão, enfermava de invalidade substantiva, por violação de norma que lhe conferia o direito ao licenciamento pretendido.

É certo que a recorrente conclui que assim seria, pelo facto de a CMC, ter vindo a licenciar a obra, em 1997, na sequência da decisão do TAC, proferida em sede de execução de julgado do acórdão deste STA, que anulou o referido acto do Vereador por vício de incompetência e onde se determinou que «o órgão competente da Câmara e Coimbra deve apreciar o pedido do requerente e os demais actos próprios do processo de licenciamento» (cf. fls.61 do apenso de inexecução de sentença).

Para a recorrente, o facto deste novo acto, ser contrário ao acto anulado, que indeferira o licenciamento, revela que o anterior era não só formal, mas também substancialmente ilegal.

Só que o facto de a Administração vir posteriormente deferir a pretensão que fora antes recusada pelo acto anulado, só permitiria concluir pela existência de lesão da posição subjectiva do particular por aquele primeiro acto, se esta nova decisão tivesse assentado nos mesmos pressupostos, factuais e jurídicos, que existiam à data do acto anulado.

É certo que, como regra, na sequência da anulação de um acto, a Administração deve, em princípio, praticar o acto com referência ao passado, ou seja, aos factos e ao quadro normativo em vigor à data em que praticou o acto anulado, sem atender a eventuais superveniências normativas.

Mas, como é sabido, o fenómeno da superveniência de instrumentos urbanísticos, apresenta especificidades, havendo casos em que a aplicação das novas disposições à pretensão pendente se considera incontornável, mesmo que desfavorável ao particular.

Ora, como se provou, o acto anulado indeferira a pretensão da recorrente, ao abrigo das alíneas a), d) e e) do nº1 do artº15º do DL 166/70, «porque se verifica um excesso de área de construção de 1.177m2, relativamente ao previsto nas Normas Provisórias.»

E, como se refere na sentença recorrida, a propósito desta questão, em concordância aliás com o parecer do MP, as disposições regulamentares em vigor à data do despacho anulado não eram as mesmas que se encontravam em vigor quando foi deferido o licenciamento em 1997, já que em 1990/91, vigoravam medidas preventivas, aprovadas (pela Assembleia Municipal de Coimbra), ratificadas por despacho (do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território) de 04.07.89, publicado no DR II Série, de 16.08.89, com vigência de dois anos, prorrogado por mais um ano, por despacho de 26.08.91, publicado no DR II Série, de 23.10.91 (as chamadas “Normas Provisórias”), destinadas a acautelar os interesses atinentes ao PDM, então em elaboração, que impediam a construção pretendida, por existir um excesso de área, a que o PDM, em vigor em 1997, já não obstava.

Deste modo e ainda segundo o Mmo. Juiz “a quo”, deveria a Autora ter questionado, nesta acção, a ilicitude derivada da verificação de outros vícios do acto anulado, os quais não chegaram a ter decisão judicial definitiva, não sendo, de todo, relevante o facto de em 1997 (quando as medidas preventivas já não estavam em vigor, sendo que as mesmas, como, aliás, é comum, são mais restritivas que as normas do mesmo tipo dos PDM’s) ter sido deferido o pedido de licenciamento.

A recorrente faz tábua rasa da fundamentação do acórdão neste ponto, não se lhe referindo e não a contrariando, limitando-se a invocar um pretenso direito de propriedade, o direito de construir, que teria sido violado pelo acto anulado e a concluir que o pedido de licenciamento teria sido deferido em 1991, só pelo facto de o acto anulado não ter sido renovado, mas sim proferido um acto novo, em sentido contrário.

Ora, desde logo e como vimos, esta conclusão resulta contrariada, pelas razões referidas na sentença recorrida, que a recorrente não contesta, e, por isso, aceita, ou seja, pelo facto de o deferimento do licenciamento em 1997 ter resultado da aplicação do jus superveniens e não da aplicação de qualquer norma que, à data do acto anulado, conferisse à recorrente o direito ao licenciamento requerido, sendo que as referida medidas preventivas então em vigor o não permitiam.

Acresce que, como é entendimento pacífico deste STA, confirmado pelo Tribunal Constitucional, o “jus aedificandi” não integra o núcleo do direito de propriedade garantido pela Constituição, devendo antes configurar-se como uma concessão jurídico-pública resultante da modelação operada pelos instrumentos do planeamento urbanístico e ordenamento do território, a bem de interesses mais vastos da comunidade (cf. os Acs. do Pleno do STA de 18.02.98, P.27 816 e de 12.12.01, P.34 981 e da Secção de 07.03.2002, P.48 179 e de 02.03.2004, P.48 296 e ac. TC nº377/99, P..501/96 de 22.06.99, DR II nº49, de 28.02.2000.)

Mas, assim sendo, não demonstra a recorrente a pretendida ilicitude do acto anulado e, portanto, o desacerto da sentença recorrida quanto a essa questão.

Não tendo a Autora demonstrado que a CMC estava obrigada a licenciar a obra em causa, à data do anulado despacho de indeferimento (ou, de qualquer modo, antes do despacho que a licenciou, o que nem sequer alegou), falece também a tese da Autora, construída sobre aquele pressuposto, de que a “demora” no licenciamento constuitui uma “ faute de service”, geradora de responsabilidade da Administração.

Assim, não se demonstrando a ilicitude do acto anulado ou da posterior conduta da Administração, a presente acção estava desde logo votada ao insucesso.

Sem necessidade de entrar em apreciação dos restantes requisitos da responsabilidade civil, designadamente do nexo de causalidade, porque prejudicados.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela Autora.

Lisboa, 24 de Março de 2004

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira