0732/12.0BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

A pensão de invalidez relativa não é acumulável com o subsídio de desemprego, de acordo com o disposto na al. b) do n.º 1 do art. 60º, do DL 220/2006, de 3/11, normativo legal que se harmoniza com o estatuído designadamente no art. 67º, da Lei de Bases da Segurança Social.

I- RELATÓRIO

AA intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra a presente acção administrativa especial contra o Instituto da Segurança Social, IP, na qual peticionou a anulação da decisão de indeferimento proferida pelo réu e, consequentemente, que lhe fosse concedido o direito a receber o subsídio de desemprego nos termos do DL 220/2006, de 3/11, republicado pelo DL 72/2010, de 18/6.

Por acórdão proferido em 28 de Abril de 2014 pelo referido tribunal foi decidido nos seguintes termos:

“julgar procedente a presente acção, e em consequência (…)

- anular a decisão impugnada, que indeferiu à A o pedido de prestação de desemprego, uma vez que a prestação de desemprego é acumulável com a prestação da pensão de invalidez, quando, como no caso presente, essa invalidez é meramente relativa.”.

O réu apelou para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 31 de Março de 2022, decidiu conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e julgar a acção improcedente.

Inconformada, a autora interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«I. O critério de admissibilidade do recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo é um critério qualitativo em que o legislador optou por reservar para tal tribunal superior a apreciação de questões em que, quer pela sua relevância jurídica ou social, quer pela clara necessidade de melhor aplicação do direito, a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo seja fundamental.

II. A questão em discussão nos presentes autos – i.e. de saber se deve ser negada a proteção social na eventualidade de desemprego involuntário a uma trabalhadora com uma incapacidade permanente parcial beneficiária de uma pensão de invalidez relativa, cujo contrato de trabalho se manteve em vigor quanto à capacidade de trabalho restante, vindo a terminar por decisão unilateral do empregador – é uma questão de enorme relevância, não só para a recorrente (desde logo pois atinge o seu sustento), mas também para a comunidade, por contender com interesses especialmente importantes da comunidade, como são os que dizem respeito à determinação do regime jurídico de recebimento das prestações sociais por parte dos trabalhadores.

III. O quadro normativo é complexo e quiçá contraditório ou inconsistente, tanto mais que as instâncias proferiram acórdãos absolutamente opostos sobre a matéria. Justifica-se, assim, uma ponderada análise, interpretação e articulação dos vários regimes jurídicos convocados para o caso tendo presente a unidade do sistema.

IV. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo citada pelo Tribunal a quo, além de se reportar a um quadro normativo distinto do que é aplicável nos presentes autos, nem sequer incidiu primacialmente sobre a questão de saber se um trabalhador com incapacidade parcial que exerce a sua atividade no âmbito da sua capacidade restante fica desprotegido quanto a esse rendimento se se vir numa situação de desemprego voluntário.

V. Pelo exposto, a admissão do presente recurso e a intervenção norteadora do Supremo Tribunal Administrativo são claramente necessárias para uma melhor aplicação do direito, encontrando-se assim preenchido o pressuposto de admissibilidade da revista ordinária previsto no art. 150º, n.º 1 in fine do CPTA.

VI. O legislador não estabeleceu como requisito de acesso ao subsídio de desemprego que o respetivo beneficiário tivesse total capacidade e total disponibilidade para o trabalho, nem tal resulta do disposto no art. 61º da LBSS ou do art. 11º do DL 220/2006.

VII. Não tendo o legislador distinguido e previsto expressamente que só a capacidade total e a disponibilidade total para o trabalho relevavam para efeitos de acesso às prestações de proteção na eventualidade de desemprego, não cabe ao intérprete distinguir, sobretudo quando tal distinção discrimina negativamente um grupo de beneficiários.

VIII. A interpretação do regime jurídico da segurança social no sentido de que o acesso às medidas de proteção contra o desemprego pressupõe a total capacidade do beneficiário para o trabalho, ofende os princípios da igualdade, da equidade, da diferenciação positiva, da complementaridade e da unidade consagrados nos art.ºs 7º, 9º, 10º. 15º e 16º da LBSS, discriminando negativamente e de forma absolutamente inadmissível um grupo particularmente frágil de destinatários de proteção social, justificadamente carente de medidas de discriminação positiva (e não o contrário) destinadas a compensar as dificuldades de exercício de atividade laboral decorrentes da menor capacidade para o trabalho inerente à invalidez relativa de que padecem.

IX. A jurisprudência fixada no douto acórdão do STA datado de 28/10/2008, tirado no processo nº 0535/09 não é aplicável ao presente caso, quer porque o regime jurídico é distinto, quer porque a questão que se coloca nos presentes autos é anterior e consiste em saber se tem direito ao subsídio de desemprego relativamente à capacidade restante um trabalhador que sofre de uma incapacidade permanente parcial que justifica a atribuição de uma pensão de invalidez relativa e vem posteriormente a cair numa eventualidade de desemprego involuntário, ao ver terminado pela entidade empregadora o seu contrato de trabalho.

