01422/13 - Supremo Tribunal Administrativo

É questão de importância fundamental para efeitos do disposto no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA a que versa sobre problemas de direito urbanístico e de ordenamento do território, com evidente repercussão social, e que implicam operações de interpretação e aplicação normativa complexas e susceptíveis de repetição sempre que se verifique a existência de terrenos em parte urbanizáveis em parte sujeitos à disciplina da RAN.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A Caixa Geral de Depósitos, o Município de Óbidos e A………… Ldª pedem revista, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 24 de Abril de 2013, que concedeu provimento a recurso interposto pelo Ministério Público de sentença do TAF de Leiria e declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos de 16/2/1998, que deferiu o pedido de loteamento de um prédio rústico, sito em Cameleiro e Arneiro, do Município de Óbidos, licenciando a constituição de 15 lotes para construção, e de 6 despachos do Presidente da mesma Câmara Municipal aí identificados (proferidos entre 6/12/1999 e 31/7/2002), que deferiram pedidos de licenciamento da construção nesses lotes. A Caixa Geral de Depósitos alega que, como terceiro de boa fé que desconhecia sem culpa os vícios de que a autonomização dos lotes padecia, devem ser mantidos, ao abrigo do disposto no art.º 133.º , n.º2, al. j) do CPA e do art.º 173.º, n.º 3, do CPTA, os direitos de garantia, resultantes das hipotecas constituídas e registadas a seu favor 4 anos antes da propositura da presente acção de impugnação, sobre o prédio urbano designado por "Lote 13", sito no "Cameleiro e Arneiro", freguesia de Gaeiras, concelho de Óbidos, descrito na Conservatória do Registo Predial respectiva sob a ficha n.º 00935/040599, sob pena de grave insegurança jurídica na actividade de concessão de crédito. O Município e a A…………, em recursos separados, sustentam, em síntese, que o acórdão errou na interpretação e aplicação dos preceitos legais que refere, quando considerou que a parcela do prédio incluída na RAN não podia constituir "área agrícola afecta à totalidade dos lotes" e quando entendeu que o índice de construção bruto tem de calcular-se por referência à área do prédio com aptidão edificativa, com exclusão da área incluída na RAN. 2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema". Para o efeito, constitui questão jurídica de importância fundamental aquela – que tanto pode incidir sobre direito substantivo como adjectivo – que apresente especial complexidade, seja porque a sua solução envolva a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina. E, tem-se considerado de relevância social fundamental questão que apresente contornos indiciadores de que a solução pode corresponder a um paradigma ou contribuir para a elaboração de um padrão de apreciação de casos similares, ou que tenha particular repercussão na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito justifica-se quando questões relevantes sejam tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, com recurso a interpretações insólitas, ou por aplicação de critérios que aparentem erro ostensivo, de tal modo que seja manifesto que a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa é reclamada para dissipar dúvidas acerca da determinação, interpretação ou aplicação do quadro legal que regula certa situação. 3. Recorde-se que na base do litígio está a operação de loteamento de um prédio rústico em parte situado em zona de RAN. Foi autorizada a constituição de 15 lotes (um deles destinado a habitação e comércio e os restantes a habitação). A parte "sobrante" do prédio, correspondente à área dele abrangida pela RAN, foi considerada "área agrícola das nova áreas urbanas". E os cálculos dos índices de edificabilidade foram efectuados tomando em consideração a área total do prédio loteado. O acórdão recorrido julgou a acção procedente e declarou a nulidade da aprovação do loteamento e a nulidade consequente dos actos de aprovação da construção nos lotes, com a seguinte fundamentação: Ao incluir-se a parcela de terreno RAN no loteamento, mantendo esta parcela como afecta à totalidade dos lotes para uma utilização agrícola, colectiva ou com divisão em 15 parcelas individuais, está a criar-se um 16.º lote, que poderá ter uma utilização de "espaço verde urbano" desconforme às regras de utilização produtiva dos terrenos a que a constituição e inclusão na RAN supõe; Ao computar-se a totalidade da área do prédio, incluindo a parcela da RAN, para efeitos do cálculo das limitações ou índices de edificação consentida, violou-se o disposto a tal propósito nos art.ºs 8.º, n.º 1, do Dec. Lei n.º 196/98, de 14/6, 8.º do Dec. Lei n.º 448/91, de 29/11, e 4.º, n.º 1, al. d), 36.º, n.º 1, al. c), 37.º, n.º 3, al. b), do Regulamento do PDM de Óbidos. A aplicação dos índices deve fazer-se em relação à área com potencialidade edificativa, excluindo a área afecta à RAN. Os recorrentes Município e A………… sustentam que esta interpretação viola as referidas disposições legais e regulamentares, contrariando a que corresponde à prática corrente e pacífica no licenciamento de operações urbanísticas, aliás pressuposta na elaboração dos instrumentos de ordenamento do território, e os próprios esclarecimentos das entidades com poderes de tutela nesta matéria. Efectivamente, estamos perante questões que implicam operações de interpretação e aplicação normativa complexas, que versam sobre problemas relevantes de direito urbanístico e de ordenamento do território que transcendem o caso sujeito (e mesmo o âmbito local, porque conexionadas com um instrumento de ordenamento do território de interesse nacional), susceptíveis de repetição sempre que se verifique a existência de terrenos em parte urbanizáveis em parte sujeitos à disciplina da RAN (e mutatis mutandis da REN) e, portanto, com evidente virtualidade de expansão da controvérsia a casos semelhantes. Trata-se de questões relativamente às quais não é conhecida jurisprudência do Supremo que directamente delas se ocupe e em que a solução encontrada pelo acórdão recorrido parece mesmo confrontar-se com o entendimento transmitido pelos serviços dos órgãos administrativos com funções de tutela sobre as autarquias locais. Por outro lado, é também evidente a repercussão social da questão, pela insegurança jurídica associada à declaração de nulidade em tal domínio e a esta distância temporal relativamente ao acto de licenciamento do loteamento, que é susceptível de repercutir-se em actos administrativos e negócios jurídicos que tiveram por pressuposta a referida divisão do prédio em lotes para construção. Assim, reconhece-se que o recurso do Município e da contra-interessada A………… versa sobre questão de importância fundamental para efeitos do disposto no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, admitindo-se a revista. 4. Já o mesmo não sucede quanto ao recurso pretendido pela Caixa Geral de Depósitos. Com efeito, o acesso, por esta via de recurso excepcional, ao Supremo Tribunal Administrativo obedece ao princípio geral de que os recursos são de reponderação e não de reexame, não cabendo, em regra, conhecer de questões sobre que não tenha versado, ou não devesse ter versado, a decisão recorrida. Ora, o acórdão recorrido não se pronunciou sobre a questão agora colocada, nem tinha de o fazer. Efectivamente, não decidiu a questão que a Caixa suscita porque esta, que interviera em 1ª instância como contra-interessada - porventura porque a acção foi aí julgada improcedente e a questão que aí colocara ficou prejudicada – optou por não acompanhar o recurso, renovando a questão perante o tribunal de 2ª instância. Assim, sendo matéria excluída do âmbito do recurso por virtude da concreta conformação da causa, é inútil confrontá-la com os critérios específicos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. Decisão Pelo exposto, decide-se: Não admitir a revista pretendida pela Caixa Geral de Depósitos SA e condenar esta nas custas respectivas; Admitir a revista interposta pelo Município de Óbidos e A…………, Lda. Lisboa, 5 de Novembro de 2013. – Vítor Gomes (relator) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.