Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
Por sentença datada de 09/06/2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos, proferida na ação administrativa em que é autora a [SCom01...], Lda., (devidamente identificada nos autos), Réu o Município ... e intervenientes principais passivos «AA», «BB», «CC», «DD» e «EE» – na qual vinha peticionado a condenação destes ao pagamento da quantia de 17.099,21€, acrescida de juros de mora, vencidos e vincendos, referente à execução do contrato de empreitada de reconstrução do varandim do Jardim da Casa Museu ... que celebrou na sequência da respetiva adjudicação com a [SCom02...] – julgando-se procedente a ação decidiu-se o seguinte:
- condenar-se o Réu Município ... a pagar à Autora a quantia de 17.099,21€, acrescida de juros de mora, vencidos e vincendos;
- absolver-se todos os Intervenientes do pedido quanto a eles formulado.
Inconformado o Réu Município ... dela interpôs recurso, pugnando pela sua revogação com substituição por decisão que julgue a ação improcedente e caso assim não se entenda pela sua revogação na parte da condenação do Réu Recorrente no pagamento de juros de mora vencidos antes da decisão final, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
A- O presente recurso vem interposto da douta sentença que julgou a ação totalmente procedente, sendo também impugnada a matéria de facto dada como provada.
B- Nenhuma das testemunhas indicadas como tendo fundamentado a resposta a este ponto da matéria de facto declararam que o Município sabia que a [SCom02...] assumia despesas em violação da Lei dos Compromissos.
C- Todas reconheceram as dificuldades económicas da [SCom02...] mas nenhuma afirmou, de forma clara e com conhecimento de causa, que a Câmara Municipal sabia que a [SCom02...] assumia despesas ao arrepio da Lei.
D- As únicas testemunhas que poderiam confirmar esse conhecimento seriam as que pertenciam aos quadros do Município e lidavam diariamente com a [SCom02...], como era o caso da testemunha «FF» e nunca esta testemunha declarou que sabia - ou que o Município sabia - quais os procedimentos seguidos pela [SCom02...] para assumir despesas e que esta assumia despesas em desrespeito da Lei dos Compromissos.
E- Deve ser eliminado o ponto W) dos Factos Provados, passando a constar como Não Provado.
F- O art. 2º, nº 1, da Lei dos Compromissos determina a sua aplicação “a todas as entidades previstas no artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho”.
G- A [SCom02...] consta da lista de entidades que resulta do art. 2º da LEO e regulando esse preceito também o subsector local do sector público administrativo, as entidades nele integradas, como é o caso das entidades públicas reclassificadas do subsector local, encontram-se naturalmente abrangidas pelo referido reenvio normativo, ficando consequentemente sujeitas a uma aplicação integral - i.e. tanto dos princípios como das regras - da Lei dos Compromissos e do Decreto-Lei n.º 127/2012, pelo que a Lei dos Compromissos lhe é directamente aplicável.
H- À [SCom02...] aplicavam-se, quer os princípios, quer as regras, constantes da Lei dos Compromissos, só podendo ser contraídas novas obrigações se existissem fundos disponíveis e se a essas fosse aposto o respectivo número de compromisso, sem os quais essas obrigações seriam nulas.
I- A Lei 22/2015 não constitui lei interpretativa, designadamente no que respeita à introdução do seu n.º 3 como forma de clarificar o seu n.º 2, mas sim lei inovadora, aplicável apenas para futuro.
J- Estando a [SCom02...] sujeita à Lei dos Compromissos, evidente se torna que esta obrigação foi indevidamente assumida, face às disposições da Lei em causa, pois a [SCom02...] não dispunha de fundos disponíveis quando celebrou o contrato aqui em causa e a este não foi aposto o competente e necessário número de compromisso, sendo portanto nula face aos termos desta Lei.
L- No âmbito do processo de liquidação da [SCom02...] o recorrente assumiu todos os compromissos que haviam sido legalmente contraídos e não poderia nunca assumir compromissos nulos.
M- A falta de número de compromisso é um requisito de validade do contrato.