X. Também não é aplicável ao caso concreto a jurisprudência fixada por acórdão do STA, datado de 19/2/2002, tirado no processo nº 048399 porque, além do quadro normativo ser distinto, o caso em discussão no referido processo - a acumulação do subsídio de desemprego com uma pensão de velhice - é diametralmente distinto do caso dos presentes autos, sobretudo no que respeita à compensação pela perda de rendimentos decorrente da eventual que justifica a proteção social.

XI. A pensão de invalidez relativa destina-se a compensar a perda da capacidade e de remuneração do trabalho emergente da incapacidade permanente parcial. Tal prestação em nada se confunde ou sobrepõe ao subsídio de desemprego relativamente à remuneração do trabalho pela capacidade de trabalho restante destina-se a compensar essa perda e não a perda de capacidade de trabalho que continua a existir, podendo o beneficiário encontrar novo emprego compatível com as suas capacidades, caso em que deixa de existir fundamento para a manutenção do subsídio de desemprego. Não há, pois, cumulação de duas prestações compensatórias da mesma perda de remuneração de trabalho.

XII. A pensão de invalidez relativa tem um campo de aplicação absolutamente distinto e não sobreponível ao do subsídio de desemprego: a primeira destina-se a compensar a perda parcial de capacidade de ganho e rendimento do beneficiário vitima de incapacidade permanente parcial que pode, ainda assim, continuar a exercer atividade profissional e auferir os respetivos rendimentos do trabalho segundo a capacidade restante e sujeito aos limites previstos no art. 59º do DL 220/2006 (i.e. a soma do valor da pensão e do salário não pode exceder 100% do valor de referência), o que aliás é consistente com o que o legislador previu no art. 67º nº 2 da LBSS.

XIII. Podendo o beneficiário exercer atividade segundo a capacidade restante, essa atividade (e os respetivos rendimentos) são distintos e não sobreponíveis aos auferidos a título de pensão de invalidez. Consequentemente, vindo o beneficiário dos rendimentos a ser colocado numa situação de desemprego relativamente ao contrato de trabalho que tinha em vigor e que se mantinha sujeito à capacidade restante do trabalhador, é forçoso concluir que o “interesse” protegido pelo subsídio de desemprego (a perda do rendimento do trabalho relativo à capacidade restante do beneficiário) em nada se confunde com a pensão por invalidez relativa destinada a compensar a diminuição parcial de capacidade de ganho (obviamente distinta da “capacidade restante”).

XIV. Enquanto que nas eventualidade de velhice ou invalidez absoluta, a respetiva pensão se destina a suprir integralmente a perda de rendimentos do trabalho (cujo contrato caduca), na invalidez relativa existem dois planos absolutamente distintos e não sobreponíveis que assim têm de ser tratados: i) o da invalidez relativa cuja perda de capacidade de ganho e rendimento é compensado pela respetiva pensão, e ii) o da capacidade restante relativamente à qual a atividade profissional continua a ser prosseguida, uma vez que o contrato de trabalho não caduca.

XV. No caso da invalidez relativa, a pensão atribuída compensa apenas a perda parcial da capacidade e rendimentos, mantendo intacta a capacidade remanescente. Assim, quanto à capacidade remanescente, tudo se deve passar como se passa com qualquer trabalhador, sob pena de uma inadmissível discriminação negativa de um indivíduo particularmente vulnerável, o que violaria, desde logo o disposto nos arts. 16º, 50º e 52º nº 1 da LBSS. Nesse caso, se o trabalhador se vir numa situação de desemprego involuntário, tem direito de acesso ao respetivo mecanismo de proteção, não havendo qualquer duplicação de compensação.

XVI. Nos termos do disposto no art. 67º da LBSS, salvo disposição legal em contrário, não são cumuláveis entre si as prestações emergentes do mesmo facto, desde que respeitantes ao mesmo interesse protegido. A regra geral encontra-se, porém, na interpretação a contrário do referido art. 67º da LBSS: são cumuláveis entre si as prestações, desde que emergentes de diferente facto e respeitantes a diferente interesse protegido.

XVII. Nos termos do disposto no art. 52º nº 1 da LBSS, a proteção social regulada no sistema previdencial integra e distingue as eventualidades de desemprego e de invalidez, correspondendo assim a interesses diferentes.

XVIII. Atento o disposto no art. 67º da LBSS é evidente a possibilidade de cumulação das prestações de invalidez relativa que se reporta a um diagnóstico de uma incapacidade parcial permanente para o trabalho estabelecida em 20/12/2010 e do subsídio de desemprego relativamente à capacidade de trabalho restante que, nos termos da lei implica a manutenção em vigor do contrato de trabalho.

XIX. Ao contrário do que julgaram as instâncias, o disposto nos arts. 54º a 57º do DL 187/2007 não regula a acumulação de pensões relativas a outras eventualidades, mas sim a cumulação (unificada ou proporcional) de pensões destinadas a reparar a mesma eventualidade, i.e., invalidez ou velhice. Efetivamente, se se analisar cuidadosamente o disposto nos art. 54º a 56º e, bem assim, o disposto nos arts. 44º, 45º, 11º, 39º rapidamente se conclui que as pensões aí previstas visam reparar a mesma eventualidade (i.e.de invalidez ou velhice) para a qual concorram quer o regime geral de proteção, quer os regimes especiais de enquadramento obrigatório (art. 54º) ou facultativo (art.57º).

