03/21.1BCPRT.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista para esclarecer se a matéria da definição do direito de propriedade de determinados bens e a sua integração ou não em domínio público recai no âmbito das matérias arbitráveis, nos termos do artigo 180.º do CPTA, assim como a competência do Tribunal Arbitral para conhecer das questões incidentais, objeto de outras ações administrativas pendentes nos Tribunais Administrativos, na medida em que são questões complexas, que exigem a conjugação de diversos regimes processuais, além da questão acerca da fixação do valor da causa, que merece a pronúncia clarificadora do STA.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A. .., S.A. (A...), com os sinais nos autos, invocando os artigos 18., n.º 9 e 46.º, n.º 3, alínea a), subalíneas i) e iii), e 59.º, n.º 1, alínea f) e n.º 2 da Lei da Arbitragem Voluntária, aprovada pela Lei n.º 63/2011, de 14/12, instaurou no Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, ação de anulação da decisão arbitral interlocutória contra o MUNICÍPIO DE SANTO TIRSO, sendo o objeto da impugnação o Despacho nº ...21 do Tribunal Arbitral, constituído no âmbito do contrato objeto do concurso público para a concessão de exploração das infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de telecomunicações, canal técnico municipal, rede de tubagens, postes, condutas, caixas câmaras de visita, armários ou edifícios, respetivos acessórios e quaisquer infra-estruturas associadas, incluindo a sua gestão e manutenção, do domínio público e privado do Município de Santo Tirso.

O TCA Norte, por Acórdão proferido em 06/02/2026 julgou improcedente a ação de anulação da decisão arbitral interlocutória.

Inconformada a Recorrente vem do mesmo interpor recurso de apelação para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 142.º, n.º 1 do CPTA e do artigo 24.º, n.º 1, al. g) do ETAF, o qual foi admitido por despacho do Relator no TCA Norte, como recurso de revista, aplicando anterior jurisprudência deste STA, o acórdão de 08/09/2011, Processo n.º 0664/09, que considerou que o acórdão do TCA que julgou improcedente ação de anulação de sentença arbitral constitui decisão proferida em segundo grau de jurisdição.

A Entidade Demandada, ora Recorrida, não apresentou contra-alegações.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

1. Da espécie do recurso

No que respeita à espécie de recurso, considerando a Recorrente proceder na sua alegação como pretendendo interpor recurso de apelação ou, se assim não se entender, como de revista, importa manter e reiterar a jurisprudência anterior, considerando a decisão arbitral recorrida como ato judicial, equiparado a uma sentença e, consequentemente, que o acórdão do TCA é proferido em segundo grau de jurisdição.

Nesse sentido, a ação de anulação segue a tramitação do recurso de apelação, segundo o artigo 46.º, al. e) da LAV, pelo que, o recurso da decisão nela proferida não poderá ser outra apelação, mas antes a revista.

2. Dos requisitos da admissão da revista

O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A Recorrente impugnou o despacho arbitral interlocutório junto do TCA Norte, no qual peticionou:

“a) Anular-se o Despacho ...21, ao abrigo do disposto no artigo 46.º, n.º 3, alínea a), subalíneas (i) e (iii) da LAV, na parte em que o Tribunal Arbitral decidiu ter competência para decidir sobre o direito de propriedade das infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de telecomunicações objecto do Contrato de Concessão, em virtude de essa matéria ser inarbitrável nos termos da lei;

b) Anular-se o Despacho ...21, ao abrigo do disposto no artigo 46.º, n.º 3, alínea a), subalínea (iii) da LAV, na parte em que o Tribunal Arbitral decidiu ter competência para se pronunciar sobre as questões prejudiciais pendentes perante o TAF de Penafiel (processos n.ºs 723/18.8BEPNF e 94/19.5BEPNF) e perante o STA (processo n.º 983/14), em virtude de tais questões prejudiciais extravasarem o âmbito da convenção de arbitragem;

