185/2006 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 185/2006 Processo nº 721/05 2ª Secção Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: A – Relatório A . recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão (LTC), do acórdão proferido pelo Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de Maio de 2005, que negou provimento ao recurso interposto do acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do mesmo Supremo Tribunal. 2 – O ora recorrente demandou, em acção declarativa, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, o Secretário de Estado da Segurança Social e o Presidente do Conselho Directivo do Centro Nacional de Pensões, pedindo que lhe fosse reconhecido o direito a uma pensão calculada em função dos períodos contributivos feitos para a Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela (CPPCFB), tendo em conta os dez melhores anos de salários reais dos quinze de desconto, revalorizados pelos coeficientes fixados pela Portaria n.º 183/94, de 31 de Março; que essa pensão fosse cumulada com a pensão correspondente à que foi fixada pela Segurança Social Portuguesa e relativa ao trabalho prestado em Portugal e, finalmente, que lhe fosse efectuado o pagamento das diferenças entre os montantes da pensão a fixar de acordo com as regras anteriores e as já pagas desde aquela data até ao presente. 3 – Por sentença, este tribunal de 1ª instância administrativa julgou o Secretário de Estado da Segurança Social parte ilegítima e improcedente o pedido formulado contra o Centro Nacional de Pensões. Inconformado, apenas, com o decidido quanto ao mérito da causa, o autor recorreu para a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, mas sem êxito, pois que este Tribunal negou provimento ao recurso. Alegando a existência de oposição de julgados, no seio do mesmo Supremo Tribunal, o autor recorreu para o Pleno, mas, uma vez mais, sem lograr que este revogasse o julgado, pois foi negado provimento ao recurso. 4 – É do acórdão proferido por este Pleno que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, pretendendo o recorrente “ver apreciada a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1º, 2º, 7º, n.º 3, e 8º do Decreto-Lei nº 335/90, de 29 de Outubro (com as sucessivas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 45/93, de 20 de Fevereiro, e Decreto-Lei nº 465/99, de 5 de Novembro), artigos 1º, 2º e 3º do Decreto-Lei nº 401/93, de 3 de Dezembro, artigo 55º do Decreto-Lei nº 329/93, de 25 de Setembro, e ponto VIII do Despacho nº 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro”, com a interpretação segundo a qual “resulta(r) negado o direito do recorrente ou beneficiário de tais normas a uma pensão autónoma calculada com base nos períodos contributivos verificados para a CPP/CFB e a cumular com outra com base nos períodos contributivos verificados para o sistema de segurança social português”, por violação do princípio da igualdade de tratamento e o princípio da excepcionalidade das mesmas normas, “ambos decorrentes do artigo 13º da Constituição da República Portuguesa”. 5 – Alegando no Tribunal Constitucional, o recorrente concluiu o seu discurso argumentativo do seguinte jeito: As normas dos Decretos-Leis nºs 335/90, de 29 de Outubro, 45/93, de 8 de Setembro, 401/93, de 3 de Dezembro, 465/99, de 5 de Novembro, Despacho nº 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, estabelecem o direito ao reconhecimento por parte dos beneficiários dos sistemas de previdência das ex-colónias no âmbito do sistema de segurança social português; O reconhecimento dos períodos contributivos para um sistema de previdência obrigatório nas ex-colónias deve ser autónomo da carreira contributiva verificada em Portugal, gerando por si mesmo o direito a uma pensão, a qual não pode ser confundida ou unificada no regime geral da segurança social com a emergente das contribuições verificadas em Portugal; A pensão resultante da carreira contributiva nos sistemas de contribuição obrigatória das ex-colónias deve poder ser acumulada com a que resultar da carreira contributiva verificada em Portugal; As normas referidas em 1 são excepcionais e concretas, porque dirigidas a um universo específico de beneficiários E não podem ser interpretadas com o critério da lei geral – artigo 13º da CRP.; O Centro Nacional de Pensões tem a obrigação de tratar situações idênticas de modo a obter idênticos resultados, por respeito ao princípio da igualdade fixado no artigo 13º da CRP; O cumprimento do princípio da igualdade verifica-se por referência ao mesmo universo de pessoas e situações fácticas ou fáctico-jurídicas. Sendo que esse universo de pessoas e situações é o constituído por beneficiários dos sistemas de previdência obrigatórias das ex-colónias; Terá de ser concedido o mesmo tratamento a iguais períodos contributivos e iguais remunerações, concedendo-se iguais pensões; O procedimento do Centro Nacional de Pensões tem-se traduzido em atribuir pensões de valor superior a quem nunca trabalhou e descontou em Portugal em comparação com as que atribui a quem trabalhou e descontou nas ex-colónias e em Portugal, como é o caso do recorrente; É inconstitucional – e como tal deverá ser declarado –, por violação dos princípios da igualdade e da excepcionalidade das normas, consagrado no artigo 13º da CRP, o entendimento fixado pelo acórdão de fixação de jurisprudência proferido pelo Pleno da Secção do STA no sentido de que as normas referidas em 1. não conferem aos beneficiários delas o direito a uma pensão calculada autonomamente com base nos seus períodos contributivos para a CPP/CFB e a cumular tal pensão, assim calculada, com a que resultar dos seus períodos contributivos verificados em Portugal; A decisão do STA violou as normas dos Decretos-Leis nºs 335/90, de 29 de Outubro, 45/93, de 8 de Setembro, 401/93, de 3 de Dezembro, 465/99, de 5 de Novembro, Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, a constante do artigo 55º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro, bem como o artigo 13º da CRP.». 