02601/08.0BELSB-A - Supremo Tribunal Administrativo

I- Apurando-se que (i) o Autor não tem constituída uma relação de emprego público, não tendo vínculo definitivo com a Entidade Demandada, por, à data dos factos, ainda se encontrar a frequentar o Curso de Formação de Praças e ser Soldado Provisório e que (ii) o despacho declarado nulo judicialmente não foi proferido no âmbito de um procedimento de natureza disciplinar, antes visou repor a legalidade do procedimento de admissão do Autor ao Curso de Formação de Praças, determinando a sua eliminação do curso, nos termos dos artigos 19.º, n.º 1 e 20.º, n.º 1 do Regulamento do Curso de Formação de Praças, aprovado por Despacho de 29/05/2006 e a sua dispensa da GNR, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 1 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo D.L. n.º 265/93, de 31/07, com o fundamento de, aquando a formalização da candidatura, o Autor ter recorrido a falsas declarações, embora se reconheça que o ato impugnado seja um ato lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos do Exequente, a sua prática insere-se no exercício do poder previsto no artigo 278.º, n.º 1 do EMGNR, de “Dispensa de soldados provisórios”, que não se confunde com qualquer procedimento de natureza disciplinar.

II- A Entidade Demandada substituiu o ato por ato de conteúdo idêntico, mantendo a decisão anteriormente tomada, isto é, reexerceu as suas legais competências respeitando as vinculações judiciais de permitir a audiência prévia do interessado, vindo a praticar ato de conteúdo idêntico.

III- Não tem razão o Recorrente quando alega ter direito ao pagamento do diferencial das remunerações que deixou de auferir, por não lhe assistir qualquer direito subjetivo a ingressar definitivamente na GNR, considerando que à data da prática do ato declarado nulo, era Soldado provisório, sem qualquer vínculo definitivo com a GNR.

IV- Nem poder a execução do julgado invalidatório conferir uma situação jurídica, de facto e de direito, que o Autor não dispunha, por à data dos factos ser ainda Soldado Provisório e não se poder afirmar que, caso não fosse o ato ilegal, iria ser incorporado na GNR.

V- O dever de reconstituição da situação atual hipotética levaria a que o Autor fosse reintegrado nas funções/cargo que exercia por força da retroatividade/vigência imposta em termos de reposição da situação, sendo que essas funções, no presente caso, não correspondem a qualquer vínculo definitivo de emprego público com a GNR e, consequentemente, ao estabelecimento de uma relação obrigacional de que derive o direito aos respetivos vencimentos, por a situação do Autor ser de natureza provisória e, consequentemente, não ter assegurado o direito à integração na GNR.

VI- Não é possível dizer que sem o ato ilegal, sempre o Autor teria direito ao vínculo definitivo, por apenas se inscrever nos deveres de reconstituição tudo o que não exige uma valoração discricionária da Administração.

Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. AA, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido em 12/01/2024, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), que julgou totalmente improcedente a reclamação para a conferência e manteve a decisão sumária da Desembargadora Relatora, que negou provimento ao recurso e confirmou a decisão da primeira instância.

2. O EXEQUENTE intentou ação executiva para execução de sentença de anulação de ato administrativo contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), peticionando (i) a anulação do despacho do Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana (GNR) de 03/09/2021, (ii) a condenação da GNR ao pagamento, no prazo de 10 dias úteis da quantia de € 91.487,53, acrescida de juros de mora até efetivo pagamento e, ainda, (iii) a condenação do Comandante Geral da GNR ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 10% do salário mínimo nacional por cada dia de atraso no seu cumprimento.

3. Por sentença de 20/02/2023, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu, foi julgada procedente a oposição à execução e julgada improcedente e extinta a presente ação executiva.

4. O EXEQUENTE interpôs recurso daquela sentença, tendo o TCAN, por decisão da Relatora, de 12/07/2023, negado provimento ao recurso e mantido a sentença recorrida.

5. Inconformado, o EXEQUENTE recorreu para o TCAN, o qual, por acórdão de 12/01/2024, julgou a reclamação para a conferência totalmente improcedente e, em consequência, manteve a decisão sumária proferida pela Relatora, em 12/07/2023, que negou provimento ao recurso interposto da decisão proferida pela 1.ª instância.

6. Novamente inconformado, o Exequente, ora Recorrente, interpõe o presente recurso de revista, cujas alegações conclui da seguinte forma:

“1. O Acórdão proferido nos presentes autos pelo Tribunal Central Administrativo Norte considerou julgar a reclamação apresentada pelo Apelante totalmente improcedente e, em consequência, manter a decisão singular proferida pela relatora, que negou provimento ao recurso interposto por aquele do saneador-sentença proferido pela 1.ª instância.

2. Entende aquele Acórdão que “o despacho de 14/05/2008 foi declarado nulo por enfermar de vício de forma. Ora, estando em causa um ato anulado por vício de forma, é possível à Administração a repetição do procedimento administrativo, expurgando o ato administrativo do vício cometido. A este respeito, note-se que é pacificamente aceite pela doutrina e pela jurisprudência que os atos anulados por vício de forma são renováveis, pelo que, caso o novo ato “reinstale a substância dispositiva do anterior “ com a observância da formalidade que tinha sido preterida, este novo ato não tem eficácia retroativa, uma vez que a situação atual hipotética, ou seja, a situação do momento, é a mesma que existiria com o ato ilegal( no caso, decorrente da preterição da audiência prévia) se o mesmo não tivesse sido declarado nulo”.

3. No mais, entende, e entrando no cerne da questão – sem, contudo, e com o devido respeito, a tratar convenientemente, já que o que está em causa não é o re-exercício do poder administrativo tout court, mas sim os efeitos retroactivos desse re-exercício – afirmou que, “E não se diga que ao assim decidir, se colocou em causa a proibição de praticar atos retroativos, nos termos previstos no n.º2 do artigo 173.º do CPTA”. Deste modo, e acompanhando o vertido no Acórdão do STA, de 21.11.2019, proferido no processo n.º 0277/12.9BECBR (0485/18), sustentou que “entendia-se e ainda hoje se entende que a possibilidade de a Administração reexercer o seu poder, praticando um novo ato com conteúdo idêntico ao anterior mas sem vícios, está dependente do vício que ditou a invalidade do ato impugnado. Mais concretamente ainda, apenas quando se trate de vício de forma ou de procedimento, vícios externos ao ato, é admissível o reexercício do poder administrativo. Conforme se diz no acórdão deste STA de 05.02.04, Proc. n.º 30655A (que, para o efeito, cita o acórdão do STA de 02.10.01, Proc. n.º 34044-A, e, ainda, o acórdão do Pleno do STA de 08.05.03, Proc. n.º 40821-A), o “respeito pelo caso julgado não impede a substituição do ato anulado por outro idêntico desde que a substituição se faça sem repetição dos vícios determinantes da anulação (…). Aliás, o limite objetivo do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, «seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão»” [ver, ainda, no mesmo sentido, e entre outros, os acórdãos do STA de 18.11.09, Proc. n.º 581/09, e de 23.10.12, Proc. n.º 262/12]” – cfr. página 51 do Acórdão.

4. Não obstante, a decisão recorrida, e com o elevadíssimo respeito, corporiza não apenas uma interpretação errada sobre a aplicação do direito ao objecto do litígio como, inclusive, percorre um caminho contrário à orientação jurisprudencial seguida, recentemente, por este Supremo Tribunal Administrativo, pelo que, nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo podem ser objecto de revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma boa administração da justiça e uma melhor aplicação do direito.

5. É, pois, neste pressuposto que deverá ser admitido, segundo entendemos, o presente recurso de revista, porque a matéria em discussão suscita dificuldades superiores ao comum e extravasa, claramente, o caso concreto, considerando o Autor ser de primordial importante para a boa administração da justiça a sua apreciação e decisão pelo Supremo Tribunal Administrativo. É que, note-se, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05.07.2018, proferido no processo n.º 01082/16, disponível em www.dgsi.pt. – que tratou, objectivamente, a questão nuclear suscitada pelo Apelante, ao contrário dos Acórdãos citados pela decisão recorrida – escreveu-se de forma lapidar que “com efeito, o n.º 2 do preceito em referência [artigo 173.º do CPTA] ao estabelecer que a Administração não pode praticar atos administrativos dotados de eficácia retroativa quando estejam em causa, nomeadamente, atos sancionatórios, visa impedir que, através de um ato «renovatório», produzido em sede de execução do julgado anulatório, possa-se lograr obter uma cobertura válida reportada ao passado, eliminando os prejuízos que tenham advindo ou sido produzidos ao destinatário pelo ato primário ilegal, pondo, mormente, em causa o princípio da irretroatividade dos atos agressivos e impositivos e do qual decorre a proibição da retroatividade de atos que, na sequência da anulação, a Administração venha a praticar com conteúdo sancionador renovando o ato punitivo anulado”.

6. Nas palavras do STA, proferidas no referido Acórdão de 05.07.2018, processo n.º 01082/16, salienta-se que “nas situações de reexercício do poder disciplinar em execução de julgado anulatório, como é o caso, o ente executado, face ao estipulado no quadro normativo em presença, podendo praticar um novo ato disciplinar punitivo, com e através do qual procede à regulação de novo da situação jurídica, apenas o poderá fazer com efeitos para o futuro, e nunca com efeitos retroativos, sob pena de frustração da reintegração da legalidade violada. Na verdade, a entender de modo diverso, como pugna o recorrente, tudo se passaria como se o ato punitivo ilegal anulado continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornando não só inútil a sua impugnação contenciosa e a própria decisão judicial que a havia julgado procedente, como também desprovida de uma efetiva sanção jurídica a ilegalidade cometida e, bem assim, não reparada a lesão dos direitos e interesses do exequente, aqui recorrido, e isso quando o ato punitivo anulado já não poderia ser convalidado e os seus efeitos jurídicos não poderiam ser aproveitados já que a tal obstavam a pronúncia judicial proferida e aquilo que são as suas consequências em decorrência do seu efeito constitutivo”.

7. Ora, uma vez que o Acórdão em sindicância viola, frontalmente, o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo sobre esta matéria, é de extrema importância clarificar a questão, devendo fixar-se jurisprudência quanto à questão de saber se, efectivamente, a Administração pode, em execução de sentença, renovar um acto administrativo de conteúdo impositivo ou sancionatório com eficácia retroactiva, por virtude de o acto primitivo ter sido declarado nulo, por preterição do direito de audiência prévia. No fundo, importa esclarecer se à renovação de um acto administrativo com efeitos “punitivos” releva, para atribuição de eficácia retroactiva, o vício do acto, isto é, se a preterição do direito de audiência prévia não releva ou não impede a Administração de renovar um acto com conteúdo “punitivo” rectroactivamente.