XX. Em qualquer dos casos, o que se torna evidente a partir da análise das referidas normas é que o que foi visado e previsto foi a acumulação – absoluta ou proporcional – de pensões destinadas a reparar a mesma eventualidade (i.e., a mesma invalidez relativa, ou a mesma invalidez absoluta ou a mesma velhice) e não a reparação de diferente eventualidade (ex. invalidez relativa e doença, ou invalidez relativa e desemprego, ou invalidez relativa e paternalidade)

XXI. Em suma, a análise e interpretação sistemática das regras sobre acumulação de pensões previstas no regime jurídico da proteção da invalidez e velhice (DL 187/2007) aplicam-se essencialmente “para dentro”, i.e., no âmbito da reparação da mesma eventualidade abrangida por diversos regimes. Pelo exposto, além de não infirmar a permissão geral de cumulação de prestações de proteção social emergentes de factos diferentes e destinadas a proteger interesses distintos, a sua consagração expressa justifica-se precisamente pela necessidade de regular a reparação da mesma eventualidade quando para ela concorram diversos regimes de proteção social e que, de outro modo, não seria cumulável por força do disposto no art. 67º da LBSS.

XXII. O sistema previdencial visa garantir prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação de toda e qualquer das eventualidades referidas no art.52º nº1 da LBSS (Doença; Maternidade, paternidade e adopção; Desemprego; Acidentes de trabalho e doenças profissionais; Invalidez; Velhice; e Morte).

XXIII. Ao negar a um pensionista de invalidez relativa a proteção na eventualidade de desemprego relativamente à capacidade restante, o disposto no art. 60º nº 1 al. b) do DL 220/2006 viola o disposto nos arts. 10º, 16º, 50º, 52º nº 1 e 67º nº 1 da LBSS, constituindo tal violação inconstitucionalidade, por violação do disposto no art. 112º nº 2 da CRP.

XXIV. O limite à possibilidade de acumulação de pensões foi estabelecido no art. 67º nº 1 da LBSS que “Salvo disposição legal em contrário, não são cumuláveis entre si as prestações emergentes do mesmo facto, desde que respeitantes ao mesmo interesse protegido.” Ou seja, o legislador ordinário pode limitar a cumulação de prestações “emergentes do mesmo facto” e “respeitantes ao mesmo interesse protegido”, mas já não pode limitar a cumulação de prestações emergentes de diferentes factos nem respeitantes a diferentes interesses protegidos, sob pena de violar o disposto nos arts. 50º, 52º nº 1 e 67º nº 1 da LBSS.

XXV. Ainda no que respeita à acumulação de prestações pecuniárias emergentes de diferentes eventualidades há um segundo limite que o legislador ordinário deve respeitar: da acumulação de prestações pecuniárias emergentes de diferentes eventualidades não pode, em caso algum, resultar da sua aplicação montante inferior ao da prestação mais elevada nem excesso sobre o valor total. (art. 67º nº 2 da LBSS)

XXVI. Sendo a invalidez relativa (e não absoluta) e destinando-se a referida pensão a compensar a perda parcial de rendimento correspondente à diminuição da referida capacidade de ganho, esta eventualidade não toca, nem muito menos se sobrepõe com a emergente do desemprego involuntário em que foi colocada na sequência da cessação unilateral do contrato de trabalho que se mantinha em vigor quanto à capacidade restante.

XXVII. A interpretação literal do disposto no art. 60º nº 1 al. b) do DL 220/2006 (feita pelo Tribunal a quo) redunda numa evidente inconstitucionalidade material por discriminar negativamente (em relação aos trabalhadores sem qualquer incapacidade) um grupo particularmente frágil de destinatários (os beneficiários de invalidez relativa), deixando-os desprotegidos na eventualidade de desemprego involuntário relativo à sua capacidade remanescente, ofendendo o disposto no art. 13º e o art. 63º nºs 1 e 3 da CRP.

XXVIII. Enquanto trabalhadores, os inválidos devem ter os mesmos direitos e merecer a mesma proteção que um qualquer trabalhador sem incapacidade. Na verdade, a haver discriminação destes trabalhadores relativamente aos que mantém total capacidade para o trabalho até devia ser positiva, no sentido de implementar medidas que diminuíssem a desvantagem de partida que é a invalidez.

XXIX. Mesmo sem entrar na desejável discriminação positiva, a verdade é que, quanto à capacidade de trabalho restante, um trabalhador inválido deve ter direito à mesma proteção social que o sistema oferece ao trabalhador sem qualquer invalidez.