6 – Contra-alegou o recorrido, concluindo do seguinte modo: O Recorrente interpôs esta acção pretendendo que lhe fosse reconhecido uma pensão autónoma a liquidar pela Segurança Social de acordo com o período contributivo que efectuou para a Caixa de Benguela até 11/11/75, e calculada de acordo com o DL 329/93. Que aquela pensão fosse acumulada com a pensão que já tem do regime geral da Segurança Social portuguesa, tal como determina o art. 55º do DL 329/93. Todavia, tal pretensão não é possível por violar a letra e o espírito da Lei. Despacho 16-I/SESS/94 apenas estabeleceu um conjunto de orientações, permitindo, em 1994, o reconhecimento dos períodos contributivos dos pensionistas de invalidez e velhice da CCF de Benguela, nos termos do DL 335/90, de 29/10, com a redacção do DL 45/93, de 20/2. 2. O reconhecimento dos períodos contributivos pelo sistema de Segurança Social português, não se destina à atribuição duma pensão autónoma, mas sim ao preenchimento ou alteração da carreira contributiva do beneficiário no regime geral , relevante para a atribuição futura de pensões (art. 2º do DL 335/90) ou melhoria das pensões já atribuídas (mesmo artigo conjugado com o DL 45/93). Com a publicação do Desp. Conj. A – 74/97 – XIII, de 28/4, ficaram dissipadas quaisquer dúvidas que pudessem existir. Deste diploma retira-se claramente, qual a intenção do legislador. Em abono desta tese, o Acórdão do STA, proferido no proc. nº 47 479 – da 1ª Secção/1 Subsecção, corrobora este princípio. Pela sua acuidade transcreve-se a seguinte parte, pág. n.º 15: "... Independentemente da questão da determinação do seu valor normativo – não tendo sido publicados na forma legalmente exigida, são meras instruções aos serviços, no uso dos poderes de superintendência, sem valor regulamentar externo, logo insusceptíveis de fundar directamente direitos e obrigações judicialmente exigíveis". Esta a questão fundamental. O Despacho 16-I/SESS/94 não tem valor externo, logo é insusceptível de reconhecer direitos e obrigações judicialmente exigíveis. Por outro lado, aceitar-se como correcta a interpretação do Recorrente este regulamento, Despacho n.º 16-I/SESS/94, criou norma legislativa – violando, obviamente, o princípio constitucional da tipicidade das leis – vide art. 115º, nº 1 da CRP e, Parecer nº 34/84, de 20 de Junho de 1984, da Procuradoria – Geral da República. Ora, De acordo com este princípio constitucional pretende-se proibir a interpretação (ou integração autêntica das leis através de actos normativos não legislativos, seja de natureza administrativa (regulamentos), seja de natureza jurisdicional (sentenças ) - vide Ac. Trib. Constitucional n.º 810 de 7/2/93 (P. 474/88). Não havendo consequentemente qualquer violação de princípio da igualdade ou excepcionalidade». 7 – Na parte útil ao conhecimento da questão de constitucionalidade, o acórdão recorrido discorreu assim: « 2. O problema que se nos coloca surgiu porque o legislador se deu conta que, na sequência da descolonização, as pessoas que haviam trabalhado nas ex-colónias e que aí haviam feito as suas contribuições para as respectivas instituições de previdência tinham ficado numa situação de injustiça no seu regresso a Portugal, uma vez que, apesar daqueles contributos, poderia acontecer não só não terem direito ao pagamento de qualquer pensão de invalidez, velhice e sobrevivência como também não serem reembolsados dos quantitativos que, a esse título, haviam pago naqueles territórios. E, daí, a publicação do DL 335/90, de 29/10 [dentro da mesma linha se postando os Decretos-Leis n.º 45/93, de 8 de Setembro, n.º 401/93, de 3 de Dezembro 465/99, de 5 de Novembro e Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro] que, pretendendo reparar aquela situação, veio reconhecer, no âmbito do sistema de Segurança Social português, "os períodos de contribuições verificados nas caixas de previdência de inscrição obrigatória dos territórios das ex-colónias portuguesas até à independência desses territórios às pessoas que preenchessem cumulativamente os seguintes requisitos : tenham exercido nos territórios das ex-colónias portuguesas actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria; não recebam dos novos Estados de expressão oficial portuguesa a protecção social correspondente aos períodos contributivos verificados; residam em Portugal; não sejam pensionistas de qualquer regime de protecção social de inscrição obrigatóri a. " - Vd. nº 1 do seu art. 1º, Sendo que, nos termos do seu art. 2º, o reconhecimento desses contributos podia ter em vista (al. a ) "o preenchimento dos prazos de garantia necessários para concessão de pensões de invalidez, velhice e sobrevivência", ou (al. b) o "registo de contribuições na carreira do beneficiário, por forma a completá-la, no sentido da melhoria quantitativa das prestações que, de futuro, lhe viessem a ser atribuídas no âmbito do sistema de