8. Com efeito, entendemos que a questão de saber se num caso de declaração de nulidade de um acto administrativo sancionatório, por preterição de audiência prévia pode, em execução de sentença, ser renovado o acto com efeitos retroactivos ou apenas com efeitos para o futuro assume indiscutível relevância jurídica, uma vez que pode vir a colocar-se num número indeterminado de casos futuros do mesmo género. Assim, e uma vez que o TCAN decidiu esta questão em sentido contrário à jurisprudência erigida pelo STA, entendemos, em suma, que é de toda a conveniência que o Supremo Tribunal Administrativo se debruce sobre tal questão, justificando-se a admissão de revista para a sua dilucidação.

9. No escrupuloso cumprimento do julgado anulatório, entendeu o Recorrente pedir à Entidade Executada o cumprimento estrito da legalidade, consubstanciada na prática de actos jurídicos e materiais necessários à reconstituição da situação que existiria antes da prática do acto declarado nulo, o que passaria, necessariamente, pelo pagamento dos vencimentos que o autor deixou de auferir desde a data da sua nomeação – acto administrativo estritamente vinculado, por força do artigo 233.º, n.º 1 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana – até à data da prática do acto administrativo executório.

10. Com efeito, resulta que o autor, enquanto soldado da Guarda Nacional Republicana – isto porque, nos termos do artigo 233.º, n.º 1 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, “o ingresso na categoria de guardas faz-se no posto de guarda, no dia seguinte à conclusão, com aproveitamento, do respetivo curso de formação (…) – e em decorrência da anulação contenciosa da decisão de dispensa do serviço da guarda, carece de ser reintegrado nas funções/cargo que exerceria por força da retroactividade ou vigência imposta em termos de reposição do vínculo – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 5.07.2018, processo n.º 01082/16, disponível em www.dgsi.pt.

11. Uma vez que o autor terminou o Curso de Formação de Guardas de 2006/2007, deveria o mesmo ser provido, por imposição legal, na categoria de guarda, no dia 15.05.2008, nos termos do artigo 233.º, n.º 1 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana.

12. Reiterando, sendo um acto estritamente vinculado, imponha-se dar como assente o ingresso do autor nos quadros da Guarda, retirando daí as devidas consequências, que mais não é do que a escrupulosa reconstituição da situação que existiria se o acto declarado nulo não tivesse sido praticado, isto é, a “correção da linha temporal” implicaria um reajustar dos parâmetros delineados, pelo que ao abrigo da mencionada tarefa, imponha-se à GNR a reconstituição natural da posição do autor, quer à luz da situação em que se encontrava antes da prática do acto invalidado, quer da situação em que deveria ter sido colocado pela prática do acto devido na altura, à luz do quadro factual e jurídico existente – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.01.2021, processo n.º 07/17.9BALSB, disponível em www.dgsi.pt. (sublinhado nosso).

13. Em observância, assim, do critério da reconstituição actual hipotética, assistiria e assiste ao Recorrente, por força da sua qualidade de guarda, “o direito à perceção dos benefícios que teria auferido entre o momento em que se começaram a produzir os efeitos do ato anulado e o momento em que sobreveio o evento que, independentemente do ato anulado, sempre teria posto termo à relação de emprego, inscrevendo-se nos deveres de reconstituição tudo o que não exige uma valoração discricionária em relação ao serviço que não se prestou», nomeadamente, «um aumento de vencimento que deva periodicamente acontecer, (…), uma passagem de escalão ou de categoria, quando isso não envolva um qualquer juízo sobre a atividade que não se prestou e que não se pode mais prestar” – cfr. Mário Aroso de Almeida, Anulação de atos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, págs. 527 e 528.

14. No caso, importa não desconsiderar que no período de tempo que decorreu entre o acto proferido pelo Comandante-Geral da GNR, em 14.05.2008, por via do qual o Recorrente foi dispensado e o momento em que aquela decisão foi declarada nula, o Recorrente esteve, por força da situação gerada pela prática do ato ilegal, impedido do exercício das suas funções de militar da Guarda e, nessa medida, não auferiu da GNR qualquer remuneração, não havendo, por conseguinte, qualquer dúvida em como essa situação é imputável aquela Entidade Administrativa. Não fora a indevida dispensa do Recorrente, e o mesmo não teria sido colocada na situação em que permaneceu até à presente data. Portanto, e ao invés daquilo que defende a sentença recorrida, a imputabilidade da responsabilidade de tal situação deverá recair, exclusivamente, sobre a Administração, não procedendo o argumento, vertido no Acórdão Recorrido, de que, “durante o período que decorreu entre o ato proferido em 14.05.2008 até à data em que foi proferido o novo ato (03.09.2021), o aqui Exequente não esteve a exercer funções que lhe permitissem progredir na carreira de militar da GNR nos termos expendidos na sua petição de execução, nem tão-pouco o ato declarado nulo foi-o por erro sobre os pressupostos de facto e/ou de direito, o que, a verifica-se, poderia implicar que lhe assistia o direito a aceder àquelas funções desde aquela data de 2008 em diante, e, como tal, ao não lhe ter sido permitido, poderia arrogar-se do direito às remunerações de deixou de auferir”.

15. Ora, salvo o devido respeito, tal conclusão é, manifestamente, improcedente, já que, por um lado, o Recorrente acedia aquelas funções em virtude de ter concluído o curso de Guardas com aproveitamento e, por outro, de a responsabilidade pela ilegal dispensa do Recorrente, decorrente quer da recusa da prática de acto administrativo vinculado – a nomeação – quer do vício de forma por preterição da audiência prévia ser, exclusivamente, imputável à GNR, na medida que foi a mesma que decidiu dispensar o autor sem cumprir todas aquelas formalidades essenciais e obrigatórias que se impunham no âmbito da tramitação do respectivo procedimento administrativo, de onde resulta ser sua obrigação suportar todos os encargos resultantes do indevido afastamento, que como é perceptível, jamais poderá ser imputado ao aqui Recorrente.

16. Assim, o nexo causal que o Acórdão Recorrido estabelece entre o conteúdo da declaração de nulidade e a eficácia retroactiva dos efeitos do acto exequendo é imprestável e inoperante para sustentar a projecção dos efeitos do acto exequendo para o passado. É que a improcedência do erro sobre os pressupostos de facto e de direito plasmado numa sentença declarativa não impede ou não obstaculiza a pretensão executiva do Recorrente. Com efeito, o facto de ser declarado nulo o acto que procedeu à dispensa do serviço da Guarda, por preterição do seu direito de defesa – direito fundamental de primeiríssimo plano – em articulação com a realidade fáctica, é causa suficiente para dotar o Recorrente de título jurídico bastante para sustentar a sua pretensão material, já que a violação do direito de defesa – não mero formalismo legal – tem pelo menos a capacidade invalidante do acto (nulidade), na medida em que visa proteger, precisamente, interesses materiais dos particulares, assumindo uma função instrumental em face destes. No fundo, “as normas de legalidade externa podem, regra geral, ser consideradas como normas de protecção, no sentido publicístico do termo, delas resultando, portanto, direitos subjectivos públicos” – cfr. Nascimento da Cunha, Ilegalidade externa do acto administrativo e responsabilidade civil da Administração, Coimbra, 2010, pp. 174. Por outras palavras, significa que a “atuação agressiva da Administração com base num acto inválido (e postumamente anulado com eficácia ex tunc) é uma atuação sem título, ilegítima. Nestes casos existe portanto não só uma ilicitude instrumental, mas também uma verdadeira ilicitude material, porquanto a posição jurídica material do particular está a ser directamente lesada pela execução de um acto administrativo inválido, e, porque inválido, incapaz de conferir suporte jurídico a essa ingerência” – cfr. Débora Melo Fernandes, “A responsabilidade civil da Administração por atos afetados por vícios externos e a eventual relevância negativa do comportamento lícito alternativo”, e-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, n.º 7, 2016, pág. 135.

17. E porque as normas que impõem o dever de audiência prévia não se destinam a tutelar, unicamente, os seus interesses processuais, antes se podendo ver, também, em tais preceitos, ainda que indirectamente, como reportados à posição jurídico-material do Autor, consideramos que é, assim, possível identificar a violação das posições jurídicas subjectivas de responsabilização das normas em causa, que as ilegalidades em causa se não situem puramente na zona de protecção instrumental – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12.05.2007, proc. n.º 1214/05, disponível em www.dgsi.pt. Portanto, menorizando e menosprezando o valor jurídico do direito à defesa, o Acórdão Recorrido acaba por verter na respectiva fundamentação um juízo valorativo errado e contrário aos mais elementares cânones de justiça, devendo, consequentemente, ser revogada a sua decisão.

18. Na realidade, o juízo de prognose póstuma efectuada pela decisão em sindicância mostra-se juridicamente inadmissível. Note-se que naquele juízo indagou-se que o vício cometido não tem a aptidão para se projectar no sentido da decisão da Administração, pelo que nos suscita alguma inquietação. Ou que parece, entende-se que não existe nenhuma causalidade concreta entre a violação do direito de audiência prévia e o sentido decisório adoptado. Portanto, a não ser que se aceite um certo esoterismo jurídico de índole especulativa, não se vê como conseguir declarar que um trâmite procedimental que não foi observado, mas que deveria ter sido, não teve influência no conteúdo do acto. O conteúdo do acto ficou, irremediavelmente, condicionado com a falta de audiência do Recorrente, pelo que existe uma presunção de aquele vício se repercutir, negativamente, na geração do juízo decisório. Não vemos as coisas de outra forma.

19. É que, e na verdade, seguir o entendimento do Acórdão Recorrido, é admitir a rectificação de um acto declarado nulo, o que se afigura proibido, à luz do artigo 164.º, n.º 2 do CPA. Tratando-se a rectificação de um acto administrativo secundário ou de segundo grau que incide sobre um acto primário ferido de ilegalidade e cujo objecto é a supressão desta mesma ilegalidade através de um novo acto administrativo praticado sem as ilegalidades daquele, suprindo-as totalmente, facilmente se constata que a tese defendida pelo Tribunal a quo leva a resultados perniciosos e ilegais, pois está a dar cobertura judicial a um Despacho que apenas se preocupa em sanar o vício formal de que o acto primário padecia, defraudando, consequentemente, o resultado material da originária anulação judicialmente decretada – cfr. artigos 179.º n.º 2 e 167.º n.º 1, ambos do CPTA. Assim, mantendo-se ilegitimamente a situação anterior, subverte-se o resultado visado no processo anulatório.

20. De modo lapidar, escreveu-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05.07.2018, proferido no processo n.º 01082/16, disponível em www.dgsi.pt, que “com efeito, o n.º 2 do preceito em referência [artigo 173.º do CPTA] ao estabelecer que a Administração não pode praticar atos administrativos dotados de eficácia retroativa quando estejam em causa, nomeadamente, atos sancionatórios, visa impedir que, através de um ato «renovatório», produzido em sede de execução do julgado anulatório, possa-se lograr obter uma cobertura válida reportada ao passado, eliminando os prejuízos que tenham advindo ou sido produzidos ao destinatário pelo ato primário ilegal, pondo, mormente, em causa o princípio da irretroatividade dos atos agressivos e impositivos e do qual decorre a proibição da retroatividade de atos que, na sequência da anulação, a Administração venha a praticar com conteúdo sancionador renovando o ato punitivo anulado”.