XXX. Não havendo nenhuma razão que justifique a desproteção na eventualidade de desemprego dos trabalhadores que sejam pensionistas de invalidez relativa, é forçoso concluir que, quer a norma prevista no art. 55º nº 1 al. b) da LBSS, quer a norma prevista no art. 60º nº 1 al. b) da LBSS discriminam negativamente os trabalhadores beneficiários de pensão de invalidez relativa e que mantém a sua atividade profissional (na medida da capacidade restante) e que venham a estar numa situação de desemprego involuntário, privando-os do acesso ao subsídio de desemprego, em violação do disposto nos arts. 13º nº 1 e 61º nº 1 e 3 da CRP.

XXXI. Atenta a patente inconstitucionalidade normativa do disposto quer no art. 55º nº 1 al. b), quer no art. 60º nº 1 al. b) do DL 220/2006 não resta ao Tribunal outra solução que não seja recusar a aplicação das referidas normas em obediência ao disposto no art. 204º da CRP.

XXXII. O disposto no art. 60º nº 1 al. b) do DL 220/2006 na interpretação dada pelo Tribunal a quo - i.e. A pensão de invalidez [relativa] atribuída pelo regime geral da segurança social não é acumulável com as prestações de desemprego [cfr. a alínea b) do nº 1 do artigo 60º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro - é inconstitucional por violação do disposto no art. 13º nº 1 e 61º nºs 1 e 3 da CRP quando interpretado no sentido de que é proibida a proteção do beneficiário de pensão de invalidez relativa na eventualidade de desemprego involuntário emergente da cessação do contrato de trabalho em vigor relativamente à capacidade restante.

XXXIII. Sendo inconstitucional tal proibição de acumulação, devia o Tribunal a quo ter recusado aplicar a referida norma, nos termos do disposto nos arts. 3º e 201º da CRP. Não o tendo feito, envenenou irremediavelmente de inconstitucionalidade o acórdão em crise, que assim desse ser revogado e substituído por outro que recuse a aplicação do disposto no art. 60º nº 1 al. b) do referido DL 220/2006 e, não havendo qualquer outro motivo de recusa da concessão do subsídio de desemprego relativo à capacidade restante, julgue a ação procedente e condene o recorrido no pedido formulado na p.i.

XXXIV. O acórdão recorrido violou o disposto nos arts. art. 11º do DL 220/2006, 60º nº 1 al. b) do DL 220/2006, arts. 16º, 50º, 52º nº 1, 61º da LBSS e, bem assim, arts. 3º, 13º nº 1, 63º nºs 1 e 3, 112º e 201º da CRP.».

O réu, notificado, não apresentou contra-alegação de recurso.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 8 de Setembro de 2022.

O Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional, posicionamento esse que, objecto de contraditório, não mereceu qualquer resposta.

A questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que inexistia fundamento para o Tribunal de 1ª instância anular o acto impugnado, pois a autora não podia acumular a pensão de invalidez relativa que se encontrava a receber com as prestações de desemprego.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na decisão de 1ª instância:

«1) A Autora (A), AA, Nº SS ...82, reside na Avª ..., ..., ...,

2) A A tem atualmente 43 anos de idade, é casada e tem a seu cargo dois filhos menores – docs fls 49/ss.

3) Desde 1990 que a A exerceu a profissão de acabadora de mármores e rochas ornamentais, fazendo parte das suas funções, entre outras, o transporte e manuseio de peças de mármore e granito, na “A... Lda”, com sede na Rua ..., ..., em ..., ... – doc 6, fls 32 e doc 7, fls 34.

4) Após vários exames, intervenção cirúrgica em 12/10/2007 no Hospital ..., em Lisboa, e baixas médicas, veio em 18/2/2011 a atingir o período máximo de baixa médica, e o Réu atribuiu-lhe uma pensão por «INVALIDEZ RELATIVA», no valor de 303,23€, com início 20/12/2010, nos termos do DL 187/2007, de 10/05 e da Lei 64-A/2008, de 31/12 -- doc 2, fls 21; doc 3, fls 23; doc 4, fls 25 e doc 5, fls 27/ss.

5) Em 16/3/2011, a entidade empregadora comunicou à A por carta registada que o seu contrato de trabalho havia caducado por impossibilidade superveniente absoluta e definitiva nos termos do artigo 343, do Código do Trabalho (CT), com efeitos reportados a 20/12/2010, pelo que o contrato de trabalho da A terminava – Doc 7, fls 34 e fls 26 do PA anexo.

6) À data da cessão do contrato (e a 16/3/2011) a A auferia uma retribuição mensal base de 725,00€, acrescida de 5,55€ a título de subsídio de alimentação e 39,70€ a título de diuturnidades –doc 8, fls 36 e acordo.

7) Em 27/05/2011, a A intentou uma ação emergente de contrato de trabalho com processo comum contra a entidade empregadora, alegando a ilicitude do despedimento, que correu termos no 1º Juízo de Trabalho de Sintra, Comarca da Grande Lisboa – Noroeste, sob o Processo nº 14072/11.9 T2SNT, que foi se extinta por transação, na qual «As partes reconhecem a ilicitude do despedimento da A» -- certidão doc 9, fls 38 a 43, e PI de fls 7 a 25 e fls 29 do PA anexo.

8) Em 07/03/2012, a A requereu ao Réu a atribuição do subsídio de desemprego – doc fls 36 a 39, do PA.