segurança social português". Verifica-se, assim, que as preocupações que orientaram o legislador foram , por um lado, de justiça e, por outro, de natureza social; de justiça, porque se quis que os residentes das ex-colónias, no regresso a Portugal, não vissem desvalorizadas as contribuições que haviam feito naqueles territórios para as instituições de previdência ali existentes e, por isso, não sentissem que tais contribuições tinham sido em vão; de natureza social , porque se quis que os mesmos, à semelhança dos restantes cidadãos nacionais, também beneficiassem um sistema de protecção social. Mas daí não decorre – como pretende o Recorrente – que a concretização dessas preocupações tivesse de ser feita, exclusivamente, à conta do Estado Português, através da transferência para a Segurança Social Portuguesa dos encargos assumidos pelas instituições de previdência das ex-colónias, pois que o que tais normas evidenciam é que o legislador, apenas, quis que os contributos para as citadas instituições fossem reconhecidos e valorados como se tivessem sido prestados no âmbito do sistema de segurança social português e , consequentemente, que não houvesse discriminação ou desigualdade no seu tratamento. Ou seja, e dito de outro modo, o «reconhecimento dos períodos contributivos» verificados nas ex-colónias queria unicamente significar que esse tempo e esses descontos deveriam ser considerados como se tivessem acontecido no Portugal europeu. E, se assim era, e se, em nenhum momento, o legislador quis pôr a cargo da Segurança Social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento das pensões devidas pelas instituições de previdência dos novos países de língua oficial portuguesa e se, além disso, essas prestações tinham de ser valoradas em conjunto e em plano de igualdade com as contribuições referentes ao trabalho prestado em Portugal, deve concluir-se que o montante da pensão devida pelas instituições das ex-colónias deveria ser integrado na pensão que, pela globalidade daqueles dois períodos, ficasse a cargo da segurança social portuguesa. Nesta matéria os cidadãos regressados das ex-colónias não deviam ser descriminados, positiva ou negativamente, em relação aos cidadãos que tivessem feito as suas contribuições unicamente no Portugal europeu. […] 3. O Recorrente sustenta ainda que a sua pretensão tem, também apoio no Despacho do Sr. Secretário de Estado da Segurança Social, de 24/2/94 – Despacho nº 16-I/SESS/94 – e que, por isso, se impõe revogar o decidido e julgar a acção procedente. Mas, também aqui, sem razão. Na verdade, e desde logo, a primeira observação a fazer é a de que se a citada legislação não confere ao Recorrente o direito que este reclama não poderia ser o dito Despacho a, fazendo uma interpretação revogatória das suas disposições, conferir-lho. Tanto mais quanto é certo que as suas preocupações foram de natureza operativa e procedimental tendo em vista a actuação uniforme das instituições de Segurança Social portuguesas no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição das pensões devidas. E, por isso, como se demonstrou no Acórdão de 5/6/02 (rec. 267/02) que, pela sua clareza e desenvolvimento, iremos aqui seguir, aquele Despacho não pode ter as virtualidades e as consequências pretendidas pelo Recorrente. Escreveu-se naquele Aresto: "Através deste despacho, o Secretário de Estado da Segurança Social pretendeu «definir algumas regras e procedimentos» que, na linha do determinado nos Decretos-Leis nºs 335/90, de 29/10, 45/93, de 20/2, e 401/93, de 3/12, levassem as instituições de segurança social a actuarem uniformemente «no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição de pensões» aos «pensionistas de invalidez e de velhice da CPPCFB». Aparentemente, o autor do despacho supôs que o regime decorrente daqueles diplomas legais enfermava de quaisquer obscuridades, ao menos na sua aplicação particular aos pensionistas da CPPCFB; e o despacho destinar-se-ia a eliminá-las, buscando uma tradução unívoca e precisa do que o mencionado regime impunha – pois é ó bvio que o despacho não poderia contrariar a lei, que fielmente deveria servir. Ora, esta tentativa de esclarecimento, que o mencionado despacho incorporou, aproxima-se de uma explicação do «ignotum per ignotius», pois parece ter adensado as dúvidas sobre uma solução legal que, como acima vimos, não as comportava. Realmente, ao dispor que «as normas reguladoras da acumulação de pensões» seriam «aplicáveis às pensões atribuídas por força do reconhecimento dos períodos contributivos» (nº VIII), o Despacho nº 16-I/SESS/94 sugeriu vagamente – mais do que afirmou – que os pensionistas na situação do ora recorrido poderiam vir a acumular duas pensões, ambas da responsabilidade do CNP: a que lhes fosse devida pelo regime geral português, reportada ao período contributivo verificado em Portugal, e a que correspondesse à pensão que a CPPCFB deixara de prestar. Contudo, esta simples sugestão não poderia fundar o direito que a acção dos autos tendia a fazer reconhecer, já que a lei não admitia tal direito, como «supra» constatámos, e não é admissível interpretar tal despacho de um modo discrepante em relação ao regime legal aplicável. Diga-se ainda que o facto de o Despacho nº 16-I/SESS/94 aludir à concessão, aos pensionistas da CPPCFB, de um «subsídio extraordinário de apoio social de montante idêntico ao da pensão» a que eles tinham direito por parte dessa Caixa (nº VI), não implicava que a pensão a atribuir