21. Portanto, e se bem entendemos, quando a anulação incida sobre actos desfavoráveis – como já vimos que é – embora o novo acto mantenha o conteúdo decisório do acto anulado, às consequências extraídas da anulação somente pode ser atribuída eficácia para o futuro, por força do disposto na primeira parte do n.º 2 do artigo 172.º do CPA e na primeira parte do n.º 2 do artigo 173.º do CPTA – cfr. Luís Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo Anotado, Quid Juris, 2017, pág. 554. 47. E idêntico entendimento, ou seja, de que a decisão punitiva proferida na sequência de outra anterior, anulada contenciosamente, produz efeitos apenas para o futuro, não tendo, pois, efeitos retroactivos, foi firmado em aplicação e por referência ao regime constante do artigo 128.º do anterior CPA, nomeadamente, nos Acórdãos do STA de 14.02.1995, processo n.º 036265, de 04.05.1995, processo n.º 023405, de 17.06.2003, processo n.º 0750/03 e ainda no de 02.07.2008, processo n.º 01328A/03, disponíveis em www.dgsi.pt.

22. Com efeito, o novo acto administrativo, embora mantenha o conteúdo decisório do acto anulado, não poderá ser dotado de eficácia retroactiva. Nas palavras do STA, proferidas no Acórdão de 5.07.2018, processo n.º 01082/16, salienta-se que “nas situações de reexercício do poder disciplinar em execução de julgado anulatório, como é o caso, o ente executado, face ao estipulado no quadro normativo em presença, podendo praticar um novo ato disciplinar punitivo, com e através do qual procede à regulação de novo da situação jurídica, apenas o poderá fazer com efeitos para o futuro, e nunca com efeitos retroativos, sob pena de frustração da reintegração da legalidade violada. Na verdade, a entender de modo diverso, como pugna o recorrente, tudo se passaria como se o ato punitivo ilegal anulado continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornando não só inútil a sua impugnação contenciosa e a própria decisão judicial que a havia julgado procedente, como também desprovida de uma efetiva sanção jurídica a ilegalidade cometida e, bem assim, não reparada a lesão dos direitos e interesses do exequente, aqui recorrido, e isso quando o ato punitivo anulado já não poderia ser convalidado e os seus efeitos jurídicos não poderiam ser aproveitados já que a tal obstavam a pronúncia judicial proferida e aquilo que são as suas consequências em decorrência do seu efeito constitutivo” (sublinhado nosso).

23. Razão pela qual está, assim, vedada à GNR, a possibilidade de atribuição de efeitos retroactivos ao acto de dispensa da guarda praticado em execução do julgado anulatório, definidor de novo da situação jurídica do autor e que não colhe sustentação e integração no quadro normativo aplicável.

24. Na realidade, o Tribunal a quo acaba por sobrecarregar, ilegitimamente, a posição processual do autor, quando, efectivamente, deveria ser sobre a Entidade Recorrida que tal encargo deve ser dirigido ou aportado, já que foi a Administração que deu causa ao acto ilegal, prejudicando o aqui Recorrente. Bem vistas as coisas, caso a GNR não praticasse o acto ilegal, ou melhor, caso procedesse ou agisse de acordo com o bloco de legalidade a que estava obrigada, o autor seria, certamente, nomeado guarda, exerceria o seu direito de defesa e, possivelmente, não seria dispensado da guarda.

25. Com efeito, decidindo de modo diverso, a Administração acabou por exercer a sua competência de modo ilegal, vindo a mostrar-se materialmente ilegítima a sua conduta, pelo que, consequentemente, é sobre ela que deverá recair a responsabilidade por tais factos. A este resultado conduz a correta aplicação do artigo 173.º, n.º 1 e 2 do CPTA, sendo a presente situação um caso enquadrável na proibição da Administração praticar actos com eficácia retroactiva. Ora, sendo da responsabilidade exclusiva da GNR a decisão de dispensa da Guarda, terá de ser esta a suportar os custos da anulação de tal decisão, onde se inclui, naturalmente, a dívida que emerge das remunerações que deveriam ter sido pagas.

26. Em observância, assim, do critério da reconstituição actual hipotética, assistiria e assiste ao autor, por força da sua qualidade de guarda, “o direito à perceção dos benefícios que teria auferido entre o momento em que se começaram a produzir os efeitos do ato anulado e o momento em que sobreveio o evento que, independentemente do ato anulado, sempre teria posto termo à relação de emprego, inscrevendo-se nos deveres de reconstituição tudo o que não exige uma valoração discricionária em relação ao serviço que não se prestou», nomeadamente, «um aumento de vencimento que deva periodicamente acontecer, (…), uma passagem de escalão ou de categoria, quando isso não envolva um qualquer juízo sobre a atividade que não se prestou e que não se pode mais prestar” – cfr. Mário Aroso de Almeida, op. cit., págs. 527 e 528.

27. Sendo esta a melhor leitura do quadro legal subjacente ao objecto do litígio, resulta claro que deve o tribunal reconhecer o direito do Autor e, consequentemente, condenar a GNR a pagar ao autor a quantia de € 91.487,53 (noventa e um mil, quatrocentos e oitenta e sete euros e cinquenta três cêntimos) pelos vencimentos que deixou de auferir em virtude da prática do acto punitivo ilegal.

28. É que, tendo o autor auferido o rendimento global, compreendido entre 14.05.2018 e 03.09.2021, de € 117.883,31 (cento e dezassete mil, oitocentos e oitenta e três euros e trinta um cêntimos), contraposto ao valor de € 209.370,84 (duzentos e nove mil, trezentos e setenta euros e oitenta e quatro cêntimos) que, efectivamente, auferiria enquanto soldado da Guarda Nacional Republicana, no mesmo período temporal, resulta um saldo diferencial de rendimentos de € 91.487,53 (noventa e um mil, quatrocentos e oitenta e sete euros e cinquenta três cêntimos), cujo autor deixou de perceber, mas que no fundo lhe são legalmente devidos.”.

Pede a procedência do recurso, com todas as legais consequências.

7. O EXECUTADO, MAI, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, nas quais conclui da seguinte forma:

“A. Não obstante o recorrido não ter o ónus de formular Conclusões, conforme determina o artigo 639.º, n.ºs. 1, 2 e 3 do Código de Processo Civil, dir-se-á que é forçoso concluir que no caso em apreço não se verifica a necessidade de se colher Revista em ordem a uma melhor aplicação do direito.

B. Efetivamente, não estamos perante uma questão cuja apreciação por este Colendo Tribunal seja claramente necessária para uma boa administração da justiça e uma melhor aplicação do Direito, na medida em que o douto Acórdão recorrido apreciou exemplarmente as questões fundamentais que agora nos ocupam, designadamente a da retroação dos efeitos de um ato administrativo proferido na sequência da execução de uma decisão judicial que declarou nulo um ato administrativo por vício de forma.

C. Por outro lado, a situação de facto subjacente ao douto Acórdão em que o recorrente se estriba para construir as suas alegações de revista é totalmente diferente da situação de facto dos presentes autos; isto é, ao recorrente não foi aplicada qualquer sanção disciplinar e, na data dos factos, era um soldado provisório, que se encontrava em formação, não sendo titular de qualquer relação jurídica de emprego público com a GNR com caráter definitivo.

D. Assim, o douto Acórdão recorrido não incorre em qualquer erro de aplicação do Direito, pelo contrário, serve de orientação idónea aos tribunais administrativos na avaliação e julgamento das importantes questões tratadas, designadamente quanto às obrigações da Administração na execução de decisões que declarem a nulidade de um ato administrativo com fundamento em vício de forma.”.

Pede que a revista não seja admitida e que, caso assim não aconteça, que seja negado provimento ao recurso e confirmada a decisão recorrida proferida pelo TCAN.

8. O presente recurso de revista foi admitido, por acórdão proferido pela formação de apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 02/05/2024, referindo: “Ora, a matéria objecto do presente recurso respeita a um tipo de questões - execução de sentença anulatória, por vício de forma de pena disciplinar - que não é isenta de dificuldades e tem inegável relevância jurídica, suscitando o decidido fundadas dúvidas face à jurisprudência deste STA (cfr. o ac. de 05.07.2018, Proc. n.º 01082/16 e jurisprudência nele referida). Assim, e de toda a conveniência que este Supremo continue a debruçar-se sobre esta matéria, de modo a reduzir o mais possível as dificuldades interpretativas e, assim, contribuir para a redução da conflitualidade (cfr. o ac. desta Formação de 20.10.2016, Proc. n.º 01082/16).”.

9. O Ministério Público (MP) junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1, do artigo 146.º, emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso, concluindo que “(…) o douto Acórdão recorrido fez pois uma lidima interpretação e aplicação do quadro normativo aplicável ao caso, a respectiva fundamentação é plausível e congruente, e a mesma não merece a censura que lhe vem apontada pelo Exequente/Recorrente.”.

10. O processo vai, com os vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

11. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o acórdão do TCAN, ao julgar a reclamação para a conferência totalmente improcedente e ao manter a decisão sumária da Desembargadora Relatora, que negou provimento ao recurso e confirmou a decisão da primeira instância, incorreu em erro de julgamento quanto à interpretação do disposto no artigo 173.º do CPTA, ao julgar que à Entidade Demandada/Executada pode renovar um ato administrativo de conteúdo impositivo ou sancionatório com eficácia retroativa, por o primitivo ato ter sido declarado nulo, por preterição do direito de audiência prévia, nos termos em que o fez por despacho de 03/09/2021 do Comandante-Geral da GNR, sem curar da reconstituição da situação que existiria se o ato nulo não tivesse sido praticado, designadamente, a condenação ao pagamento do diferencial dos vencimentos que o Autor deixou de auferir desde a data da nomeação, até à data da prática do ato executório.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

12. O acórdão recorrido acolheu a factualidade dada como provada na decisão proferida pela 1.ª instância, “que a decisão singular reclamada considerou bastante:

«1. Em 22.01.2021, nos autos do processo nº 2601/08.0BELSB, foi proferido Acórdão pelo Tribunal Central Administrativo Norte, do qual consta, entre o mais, o seguinte [cf. documento constante do proc. nº 2601/08.0BEVIS, consultado no SITAF]:

“(…)

II- Objeto do recurso

As questões suscitadas pelo Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consistem em saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por ter considerado que o ato administrativo se encontra deficientemente fundamentado; ao integrar o conceito “processo pendente em Tribunal”, reduzindo-o à situação de já ter sido deduzida acusação em processo crime; por ter considerado que foi violado o dever de audiência prévia e por ter considerado o procedimento administrativo, que conduziu à dispensa do Recorrido do curso de formação de guardas, num procedimento sancionatório.