c) Subsidiariamente ao pedido realizado em b), anular-se o Despacho ...21, ao abrigo do disposto no artigo 46.º, n.º 3, alínea a), subalínea (iii) da LAV, na parte em que o Tribunal Arbitral decidiu ter competência para se pronunciar a título incidental sobre as questões prejudiciais pendentes perante o TAF de Penafiel (processos n.ºs 723/18.8BEPNF e 94/19.5BEPNF) e perante o STA (processo n.º 983/14), em virtude de tal extensão de competência ser inoperante e, por isso, não abrangida pela convenção de arbitragem; e

d) Subsidiariamente a todos os pedidos anteriores, anular-se o Despacho ...21, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), subalínea (iii) da LAV, em virtude de a convenção de arbitragem ter sido tacitamente revogada pelas Partes, desse modo extinguindo a jurisdição do Tribunal Arbitral.”.

O TCA Norte identificou como questões a decidir: (i) a extemporaneidade da impugnação de decisão arbitral interlocutória; (ii) a conformidade do despacho impugnado com o compromisso arbitral e com a lei, segundo as alíneas a) a d) do pedido e (iii) a admissibilidade da impugnação segundo o artigo 641.º, n.º 5 do CPC ex vi artigo 46.º, n.º 2, al. e) da LAV.

Julgando-se competente para conhecer da impugnação do despacho interlocutório, o TCA Norte decidiu fixar o valor da ação em € 6.601.795,78, dispensando a A... do pagamento de parte do remanescente da taxa de justiça, na parte que exceder a taxa que seria devida numa ação com o valor de € 1.000.000,00 e ainda, julgou improcedente a exceção de intempestividade da ação.

Quanto ao mérito do pedido, o acórdão recorrido julgou:

(i) improcedente o pedido de anulação do despacho impugnado, nos termos do artigo 46.º, n.º 3, alínea a), subalínea (i), por o direito de propriedade das infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de telecomunicações ser matéria arbitrável nos termos da lei;

(ii) improcedente o pedido de anulação do despacho impugnado segundo o artigo 46.º, n.º 3, alínea a), subalínea iii), porque as questões prejudiciais pendentes perante o TAF de Penafiel (Processos n.ºs 723/18.8BEPNF e 94/19.5BEPNF) e perante o STA (Processo n.º 983/14), não extravasavam o âmbito da convenção de arbitragem, tendo o Tribunal Arbitral “competência para apreciar, a título instrumental e com efeitos apenas inter partes e apenas quanto à interpretação e execução do contrato de concessão, quaisquer questões de facto e de direito logicamente necessárias para julgar sobre essas interpretação e execução”;

(iii) improcedente o pedido de anulação do despacho impugnado segundo o artigo 46.º, n.º 3, alínea a), subalínea iii) da LAV, na parte em que o Tribunal Arbitral decidiu ter competência para se pronunciar a título incidental sobre as questões prejudiciais pendentes perante o TAF de Penafiel (Processos n.ºs 723/18.8BEPNF e 94/19.5BEPNF) e perante o STA (Processo n.º 983/14);

(iv) improcedente o pedido de anulação do despacho impugnado ao abrigo do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), subalínea (iii) da LAV, por a convenção de arbitragem não ter sido tacitamente revogada pelas partes, não se extinguindo a jurisdição do Tribunal Arbitral.

Discordando do decidido, vem a Recorrente interpor recurso do acórdão do TCA Norte, em relação a duas questões:

a) a que julgou improcedente o pedido de anulação da decisão arbitral interlocutória sobre competência constante do Despacho n.º ...21 proferido pelo Tribunal Arbitral ad hoc no âmbito de um litígio entre a A..., mantendo a decisão arbitral impugnada; e

b) fixou o valor da ação em € 6.601.795,78, dispensando a A... do pagamento de parte do remanescente da taxa de justiça, na parte que exceder a taxa que seria devida numa ação com o valor de € 1.000.000,00.