9) Em 20/3/2012, o Réu levou ao conhecimento da A o despacho de 12/03/2012, de fls 42 do PA, com proposta de indeferimento do pedido acabado de referir, com fundamento no facto da A «Ser pensionista/reformado (alínea b) do n° 1 do art° 60° do Decreto-Lei n° 220/2006, de 3 de Novembro)» -- doc fls 42 do PA.

10) Em 08/03/2012, sob o «Assunto: Notificação de Decisão», o Réu remeteu à A a comunicação de fls 19 (doc 1) e fls 43 do PA, de que «o requerimento acima indicado será indeferido se, no prazo de 5 dias úteis a contar da data da recepção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar ao indeferimento, juntando meios de prova se for caso disso.

Os fundamentos para o indeferimento são os a seguir indicados: - Ser pensionista/reformado [alínea b) do n° 1 do art° 60° do Decreto-Lei n° 220/2006, de 3 de Novembro]. Mais se informa que, na falta de resposta, o indeferimento ocorre no primeiro dia útil (…) - 3 meses para recorrer hierarquicamente (…)».

11) A Autora não respondeu ao ofício acabado de referir, nem recorreu hierarquicamente – facto por acordo.

12) A Autora pediu apoio judiciário – fls 14 e doc fls 44/ss.

13) A presente acção deu entrada em juízo em 25/06/2012 - fls 2 e 3.».

Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Como acima referido, a questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que inexistia fundamento para o Tribunal de 1ª instância anular o acto impugnado, pois a autora não podia acumular a pensão de invalidez relativa que se encontrava a receber com as prestações de desemprego.

Encontram-se provados os seguintes factos:

- o réu atribuiu à autora uma pensão por invalidez relativa no valor de € 303,23, com início 20.12.2010, nos termos do DL 187/2007, de 10/5;

- em 16.3.2011 a entidade empregadora comunicou à autora a extinção do seu contrato de trabalho por caducidade, tendo esta intentado uma acção em que impugnou a ilicitude do seu despedimento, a qual findou por transacção onde «As partes reconhecem a ilicitude do despedimento da A»;

- em 7.3.2012 a autora requereu ao réu a atribuição do subsídio de desemprego e, em 20.3.2012, foi notificada de que o seu requerimento seria indeferido se, no prazo de 5 dias úteis, não apresentasse resposta - ocorrendo o indeferimento no primeiro dia útil seguinte ao termo desse prazo - e que os fundamentos para o indeferimento eram os seguintes: ser pensionista, atento o disposto na al. b) do n.º 1 do art. 60º, do DL 220/2006, de 3/11;

- a autora não apresentou resposta a essa notificação, nem recorreu hierarquicamente.

Desta factualidade decorre que o requerimento formulado pela autora para atribuição do subsídio de desemprego considera-se indeferido em 28.3.2012 (primeiro dia útil seguinte ao prazo de 5 dias úteis que a autora tinha para se pronunciar sobre a projecto de indeferimento, dado que não apresentou resposta), com fundamento na circunstância de a mesma se encontrar a receber uma pensão de invalidez relativa (no valor de € 303,23).

O acórdão recorrido do TCA Sul considerou que este acto de indeferimento apreciou correctamente a situação da autora, dado que a pensão de invalidez relativa que a mesma recebia, e face ao estatuído na al. b) do n.º 1 do art. 60º, do DL 220/2006, de 3/11, não é acumulável com as prestações de desemprego.

A autora, ora recorrente, argumenta que o acórdão recorrido incorreu em erro, pois o art. 60º n.º 1, al. b), do DL 220/2006, interpretado no sentido de negar a um pensionista de invalidez relativa a protecção na eventualidade de desemprego relativamente à capacidade restante, viola o disposto nos arts. 7º, 9º, 10º, 15º, 16º, 50º, 52º nº 1 e 67º n.ºs 1 e 2, da Lei de Bases da Segurança Social, além de que tal interpretação redunda numa inconstitucionalidade material por discriminar negativamente um grupo particularmente frágil de destinatários (os beneficiários de invalidez relativa), deixando-os desprotegidos na eventualidade de desemprego involuntário relativo à sua capacidade remanescente, ofendendo o disposto nos arts. 13º e 63º nºs 1 e 3, da CRP.

Vejamos.

Estatui o art. 67º, da Lei 4/2007, de 16/1 - a qual define as bases gerais em que assenta o sistema de segurança [Lei de Bases da Segurança Social (LBSS)] -, sob a epígrafe “Acumulação de prestações”, o seguinte:

“1- Salvo disposição legal em contrário, não são cumuláveis entre si as prestações emergentes do mesmo facto, desde que respeitantes ao mesmo interesse protegido.

2- As regras sobre acumulação de prestações pecuniárias emergentes de diferentes eventualidades são reguladas por lei, não podendo, em caso algum, resultar da sua aplicação montante inferior ao da prestação mais elevada nem excesso sobre o valor total.

3- Para efeitos de acumulação de prestações pecuniárias podem ser tomadas em conta prestações concedidas por sistemas de segurança social estrangeiros, sem prejuízo do disposto em instrumentos internacionais aplicáveis.” (sublinhados nossos).