por via do «reconhecimento dos períodos de contribuições pagas» para a CPPCFB tivesse de ser igual ao «quantum» do subsídio – e, similarmente, ao da pensão em dívida por aquela Caixa. A concessão do subsídio por aquele valor destinava-se a manter temporariamente os pensionistas nos níveis de protecção existentes no momento em que a CPPCFB cessara os seus pagamentos, sem que isso significasse qualquer decisão antecipada do Secretário de Estado acerca de uma igualdade quantitativa entre os montantes das pensões que a segurança social portuguesa haveria de atribuir e os valores em dívida por aquela instituição estrangeira. Para além disso, o despacho em causa nunca foi publicado no Diário da República, pelo que nem sequer lhe pode ser reconhecida uma qualquer eficácia que proviesse da sua força regulamentar (cfr. o art. 119º, nºs 1, al. h), e 2, da Constituição), assumindo-se, pura e simplesmente, como uma orientação aos serviços, apenas operante nas relações inter-orgânicas. Ademais, esse despacho foi seguido pelo nº 65-I/SESS/94, de 19/12, do mesmo Secretário de Estado e também não publicado, e depois, pelo Despacho Conjunto nº A-74/79-XIII, dos Ministros das Finanças e da Solidariedade e Segurança Social, publicado na II Série do DR de 28/4/97; e, em tais despachos, também não se tergiversou em relação ao que a lei determinara. […] 4. O Recorrente afirma, ainda, que a solução consagrada no douto Acórdão recorrido viola o principio da igualdade estabelecido no art. 13º da CRP, pois que a atribuição de uma única pensão resultante da contabilização conjunta dos períodos contributivos ocorridos em Angola e em Portugal consentia que um pensionista da CPPCFB sem qualquer período contributivo em Portugal pudesse ter uma pensão superior a outro pensionista que, em igualdade de circunstâncias no que toca ao tempo e ao «quantum» das contribuições feitas em Angola, tivesse feito contribuições em Portugal pelo trabalho prestado depois do seu regresso. É uma objecção séria e impressiva, pelo que, a inexistir razão justificativa para essa discriminação, teríamos de concluir, como o Recorrente, pela violação do mencionado princípio constitucional, pois seria inadmissível que, de dois pensionistas da CPPCFB em igualdade de circunstâncias em relação a essa instituição, receba uma pensão inferior o que apresenta um acréscimo de contribuições para a segurança social portuguesa. Mas essa razão justificativa existe, como veremos. Com efeito, a pensão atribuída ao Recorrente pela Segurança Social portuguesa foi calculada de acordo com o que se estipula no nº 1 do art. 33º DL 329/93, de 25/9, isto é, tendo em conta "o total das remunerações dos 10 anos civis a que correspondam remunerações mais elevadas, compreendidas nos últimos 15 anos" e, portanto, e havendo-as, nelas foram incluídas as recebidas em Portugal. O que significa que a pensão que lhe concedida atendeu a todas as contribuições por ele feitas , quer as realizadas em Angola quer as realizadas em Portugal. E, porque assim, e porque as remunerações auferidas em Portugal poderiam ser inferiores às auferidas em Angola não será surpreendente que dessa forma pudesse resultar que a pensão atribuída ao Recorrente fosse inferior àquela que decorreria se o período contributivo considerado fosse apenas o ocorrido para a CPPCFB e, portanto, inferior à pensão atribuída a outros pensionistas da CPPCFB que, embora em igualdade de circunstâncias consigo em relação àquela Caixa, nunca trabalharam e descontaram em Portugal. Isto é, se a lei manda que o cálculo da pensão seja feito com base nos dez melhores salários dos últimos quinze anos é natural que os beneficiários com melhores salários nos primeiros anos da suas carreiras possam ser prejudicados pelo facto de a sua pensão não ser calculada com base nesses salários mas com base nos salários dos últimos 15 anos. E, porque assim, não é anómalo que quem viu o seu nível salarial descer nos últimos anos da sua carreira contributiva recebe uma pensão proporcionalmente diminuída em relação às expectativas que porventura acalentava quando auferia remunerações mais altas. Mas esta é a solução que surge directamente do sistema de determinação de pensões estabelecido no citado DL 329/93 e que se aplica a todos os contribuintes do regime geral da segurança social portuguesa . Nesta conformidade, estando matéria em causa exaustivamente regulada na lei a Administração, ao agir neste domínio, exerce poderes estritamente vinculados. O que significa que não podia deixar de calcular a pensão do Recorrente doutra forma que não segundo as regras aqui aplicadas, pois que se assim não fizesse estaria a instaurar uma flagrante diferença de tratamento entre a generalidade dos cidadãos e um grupo especial de beneficiários da CPPCFB, em que se incluiria o Recorrente, e, portanto, e aqui sim, a violar o princípio da igualdade. E, porque assim, e porque, deste modo, o Recorrente foi tratado de um modo igual a todos os demais beneficiários do sistema e porque a Administração não agiu num espaço de liberdade relativa onde pudesse exercer um poder discricionário, não se poderá falar na violação do principio da igualdade. 