III- Fundamentação de Facto

Na sentença recorrida deram-se como provados os seguintes factos:

A) Em 3 de março de 2005, no posto de Viseu da subunidade ..., do destacamento de Viseu, da Brigada n.º ... da Guarda Nacional Republicana, “foi comunicado ao denunciado [AA] ... que deve considerar-se arguido nos autos acima identificados [...8/04.6PBVIS] [cfr. termo de constituição de arguido que faz fls. 102 dos autos]

B) Em 11 de dezembro de 2006 o Autor preencheu o formulário de candidatura ao curso de formação de praças onde declarou: (i) não ter respondido em Tribunal; (ii) não ter processo pendente em Tribunal; (iii) não ter beneficiado de amnistia [cfr. requerimento de candidatura que faz fls. 3 do procedimento administrativo apenso aos autos]

C) Em 23 de agosto de 2007 foi elaborado ofício no âmbito do processo ...9/04.6PBVIS, dirigido ao Autor, visando a sua notificação da dedução Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu 6/42 contra si de acusação [cfr. ofício que faz fls. 81 do procedimento administrativo apenso aos autos]

D) Em 28 de novembro de 2007 expedido pelo TJ de Viseu ofício, no âmbito do proc.º ...9/04.6PBVIS, comunicando-lhe para comparecer em juízo no dia 13/02/2008 e de “todo o conteúdo do despacho que recebe a acusação / pronúncia [datado de 7/11/2007] e designa dia para julgamento, cuja cópia se junta, acompanhado da cópia da respetiva acusação / pronúncia” [datada de 20/07/2007] [cfr. notificação que faz fls. 8 e 15 do procedimento administrativo apenso aos autos]

E) Em 3 de Dezembro de 2007 o Autor foi notificado do teor dos art.º 2.º e 19.º do Regulamento do Curso de formação de Praças tendo este declarado ficar ciente que se omitisse o dever de informar ou o fizesse recorrendo a falsas declarações incorria na sanção prevista na alínea f) do n.º 1 do art.º 19.º e que era arguido em processo judicial pendente [cfr. notificação e declaração que fazem fls. 4 e 5 do procedimento administrativo apenso aos autos]

F) Em 13 de março de 2008 o Tribunal Judicial de Viseu informou o Centro de Formação da GNR que se encontrava a decorrer a audiência de julgamento do proc.º ...9/04.6PBVIS [cfr. ofício que faz fls. 7 do procedimento administrativo apenso aos autos]

G) Em 14 de Maio de 2008 o Autor apresentou a seguinte declaração:

“Eu AA, Soldado Provisório n.º. ..., declaro que fui constituído arguido referente ao processo n.º ...9/04.6PBVIS. No dia 18 de Outubro de 2004, eu e mais dois amigos, BB e CC, abordamos um grupo com o intuito de sabermos quem tinha estragado um “grafite” que com prévia autorização era legal.

Sem que nada o fizesse prever um dos elementos do grupo, nomeadamente o DD, que é o que deduz acusação, começou a falar em tons desmedidos a esboçar gestos agressivos. Neste sentido, temendo pela minha integridade física, afastei-o com um empurrão, tendo de seguida o CC lhe dado uma bofetada e o BB uma cabeçada.

Neste sentido, fui constituído arguido, estando o julgamento já em curso.

No dia 28 de Abril de 2008, serão ouvidas as testemunhas de defesa, sendo que as testemunhas de acusação foram ouvidas no dia 05 de Março de 2008.” [cfr. declaração que faz fls. 6 do procedimento administrativo apenso aos autos]

H) Em 14 de maio de 2008 foi proferido despacho concordante com a seguinte proposta: “1. SITUAÇÃO

Através da nota em ref.ª a EG enviou a esta Chefia uma declaração respeitante ao Soldado Provisório n.º ... - AA, a frequentar o CFP 2006/2007, onde o mesmo declara que é arguido no processo com o NUIPC ...9/04.6 PBVIS, por um crime de ofensa à integridade física qualificada e um crime de ameaças, na forma continuada. 2. ANÁLISE

a) O Soldado Provisório n.º ... - AA, do CFFF/EG concorreu ao Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Praças 2006/2007, tendo superado todas as provas com êxito, facto que lhe permitiu ser incorporado para a frequência do referido curso;

b) Aquando da formalização da sua candidatura, ao concurso supracitado, o referido militar, nada declarou acerca de que sobre ele impendia um processo crime (doc. 1);

c) Durante a prestação da prova documental, que teve lugar em 03AGO07, o mesmo nada declarou acerca de que sobre ele recaísse algum processo judicial;

d) O mesmo foi incorporado em 03DEC07, tendo declarado na mesma data e ao abrigo do nº 4 do Artº 2º do Regulamento do Curso de Formação de Praças, que era arguido no processo com o NUIPC ...9/04.6 PBVIS, por um crime de ofensa à integridade física qualificada e um crime de ameaças, na forma continuada (doc.2);

e) Ora, sendo que os factos de que vem acusado remontam, segundo as suas declarações a 18OUT04 e que o Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Praças 2006/2007 só abriu em 04DEC06, podemos concluir que foi com intenção de omitir e agindo sob má-fé que o mesmo nada declarou no seu requerimento de candidatura, quanto ao processo-crime que sobre si impendia, levando assim a que esta Guarda o admitisse ao CFP com base num pressuposto erróneo;

f) Assim e com tal conduta, não deu o mesmo provas de poder vir a ser um militar e agente de autoridade disciplinado, competente, digno e respeitado;

g) A alínea e) do nº 1 do Art.º 19º do Regulamento do Curso de Formação de Praças, prevê que os Soldados Provisórios poderão ser eliminados do CFP, por despacho do Comandante-Geral, nos termos do nº 1 do Artº 278º do EMGNR (doc. 3);

h) O nº 1 do Artº 278º do EMGNR prevê que o soldado provisório que não evidencie as qualidades referidas em f) seja imediatamente dispensado do serviço (doc. 4);

3. PROPOSTA

Face ao exposto, esta Chefia é de parecer que, o mesmo seja eliminado do Curso de Formação de Praças 2006/2007 e simultaneamente dispensado do serviço da Guarda, nos termos e com os fundamentos exarados na proposta de despacho em anexo à presente informação”. [cfr. despacho e proposta que fazem fls. 1 e 2 do procedimento administrativo apenso aos presentes autos]

I) Em 14 de maio de 2008 foi proferido despacho de dispensa da GNR com o seguinte teor:

“A coberto da informação nº ...94, datada de 18ABR08, a Chefia do Serviço de Pessoal, vem submeter à consideração do Comando da Guarda a proposta de eliminação do Curso de Formação de Praças 2006/2007, respeitante ao Soldado Provisório nº ... - AA.

Assim, e atenta a factualidade descrita e a fundamentação aduzida na presente informação, considero eliminado do Curso de Formação de Praças 2006/2007 o Soldado Provisório nº ... - AA Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu 9/42, ao abrigo da alínea c) do nº 1 do Artº 19º, conjugado com o nº 1 do Artº 20º, ambos do Regulamento do Curso de Formação de Praças, aprovado por despacho de 29MAI06, em virtude de, aquando da formalização da sua candidatura ao Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Praças 2006/2007, ter recorrido a falsas declarações, declarando que não tinha qualquer processo judicial pendente, facto que não correspondia à verdade, vindo só mais tarde e durante o CFP a declará-lo voluntariamente.

Com tal conduta, não deu provas de poder vir a ser um militar e agente de autoridade disciplinado, competente, digno e respeitado. Por tais motivos é o mesmo dispensado do serviço da Guarda Nacional Republicana, nos termos do n.º 1 do Art.º 278º, do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Dec. Lei n.º 265/93 de 31 de Julho.” [cfr. despacho que faz fls. 31 do procedimento administrativo apenso aos presentes autos]

J) Em 28 de maio de 2008 foi proferida sentença pelo Tribunal Judicial de Viseu absolvendo o Autor da prática de crime de ofensa à integridade física simples e do crime de ameaça sob a forma continuada, [cfr. sentença que faz fls. 65 a 80 do procedimento administrativo apenso aos autos] K) Não consta do procedimento administrativo que previamente à decisão constante no facto «I» o Autor tenha sido ouvido a qualquer título, constando apenas a declaração referida no facto «G» [cfr. resulta do cotejo do procedimento administrativo apenso aos autos].

IV- Fundamentação de Direito

AA vem intentar ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, impugnando o despacho do Comandante-Geral da GNR de 14/05/2008 que o eliminou do Curso de Formação de Praças 2006/2007 e o dispensou do serviço daquela Guarda.

A sentença julgou procedente a ação, considerando verificados os vícios imputados pelo Autor ao ato impugnado.

O MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA vem interpor recurso jurisdicional da sentença, imputando-lhe erro de julgamento por ter considerado que o ato administrativo se encontra deficientemente fundamentado; ao integrar o conceito “processo pendente em Tribunal”, reduzindo-o à situação de já ter sido deduzida acusação em processo crime; por ter considerado que foi violado o dever de audiência prévia e por ter considerado o procedimento administrativo, que conduziu à dispensa do Recorrido do curso de formação de guardas, num procedimento sancionatório.

Do erro de julgamento por a sentença ter considerado que o ato impugnado se encontra deficientemente fundamentado:

Na sentença recorrida pode ler-se o seguinte:

“Como decorre do teor dos articulados, na génese do presente litígio encontra-se a decisão sancionatória de expulsão do Autor do curso de formação de praças da Guarda Nacional Republicana com fundamento na circunstância do Autor ter prestado falsas declarações no âmbito do processo de candidatura, nomeadamente ter declarado não ter processo pendente em Tribunal.

Conforme decorre do cotejo do processo administrativo, e dimana do probatório, a GNR estribou tal conclusão no seguinte itinerário cognoscitivo:

“a) O Soldado Provisório n.º ... - AA, do CFFF/EG concorreu ao Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Praças 2006/2007, tendo superado todas as provas com êxito, facto que lhe permitiu ser incorporado para a frequência do referido curso;

b) Aquando da formalização da sua candidatura, ao concurso supracitado, o referido militar, nada declarou acerca de que sobre ele impendia um processo-crime (doc. 1);

c) Durante a prestação da prova documental, que teve lugar em 03AGO07, o mesmo nada declarou acerca de que sobre ele recaísse algum processo judicial;

d) O mesmo foi incorporado em 03DEC07, tendo declarado na mesma data e ao abrigo do nº 4 do Artº 2º do Regulamento do Curso de Formação de Praças, que era arguido no processo com o NUIPC ...9/04.6PBVIS, por um crime de ofensa à integridade física qualificada e um crime de ameaças, na forma continuada (doc.2);

e) Ora, sendo que os factos de que vem acusado remontam, segundo as suas declarações a 18OUT04 e que o Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Praças 2006/2007 só abriu em 04DEC06, podemos concluir que foi com intenção de omitir e agindo sob má-fé que o mesmo nada declarou no seu requerimento de candidatura, quanto ao processo-crime que sobre si impendia, levando assim a que esta Guarda o admitisse ao CFP com base num pressuposto erróneo;

f) Assim e com tal conduta, não deu o mesmo provas de poder vir a ser um militar e agente de autoridade disciplinado, competente, digno e respeitado; (...)”

É contra a decisão de dispensa da GNR alicerçada nesta proposta inicial que o Autor se insurge, apontando ao ato decisório os seguintes vícios:

i. Vício de forma por falta de fundamentação que permitisse ao Autor perceber, com suficiência, as razões de facto e de direito que motivaram a GNR a decidir naquele sentido;

ii. Erro quanto aos seus pressupostos de facto, em razão da acusação ser ulterior à sua prestação de declarações;

iii. Violação do dever de audição prévia;

Cumpre apreciar.