N- Nos termos do art. 9º, nº 2, da Lei dos Compromissos a recorrida tinha também obrigação de fiscalizar o cumprimento desta obrigação legal, obrigação esta que não era de difícil cumprimento.
O- A nulidade não decorre da actuação do recorrente mas sim da [SCom02...] e também da recorrida, que omitiu o seu dever de fiscalização.
P- O recorrente sempre agiu de boa fé perante a recorrida, só não pagando a obrigação existente porque a lei o impede e não por vontade própria.
Q- Não houve um comportamento do recorrente - ou da [SCom02...] - visando induzir a recorrida em erro quanto ao cumprimento da Lei dos Compromissos.
R- A recorrida pode demandar os responsáveis pela violação da lei, pelo que não fica desprotegida.
S- Não foi produzida prova sobre a boa ou má fé das partes quando negociaram o contrato pelo que não há fundamentos para que o Tribunal possa afastar o efeito anulatório.
T- Se o efeito anulatório for levantado só são devidos juros de mora desde a data em que a obrigação se tornou válida, ou seja desde a sentença, pois só nessa altura a obrigação se torna exigível.
U- A douta sentença em crise viola os arts. 2º, 5º e 9º da Lei 8/2012, bem como o art. 289º do C. Civil, pelo que deve ser revogada e substituída por decisão que julgue a acção totalmente improcedente.
V- Ainda que assim se não entenda, sempre deve ser revogada a condenação do recorrente no pagamento dos juros de mora que se tenham vencido antes da prolação da decisão final.
A Recorrida Autora [SCom03...], S.A. apresentou contra-alegações pugnando pelo improvimento do recurso, com confirmação da decisão recorrida, e na hipótese de se entender de modo diverso serem os intervenientes principais condenados a indemnizar a Autora pelo dano por esta sofrido, correspondente à quantia cujo pagamento por esta foi peticionado, terminando com as seguintes conclusões:
1.ª A douta sentença recorrida, ao ter julgado procedente, por provada, a presente acção e, em consequência, ter condenado o R. ‘Município ...’ a pagar à A. a quantia de € 15.107,50, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, calculados à taxa legal aplicável às operações comerciais, contabilizados nos termos do disposto nos art.ºs 326.º n.ºs 1 e 2, e 299.º do C.C.P., procedeu a uma adequada valoração da matéria de facto e a uma irrepreensível interpretação e aplicação da lei, devendo ser mantida nos seus precisos termos.
2.ª Consequentemente, deve o presente recurso improceder, quer na parte respeitante à impugnação da matéria de facto, quer no âmbito do pretenso erro de interpretação e aplicação da lei.
3.ª O recorrente considera que a douta sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto ao ter dado como provado o facto constante da alínea W) do elenco dos factos provados, mas não lhe assiste qualquer razão.
4.ª O recorrente, ao pretender impugnar a decisão da matéria de facto constante da alínea W) do elenco dos factos provados, devia ter dado cumprimento nas conclusões da sua alegação de recurso aos ‘ónus’ que sobre si impendiam, enunciados nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art.º 640.º do C.P.C. – e não o fez.
5.ª Nas conclusões da alegação de recurso o recorrente, além do mais, incumpriu o ónus de especificar os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, e de especificar os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida (alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art.º 640.º do C.P.C.).
6.ª O não cumprimento de tais ónus pelo recorrente acarreta ou determina, necessariamente, a rejeição do recurso quanto à impugnação da decisão da matéria de facto, em conformidade com o que dispõe o art.º 640.º, n.ºs 1 e 2, do C.P.C. – o que expressamente se requer.
7.ª Mas ainda que (por hipótese académica) não seja rejeitado o recurso quanto à impugnação da matéria de facto, sempre o mesmo deverá improceder e ser mantida a factualidade dada como provada constante da alínea W) do elenco dos factos provados, atenta a motivação da matéria de facto constante das págs. 22 a 30 da douta sentença, onde se evidencia a valoração e análise crítica dos meios probatórios e as razões ou fundamentos que levaram o Tribunal ‘a quo’ a dar como provada a factualidade constante da alínea W) do elenco dos factos provados, e que a recorrida (com a devida vénia) subscreve na sua integralidade.