5. Finalmente o Recorrente sustenta que a interpretação que foi dada ao DL 335/90 e diplomas complementares viola o principio da excepcionalidade , uma vez que esta legislação destinou-se a contemplar um grupo específico de pessoas com problemas especiais e, por isso, não faria sentido confundir esta excepcionalidade com o sistema geral e tratar as situações excepcionais como se elas fossem gerais. Mas não tem razão. Com efeito, e ainda que seja certo que, como acima se referiu, a finalidade daquela legislação fosse a de resolver os problemas de um grupo específico de pessoas com problemas próprios , também é certo que a finalidade que motivou o legislador foi a de colocar essa pessoas num plano de igualdade com os demais cidadãos. Todavia, a situação especial em que se encontravam essas pessoas não consente que se pretenda que essa excepcional idade seja tratada de modo a que dela resulte um injustificado benefício em relação aos restantes membros da comunidade e, portanto, que redunde num prejuízo para estes. E, porque assim, não existe pois qualquer violação de lei nesta matéria». B – Fundamentação 8 – Antes de mais, cumpre acentuar que não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a correcção, no plano do direito infraconstitucional, da interpretação a que chegou o acórdão recorrido sobre o sentido dos referidos preceitos legais. Não importa, assim, saber se o resultado interpretativo das disposições legais a que o acórdão recorrido chegou, com base em cuja aplicação decidiu a causa, corresponde ao melhor direito. O Tribunal Constitucional apenas poderá aferir se o direito, tal como foi determinado pelo tribunal a quo , é não direito , por violar disposições ou princípios constitucionais. Nesta perspectiva, não há que apurar se a melhor interpretação das normas constantes dos artigos 1º, 2º, 7º, n.º 3, e 8º do Decreto-Lei nº 335/90, de 29 de Outubro (com as sucessivas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 45/93, de 20 de Fevereiro, e Decreto-Lei nº 465/99, de 5 de Novembro), artigos 1º, 2º e 3º do Decreto-Lei nº 401/93, de 3 de Dezembro, artigo 55º do Decreto-Lei nº 329/93, de 25 de Setembro, e do ponto VIII do Despacho nº 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro é aquela que postule “o reconhecimento dos períodos contributivos para um sistema de previdência obrigatório nas ex-colónias (deve ser) autónomo ao da carreira contributiva verificada em Portugal, gerando por si mesmo o direito a uma pensão, a qual não pode ser confundida ou unificada no regime geral da segurança social com a emergente das contribuições verificadas em Portugal”, mas antes acumulada com esta. Deste modo, têm-se por improcedentes, por insusceptíveis de fundar qualquer juízo de constitucionalidade, todas as conclusões em que o recorrente sintetizou o anteriormente alegado no recurso de constitucionalidade, constantes dos nºs 1 a 5 e 12, acima reproduzidas. Por outro lado – e conquanto referidas directamente ao procedimento do Centro Nacional de Pensões, invocado como causa de pedir na acção – apenas se atenderá, pelas mesmas razões, ao alegado nos nºs 6 a 10 das mesmas conclusões, na medida em que as considerações aí tecidas sejam passíveis de reportar-se à questão de constitucionalidade, recortada no requerimento de interposição de recurso e novamente reproduzida no n.º 11 das conclusões. 9 – A questão de constitucionalidade cinge-se, pois, em saber se a interpretação feita pelo acórdão recorrido dos artigos 1º, 2º, 7º, n.º 3, e 8º do Decreto-Lei nº 335/90, de 29 de Outubro (com as sucessivas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 45/93, de 20 de Fevereiro, e Decreto-Lei nº 465/99, de 5 de Novembro), artigos 1º, 2º e 3º do Decreto-Lei nº 401/93, de 3 de Dezembro, artigo 55º do Decreto-Lei nº 329/93, de 25 de Setembro, e do ponto VIII do Despacho nº 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro – no sentido de que eles não atribuem, ao respectivo beneficiário, o direito a uma pensão de reforma calculada autonomamente sobre os períodos contributivos verificados para a CPPCFB, a cumular com uma pensão calculada sobre os períodos contributivos ocorridos em Portugal, mas apenas o direito a que esses períodos contributivos verificados para a CPPCFB contem para o preenchimento dos prazos de garantia necessários para a concessão de pensões de invalidez, velhice e sobrevivência, e para o cálculo de pensão segundo o regime geral das contribuições verificadas em Portugal – ofende o princípio da igualdade e o “princípio da excepcionalidade”. E porque está em causa o confronto com a Constituição do sentido normativo, inferido segundo uma interpretação conjugada de tais preceitos, “independentemente da determinação do valor normativo por não ter sido publicado na forma legalmente exigida” do Despacho nº 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro – de acordo com as próprias palavras da decisão recorrida –, não há que curar, aqui, da eventual inconstitucionalidade de tal Despacho, com base em uma pretensa ofensa do disposto nos artigos 112º, nº 6, e 119º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa. 9.1. O princípio da igualdade tem sido objecto de um largo tratamento doutrinal e jurisprudencial, maxime por parte deste Tribunal. Entre a sua jurisprudência é de salientar, pela longa recensão efectuada, nesses domínios, do estado questão, o Acórdão nº 232/2003, publicado no Diário da República I Série-A, de 17 de Junho. Escreveu-se, então, aí, o seguinte: «Não é necessário recordar em todas as suas dimensões a abundante jurisprudência constitucional nesta matéria (uma resenha dessa jurisprudência pode encontrar-se in Martim de Albuquerque, Da igualdade. Introdução à jurisprudência , Coimbra, 1993, pp. 167 e ss). O Acórdão n.