Se bem compreendemos a alegação do Autor, este aponta ao ato impugnado o vício de falta de fundamentação substancial (e não formal) porquanto aduz que não é possível perceber em que é que o decisor se baseou para considerar que tinham sido prestadas falsas declarações.

Não está assim em causa o cumprimento formal da obrigação de fundamentar o ato decisório, porquanto o seu sentido e motivação são percetíveis ao destinatário médio mas sim como os factos invocados na fundamentação permitem chegar à conclusão subjacente ao ato decisório.

Ora, perscrutada a fundamentação supra emerge que é imputado ao Autor que: (i) não declarou a existência do processo no formulário de candidatura (Dez / 2006); (ii) o mesmo ocorrendo aquando da prestação de provas (Ago / 2007); (iii) Em Dez / 2007 declarou ser arguido; (iv) os factos de que vem acusado remontam a 2004.

São estes os factos que levaram a GNR à conclusão “que foi com intenção de omitir e agindo sob má-fé que o mesmo nada declarou no seu requerimento de candidatura, quanto ao processo-crime que sobre si impendia”.

Os quais são manifestamente insuficientes para alicerçar qualquer conclusão relativamente à prestação de declarações faltas e, muito menos, dolosas e sob má-fé.

Desde logo porque o procedimento administrativo sancionatório é absolutamente omisso quanto à data em que o Autor teve conhecimento de que contra ele corria um processo. A circunstância aduzida na contestação do processo ser do ano de 2004 e, por isso, a constituição como arguido ser pretérita à prestação das declarações, não é suscetível por si só de demonstrar esse facto, quando muito constitui um indício que estas poderiam não corresponder à verdade.

Sendo certo que tal argumentação apenas foi expendida em sede de contestação e não previamente à prolação do ato impugnado.

Acresce que não se pode dizer que a averiguação de tal circunstância (a data de constituição como arguido) era demasiado onerosa ou difícil bastando que tivesse sido solicitada essa informação ao Tribunal. Assiste, assim, razão ao Autor ao afirmar que o ato encontra-se deficientemente fundamentado quanto à demonstração da falsidade das declarações.”

Fim da transcrição.

A sentença faz alguma confusão entre os conceitos de dever de fundamentação formal e de dever de fundamentação material do ato administrativo, analisando erradamente o segundo conceito à luz dos pressupostos do primeiro. Como ensina Vieira de Andrade in “O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos”, Almedina, 1991, pág. 231 “… o dever formal se cumpre pela apresentação de pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis; enquanto a fundamentação material exige a existência de pressupostos reais e de motivos corretos susceptíveis de suportar uma decisão legítima quanto ao fundo”.

Assim, em sede de observância do dever de fundamentação, na sua dimensão formal, cumpre aferir se a administração externou as razões de facto e de direito que a levou a decidir como fez. O artigo 268º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa consagra o dever geral de fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos ao dispor que “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.

Segundo preceitua o artigo 125º do CPA, aplicável ao tempo, a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

Conforme vem decidindo a jurisprudência, a fundamentação é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, porém só é suficiente quanto permite a um destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autos do ato para proferir a decisão. Assim, há suficiência de fundamentação quando um destinatário normal, colocado na situação do real destinatário, apreender as razões de facto e de direito por que o autor do ato atuou como atuou.

Regressando ao caso em apreço, e perscrutado o conteúdo dos factos provados em H) e I) constata-se daí que o ato impugnado nos presentes autos cumpre as exigências de fundamentação legalmente impendentes sobre o mesmo.

Do mesmo constam, de forma clara e expressa, os pressupostos de facto e de direito que sustentam a decisão tomada pelo Comandante Geral da GNR, que, em síntese, se baseiam na circunstância de o Autor ter prestado falsas declarações no âmbito do processo de candidatura, nomeadamente por ter declarado não ter processo pendente em Tribunal. Do mesmo modo, o ato impugnado também não apresenta qualquer desconformidade lógicodiscursiva intrínseca que o coloque numa situação de contradição nos termos ou de paradoxo entre as premissas e a conclusão. Daí que não se possa concluir de outra forma que não a de que o ato impugnado nos presentes autos se encontra devidamente fundamentado, cumprindo as exigências formais de fundamentação para a emissão de tal acto administrativo. O que de resto a sentença recorrida reconhece.

Coisa diferente, e já atinente à dimensão material da fundamentação, que é saber se o ato impugnado está viciado de erro nos pressupostos de facto e de direito, se os fundamentos mobilizados para sustentar o conteúdo do acto estão errados ou não.

Também nesta dimensão o ato não padece de vício. Pois o ato sustentou-se na circunstância de o Autor, ora Recorrido, ter declarado aquando da sua candidatura ao curso de formação de Praças, que não tinha qualquer processo judicial pendente, facto que não correspondia à verdade. E por isto, o ato concluiu que o Recorrido incorreu em falsas declarações.

E os factos nos quais se estriba esta fundamentação encontram-se dados como assentes nos autos.

Veja-se o facto provado em A) onde se lê: “Em 3 de março de 2005, no posto de Viseu da subunidade ..., do destacamento de Viseu, da Brigada n.º ... da Guarda nacional Republicana “foi comunicado ao denunciado (AA) …que deve considerar-se arguido nos autos acima identificados (...8/04).”

E veja-se o facto provado B) onde se lê “Em 11 de dezembro de 2006 o Autor preencheu o formulário de candidatura ao curso de formação de praças onde declarou: (…) (ii) não ter processo pendente em Tribunal (…).”

E, por último, o facto C) onde se lê: “Em 23 de agosto de 2007 foi elaborado ofício no âmbito do processo ...9/04.6PBVIS, dirigido ao Autor, visando a sua notificação da dedução contra si de acusação”.

Entronca agora aqui outra questão que se prende com a que está em análise, que é a de saber se existe erro de julgamento da sentença ao integrar o conceito “processo pendente em Tribunal”, reduzindo-o à situação de já ter sido deduzida acusação em processo crime.

A sentença discorreu, a este respeito, designadamente, o seguinte:

“No que tange ao erro quanto aos pressupostos de facto, é mister ter presente que a questão que é colocada no formulário de candidatura era “tem processos pendentes em Tribunal? Se respondeu sim, indicar obrigatoriamente o motivo”, a que o Autor respondeu “Não”.

O conceito de “processo pendente em Tribunal” não é unívoco, sendo apto a múltiplas interpretações.

Ter “processo pendente” pode pretender averiguar se o inquirido é Réu em algum processo mas também pode ser interpretado no sentido de ser autor, assistente, contrainteressado ou arguido. Mesmo a própria circunstância de ser “Réu” é distinta caso o processo seja do foro criminal, civil, administrativo ou fiscal.

Por Tribunal pretender-se-ia referir apenas a jurisdição comum ou incluir-se-ia também a Administrativa e Fiscal ou mesmo a Eclesiástica ou Arbitral?

Acresce que, se atentarmos no formulário referido no facto «E» as hipóteses de respostas nele previstas para a circunstância de ter processo pendente eram de “(i) Arguido; (ii) Lesado; (iii) Testemunha; (iv) Outra:

”, não se vislumbrando a relevância de saber que o inquirido tinha processo em Tribunal como lesado (em regra nesses casos seria o Autor desse processo) e sendo, no mínimo, questionável que ter sido arrolado como testemunha em processo judicial integre o conceito de “ter processo pendente”.

A circunstância da questão ser apta a diversas interpretações, todas elas plausíveis e razoáveis, não permite afirmar que a declaração do Autor era falsa mas apenas, inexata se interpretada a questão de modo a incluir também a circunstância de ser Arguido e sem que contra ele tivesse sido ainda deduzida acusação.

A constituição como Arguido no âmbito de processo-crime não é sinónimo de ter sido contra ele deduzida acusação, proferido despacho de pronúncia ou decisão de condenação penal como in casu, se veio a verificar com a absolvição do Autor.”

Fim da transcrição.

Acolhemos aqui as palavras do Exm.º Magistrado do Ministério Público vertidas no seu Parecer junto deste TCAN:

“Ter processo pendente significa, em linguagem de leigos, de homem comum, tão só ser parte num processo, autor ou réu, o que é perceptível pelo comum dos mortais. E que não pode deixar de ser perceptível por quem era arguido”.

Se no formulário de candidatura era questionado aos candidatos se tinham algum processo pendente em Tribunal, sem qualquer especificação ou concretização, deve entender-se, todo e qualquer processo que tendo-se iniciado, ainda não tenha sido objeto de uma decisão transitada em julgado.

Não pode, pois, o tribunal a quo interpretar a questão em causa, formulada de modo geral e global, a todos os candidatos no procedimento concursal, restringindo o seu âmbito aos casos em que já exista uma acusação.

Portanto, os fundamentos mobilizados para sustentar o conteúdo do ato não estão errados.

Pelo que o ato impugnado não está enfermado do vício de falta de fundamentação, nem na sua dimensão formal, nem na sua dimensão material.

Nestes termos, reconhece-se assistir razão ao Recorrente, quanto a estas questões.

Do erro de julgamento por a sentença ter considerado que foi violado o dever de audiência prévia e por ter considerado o procedimento administrativo, que conduziu à dispensa do Recorrido do curso de formação de guardas, num procedimento sancionatório.

Na sentença recorrida pode ler-se o seguinte:

“No que tange à violação do direito de audição prévia. De harmonia com o disposto n.º 4 do Regulamento do curso de formação de praças, aprovado pelo despacho n.º 14/06 – OG (constante de fls. 4 do procedimento administrativo apenso), “os soldados provisórios com processos judiciais pendentes devem também declará-lo no momento da incorporação, referindo a posição processual nos mesmos”.

Prevê o art.º 19.º do mesmo Regulamento que:

“1. Os soldados provisórios poderão ser eliminados do CFP, por despacho do comandante-geral, pelos seguintes motivos:

(...)

f. Omissão do dever referido nos n. os 1 e 4 do art.º 2.º ou o fizer recorrendo a falsas declarações (...)

2. O soldado provisório incurso em qualquer das circunstâncias eliminatórias constantes nas alíneas do número anterior é imediatamente suspenso das atividades de instrução e aguarda no seu domicílio a decisão de eliminação.

Para efeitos administrativos, considerar-se-á como data da eliminação do curso a data da notificação da decisão

(...)”.

Dispunha o n.º 1 do art.º 278.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 265/93 de 31/07 que “o soldado provisório que não dê provas de poder vir a ser militar e agente de autoridade disciplinado, competente, digno e respeitado é, mediante proposta fundamentada do comandante da unidade, imediatamente dispensado do serviço.” Dispunha à data o art.º 100.º do CPA, então vigente que “Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”, prevendo-se, ainda, a possibilidade desta ser afastada nos casos de em que a decisão seja urgente ou a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão (entre outros).

Cumpre decidir.

