042353 - Supremo Tribunal Administrativo

O acto administrativo que indeferiu pedido de transição para a carreira de inspecção da Inspecção Geral da Educação é anulável com fundamento em inconstitucionalidade formal da norma e diploma aplicados - art.º 35.º do DL 271/95, de 23/X, na redacção resultante da ratificação com emendas pela Lei n.º 18/96, de 20/VI - por violação dos artigos 54.º n.º 5 al. d) e 56.º n.º 1 al. a) da Constituição, devido à não audiência prévia das comissões de trabalhadores e associações sindicais sobre as significativas alterações introduzidas pela referida Lei em fase de ratificação parlamentar, apesar daquela participação ter sido assegurada na elaboração do decreto-lei ratificado.

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

O Senhor Ministro da Educação

recorre do Acórdão da Subsecção de 16 de Maio de 2001 que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por

A

com fundamento em inconstitucionalidade da Lei 18/96, de 20 de Junho, que alterou por ratificação várias disposições da Lei Orgânica da Inspecção Geral de Educação.

Contra o decidido alegou e formula as seguintes conclusões:

- As associações sindicais foram ouvidas, nos termos da lei, antes da publicação do DL 271/95, de 23 de Outubro, não tendo de voltar a sê-lo quando a Assembleia da República resolveu ratificá-la com emendas;

- Isto porque, nos termos do artigo 169.º da Const. todos os decretos-lei do Governo (salvo os emanados no exercício de competência legislativa exclusiva) podem ser sujeitos a ratificação parlamentar;

- Deste modo o processo legislativo, embora repartido por dois órgãos de soberania, é um mesmo e único, não podendo ser objecto de tratamento juridico-constitucional como se de dois actos legislativos se tratasse.

A recorrente contenciosa A... contra-alegou sustentando o decidido e juntou o parecer de fls. 212-239, da autoria do Prof. Jorge Miranda.

O EMMP emitiu douto parecer no sentido da manutenção do decidido no Acórdão da Subsecção.

II- A Matéria de Facto.

O Acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

1. - A Recorrente pertence à carreira docente do ensino não superior, tendo leccionado durante três anos lectivos (1978/79, 1979/80 e 1983/84), estado destacada, no exercício de funções técnico-pedagógicas, na Direcção-Geral de Pessoal do Ministério da Educação durante 9 anos (nos anos lectivos de 1980/81, 81/82 82/83, 84/85, 85/86, 86/87, 87/88, 88/89 e 89/90), e tendo estado requisitada na Inspecção-Geral de Educação durante 6 anos (nos anos lectivos 90/91, 91/92, 92/93, 93/94,94/95 e 95/96).

2. - A Recorrente requereu a sua transição para a carreira de técnica superior da Inspecção-Geral de Educação ao abrigo do disposto no artigo 35° do Decreto-Lei n.o 271/95, de 23 de Outubro, ratificado com emendas pela lei n.o 18/96, de 20 de Junho.

3. - Pedido esse que foi indeferido pelo despacho do Sr. Inspector-Geral de Educação, de 21 de Outubro de 1996, com fundamento em falta de tempo de serviço na função docente.

4. - Inconformada com esse despacho a Recorrente dele recorreu hierarquicamente para o Sr. Ministro da Educação.

5. - O que motivou a elaboração do Parecer n.º 17-8/97, da Auditoria do Ministério da Educação, que se encontra no processo instrutor apenso de fls. 99 a fls. 118, que aqui se dá por reproduzido, no qual se concluiu pelo indeferimento do referido recurso.

Fundamentando essa proposta de indeferimento aquele Parecer, no essencial, considerou.

- que a expressão "cinco anos de exercício da docência" constante do n.º 1 do art. 35 do DL 271/95, queria significar "cinco anos de exercício efectivo de funções docentes" e que, sendo assim, e sendo que a Recorrente não tinha exercido efectivamente tais funções durante esse tempo a mesma não tinha direito á transição para a carreira de técnica superior da IGE; que as invocadas inconstitucionalidades não tinham ocorrido uma vez que, por um lado, as organizações sindicais tinham sido ouvidas aquando da elaboração do DL 271/95 e que, sendo assim, e sendo que a Constituição não exigia nova audição sempre que o mesmo fosse alterado não se verificava a alegada inconstitucionalidade formal e, por outro, que a Recorrente não sofrera qualquer discriminação, nem tão pouco as suas expectativas foram afectadas de forma inesperada e inadmissível, pelo que não foram violados os princípios da igualdade e da confiança.