º 319/00 (in AcTC, 47º vol., pp. 497e ss), apoiando-se no Acórdão n.º 563/96 (in AcTC, 33º vol., pp. 47 e ss), procedeu a uma síntese da jurisprudência constitucional relativa ao princípio da igualdade. Assim: “[O] Tribunal Constitucional teve já a oportunidade de se pronunciar diversas vezes sobre as exigências do princípio constitucional da igualdade que, no fundo, se reconduz à proibição do arbítrio, proibição essa que, naturalmente, não anula a liberdade de conformação do legislador onde ele a não infrinja. Assim por exemplo no acórdão n.º 563/96 [...] publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional , 33º, pág. 47 e segs., foram assim descritas: – O princípio da igualdade do cidadão perante a lei é acolhido pelo artigo 13.º da Constituição da República que no seu n.º 1 dispõe, genericamente, terem todos os cidadãos a mesma dignidade social, sendo iguais perante a lei, especificando o n.º 2, por sua vez, que ‘ninguém pode ser privilegiado beneficiado prejudicado privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas instrução situação económica ou condição social’. Princípio estruturante do Estado de Direito democrático e do sistema constitucional global (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 125), o princípio da igualdade vincula directamente os poderes públicos, tenham eles competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (cfr. ob. cit . pág. 129), o que resulta, por um lado, da sua consagração como direito fundamental dos cidadãos e, por outro lado, da ‘atribuição aos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias de uma força jurídica própria traduzida na sua aplicabilidade directa , sem necessidade de qualquer lei regulamentadora, e da sua vinculatividade imediata para todas as entidades públicas, tenham elas competência legislativa administrativa ou jurisdicional (artigo 18º n.º 1 da Constituição)”(cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 186/90, publicado no Diário da República, II Série , de 12 de Setembro de 1990). Muito trabalhado, jurisprudencial e doutrinariamente, o princípio postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais (proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais) – cfr. entre tantos outros e além do já citado Acórdão n.º 186/90 os Acórdãos nºs 39/88, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93, 516/93 e 335/94, publicados no referido jornal oficial , I Série, de 3 de Março de 1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano e 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, respectivamente. – O princípio não impede que tendo em conta a liberdade de conformação do legislador se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento ‘razoável racional e objectivamente fundadas’, sob pena de, assim não sucedendo, ‘estar o legislador a incorrer em arbítrio por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes’, no ponderar do citado Acórdão n.º 335/94. Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa é que não se discrimine para discriminar, diz-nos J.C. Vieira de Andrade, in Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299). Perfila-se, deste modo, o princípio da igualdade como “princípio negativo de controlo” ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador – cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira ob. cit. pág. 127 e, por exemplo, os Acórdãos nºs 157/88, publicado no Diário da República I Série , de 26 de Julho de 1988, e os já citados nºs 330/93 e 335/94 – sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial ( tertium comparationis ). A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminando o arbítrio (cfr. a este propósito Gomes Canotilho, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade , Coimbra, 1989 pág. 425 e o Acórdão n.º 330/93). Ora, o princípio da igualdade não funciona apenas na vertente formal e redutora da igualdade perante a lei; implica, do mesmo passo, a aplicação igual de direito igual (cfr. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador , Coimbra, 1982, pág. 381 e Alves Correia, ob. cit ., pág. 402), o que pressupõe averiguação e valoração casuísticas da ‘diferença’, de modo a que recebam tratamento semelhante os que se encontrem em situações semelhantes e diferenciado os que se achem em situações legitimadoras da diferenciação. O n.º 2 do artigo 13.º da Constituição da República enumera uma série de factores que não justificam tratamento discriminatório e assim actuam como que presuntivamente – presunção de diferenciação normativa envolvendo violação do princípio da igualdade –, mas que são enunciados a título meramente exemplificativo: cfr., v.g., os Acórdãos nºs 203/86 e 191/88, publicados no Diário da República II Série, de 26 de Agosto de 1986 e I Série, de 6 de Outubro de 1988, respectivamente, na esteira do parecer n.º 1/86 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional , vol. 1.º, pág. 5 e segs., maxime a pág. 11. A intenção discriminatória (...) não opera, porém, automaticamente, tornando-se necessário integrar a aferição jurídico-constitucional da diferença nos parâmetros finalístico, de razoabilidade e de adequação pressupostos pelo princípio da igualdade’». Por outro lado – e na perspectiva da solução do caso concreto – importa, também, acentuar que “na comparação de igualdade, o termo a quo é sempre relacionado com o termo ad quem através do um “tertium comparationis” (cf. Fernando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pp. 397/398). 