O art.º 19.º do Regulamento do curso de formação de praças (Despacho n.º 14/06-OG n.º 11) não estabelece a necessidade de audição prévia do interessado.

Todavia, importa ter presente que tal Regulamento é um regulamento administrativo, aprovado por despacho, não podendo, consequentemente, sobrepor-se à lei.

A estatuição de que “o soldado provisório que não dê provas de poder vir a ser militar e agente de autoridade disciplinado, competente, digno e respeitado é, mediante resposta fundamentada do comandante da unidade, imediatamente dispensado do serviço”, não afasta a aplicabilidade do dever de este ser ouvido antes da tomada da decisão.

Acresce que, in casu, a decisão de dispensa não revelava qualquer necessidade de urgência, nem se mostrava comprometido o efeito útil da decisão.

Na interpretação dos preceitos, o intérprete deve seguir as regras constantes do art.º 9.º do Código Civil mas, sobretudo, deve dar uma interpretação à norma que seja compatível com os desígnios e princípios constitucionalmente estabelecidos.

In casu, a interpretação do preceito deve ser efetuada à luz do disposto no n.º 5 do art.º 267.º do Constituição que prevê a possibilidade de participação dos cidadãos nas decisões que lhes digam respeito e do n.º 1 do art.º 20.º que proíbe a indefesa.

Do cotejo do procedimento administrativo, para além da declaração ínsita no facto «G» e sem que seja conste qualquer diligência que permita perceber a sua génese, previamente à decisão de expulsão do curso inexiste qualquer diligência administrativa que (i) levasse ao conhecimento do Autor que lhe tinha sido instaurado procedimento sancionatório por falsas declarações; (ii) este fosse ouvido quanto ao seu teor; (iii) tivesse tido oportunidade de se pronunciar quanto à intenção de o excluir do curso e da GNR.

Este procedimento visando a exclusão do Autor do curso de formação de praças tem, manifestamente, um caráter sancionatório.

Considera-se, assim, que o Autor tinha o constitucional direito de se defender naquele procedimento, nomeadamente aduzindo as suas razões para as declarações que prestou.

Acresce que, mesmo que naquele se viesse a considerar que aquelas não correspondiam à verdade, impunha-se que fosse efetuada uma avaliação ponderada dos seus argumentos e, em função de todas as circunstâncias relevantes, aferido se o comportamento de quem foi absolvido da acusação que contra si foi deduzida, era merecedor um desvalor tão significativo que era de modo a impedir a relação funcional.

Em face do exposto,

Considera-se que a existência de audição prévia do Autor não podia ser dispensada, não sendo a formalidade possível de degradar-se em não essencial, não só pelo caráter sancionatório do procedimento mas também pela possibilidade de modificação do teor / sentido da decisão proferida.

Pese embora com referência a Estatuto da GNR e Regulamento do curso de formação distintos, também assim entendeu o venerando Tribunal Central Administrativo Sul, no proc.º 11329/14 (disponível em dgsi.pt) e onde se afirmou (sumário):

“I- A suspensão de um “Guarda Provisório” do Curso de Formação de Guardas reúne as caraterísticas de uma “medida provisória” (artigo 84.º do CPA), que, no caso, estava sujeita a audiência prévia do interessado, uma vez que não se verificavam quaisquer razões de urgência ou de necessidade de salvaguarda de interesses eventualmente incompatíveis com a audiência prévia.

II- Ainda que venha a ser ouvida antes da decisão final de exclusão do curso, a interessada tem também que ser ouvida previamente à decisão de suspensão do curso, que não constitui um ato “preparatório” da decisão final, mas antes tem pressupostos distintos e é suscetível de provocar “lesões de interesses autonomamente reparáveis”.

Salienta-se que aquela decisão do venerando Tribunal respeita a um caso em que foi concedida pela GNR oportunidade à visada de se pronunciar antes da decisão final de afastamento.

Em face do exposto,

Julga-se verificado o vício de preterição de audição prévia invocado pelo Autor.” Fim da transcrição.

A respeito desta questão, concordamos com a sentença recorrida e acompanhamos também a posição tomada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, no Parecer que emitiu junto deste TCAN, que passamos a transcrever e cuja fundamentação acolhemos:

“Já no que diz respeito à verificada omissão da audiência prévia, que o recorrente aceita não ter havido mas a considera como mera irregularidade administrativa, cremos que a mesma não pode deixar de ter in casu um efeito invalidante.

Efectivamente estamos perante um procedimento em que, perante uma falta do formando, consubstanciada na prestação de declarações falsas, o comando da GNR o penaliza com a imediata exclusão do curso. E dizemos penaliza porque tal exclusão tem um efeito verdadeiramente sancionatório.

A aplicação de sanções não se restringe exclusivamente ao domínio penal ou contraordenacional. O domínio sancionatório é mais vasto, e abrange, por exemplo, também as sanções disciplinares, as chamadas sanções administrativas da lei do jogo e as sanções pecuniárias compulsórias.

Ora, tratando-se de direito sancionatório, nenhuma sanção pode ser aplicada sem que o visado possa exercer o seu direito de defesa. Direito de defesa constitucionalmente consagrado no art. 32, nº 10, da Lei Fundamental. E se num mero procedimento administrativo sem característica sancionatória se impõe a audiência prévia, ut arts 267º da CRP e 100º do CPA, com maior acuidade se exige essa audição no campo sancionatório. Por isso, a Constituição da República o impôs expressamente.

No caso houve uma falta e houve uma correspondente sanção. Só por ter havido a infracção é que surgiu a sanção. E, quer se queira quer não, a exclusão do curso configura-se como uma sanção, e grave. Tão grave quanto, por exemplo, a demissão num processo disciplinar por prática de infracção de um funcionário público.

Não contestamos que perante a prática da falta o regulamento preveja a aplicação de uma sanção. Mas há uma regra e um princípio que o regulamento não pode postergar, a primeira é o cumprimento do sagrado direito de defesa constitucionalmente consagrado e o segundo é o acatamento do princípio da proporcionalidade, nas suas três vertentes de necessidade, adequação e proporcionalidade stricto sensu. O princípio da proporcionalidade exigia aqui a sua audição para, desde logo, se saber se a exclusão não seria medida desnecessária, inadequada e desproporcionada. Ademais quando a imediata exclusão só por se ter um processo pendente, desconhecendo-se a qualidade processual aí assumida, os termos das imputações e o estado do processo se afigurava como uma manifesta afronta ao princípio constitucional da presunção de inocência (art. 32, nº 2). Tratava-se, pois, de um daqueles casos em que imperioso e imprescindível era a audição do visado.

Até porque nos termos do Regulamento a exclusão não é automática, cabe nos poderes discricionários do comandante e pode ou não acontecer avaliada que seja a gravidade da infracção (cfr art. 19, nº 1: “poderão ser eliminados”).

Verifica-se, portanto, a falta de audiência prévia que gera nulidade por afectar o núcleo essencial de um direito fundamental.

O ac. do TCAS de 23/10/2014, rec. 11329/14, vai no mesmo sentido tendo, no caso de suspensão de um guarda provisório do curso de formação, declarado a nulidade da decisão de suspensão por preterição da garantia fundamental de audiência e defesa.”

Com base nesta fundamentação, improcedem as conclusões de recurso A) e D) a F).

Soçobrando o recurso quanto a esta questão, deve manter-se a decisão impugnada na ordem jurídica e, como tal, é de negar provimento ao recurso.

V- Decisão

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo-se, embora com fundamentação algo diversa, a sentença recorrida, devendo constar, no seu dispositivo “declarando-se nula a decisão proferida em 14 de maio de 2008”, onde consta “anulando-se a decisão proferida em 14 de maio de 2008”.

2. Em 26.01.2021, foi enviada às partes a notificação eletrónica da decisão referida no ponto antecedente [cf. consulta efetuada na plataforma SITAF].

3. Com data de 08.06.2021, foi enviado ao aqui Exequente o ofício com a referência “N.º ...39-...06-DRH – Pº 020.01.03”, com o seguinte teor [cf. documento nº 1 junto com a oposição]:

(IMAGEM NO ORIGINAL DA SENTENÇA)

4. Com data de 26.08.2021, foi emitida informação nº ...08-DRH, sobre a qual recaiu despacho de concordância proferido em 03.09.2021 pelo Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, com o seguinte teor [cf. documento nº 2 junto com a oposição]:

(IMAGEM NO ORIGINAL DA SENTENÇA)

5. Com data de 22.09.2021, foi enviado ao aqui Exequente a comunicação com a referência “N.º ...64-...09 – CTer Aveiro - Pº ...”, com o seguinte teor [cf. documento nº 3 junto com a oposição]:

(IMAGEM NO ORIGINAL DA SENTENÇA)

6. Em 05.09.2022 deu entrada o presente requerimento executivo [cf. consulta efetuada na plataforma SITAF].

IV.2. FACTOS NÃO PROVADOS

Não existem factos não provados, sendo certo que não foram considerados quaisquer factos conclusivos, as alegações de direito e os factos de todo irrelevantes para a decisão da causa.”.

DE DIREITO

13. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelo Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.

14. Vem o Recorrente recorrer do acórdão proferido pelo TCAN com fundamento na errada interpretação e aplicação do direto, quanto a saber se a Entidade Demandada pode, em sede de execução de sentença, renovar um ato de conteúdo impositivo ou sancionatório com eficácia retroativa, na sequência de o ato primitivo ter sido declarado nulo, por preterição do direito de audiência prévia, ou se pode apenas praticar um novo ato com efeitos para o futuro.

15. Para o efeito, sustenta o Recorrente, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que a Administração não pode praticar atos administrativos dotados de eficácia retroativa quando estejam em causa atos sancionatórios, ou seja, não pode ser praticado um ato com conteúdo punitivo retroativamente.

16. Por isso, defende que o cumprimento do julgado anulatório consubstancia a prática de atos jurídicos e materiais necessários à reconstituição da situação antes da prática do ato declarado nulo, que passa pelo pagamento dos vencimentos que o Autor deixou de auferir desde a data da sua nomeação, até à data da prática do ato administrativo executório.

17. Assim, defende que o Autor, soldado da Guarda Nacional Republicana, em decorrência da declaração de nulidade da decisão de dispensa do serviço da guarda, carece de ser reintegrado nas funções/cargo que exercia por força da retroatividade ou vigência imposta em termos de reposição do vínculo, pelo que, tendo o Autor terminado o Curso de Formação de Guardas de 2006/2007, deveria ser provido, por imposição legal, na categoria de Guarda, no dia 15/05/2008, tendo deixado de receber as respetivas remunerações.

18. Invoca que o Autor iria aceder a tais funções de Guarda, por ter concluído o curso de Guardas com aproveitamento, sendo da exclusiva responsabilidade da Entidade Demandada a prática do ato ilegal, por vício de forma por preterição do dever de audiência prévia, devendo arcar com todas as responsabilidades pela prática do ato ilegal.

19. Daí defender que o ato renovatório não pode ter efeitos retroativos, mas apenas para o futuro, não podendo ser atribuída retroativa ao ato de dispensa da Guarda praticado em execução do julgado anulatório, assistindo-se no direito a receber o diferencial dos rendimentos auferidos entre ../../2018 e 03/09/2021, no valor de € 91.487,53.