In casu estão em causa prestações emergentes de diferentes factos:

- a pensão de invalidez relativa no montante de € 303,23 que a autora recebe desde 20.12.2010 resulta de uma situação incapacitante [a invalidez, e de acordo com o estatuído no art. 2º n.º 1, do DL 187/2007, de 10/5 (que, em desenvolvimento da LBSS, aprova o regime de protecção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social), é toda a situação incapacitante de causa não profissional determinante de incapacidade física, sensorial ou mental permanente para o trabalho; a invalidez é relativa, nos termos do art. 14º n.º 1, do DL 187/2007, quando o beneficiário, em consequência de incapacidade permanente, não possa auferir na sua profissão mais de um terço da remuneração correspondente ao seu exercício normal];

- o subsídio de desemprego requerido pela autora - e cuja atribuição lhe foi negada em 28.3.2012 - com base numa situação de desemprego decorrente de despedimento ilícito [de acordo com o disposto nos arts. 2º n.º 1 e 9º n.ºs 1, al. a), e 2, do DL 220/2006, de 3/11 (que, em desenvolvimento da LBSS, estabelece o regime jurídico de protecção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem), na redacção do DL 72/2010, de 18/6, é considerada desemprego toda a situação decorrente da perda involuntária de emprego (o desemprego considera-se involuntário nomeadamente quando decorra de iniciativa do empregador, desde que o fundamento por este invocado não constitua justa causa de despedimento por facto imputável ao trabalhador) do beneficiário com capacidade e disponibilidade para o trabalho].

Assim sendo, não é aplicável o n.º 1 do art. 67º, acima transcrito, mas antes o respectivo n.º 2, pois está em causa a acumulação de prestações emergentes de diferentes eventualidades, concretamente invalidez e desemprego.

Com efeito, prescreve o art. 50º, da LBSS [integrado no Capítulo III (arts. 50º a 66º), relativo ao sistema previdencial], que:

“O sistema previdencial visa garantir, assente no princípio de solidariedade de base profissional, prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas.” (sublinhado nosso).

E dispõe o art. 51º n.º 1, dessa Lei, que:

“São abrangidos obrigatoriamente pelo sistema previdencial, na qualidade de beneficiários, os trabalhadores por conta de outrem ou legalmente equiparados e os trabalhadores independentes.”.

E estabelece ainda o art. 52º, dessa mesma Lei que:

“1- A protecção social regulada no presente capítulo integra as seguintes eventualidades:

a) Doença;

b) Maternidade, paternidade e adopção;

c) Desemprego;

d) Acidentes de trabalho e doenças profissionais;

e) Invalidez;

f) Velhice; e

g) Morte.

2- O elenco das eventualidades protegidas pode ser alargado, em função da necessidade de dar cobertura a novos riscos sociais, ou reduzido, nos termos e condições legalmente previstos, em função de determinadas situações e categorias de beneficiários.” (sublinhados nossos).

O referido art. 67º n.º 2, da LBSS, remete para a lei (lei de desenvolvimento desta lei de bases) a definição sobre se é ou não possível a acumulação de prestações pecuniárias emergentes de diferentes eventualidades (nomeadamente a acumulação de prestações emergentes das eventualidades de invalidez e desemprego) e, caso a lei de desenvolvimento permita tal acumulação, o mencionado normativo estabelece dois limites que têm de ser respeitados pelo regime a estabelecer na lei de desenvolvimento: não pode, em caso algum, resultar desse regime que o beneficiário fique a receber um montante inferior ao da prestação mais elevada, nem um montante que exceda o valor total das prestações em questão.

A este propósito cumpre fazer um breve enquadramento jurídico das leis de base, incluindo uma referência à competência para legislar sobre as matérias relativas à segurança social.

De acordo com o disposto no art. 165º n.º 1, al. f), da CRP, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as bases do sistema de segurança social, salvo autorização ao Governo.

Por sua vez determina o art. 198º n.ºs 1, al. c), e 3, da CRP, que compete ao Governo, no exercício de funções legislativas, fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam, devendo tais decretos-leis invocar expressamente a lei de bases ao abrigo da qual são aprovados.

Além disso, prescreve o art. 112º, da CRP, o seguinte:

“1. São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.

2. As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.

3. Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressupostos normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.

(…)”.

Assim, a LBSS (aprovada pela Lei 4/2007), e de acordo com o disposto nos n.ºs 2 e 3 deste art. 112º, é uma lei de valor reforçado, estando a ela subordinada os decretos-leis que a desenvolvam, nomeadamente o DL 220/2006, de 3/11, o qual, em desenvolvimento da LBSS, estabelece o regime jurídico de protecção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem.

Dito por outras palavras a LBSS fixa os princípios orientadores e as directrizes normativas (como é o caso do seu art. 67º n.º 2, acima transcrito, relativo à acumulação de prestações) que funcionam como padrão de controlo das respectivas leis de desenvolvimento, nomeadamente do DL 220/2006, de 3/11 (incluindo do seu art. 60º, o qual tem por epígrafe “Princípio da não acumulação”, cujo n.º 1, al. b), foi invocado no acto impugnado para indeferir o pedido da autora), o qual não pode deixar de se conter nos parâmetros daquela lei, isto é, de se subordinar ao seu âmbito precetivo.