8.ª Também não assiste qualquer razão ao recorrente quando imputa à decisão recorrida erro na interpretação e aplicação da lei ao ter decidido que as normas expressas, tal qual se encontram consagradas na Lei dos Compromissos, não se aplicavam à ‘[SCom02...]’ no ano de 2012, considerando o âmbito de aplicação previsto no art.º 2.º, n.º 2, da Lei dos Compromissos. Com efeito,
9.ª A ‘[SCom02...]’ constava da lista de entidades públicas reclassificadas, em concreto – S.131324 – Administração Regional e Local – Administração Local – Serviços Autónomos da Administração Local –, integrando por isso o âmbito subjectivo previsto no art.º 2.º, n.º 2, da Lei dos Compromissos.
10.ª Nesse contexto, como irrepreensivelmente se consignou na douta decisão recorrida, enquanto aos organismos integrados no âmbito do n.º 1 do art.º 2.º da Lei dos Compromissos se aplicam as regras e princípios jurídicos definidos em tal diploma legal, já aos organismos abrangidos pelo n.º 2 do art.º 2.º (como a ‘[SCom02...]’) apenas se aplicam os princípios contidos em tal lei, devendo ainda, no que respeita aos organismos integrados nos subsectores da administração regional e local, respeitar-se o princípio da independência orçamental estabelecido no n.º 2 do art.º 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
11.ª A douta sentença recorrida, ao ter decidido que as normas expressas, tal como se encontram previstas na Lei dos Compromissos, apenas se aplicam às entidades que se enquadrem na previsão do n.º 1 do art.º 2.º, e sendo a ‘[SCom02...]’ um organismo enquadrado na previsão do n.º 2 do art.º 2.º, na ausência de ‘princípios contidos’ em tal diploma, não lhe era aplicável a Lei dos Compromissos – procedeu a uma irrepreensível interpretação e aplicação da lei, decisão que por não ser merecedora de qualquer censura, deverá ser mantida, com os efeitos legais que daí decorrem.
12.ª Assim, atenta a factualidade dada como provada, deverá ser proferido douto acórdão que confirme a também douta decisão recorrida, nos seus precisos termos.
Sem prescindir,
13.ª Para a hipótese (que se julga académica) de se considerar que, à data dos factos, eram aplicáveis à ‘[SCom02...]’ as regras/normas expressas, tal qual se encontram consagradas na Lei dos Compromissos, ainda assim a douta sentença recorrida deverá manter-se nos seus precisos termos. Com efeito,
14.ª O R. ‘MUNICÍPIO’, ao alegar a ‘nulidade’ do contrato por violação da Lei dos Compromissos, com o propósito de se eximir ao pagamento dos serviços prestados pela A. em equipamento seu, sem a realização dos quais não estaria a funcionar em condições de segurança, pretende locupletar-se, directa e imediatamente, à custa da A. – o que, atenta a factualidade dada como provada, consubstancia um claro e manifesto abuso de direito, na vertente de ‘venire contra factum proprium’ – que expressamente se invoca para os devidos e legais efeitos – o que tanto bastaria para julgar procedente a presente acção.
15.ª Por outro lado, mesmo na eventualidade de ser considerado nulo o contrato celebrado entre a A. e a ‘[SCom02...]’, por violação do n.º 3 do art.º 5.º da LCPA, sempre deveria ser declarada a sua convalidação por a situação dos autos, atenta a factualidade dada como provada, se enquadrar na previsão do n.º 4 do art.º 5.º da LCPA; o mesmo é dizer, por se encontrarem verificados os pressupostos aí enunciados, e, em consequência, ser declarada sanada a referida nulidade.
16.ª Sanada a anulabilidade, deveria ser proferida douta decisão que condenasse o recorrente nos precisos termos que constam da douta decisão recorrida.