20. Diferentemente sustenta a Entidade Recorrida, no sentido de não ter sido aplicada uma sanção disciplinar ao Autor e de na data dos factos, o mesmo ser um Soldado provisório, que se encontrava em formação, não sendo titular de qualquer relação jurídica de emprego público com a GNR com caráter definitivo.

21. No mesmo sentido pugnou o Ministério público, para o qual, não há o direito a indemnizar se o ato é praticado com o mesmo conteúdo, além de no presente caso, não estar em causa uma qualquer situação de reexercício do poder disciplinar, nem a situação decorrer de uma relação jurídica de emprego público.

22. Explanado o essencial das posições esgrimidas nos autos, importa, antes de mais, considerar a factualidade apurada nos autos.

23. Em 11/12/2006 o Autor preencheu formulário de candidatura ao Curso de Formação de Praças, onde declarou não ter respondido em Tribunal, não ter processo pendente em Tribunal e não ter beneficiado de amnistia; em 03/12/2007 o Autor foi notificado dos artigos 2.º e 19.º do Regulamento do Curso de Formação de Praças, tendo declarado ficar ciente de que se omitisse o dever de informar ou o fizesse recorrendo a falsas declarações, incorreria na situação prevista no artigo 19.º, n.º 1, f) do respetivo Regulamento, que determina a eliminação do Curso com fundamento na omissão dos deveres referidos nos n.ºs 1 e 4 do artigo 2.º do citado Regulamento, ou o fizer recorrendo a falsas declarações.

24. Porém, comprova-se que, em 03/03/2005, o Autor foi constituído arguido; em 23/08/2007 foi notificado da dedução da acusação contra si deduzida e em 28/11/2007 foi notificado para comparecer em juízo no dia 13/02/2008 para audiência de julgamento.

25. Em 13/03/2008 o Tribunal Judicial de Viseu informou o Centro de Formação da GNR que se encontrava a decorrer a audiência de julgamento e em 14/05/2008 o Autor apresentou a declaração em que informa, na sua qualidade de Soldado provisório, que foi constituído arguido e que o julgamento está em curso.

26. Mais se encontra provado que o Exequente veio a ser condenado pela prática do crime de ofensa à integridade física simples e do crime de ameaça sob a forma continuada, por sentença proferida em 28/05/2008.

27. Na mesma data em que o Autor informou que foi constituído arguido, em 14/05/2008, foi proferido despacho, com o conteúdo que consta do probatório, donde resulta o entendimento do Executado que “foi com intenção de omitir e agindo sob má-fé que o mesmo nada declarou no seu requerimento de candidatura quanto ao processo-crime que sobre si impendia, levando assim a que esta Guarda o admitisse ao CFP com base num pressuposto erróneo;”, seguindo-se a decisão final, proferida na mesma data.

28. Mais resulta que o despacho de eliminação do Autor do Curso de Formação de Praças e, simultaneamente, de dispensa do serviço da Guarda foi proferido sem previamente conferir o direito de audiência prévia do Autor, o que determinou a decisão judicial, transitada em julgado, proferida pelo TCAN em 22/01/2021, da declaração de nulidade do ato impugnado com base nesse fundamento.

29. Posteriormente a tal declaração de nulidade resulta que a Entidade Demandada, visando dar execução ao julgado, veio em 08/06/2021, a notificar o Exequente em audiência dos interessados do despacho do Comandante-Geral, de 14/05/2008, exarado na Informação n.º ...8, de 18/04/2008 e, em sequência, em 26/08/2021 foi proferida a Informação n.º ...64, sobre a qual recaiu o despacho ora impugnado, de 03/09/2021 pelo Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, nos termos do qual resulta que, em execução do julgado, se decidiu eliminar o Soldado Provisório do Curso de Formação de Praças 2006/2007, ao abrigo do artigo 19.º, n.º 1, c) e 20.º, n.º 1 do Regulamento do Curso de Formação de Praças, em virtude de aquando da formalização da candidatura ao concurso de admissão, ter recorrido a falsas declarações, declarando que não tinha qualquer processo judicial pendente e a sua dispensa ao serviço da GNR, nos termos do artigo 278.º, n.º 1 do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo D.L. n.º 265/93, de 31/07.

30. Em face da factualidade julgada provada resulta, em primeiro lugar, que o Autor não tem constituída uma relação de emprego público, não tendo vínculo definitivo com a Entidade Demandada, por, à data dos factos, ainda se encontrar a frequentar o Curso de Formação de Praças e ser Soldado Provisório.

31. Em segundo lugar o despacho declarado nulo judicialmente não foi proferido no âmbito de um procedimento de natureza disciplinar, antes visou repor a legalidade do procedimento de admissão do Autor ao Curso de Formação de Praças, determinando a sua eliminação do curso com o fundamento invocado, nos termos dos artigos 19.º, n.º 1 e 20.º, n.º 1 do Regulamento do Curso de Formação de Praças, aprovado por Despacho de 29/05/2006 e a sua dispensa da GNR, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 1 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo D.L. n.º 265/93, de 31/07, por aquando a formalização da candidatura o Autor ter recorrido a falsas declarações.

32. Embora o ato impugnado, datado de 03/09/2021, seja um ato lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos do Exequente, a sua prática insere-se no exercício dos poderes de autoridade da Entidade Executada, designadamente, nos poderes que lhe assistem de apreciar a adequação do Guarda Provisório, que não se confundem com qualquer procedimento de natureza disciplinar.

33. Como reconhecido no Acórdão do TCAN, ora decisão judicial exequenda, “nos termos do Regulamento a exclusão não é automática, cabe nos poderes discricionários do comandante e pode ou não acontecer”.

34. Como tal, não tem sustento a jurisprudência invocada pelo Recorrente, a respeito da renovação de atos em matéria disciplinar, pois o ato anulado não se insere num procedimento administrativo disciplinar, antes o exercício no poder previsto no artigo 278.º, n.º 1 do EMGNR, de “Dispensa de soldados provisórios”.

35. Por outro lado, a factualidade comprovada nos autos é suficientemente inequívoca que, declarado nulo o ato impugnado, por preterição do dever de audiência prévia, por despacho proferido em 03/09/2021, a Entidade Demandada substituiu o ato por ato de conteúdo idêntico, mantendo a decisão anteriormente tomada, isto é, reexerceu as suas legais competências respeitando as vinculações judiciais de permitir a audiência prévia do interessado, vindo a praticar ato de conteúdo idêntico.

36. Constitui, efetivamente, objeto da presente lide executiva assegurar que seja dada plena e integral execução, de facto e de direito, ao acórdão exequendo, nos exatos termos em que foi decidido na decisão judicial exequenda, designadamente, aferir se o ato ora impugnado, datado de 03/09/2021, respeita ou não as anteriores vinculações determinadas judicialmente e se assiste o direito ao Exequente às remunerações de que se arroga ter direito.

37. Segundo o disposto no n.º 1, do artigo 173.º do CPTA, recai sobre a Administração o dever de reconstituir a situação que existira se o ato anulado não tivesse sido praticado, em respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, os quais no presente caso, não obstam a que a Administração reexerça as suas legais competências.

38. Tanto mais por o único fundamento que fundou a declaração de nulidade do ato proferido em 14/05/2008, de eliminação do Curso de Formação e de dispensa do Autor da GNR, se fundamenta no vício de forma, por preterição da audiência prévia.

39. É entendimento da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que, de uma forma geral, a execução das sentenças anulatórias, que incluem também as sentenças de declaração de nulidade de ato administrativo, como no presente caso, impõe à Administração o dever de desenvolver uma atividade de execução de molde a colocar a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento da ação, o que se traduz, essencialmente, em dois segmentos:

(i) no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo);

(ii) no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou, se esse ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética atual).

40. Também constitui jurisprudência assente que os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias ou e declaração de nulidade de atos administrativos, quer no que se refere ao efeito preclusivo, quer no que toca ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir), pelo que “a eficácia de caso julgado anulatório se encontra circunscrita e delimitada aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório, mas expurgado dos referidos vícios”, cfr., entre outros, o Acórdão do Pleno de 08/05/2003, Processo n.º 40821-A e na doutrina, Freitas do Amaral, Da execução das sentenças dos tribunais Administrativos, págs. 36 a 45 e Mário Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos, págs. 127 e segs

41. No mesmo sentido se decidiu no Acórdão do STA, Processo n.º 1388A/03, de 30/09/2010, segundo o qual, “A eficácia do caso julgado anulatório encontra-se circunscrita ao vício ou vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando, nos casos em que o acto é renovável, a que a Administração emita novo acto com idêntico conteúdo decisório, mas liberto dos referidos vícios, fazendo para o efeito retroagir o procedimento à fase em que se verificou a ilegalidade, praticando novo acto, agora expurgado da ilegalidade cometida pelo anterior (artº 173º, nº 1 do CPA)”.

42. Nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 173º do CPTA, o dever de dar integral execução ao acórdão exequendo tanto poderia passar pela reintegração do Autor no Curso de Formação de Praças e na reconstituição da sua situação, no caso de a Administração entender ou o Tribunal ter decidido que os fundamentos materiais do despacho declarado nulo não se verificavam, o que se traduziria no dever de reconstituição da situação que existiria se o ato declarado nulo não tivesse sido praticado (reconstituição da situação atual hipotética), reconstituindo a sua carreira na GNR, como poderia traduzir-se no reexercício do poder administrativo, voltando a praticar ato administrativo com o mesmo conteúdo, desde que não reincidente na mesma ilegalidade.

43. No presente caso, tal como decorre do acórdão recorrido, não existiu qualquer erro nos pressupostos, de facto ou de direito, quanto ao conteúdo da prática do ato declarado nulo, pelo que nada obsta que a Administração tenha optado por praticar ato de conteúdo idêntico, como aquele que foi praticado em 03/09/2021, o qual, respeita o acórdão exequendo e as vinculações dele decorrentes.

44. Pelo que, no presente caso, a Administração deu integral cumprimento ao dever de execução do acórdão exequendo, pois que perante a declaração de nulidade de uma decisão administrativa, fundada na procedência de vício invalidatório de forma, pode voltar a praticar nova decisão administrativa expurgada desse vício, mantendo o seu conteúdo, por a isso não estar impedida ou condicionada pelo efeito de caso julgado.

45. E tendo optado por praticar nova decisão administrativa expurgada do vício invalidatório por falta de audiência prévia, tal decisão produz efeitos à data da prática do ato declarado nulo, retroagindo os seus efeitos à data em que o primeiro ato foi praticado, tal como previsto no n.º 1 do artigo 173.º do CPTA, nos termos do qual “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.”.

46. Especificamente no que respeita à aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 173.º do CPTA não se pode aceitar a interpretação que dele vem defendida pelo Exequente, pois no presente caso, não se está perante um procedimento de natureza disciplinar, nem se encontram enfermados os pressupostos materiais que ditaram o conteúdo do ato declarado nulo na data em que ele foi praticado, além de o interessado não ter estabelecida uma relação definitiva ou de emprego público com a GNR, pelo que, a prática de um novo ato administrativo com o mesmo conteúdo do anterior não desrespeita a prescrição normativa invocada.