6. - Em 27 de Outubro de 1997 a Autoridade recorrida, concordando com o dito Parecer, proferiu o despacho recorrido o qual é do seguinte teor: "Homologo. 23/3/97".

III- Apreciação.

1. O Acórdão recorrido considerou que a Lei 18/96 introduziu alterações profundas ao conteúdo do DL 271/95 em matérias como o estatuto remuneratório, integração, transição e progressão na carreira dos docentes em serviço na Inspecção Geral de Educação (IGE), portanto, matérias relativas a direitos fundamentais dos trabalhadores atingidos, logo, legislação do trabalho para os efeitos do artigo 56.º n.º2 al. a) da Constituição.

Era, portanto, exigida a prévia audição das organizações sindicais, o que tendo acontecido relativamente à elaboração do DL 271/95 não se verificou quanto à lei 18/96, havendo de entender-se que essa obrigatoriedade abrange todas as versões da lei, para que se evite o esvaziamento daquele direito, já que as versões posteriores àquela em que foram ouvidos os trabalhadores podem ser tão ou mais importantes que a original.

2. Como vimos o recorrente jurisdicional sustenta que a ratificação parlamentar não inicia o processo legislativo, integra-se no mesmo processo legislativo que originou o decreto-lei ratificado, pelo que ouvidas as organizações representativas dos trabalhadores no processo que conduziu à adopção do DL 271/95, não era necessária nova audição para as alterações introduzidas em ratificação parlamentar.

3. Sendo esta a questão a decidir deve analisar-se qual o objectivo da audiência prévia das organizações representativas dos trabalhadores e se essa função se pode atingir quanto ás alterações introduzidas pela A.R. através da audição que foi efectuada para o processo legislativo que culminou com o DL 271/95.

4. A faculdade atribuída à A.R. de apreciar e alterar decretos-lei, através da ratificação, permite aproveitar um procedimento já em curso para um resultado que será diferente do que estava previsto pelo Governo, na medida em que sejam introduzidas alterações significativas.

Como refere o parecer junto aos autos, a apreciação de decreto-lei em ratificação parlamentar em que são apresentadas propostas de alteração é «uma competência simétrica da de autorização legislativa: mas. enquanto na autorização legislativa, a Assembleia não atinge as situações da vida senão por meio da sua lei (tudo dependendo do decreto-lei a publicar depois), na ratificação a Assembleia não só tem a última palavra mas outrossim pode conformar, por sua autoridade, as situações da vida com as alterações que venha a adoptar».

5. No caso presente todos estão de acordo em que pela Lei 18/96 foram introduzidas no Decreto-lei 271/95 alterações profundas não apenas por terem sido alterados 27 dos seus 41 artigos, mas sobretudo porque em matéria de integração na IGE dos docentes que já prestavam serviço inspectivo a Lei passou a fazer maiores exigências – artigo 35.º n.º 1 – e em matéria de remunerações também o artigo 28.º do DL atinge aspectos fundamentais. Estas diferenças demonstradas pelo Acórdão recorrido não são objecto de controvérsia, pelo que nos permitem avançar sem outras considerações.

6. A participação dos trabalhadores, através das suas organizações representativas, na elaboração de legislação do trabalho é garantida pelos artigos 54.º n.º 5 e 56.º n.º 1 al. a) da Constituição e regulada pela Lei 16/79, de 26 de Maio que sujeita os projectos relativos à regulação das relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores enquanto tais, e as suas organizações à publicação prévia (artigo 4.º) e determina condições para que possam ser objecto não só de debate, mas sobretudo de pronúncia junto dos órgãos legislativos por parte daquelas organizações – artigos 3.º e 5.º.

7. O Tribunal Constitucional tem considerado de forma constante, que a ausência de participação das organizações representativas dos trabalhadores, por virtude de o processo legislativo não ter observado as regras capazes de assegurar aquela participação, acarreta inconstitucionalidade – Ac. 31/84, de 27 de Março, in DR n.º 91, de 17.4.84; 15/88, de 14 de Janeiro in DR, 2.ª Série, n.º 28 de 3/2/88 e Ac. 178/97, de 4 de Março, in DR 1.ª Série A, n.º 113, de 16/5/97.

Esta consequência apenas decorre da inexistência de participação, porque se se der a participação mas houver algum aspecto em que a Lei 16/79 for desrespeitada, não haverá senão irregularidade ou ilegalidade.

8. O DL 271/95, de 23 de Outubro, reorganizou a Inspecção Geral de Educação, revogando o DL 140/93, de 26 de Abril.

Em 9 de Novembro dez deputados à Assembleia da República requereram a sujeição a ratificação do DL 271/95 e em 4 e 5 de Janeiro, foram apresentadas "copiosas" propostas de alteração.