Ainda sem prescindir,
17.ª Na eventualidade de se entender serem aplicáveis à ‘[SCom02...]’ as regras e normas da Lei dos Compromissos, de não ser declarado o abuso de direito, nem sanada a nulidade, considerando-se o contrato nulo, ainda assim o R. devia ser condenado a pagar à A. a quantia por esta peticionada. E,
18.ª Nessa eventualidade, a A./recorrida (ora respondente), pelo rigor técnico/jurídico, pela fundamentação legal, doutrinal e jurisprudencial, dá por integralmente reproduzido o que a esse propósito se consignou na douta sentença recorrida, devendo, a final, o R./recorrente ser condenado a pagar à A. a quantia peticionada decorrente dos serviços prestados, acrescida de juros vencidos e vincendos até integral e efectivo pagamento.
19.ª Finalmente e por mera cautela de patrocínio, para a hipótese de assim se não entender, deverão os intervenientes principais ser solidariamente condenados a indemnizar a A. pelo dano sofrido que corresponde ao valor e respectivos juros peticionados nos presentes autos.
O Recorrido interveniente principal «BB» também apresentou contra-alegações pugnando pelo improvimento do recurso do Réu, e subsidiariamente, para a eventualidade de procedência do recurso, requereu a ampliação do objeto do recurso para a apreciação de outros fundamentos que conduzem à sua absolvição do pedido, não tendo formulado conclusões.
Relativamente à requerida ampliação do objeto do recurso o Recorrente Município ... apresentou resposta através das alegações que apresentou em 23/10/2025.
Relativamente à requerida ampliação do objeto do recurso também a Recorrida Autora apresentou resposta através das alegações que apresentou em 31/10/2025.
Por despacho de 25-11-2025 foi o recurso interposto pelo Réu Município ... admitido com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, tendo o processo sido remetidos a este Tribunal Central Administrativo Norte em 27-11-2025.
Neste notificada a Dig.ma Magistrada do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.
Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
Do recurso do Réu Município
Em face do recurso único interposto pelo Réu Município ... e das respetivas conclusões de recurso, a questões essenciais a decidir são:
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto – (vide conclusões A) a E) das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, ao condenar o Recorrente Réu Município ..., devendo ser revogada e substituída por decisão que julgue a ação totalmente improcedente – (vide conclusões F) a V) das alegações de recurso).
Da requerida ampliação do objeto do recurso
O Recorrido interveniente principal «BB» nas suas contra-alegações requereu, subsidiariamente, para a eventualidade de procedência do recurso interposto pelo Réu, a ampliação do objeto do recurso para a apreciação de outros fundamentos que conduzem à sua absolvição do pedido.
Sucede que este não formula conclusões, o que, como bem sustentou o Recorrente Município ... obsta ao seu conhecimento.
O art.º 636.º do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, admite a ampliação do objeto do recurso a requerimento do recorrido no caso de pluralidade de fundamentos da ação ou da defesa, permitindo que o tribunal de recurso conheça “do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respetiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação” (n.º 1) ou da arguição de nulidade da sentença ou da impugnação da decisão proferida sobre pontos determinados da matéria de facto, não impugnados pelo recorrente, “prevenindo a hipótese de procedência das questões por este suscitadas” (n.º 2).
Ora, independentemente de estarem ou não reunidos os pressupostos materiais requerida da ampliação do objeto do recurso segundo o art.º 636º do CPC, ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, a circunstância de quanto a ela não terem sido formuladas conclusões de recurso, obsta ao seu conhecimento, na medida em que sem as conclusões não se mostra delimitado o respetivo objeto que se pretende ver ampliado.
E sobre o recorrido que requer a ampliação do objeto do recurso ao abrigo do art.º 636.º do CPC incide o ónus de formular conclusões através das quais se delimita, precisamente, o respetivo objeto que se pretende ver ampliado.
E é o ónus conclusivo que dita o objeto a conhecer pelo Tribunal de recurso nos termos das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
Não o tendo feito, o recorrido omite uma formalidade que é indispensável para uma segura delimitação do objeto do recurso, que pretende ver ampliado.