Invoca a Recorrente que a questão de saber se o Tribunal Arbitral é ou não “competente para conhecer das questões prejudiciais invocadas (apesar da inarbitrabilidade das questões suscitadas, de a matéria das questões extravasar o objeto da convenção de arbitragem, e ainda da inoperância da extensão da competência, da revogação tácita da convenção de arbitragem) é claramente de uma “complexidade jurídica superior ao comum”, exigindo uma análise aprofundada e conjugada da disciplina resultante da convenção da arbitragem, de natureza contratual e, claro está, da LAV, do CPTA e do CCP, ou seja, de vários regimes legais”.

Também invoca que a reapreciação do Acórdão recorrido se reveste, ainda, de uma importância significativa pela sua relevância jurídica, uma vez que está em causa uma questão que, em ultima ratio, versa sobre a arbitrabilidade de litígios jurídico-administrativos, por o Contrato de Concessão estabelecer que, caso não exista acordo entre as Partes sobre as infraestruturas aptas que integram o objeto da Concessão, esse litígio será resolvido através do recurso à arbitragem e a A... não se oposto a essa cláusula arbitral, no pressuposto de que o processo arbitral teria apenas o objeto de definir as infraestruturas aptas que integram a Concessão e que seriam exploradas pela A..., enquanto Concessionária.

Segundo a Recorrente estão pendentes nos tribunais as seguintes ações:

(i) Uma ação administrativa intentada pelo Município de Santo Tirso contra a A..., que corre termos no TAF de Penafiel sob o n.º 723/18.8BEPNF, em que peticiona, a título principal, o reconhecimento do direito de propriedade do Município sobre as infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas localizadas nessa circunscrição autárquica; e

(ii) Uma ação administrativa intentada pela A... contra o Município de Santo Tirso, que corre termos no TAF de Penafiel sob o n.º 94/19.5BEPNF, onde se peticionou a declaração de nulidade ou a anulação de uma decisão do Presidente da Câmara Municipal de Santo Tirso de 12.11.2018, relativa a uma alteração do Contrato de Concessão, que procedeu à eliminação do prazo de pronúncia sobre o Cadastro e da consequência prevista para o respetivo incumprimento.

No entender da Recorrente, o julgamento destas duas ações (em particular, a primeira) terá um reflexo incontornável no desfecho do processo arbitral, que visa, essencialmente, a definição das infraestruturas aptas que serão objeto da Concessão, visto que, se um tribunal reconhecer a A... como legítima proprietária de infraestruturas aptas no Município de Santo Tirso, essas infraestruturas não poderão ser concessionadas pelo Município, sendo evidente o risco de contradição de julgados, como no caso em que o TAF de Penafiel determinar que o Município de Santo Tirso não é legítimo proprietário de infraestruturas que o Tribunal Arbitral julgou integrarem a Concessão.

A Recorrente dirige o erro de julgamento ao acórdão recorrido e que a apreciação das questões que se suscitam no presente recurso é também necessária para uma melhor aplicação do Direito, invocando o seguinte:

(i) quanto ao decidido em relação à arbitralidade da questão decidida, por entender a Recorrente que é “manifesto que a definição do direito de propriedade de determinados bens e a sua integração ou não em domínio público não se enquadra naquele elenco, uma vez que não é reconduzível a qualquer das matérias arbitráveis listadas no artigo 180.º, n.º 1, do CPTA”, pelo que, “andou mal o Tribunal a quo ao considerar que a questão da propriedade podia ser apreciada e decidida, ainda que no contexto da apreciação de “questões respeitantes a contratos”.”, além de errar também ao basear-se na distinção entre os efeitos erga omnes dos direitos reais e os efeitos inter partes dos direitos de crédito para justificar a arbitrabilidade da questão.