Como a este propósito explica Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, 1990:

- nas págs. 285 a 288, “II - A identidade de força jurídica (e de função geral da lei) não equivale a indiferenciação de funções ou de graus nem a mútua revogabilidade. Mesmo mantendo, como entendemos dever manter a unidade essencial da força de lei, pode ser necessário discernir várias funções ou posições relativas das leis dentro do ordenamento.

Uma coisa é a força de lei no respeitante a outros actos jurídico-públicos, outra coisa a relação dos actos sob forma de lei (e, portanto, com força de lei) entre si; e mútua revogabilidade só existe, quando seja a mesma a função do acto e se verifique competência concorrencial dos órgãos legislativos.

Há aqui, então, que proceder a (…) distinções de grande importância: de leis ordinárias comuns e leis ordinárias reforçadas (…)

61. Leis ordinárias reforçadas e leis ordinárias comuns

I- Existe, em primeiro lugar, diferenciação de funções em razão de determinados institutos jurídicos, em razão das finalidades peculiares que a Constituição (e, eventualmente, a lei) assina a certos actos legislativos na dinâmica do sistema.

A estes actos legislativos, a estas leis em sentido formal, liga-se uma posição de proeminência - funcional, não hierárquica - relativamente a outros actos legislativos, a outras leis, a qual se traduz numa específica força formal negativa: na impossibilidade de serem afectadas por leis posteriores que não sejam dotadas da mesma função, com afastamento do princípio geral lex posterior …

É isto que permite falar em leis ordinárias reforçadas (as que detêm tal posição de proeminência frente a outras) e em leis ordinárias comuns (as que a não detêm).

É isto que permite falar em relações de vinculação ou subordinação entre leis formais, trata-se de heterovinculação (quando as leis provêm de órgãos diferentes) (…), trata-se de subordinação de carácter especial (entre certas leis ordinárias e certas outras leis) (…)”;

- e nas págs. 290 a 292, “62. Relações de vinculação de carácter especial

I- A mais frisante diferença de funções entre actos legislativos ocorre em duas hipóteses: entre leis de autorização legislativa e decretos-leis publicados no uso de autorização e entre leis de princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos e decretos-leis em seu desenvolvimento.

É o que flui da natureza das coisas e o que a revisão constitucional de 1982 clarificou, ao firmar a subordinação de tais decretos-leis às correspondentes leis (art. 115º, nº 2 (Actualmente corresponde ao art. 112º n.º 2.) ) e ao prescrever que indiquem expressamente as leis ao abrigo das quais são publicados (art. 201º, nº 3 (Actualmente corresponde ao art. 198º n.º 3.) ).

A relação de subordinação ou de vinculação apresenta-se aqui de nítido carácter especial.

(…)

III- Se o Governo tem competência para fazer decretos-leis de desenvolvimento de princípios ou de base gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam (art. 201º, nº 1, alínea c) (Actualmente corresponde ao art. 198º n.º 1, al. c).) ), tais decretos-leis têm de estar subordinados a essas leis - têm de desenvolver os seus princípios ou bases gerais, e não outros (art. 115º, nº 2, 3ª parte (Actualmente corresponde ao art. 112º n.º 2, 3ª parte.) ). O Governo não pode, a título de desenvolvimento, com função de desenvolvimento, afectar os princípios e bases estabelecidos pela Assembleia.”.

E conforme ensina J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2002:

- na pág. 748, “As leis de bases são leis consagradoras dos principais vectores ou das bases gerais de um regime jurídico, deixando a cargo do executivo o desenvolvimento desses princípios ou bases.”;

- nas págs. 751 e 752, “Com o princípio da reserva legislativa de bases gerais desejou-se, pois, e por um lado, assegurar a intervenção legislativa primária da AR, e, por outro lado, permitir ao Governo (e assembleias legislativas regionais), mesmo sem autorização legislativa, legislar sobre a mesma matéria, uma vez fixadas as bases gerais através de lei do parlamento. Sob um ponto de vista material, as leis de bases constituem directivas e limites dos decretos-leis e dos decretos legislativos de desenvolvimento: directivas, porque definem os parâmetros materiais, isto é, os princípios e critérios a que o Governo e as assembleias legislativas regionais devem sujeitar-se no desenvolvimento das referidas leis; limites, porque o desenvolvimento pelo Governo (art. 198.º/1/c) e pelas assembleias legislativas regionais (art. 227.º/1/c) das leis de bases deve manter-se dentro das normas fixadas nas bases da AR, nos termos a seguir especificados.