9.2. Para o recorrente a interpretação acolhida pelo acórdão recorrido ofenderia o princípio da igualdade, porque conduziria a “diferenças de resultado” entre os beneficiários dos sistemas de previdência das ex-colónias, levando a que: “beneficiários que apenas descontaram para um sistema de segurança social das ex-colónias [tenham] têm direito a receber pensão de invalidez ou velhice de valor muito superior à daqueles beneficiários que além de terem descontado para um sistema de previdência de um país africano de expressão de língua oficial portuguesa também descontaram para a segurança social portuguesa”; “carreiras contributivas de cerca de dez anos [impliquem] implicariam o direito a uma pensão muito superior à da de que [advém] adviria de carreiras contributivas de quarenta e mais anos, com a diferença de que estas assentariam em descontos para a segurança social [de Portugal continental] e para sistemas de previdência das ex-colónias”. Segundo o recorrente, “o princípio da igualdade impõe que os mesmos anos de carreira contributiva com iguais remunerações produzam iguais pensões”. A tal tese, o acórdão recorrido respondeu que o tempo de contribuições efectuado para a CPPCFB, em Angola, entretanto tornado país independente, foi relevado pelo legislador de tais preceitos como tendo sido efectuado em Portugal para o efeito, quer do preenchimento dos prazos de garantia necessários para a concessão das pensões de invalidez, velhice e sobrevivência, quer do cômputo da pensão de reforma, fazendo-o equivaler, em tudo, mas sem prejuízo da contabilização dos seus custos financeiros, tendo em vista o apuramento da responsabilidade financeira das instituições dos países de língua oficial portuguesa” (DL. n.º 401/93), às contribuições por serviço prestado em Portugal continental, e que não haveria qualquer desigualdade de tratamento, porque, na sua determinação da pensão de reforma, se seguiu exactamente o mesmo critério legal para todos os contribuintes, fossem as contribuições feitas em Angola, fossem realizadas em Portugal, critério esse, no caso, constante do art. 33º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro. Resulta do que vem de ser exposto que o legislador relevou, perante o regime geral de segurança social de Portugal, por razões de justiça e de natureza social, o tempo de contribuições e respectivo valor, feitos para as instituições de previdência social dos países africanos de língua oficial portuguesa, tornados, entretanto, independentes. E relevou-o, quer para efeitos do preenchimento dos prazos de garantia necessários para a concessão das pensões de invalidez, velhice e sobrevivência, quer para os efeitos da determinação do direito à pensão e ao seu cômputo, mesmo que através de revisão para melhoria das mesmas. Trata-se, como é evidente, de um direito concedido a título excepcional, pois que significou a atribuição de responsabilidade financeira a instituições que não tinham sido beneficiárias do respectivo financiamento, corporizado no recebimento das respectivas contribuições. A subordinação do direito dos beneficiários de instituições de previdência social dos países africanos de língua oficial portuguesa, como os abrangidos pela CPPCFB, por parte do legislador do Decreto-Lei n.º 335/90 e dos sucessivos diplomas que o alteraram, à regra constante do art. 55º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro, relativa à definição das situações em que se considera permitida a acumulação de pensões, não é, por qualquer jeito, susceptível de ofender o princípio da igualdade. Dispõe esta norma o seguinte: “É permitida a acumulação de pensões de invalidez e de velhice do regime geral com pensões de outros regimes de protecção social de enquadramento obrigatório, nos termos previstos em diploma próprio”. Ora, o valor jurídico atribuído pelo legislador nacional às contribuições pagas e ao período de descontos efectuados para as instituições de previdência de países africanos de língua oficial portuguesa assentou não na consideração dessas contribuições dizerem ou deverem ser tidas como dizendo respeito a outros regimes nacionais diferentes do regime geral, de protecção social de enquadramento obrigatório, mas antes na circunstância de, pelas razões de justiça e de natureza social, tais contribuições deverem ser tratadas como tendo sido efectuadas perante o sistema nacional de segurança social obrigatória. A regra de valoração adoptada pelo legislador nacional foi, pura e simplesmente, a de fazer equivaler as contribuições feitas em país africano de língua oficial àquelas que haviam sido realizadas em Portugal ou seja, o legislador seguiu um princípio de não permissão de qualquer discriminação positiva ou negativa, seja em relação a quem havia descontado para aquelas instituições de previdência de países africanos, seja em relação a quem descontara para o sistema nacional. Dentro de uma tal conformação normativa do direito à pensão de reforma, fica afastada a possibilidade da existência de uma qualquer discriminação ou desigualdade em relação a qualquer das duas categorias de beneficiários. Daí que nunca possa ocorrer uma situação de desigualdade. Em rectas contas, o que o recorrente defende é que o legislador nacional devesse atribuir uma outra relevância às contribuições pagas para as instituições de previdência de países africanos de língua oficial portuguesa, diferente da que é atribuída no sistema de segurança social obrigatória portuguesa aos beneficiários que