Segundo a Recorrente, estando em curso uma ação administrativa que versa sobre o direito de propriedade sobre as infraestruturas aptas localizadas no Município de Santo Tirso, ou seja, considerando que essa é uma questão controvertida, sem acordo entre as Partes, o Tribunal Arbitral, de modo a tomar posição sobre as infraestruturas integradas na Concessão, terá, necessariamente, de se pronunciar sobre o direito de propriedade sobre as mesmas, sendo que, no entender da Recorrente, o conhecimento dessa questão, quer a nível principal, quer a nível incidental, não poderá ser feito através do recurso à arbitragem, nos termos do artigo 180.º, n.º 1, do CPTA.

Assim, considera que esta questão, apesar de processual, tem importância jurídica, visto que, em última análise, está em causa saber quais os limites da arbitragem no Direito Administrativo.

(ii) quanto ao decidido quanto à competência do Tribunal Arbitral para apreciar as questões prejudiciais invocadas pela Autora, por a competência dos tribunais arbitrais, contrariamente à jurisdição estadual, ser balizada pela convenção de arbitragem, não gozando os tribunais arbitrais de uma competência genérica e “por defeito” e a convenção de arbitragem tem um objeto muito circunscrito, que delimita de forma imperativa e precisa o âmbito e a extensão da competência do Tribunal Arbitral, estando

todas as questões que extravasem o referido objeto fora da convenção de arbitragem e, consequentemente, fora da competência do Tribunal Arbitral;

(iii) quanto à apreciação da inoperância da extensão da competência do Tribunal Arbitral para conhecer das questões prejudiciais invocada pela Recorrente;

(iv) quanto à apreciação feita no acórdão recorrido sobre a revogação tácita da convenção de arbitragem, e

(v) quanto à fixação do valor da causa, por entender a Recorrente que o objeto do processo arbitral que está na base da ação de anulação diz respeito à execução do Contrato de Concessão, mas a presente ação de anulação não visa a execução do Contrato de Concessão, mas sim a anulação de um Despacho proferido pelo Tribunal Arbitral no qual (i) se estabelece a competência para decidir sobre a existência de um direito de propriedade sobre as infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas objeto do Contrato de Concessão e (ii) se determina a não existência de duas causas prejudiciais, pelo que, a ação de anulação intentada em primeira instância não visa a execução do Contrato de Concessão, mas sim o conhecimento de uma questão de natureza processual e arbitral, não relevando para estes efeitos o facto de a presente ação de anulação ter por base um litígio arbitral suscitado no âmbito de um contrato administrativo.

Como tem sido afirmado em reiterada jurisprudência desta Formação Preliminar, apenas se justifica a admissão da revista para melhor aplicação do direito se afigurar clara ou evidente que a decisão sob revê enferma de erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais - neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão desta Formação de 03/07/2025, Proc. n.º 02082/12.3BEBRG.

Ora, em face dos fundamentos invocados pela Recorrente contra o decidido acerca da competência do Tribunal Arbitral, designadamente, em relação à arbitralidade da questão da definição do direito de propriedade de determinados bens e a sua integração ou não em domínio público, é de entender se suscitarem fundadas dúvidas de que efetivamente tal matéria recaia no âmbito das matérias arbitráveis, previstas no artigo 180.º, n.º 1, do CPTA, assim como, quanto à competência para conhecer das questões incidentais, objeto de outras ações administrativas pendentes nos Tribunais Administrativos, ou ainda, as demais invocadas a respeito da falta da competência do Tribunal Arbitral.

Do mesmo modo que tais questões, sendo complexas, por exigirem a conjugação de diferentes regimes de direito processual, também apelam à aplicação do regime jurídico da LAV.

Além de que assumem relevância jurídica e social, por implicarem a clarificação do âmbito aplicativo do disposto no artigo 180.º do CPTA, passível de relevar para outros casos.

Acresce a questão colocada acerca da fixação do valor da causa, que merece a pronúncia clarificadora do STA.

O que determina que se encontrem verificados os pressupostos para a admissão da revista, previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e a consequente derrogação da excecionalidade da revista.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 21 de maio de 2026. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.