A omissão da formulação de conclusões quanto à ampliação do objeto de recurso determina a sua rejeição, obstando ao seu conhecimento.
E perante esta absoluta inexistência de conclusões não se impõe proceder ao convite ao aperfeiçoamento a que se refere que o art.º 639º, n.º 3 do CPC, ex vi artigo 140º nº 3 do CPTA, já que nada há a esclarecer ou a clarificar.
Neste sentido veja-se o acórdão do STA de 29-04-2021, Proc. 079/19.1BALSB, in, www.dgsi.pt/jsta, em que se sumariou: «I – As alegações de recurso jurisdicional têm que findar com conclusões sob pena da não admissibilidade do recurso interposto – é este o regime legal em vigor no contencioso administrativo (arts. 144º nº 2 e 145º nº 2 b) do CPTA), idêntico ao regime em vigor no contencioso cível (arts. 637º nº 2, 639º nº 1 e 641º nº 2 b) do CPC). II – A única diferença, neste campo, entre os regimes dos dois contenciosos é a ressalva contida na parte final da aludida alínea b) do nº 2 do art. 145º do CPTA, prevista no art. 146º nº 4 do mesmo, para a hipótese – que se não verifica in casu - de “o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao ato impugnado”. III – A jurisprudência do TEDH não impõe a admissão de um recurso interposto com alegações sem conclusões, como se extrai dos princípios que tem firmado sobre a admissibilidade de restrições ao direito ao acesso a um tribunal (incluindo, de recurso jurisdicional): “previsibilidade das restrições”; “ónus de o interessado sofrer as consequências dos seus lapsos, salvo se desproporcionados à importância destes”; e “não constituírem tais restrições um formalismo excessivo, sem fundamento”. E o próprio TEDH tem proclamado que “os tribunais, na aplicação das normas processuais, devem evitar quer um excesso de formalismo que viole a equidade do processo quer um excesso de permissividade que viole as normas processuais legalmente estabelecidas”. IV – Também não é possível a aplicação ao caso do disposto no art. 639º nº 3 do CPC, ex vi do art. 140º nº 3 do CPTA (convite ao aperfeiçoamento), pois que estamos fora do âmbito da previsão de tal norma, que apenas prescreve para o caso de conclusões que “sejam deficientes, obscuras, complexas”, e não para o caso, aqui presente, de total omissão de conclusões.».
E assim se se entendeu em situação absolutamente idêntica à presente no recente acórdão deste TCA Norte de 09-01-2026, Proc. 01658/15.1BEPRT, in, www.dgsi.pt/jtcan em que se sumariou: «I - O pedido de ampliação do recurso, nos termos do artigo 636º do CPC não pode ser admitido se o Requerente da ampliação não formulou conclusões quanto a esta. Na verdade, tratando-se, afinal de uma alegação de recurso de apelação, cumpre formular conclusões, em ordem a delimitar com rigor o objeto da crítica à sentença recorrida, conforme exige expressamente o artigo 144º do CPTA (…)».
Pelo exposto, não se toma conhecimento da ampliação do objeto do recurso requerida pelo Recorrido interveniente principal «BB».