(…)

Embora as leis e os decretos-leis sejam actos legislativos de igual dignidade hierárquica, as leis adquirem, na forma de lei de bases, uma primariedade material e hierárquica com a correspondente subordinação dos decretos-leis de desenvolvimento (cfr. arts. 112.º/2 e 198.º/1/c). As bases fixadas por lei da AR adquirem, deste modo, um carácter reforçado traduzido na primariedade material e hierárquica com a correspondente subordinação dos decretos-leis de desenvolvimento (cfr. art. 112.º/2) (…)”;

- na pág. 755, “A heteronomia determinante das leis de bases em matérias reservadas à AR resulta logo das próprias normas constitucionais de competência, podendo dizer-se que, nestes casos, para além de eventual ilegalidade (desconformidade dos decretos-leis de desenvolvimento com o parâmetro material fixado na lei de bases), existem sempre os limites constitucionais de competência a impor um controlo mais acentuado relativamente aos decretos-leis de desenvolvimento em matérias reservadas à AR. As leis de bases são uma directiva material e um limite de competência em matérias reservadas”;

- e na pág. 779, “Uma lei é reforçada relativamente a outra ou outras quando apresenta um conteúdo de natureza paramétrica que deve servir de pressuposto material à disciplina normativa estabelecida por estes outros actos legislativos. Assim: (1) as leis de bases estabelecem parâmetros materiais vinculativos dos decretos-leis ou decretos legislativos regionais de desenvolvimento (arts. 112.º/2, 198.º/1/c e 227.º/1/c).”.

Como resumem J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4ª Edição Revista, Reimpressão, 2014, pág. 62, em anotação ao art. 112º:

“As leis de bases estabelecem os princípios base de um determinado regime jurídico, delimitando o quadro dentro do qual se deve mover o seu ulterior desenvolvimento legislativo. O que lhes dá natureza especial é justamente o facto de só poderem ser desenvolvidas por lei (e não por regulamento) e o facto de constituírem um limite da lei de desenvolvimento.”.

E, como se explica no Ac. n.º 398/2008 do Tribunal Constitucional, “a ratio da lei de bases se encontra na necessidade de uma repartição de tarefas no seio da função legislativa (entre o ‘legislador’ que fixa os grandes princípios e aquele ‘outro’ que os adapta à realidade parcelar e multiversa) (…)”.

In casu releva a al. b) do n.º 1 do art. 60º, do DL 220/2006, de 3/11, normativo em que assentou o indeferimento do pedido de atribuição do subsídio de desemprego formulado pela autora, no qual se determina que as prestações de desemprego não são cumuláveis com as pensões atribuídas pelos regimes do sistema de segurança social ou de outro sistema de protecção social de inscrição obrigatória incluindo o da função pública e regimes estrangeiros.

Este art. 60º, sob a epígrafe “Princípio da não acumulação”, impede na citada al. b) do seu n.º 1 que, ao beneficiário que se encontre a receber uma pensão de invalidez (relativa), seja atribuído o subsídio de desemprego, regulação que se harmoniza com o estatuído no art. 67º n.º 2, da LBSS, o qual remete para a lei (lei de desenvolvimento) a definição sobre se é ou não possível a acumulação de prestações pecuniárias emergentes de diferentes eventualidades.

Conclui-se, assim, que o art. 60º n.º 1, al. b), do DL 220/2006, não viola os arts. 50º, 52º nº 1 e 67º n.ºs 1 e 2, da LBSS.

Além disso, o citado art. 60º n.º 1, al. b), não viola os restantes normativos da LBSS invocados pela autora, maxime os seus arts. 7º, 9º, 10º, 15º e 16º, que consagram alguns dos princípios gerais do sistema de segurança social, concretamente os princípios da igualdade, da equidade social, da diferenciação positiva, da complementaridade e da unidade, respectivamente, dado que, conforme decorre do art. 50º, da LBSS, do art. 1º n.º 2, do DL 187/2007, de 10/5, e do art. 6º, al. a), do DL 220/2006, de 3/11, a pensão de invalidez e o subsídio de desemprego visam compensar os rendimentos do trabalho perdidos, pelo que é compreensível a solução legal de não permitir a acumulação da pensão de invalidez com o subsídio de desemprego.

Finalmente a recusa de atribuição do subsídio de desemprego que decorre do art. 60º n.º 1, al. b), do DL 220/2006 (carecendo de fundamento a invocação pela autora do art. 55º n.º 1, al. b), desse diploma legal, pois in casu a recusa de atribuição do subsídio de desemprego não assentou nesta norma legal), não se traduz numa violação dos arts. 13º e 63º n.ºs 1 e 3, da CRP, pois a autora, recebendo uma pensão de invalidez, vê-lhe prestada assistência material por perda dos rendimentos do trabalho, estando tal solução legal - de não acumulação - dentro da liberdade de conformação conferida ao legislador, o qual, em 2023, optou por, em determinados casos, permitir a acumulação entre a pensão de invalidez relativa e o subsídio de desemprego (cfr. alteração ao art. 60º n.º 2, do DL 220/2006, introduzida pelo DL 113/2023, de 30/11).

Nestes termos, cabe negar provimento ao presente recurso e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

A autora, dado que ficou vencida, deverá suportar às custas do presente recurso (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA), sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

II- Condenar a autora nas custas do presente recurso de revista, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2025. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - José Francisco Fonseca da Paz.