sempre descontaram para esse sistema, tratando-as como havendo sido feitas para “outros regimes de protecção social de enquadramento obrigatório”, segundo o sistema português. Tal corresponderia, todavia, ao reconhecimento da criação normativa de um outro benefício acrescido: o de ter o legislador criado, dentro do sistema no sistema de segurança social português, e em termos diferentes daqueles que a ele estavam originariamente sujeitos, um regime próprio e específico, susceptível de fundar uma acumulação de pensões, tendo em vista beneficiar apenas quem havia descontado para a CPPCFB. É claro que essa poderia ter correspondido a uma outra opção normativo-constitutiva, acrescida, do legislador nacional, fundada nas razões excepcionais que o levaram a legislar. Mas essa é uma outra questão que extravasa o objecto do recurso, porque referida ao plano de jure constituendo , que não tem de ser aqui analisada. O que seguramente não ofende o princípio da igualdade é a subordinação ao mesmo regime de segurança social existente ao tempo, nomeadamente às suas regras de acumulação de pensões, de quem nem sequer estava incluído nele e só o foi por razões de justiça material e de natureza social, como é o caso dos beneficiários da CPPCFB. E sendo as regras as mesmas para todos os beneficiários da CPPCFB não poderá ocorrer desigualdade de tratamento. A excepcionalidade das razões que motivaram o legislador a prever a atribuição de uma pensão aos beneficiários da CPPCFB nos mesmos termos que acontecem com os beneficiários do regime geral de segurança social português de enquadramento obrigatório, quando aqueles não podiam, sequer, aspirar a ela, de acordo com o regime de previdência a que estavam sujeitos, não postula necessariamente que houvesse de ser reconhecido também aos mesmos um direito que aos beneficiários deste não estava reconhecido na legislação ao tempo da equiparação das contribuições e cuja existência, para aqueles, só poderia ser afirmada se o legislador houvesse igualmente erigido o regime jurídico da CPPCFB à natureza de “um outro regime de protecção social de enquadramento obrigatório” do sistema português. Não é possível afirmar, aqui, a existência de uma razão material que obrigue a tratar de forma diferente dos beneficiários do regime geral de segurança social de enquadramento obrigatório aqueles beneficiários que estavam até excluídos do sistema de segurança social português, como eram aqueles que estavam abrangidos pela CPPCFB. Pretexta, o recorrente que a solução adoptada pelo legislador pode determinar que “beneficiários que apenas descontaram para um sistema de segurança social das ex-colónias [tenham] têm direito a receber pensão de invalidez ou velhice de valor muito superior à daqueles beneficiários que além de terem descontado para um sistema de previdência de um país africano de expressão de língua oficial portuguesa também descontaram para a segurança social portuguesa”; “carreiras contributivas de cerca de dez anos [impliquem] implicariam o direito a uma pensão muito superior à da de que [advém] adviria de carreiras contributivas de quarenta e mais anos, com a diferença de que estas assentariam em descontos para a segurança social [de Portugal continental] e para sistemas de previdência das ex-colónias”. Antes de mais importa anotar que esta alegação do recorrente nunca poderia fundar uma inconstitucionalidade dos preceitos em causa enquanto interpretados no sentido de que eles não atribuem, ao respectivo beneficiário, o direito a uma pensão de reforma calculada autonomamente sobre os períodos contributivos verificados para a CPPCFB, a cumular com uma pensão calculada sobre os períodos contributivos ocorridos em Portugal ou seja, a inconstitucionalidade de uma solução que não admita a existência de pensões cumuladas. A inconstitucionalidade residiria, aqui, na circunstância de os beneficiários da CPPCFB poderem, com iguais condições de descontos para tal Caixa, vir a obter pensões de reforma diferentes e até de montante inferior. Trata-se de uma outra dimensão normativa de tais preceitos, quando interpretados, agora, conjugadamente com a norma do artigo 33º do referido Decreto-Lei n.º 329/93, norma esta que define a remuneração de referência para efeitos de cálculo das pensões de invalidez e de velhice, mas que não constitui objecto do recurso de constitucionalidade (Dispõe essa norma que “1 – A remuneração de referência para efeitos de cálculo das pensões de invalidez e de velhice é definida pela fórmula R/140 em que R representa o total das remunerações dos 10 anos civis a que correspondam remunerações mais elevadas, compreendidos nos últimos 15 anos com registo de remunerações”). De qualquer modo, sempre se dirá que o discurso da decisão recorrida a este propósito seria inteiramente de acompanhar. Independentemente de saber-se se, em concreto, tal resultado poderá ocorrer, a sua admissibilidade, em abstracto, só será concebível a partir do vício de isolar do todo, na aplicação do critério geral definido para o cálculo das pensões de reforma de todos os beneficiários (seja dos beneficiários da CPPCFB entre si, seja entre estes e os do sistema geral de segurança social português), certo segmento do tempo contributivo: no caso, o verificado para a CPPCFB. C – Decisão 10 – Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 UCs. Lisboa, 8 de Março de 2006 Benjamim Rodrigues Mário José de Araújo Torres Maria Fernanda Palma Paulo Mota Pinto Rui Manuel Moura Ramos