47. Não está em causa uma situação em que a Administração pretenda exercer o poder administrativo de praticar um ato administrativo, em substituição de um ato administrativo anterior anulado ou declarado nulo, com um conteúdo diferenciado ou inovatório em relação a esse primitivo ato e este novo ato tenha um conteúdo impositivo de um dever, encargo, ónus ou sujeição a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, pois isso é que está vedado à Administração; o que está em causa é voltar a praticar um ato com o mesmo conteúdo do anterior, porque nessa parte esse ato não enferma de qualquer vício invalidante, conforme decidido judicialmente, sem que esse ato tenha natureza disciplinar.

48. Não estando em causa a prática de um ato proferido em procedimento disciplinar, nem o Exequente tendo uma relação jurídica de emprego público com a GNR, por apenas ser Soldado provisório, não tendo qualquer vínculo definitivo com a Guarda, não tem aplicação a jurisprudência invocada pelo Exequente a respeito dos atos renovatórios não puderem eficácia retroativa.

49. Em matéria da eficácia do ato administrativo disciplina o n.º 1 do artigo 155.º do CPA, como regra geral, de que o ato administrativo produz os seus efeitos desde a data em que for praticado, salvo nos casos em que a lei ou o próprio ato lhe atribuam eficácia retroativa, diferida ou condicionada.

50. Nos termos da al. c), do n.º 2 do artigo 156.º do CPA, pode ser atribuída eficácia retroativa ao ato administrativo “Quando tal seja devido para dar cumprimento a deveres, encargos, ónus ou sujeições constituídos no passado, designadamente em execução de decisões dos tribunais ou na sequência de anulação administrativa, e não envolva a imposição de deveres, a aplicação de sanções, ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos.”.

51. A execução do julgado terá de consistir na prática pela Administração, a quem incumbe tirar as consequências da anulação ou da declaração de nulidade, dos atos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do ato ilegal, reconstituindo-se a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado, atuação essa a desenvolver em pleno respeito do julgado, considerando e respeitando, não só todos os fundamentos de ilegalidade julgados verificados, mas, também, os termos da pronúncia condenatória que haja sido prolatada [cfr. artigos 173.º do CPTA e 619.º a 621.º do CPC].

52. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem entendido, a respeito do disposto no n.º 2 do artigo 173.º do CPTA, que estando em causa a execução de julgado anulatório relativo a decisão disciplinar punitiva, a reconstituição da situação que existiria se o ato administrativo anulado não tivesse sido praticado (reconstituição da situação atual hipotética) não permite que o reexercício do poder administrativo determine a prática de um ato com efeitos retroativos reportados à data da emissão do ato anulado ou declarado nulo, implicando, por isso, que nestes casos assista ao exequente o direito a que lhe sejam pagos os valores para a reconstituição da carreira, mediante pagamento da diferença entre os valores que recebeu e os que deveria ter recebido se não fosse o ato ilegal e estivesse no exercício de funções, nos termos conjugados dos artigos 173.º do CPTA e 156.º do CPA, segundo o princípio geral de direito administrativo irretroatividade dos atos administrativos, cfr. entre outros, o Acórdão do STA, de 05/07/2018, Processo n.º 01082/16.

53. No entanto, como afirmado pelo Pleno deste Supremo, no seu Acórdão de 02/07/2008, Processo n.º 01328A/03, “não consagra um princípio de absoluta irretroatividade dos atos praticados em execução de sentenças anulatórias de atos renováveis”.

54. O disposto na al. c) do n.º 2 do artigo 156.º do CPA tem, por isso, de ser articulado com o n.º 2 do artigo 173.º do CPTA, pois esta norma, embora inserida em lei de processo administrativo, estabelece o regime jurídico substantivo, pelo qual a Administração se deve pautar sempre que lhe cumpra extrair consequências da anulação ou declaração de nulidade dos seus atos administrativos.

55. Deste modo, tal como supra se afirmou, no cumprimento dos deveres em que a Administração fica constituída por efeito da anulação ou declaração de nulidade de um ato administrativo, dependendo dos casos, pode ter de atuar por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado (artigo 173.º, n.º 1) e de praticar, quando for caso disso, atos administrativos retroativos, desde que esses atos não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 173.º, n.º 2).

56. O n.º 2 do artigo 173.º do CPTA ao estabelecer que a Administração não pode praticar atos administrativos dotados de eficácia retroativa quando estejam em causa, nomeadamente, atos sancionatórios, visa impedir que, através de um ato renovatório, produzido em sede de execução do julgado, possa lograr obter uma cobertura válida reportada ao passado, eliminando os prejuízos que tenham advindo ou sido produzidos ao destinatário pelo ato primário ilegal, pondo, mormente, em causa o princípio da irretroatividade dos atos agressivos e impositivos e do qual decorre a proibição da retroatividade de atos que, na sequência da anulação, a Administração venha a praticar com conteúdo sancionador renovando o ato punitivo anulado.

57. No âmbito de quadro normativo anterior, como decidido pelo Pleno deste Tribunal, no seu Acórdão de 11/12/1996, Processo n.º 023883, “a possibilidade de atribuição de eficácia retroativa em execução de julgado anulatório estava dependente de o ato ser favorável ao administrado, porquanto se o ato lhe fosse desfavorável tal possibilidade de atribuição de eficácia retroativa estaria vedada à Administração, entendimento este que, anteriormente, já havia sido sustentado também pelo Pleno deste Tribunal no seu acórdão de 25.02.1986 [Proc. n.º 10648A], quando nele afirmou que «em casos determinados e limitados, os atos administrativos podem ter força retroativa», neles se incluindo «pela própria natureza da atividade desenvolvida» a «execução de decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos», mas que, sendo «renovável o ato punitivo do funcionário, anulado por falta de uma formalidade essencial do processo de formação da vontade administrativa», disso não deriva que a Administração, ao renovar o ato disciplinar punitivo, possa dotar este ato de eficácia retroativa, pelo que este produz seus «efeitos somente a partir da sua notificação ao interessado» e apenas para o futuro. E idêntico entendimento, ou seja, o de que a decisão punitiva proferida na sequência de outra anterior, anulada contenciosamente, produz efeitos apenas para o futuro, não tendo, pois, efeitos retroativos, foi firmado em aplicação e por referência ao regime constante do art. 128.º do CPA, nomeadamente, nos acórdãos deste Supremo de 14.02.1995 [Proc. n.º 036265], de 04.05.1995 [Proc. n.º 023405], e de 17.06.2003 [Proc. n.º 0750/03].”.

58. Porém, o quadro normativo atualmente é outro, além de tal solução não poder ser revertida à situação sub specie, por no presente caso não estar em causa uma situação de reexercício do poder disciplinar em execução de julgado anulatório, nem o Exequente ter estabelecida uma relação de emprego público com o Exequente, antes um vínculo provisório que apenas se poderia converter em definitivo no caso de verificação de todos os respetivos requisitos, segundo um juízo de adequação e conveniência que apenas cabe à Administração formular.

59. De modo que a anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado não confere ao Autor o direito subjetivo a integrar na GNR, por a Administração não ter formulado esse juízo, nem o mesmo decorrer de qualquer decisão judicial.

60. No caso, apresenta-se relevante a circunstância factual distintiva de não estar em causa um ato praticado no exercício de poderes disciplinares, antes no exercício de poderes administrativos de mérito, que determinam o poder à Administração de decidir quem reúne condições para prosseguir o Curso de Formação de Praças e ingressar na GNR, juízo este que a GNR não formulou em relação ao Autor, em consequência das falsas declarações prestadas.

61. Daí que, não vigorando no ordenamento jurídico um princípio de absoluta irretroatividade dos atos praticados em execução de sentenças anulatórias ou de declaração de nulidade de atos renováveis, não está vedada ao Executado a possibilidade de atribuição de efeitos retroativos ao ato praticado em execução do julgado, definidor de novo da situação jurídica do Exequente.

62. Consequentemente, não tem razão o Recorrente quando alega ter direito ao pagamento do diferencial das remunerações que deixou de auferir, por não lhe assistir qualquer direito subjetivo a ingressar definitivamente na GNR, considerando que à data da prática do ato declarado nulo, era Soldado provisório, sem qualquer vínculo definitivo com a GNR.

63. Nem poder a execução do julgado invalidatório conferir uma situação jurídica, de facto e de direito, que o Autor não dispunha, por à data dos factos ser ainda Soldado Provisório e não se poder afirmar que, caso não fosse o ato ilegal, iria ser incorporado na GNR, por tal não decorrer da matéria de facto julgada provada pelas instâncias, seja perante a decisão judicial exequenda, seja no âmbito da presente ação executiva.

64. O dever de reconstituição da situação atual hipotética levaria a que o Autor fosse reintegrado nas funções/cargo que exercia por força da retroatividade/vigência imposta em termos de reposição da situação, sendo que essas funções, no presente caso, não correspondem a qualquer vínculo definitivo de emprego público com a GNR e, consequentemente, ao estabelecimento de uma relação obrigacional de que derive o direito aos respetivos vencimentos, por a situação do Autor ser de natureza provisória e, consequentemente, não ter assegurado o direito à integração na GNR.

65. Deste modo, não é possível dizer que sem o ato ilegal, sempre o Autor teria direito ao vínculo definitivo, por apenas se inscrever nos deveres de reconstituição tudo o que não exige uma valoração discricionária da Administração.

66. Nada obsta, portanto, que em sede de cumprimento do dever de execução de uma sentença de anulação ou de declaração de nulidade, a Administração volte a praticar um ato com o mesmo conteúdo, se esse concreto conteúdo da decisão administrativo não recaiu qualquer juízo de ilegalidade ou sobre ele recaiu um juízo de conformidade com os seus respetivos pressupostos materiais, como no presente caso.

67. Como reconhece a doutrina, “a eventual substituição do ato ilegal por outro com idêntico conteúdo, no reexercício do mesmo poder de definição jurídica (renovação do ato anulado), quando se mostre concretamente possível, pode ter o alcance de dispensar, total ou parcialmente, a Administração de cumprir aquele primeiro tipo de dever.”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4.ª ed., Almedina, pág. 1283.

68. Assim, apenas prevalece o efeito repristinatório da anulação ou declaração de nulidade na medida em que a substituição não tenha lugar, isto é, o procedimento administrativo em que o ato invalidado não tenha sido retomado, nele não tenham sido praticados atos e diligências, nem tenha sido concluído com a prática de uma nova decisão final, que não incorra em desconformidade com a decisão exequenda, em termos de dispensar a reconstituição da situação que deveria existir.

69. De modo que, nos casos em que a Administração possa reexercer as suas legais competências e substituir o ato ilegal, por outro, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas, é esta nova definição da situação jurídica assumida no ato administrativo que repõe a legalidade aplicável.

70. Pelo que, forçoso se tem de concluir pela improcedência do recurso.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 10 de abril de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Frederico Macedo Branco.