III. FUNDAMENTAÇÃO
A- De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na sentença recorrida:
A) A Autora é uma sociedade comercial que tem como objecto social a montagem de redes e distribuição de energia eléctrica, construção e engenharia civil, e comércio de material eléctrico (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 1);
B) A “[SCom02...], E.E.M.” tinha como objecto social principal a promoção do desenvolvimento local mediante a exploração de actividades de interesse geral, designadamente, o estabelecimento, gestão e exploração, bem como construção, reabilitação e manutenção de equipamentos públicos municipais, nomeadamente nos domínios do património, cultura, educação, ciência, tempos livres, desporto, turismo e acção social (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 2 e acordo das partes);
C) No início do ano de 2013, os técnicos afectos à “[SCom02...]” detectaram uma situação de infiltrações e risco de derrocada do muro que sustentava o varandim da Casa Museu ..., designadamente, nos balaústres e corrimão (cf. acordo das partes e testemunhas «GG», «HH» e «II»);
D) Os problemas identificados no ponto anterior implicavam risco para a segurança pública, já que o risco de derrocada era sério e o muro era contíguo a uma via pública, a Rua ..., em ..., assim imprimindo urgência na respectiva resolução);
E) A 22/04/2013, o Conselho de Administração deliberou lançar um procedimento de contratação para contrato de empreitada, através de ajuste directo face à urgência da reparação do muro do varandim da Casa Museu ..., e ao qual foi dado o nº 17/2013, mais tendo aprovado os correspondentes caderno de encargos e carta-convite, a qual foi dirigida apenas a uma empresa (cf. fls. 4 e seguintes do PA junto aos autos e depoimento das testemunhas «GG» e «JJ»);
F) Na sequência de uma carta-convite remetida para o efeito, a Autora apresentou a sua proposta para a empreitada dita de “Reconstrução do Varandim do Jardim da Casa Museu ...”, pelo valor de € 15.107,50, e a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 54 e seguintes do PA e depoimentos das testemunhas «GG» e «JJ»);
G) A 27/05/2013, o Interveniente «AA» proferiu despacho a autorizar a despesa e a adjudicar o contrato de empreitada à Autora (cf. fls. 50 do PA e testemunhas «GG» e «JJ»);
H) A 28/05/2013, o indicado contrato de empreitada de Casa Museu ... foi celebrado entre a “[SCom02...]” e a Autora, pelo valor global de € 15.107,50, acrescida de IVA, e com o prazo de execução de 60 dias (cf. fls. 76 e seguintes do PA e depoimentos das testemunhas «GG», «HH» e «JJ»);
I) A 03/06/2013, a decisão de adjudicar o contrato de empreitada à Autora foi ratificado pelo Conselho de Administração da “[SCom02...]” (cf. fls. 50 e seguintes do PA instrutor);
J) A Autora cumpriu as obrigações advenientes do contrato, procedendo à reparação do varandim da Casa Museu ..., e executando os trabalhos inerentes, tendo para tal adquirido e pago os materiais necessários para a execução da obra e disponibilizado a correspondente mão-de-obra (cf. depoimentos das testemunhas «GG» e «HH»);
K) No seguimento da execução do contrato de empreitada, foi lavrado o competente e único auto de medição, bem como emitida a correspondente factura, no valor global de € 15.107,50 (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 3 e depoimentos das testemunhas «GG» e «KK»);
L) A 26/12/2012, e à semelhança do que sucedia noutros anos, entre a “[SCom02...]” e o Réu foi celebrado um designado “contrato-programa”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Considerando que: 1. A [SCom02...] tem como objecto principal, nos termos do nº 1 do art. 3º dos seus estatutos, a promoção do desenvolvimento local mediante a exploração de actividades de interesse geral, designadamente: a) O estabelecimento, gestão e exploração, bem como construção, reabilitação e manutenção de equipamentos públicos municipais, nomeadamente nos domínios do património, cultura, educação, ciência, tempos livres, desporto, turismo e acção social; (…). 3. A [SCom02...] tem igualmente como missão a intervenção em diversos equipamentos, bem como a gestão e exploração de equipamentos municipais ou de gestão municipal nela delegados pelo Primeiro Outorgante, a saber: (…) Equipamentos Culturais: (…) – Casa Museu ... / Galerias ... (…); (…). 