O DL 271/95 foi suspenso na sua vigência pelo DL 2/96 de 4 de Janeiro, alegando-se «necessidade de avaliar o seu impacte no sistema educativo».

Em 18 de Abril de 1996 foi aprovado o texto da Lei 18/96, de 20 de Junho, que alterou 27 artigos do DL 271/95 e revoga tacitamente o DL 2/96, repondo em vigor os artigos não alterados do DL 271/95.

Das alterações introduzidas, sobre o número, avulta a respectiva autonomia e importância.

Enquanto para o projecto que deu origem ao DL 271/95, foram ouvidas as organizações representativas dos trabalhadores, para as alterações introduzidas no processo de ratificação não consta que tenham sido ouvidas, reconhecendo, ao invés, a entidade recorrida que não houve essa audiência.

9. A participação das organizações dos trabalhadores tem como objectivo efectivar o princípio da democracia participativa, da representação de interesses legítimos que inevitavelmente têm de encontrar expressão, sob pena de irromperem sobre formas diferentes susceptíveis de pôr em causa a paz social.

A intervenção dessas forças no processo legislativo é um aspecto central do projecto constitucional de uma sociedade regida pelo direito que seja susceptível de ser acatado sem sobressaltos e constrangimentos excessivos, por ser a resultante de um processo concertado.

Neste contexto não releva caracterizar a ratificação como continuação do mesmo processo de criação do direito que foi iniciado com o decreto-lei em que foram ouvidas as organizações dos trabalhadores.

Importa sim a existência de um novo projecto de regulação de relações de trabalho, diferente daquele que foi apresentado à discussão e aberto ás propostas de alteração daquelas organizações.

O novo projecto de regulação substancial de matérias de direito do trabalho atinentes ao grupo de trabalhadores em causa, surgido na Assembleia da República como alterações a introduzir no Decreto Lei 271/95, não foi publicado nem foram criadas condições e concedido o prazo mínimo para as organizações representativas dos trabalhadores se pronunciarem.

10. Como referiu o Acórdão recorrido, para se cumprir o texto e os objectivos visados pelas normas constitucionais que impõem a participação das organizações representativas dos trabalhadores na legislação do trabalho, era indispensável que também a versão ou as soluções adoptadas pelas propostas que serviram de base à aprovação do texto final da Lei 18/96 tivessem sido sujeitas à audiência prévia, sob pena de se esvaziar o conteúdo daquele direito, já que tinham embora ouvidos no processo legislativo iniciado para a produção do DL 271/94, não o foram sobre as propostas de solução substancialmente diferentes de regulação dos aspectos mais relevantes do regime e condições de prestação do trabalho dos inspectores da IGE.

11. A doutrina que o Tribunal Constitucional firmou no Acórdão tirado em reunião Plenária de 4 de Abril de 1991, in BMJ n.º 406 p. 105 e seg. (que faz referência à anterior posição tomada no Ac. n.º 107/88) – no sentido de se dever considerar legislação de trabalho sujeita a participação prévia das comissões de trabalhadores e associações sindicais a lei de autorização legislativa concedida ao Governo, sem que tal audiência dispense nova audição sobre o futuro diploma autorizado, ainda que em matéria diversa, faz aplicação dos mesmos princípios a que antes se fez apelo.

Efectivamente, o TC tomou posição naquele Acórdão sobre a questão da imposição de duas audições sobre a mesma legislação, que foi resolvida no sentido da respectiva consagração constitucional quando os dois processos legislativos – ainda que tendentes a regular a mesma matéria - tenham autonomia e conteúdos diferenciáveis por aspectos que sejam de considerar relevantes.

Diz efectivamente o TC depois de justificar amplamente a audição sobre a lei de autorização legislativa que também é de exigir sobre o diploma autorizado «nova audição sempre que este último se não limite a reproduzir integralmente a matéria constante da própria lei de autorização legislativa».

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em manter o juízo de inconstitucionalidade formal da Lei 18/96, de 20 de Junho, por violação dos artigos 54.º n.º 5 al. d) e 56.º n.º 1 al. a) da Constituição, que foi formulado Acórdão recorrido e, consequentemente, negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Março de 2002.

Rosendo José - Relator

Cruz Rodrigues

António Fernando Samagaio

Fernando Azevedo Moreira

Rui Pinheiro

Gouveia e Melo

Isabel Jovita

Adelino Lopes

Abel Atanásio