4. A delegação das competências referidas no considerando anterior, compreende os poderes necessários para a execução, por parte da [SCom02...], das obras de conservação e beneficiação a realizar nos equipamentos aí identificados, no âmbito dos projectos e planos aprovados pela Primeira Outorgante; (…). Cláusula Primeira. O presente Contrato-Programa tem por objecto definir entre os outorgantes o montante a receber pela [SCom02...], com vista ao cumprimento das competências delegados, conforme Plano de Actividades e Orçamento aprovado para o ano de 2013. (…) Cláusula Terceira. 1. Com vista ao cumprimento das competências delegadas à [SCom02...] e no quadro dos instrumentos de gestão previsional referidos na cláusula anterior, a Primeira Outorgante aprovou o montante global de € 5.000.000,00 (cinco milhões de euros) a atribuir à [SCom02...] a título de Subsídio de Exploração para o exercício das competências delegadas, conforme constam do Plano de Actividades e Orçamento para o ano de 2013. (…)” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 5 e depoimentos das testemunhas «KK», «LL» e «FF»);
M) Os pagamentos a efectuar pelo Réu à “[SCom02...]” deviam ter periodicidade mensal e deveriam ser registados na contabilidade desta como fundos disponíveis, mediante a sua entrega efectiva (cf. idem);
N) Todavia, os pagamentos referidos no ponto anterior tinham cariz pontual, dependendo da disponibilidade financeira do Réu, e nunca coincidindo com os montantes efectivamente devidos, sendo este devedor à “[SCom02...]”, em 2011, de um valor na ordem dos € 5.000.000,00 (cf. idem);
O) Nas várias reuniões, por regra mensais, mantidas entre o Interveniente «AA» e a Direcção Financeira do Réu, foi sempre comunicado, por aquele, a premência de serem efectuadas as transferências financeiras previstas nos contratos-programa e a celebração dos que estavam em falta para que a “[SCom02...]” pudesse assumir os compromissos indispensáveis à prossecução do seu objecto social (cf. idem);
P) De acordo com a informação do Departamento de Compras da “[SCom02...]”, prestada no âmbito da celebração do contrato de empreitada descrito no ponto H), aquela apresentava fundos disponíveis negativos, de - € 2.184.327,64, tendo a verba em causa sido cabimentada, mais sendo afirmado que se mantinham disponíveis fundos do Fundo Social Europeu para no valor de € 33.590,35 (cf. fls. 2 e seguintes do PA e depoimentos das testemunhas «KK», «MM», «LL» e «FF»);
Q) A 06/02/2013, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o plano de dissolução/liquidação da actividade da “[SCom02...]”, no qual se propunha a conclusão do procedimento tendo em vista a entrega da exploração das piscinas municipais da ..., mais se propondo o seguinte: “(…) III – Plano de dissolução/liquidação relativamente à situação económico-financeira da [SCom02...], E.E.M. O Conselho de Administração propõe manter as actividades da [SCom02...], E.E.M. nos termos referidos no ponto I e, consequentemente, após as datas aí mencionadas, os contratos serão assumidos pelo Município. O Conselho de Administração propõe igualmente que a [SCom02...], E.E.M., no âmbito das suas possibilidades económicas e até 31 de Dezembro de 2013, cumpra os seus compromissos financeiros, pelo que, após esta data, considerando a transferência de todos os activos e passivos da [SCom02...], E.E.M. para o Município, este deverá assumir todos os compromissos financeiros da empresa. De registar que nas últimas contas prestadas em 30 de Junho de 2012, a [SCom02...], E.E.M. apresentava a situação patrimonial líquida de 6.948.520,97€. Os membros do Conselho de Administração da [SCom02...], E.E.M. passam a ser liquidatários a partir do momento em que a empresa se considere dissolvida, sendo a respectiva remuneração fixada pelo Município (…)”. (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 4);
R) Na mesma data, foi aprovado o plano de integração das actividades da “[SCom02...]” no Réu, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) I- Definição das actividades a integrar no Município .... 1. Gestão e exploração de equipamentos municipais ou de gestão municipal. (…) 1.2. Equipamentos Culturais. (…) 1.2.4. Casa Museu .../Galerias ... (…).” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 5);
S) Ao contrato de empreitada em discussão nos presentes autos não foi atribuído um número de compromisso (cf. acordo das partes);
T) A 16/05/2012, e quanto à Lei dos Compromissos, a Direcção Administrativa e Financeira da “[SCom02...]” elaborou uma informação dirigida ao Interveniente «AA», na qual se pode ler designadamente o seguinte: “(…) Com a entrada em vigor da Lei dos Compromissos e dos pagamentos em atraso, em 22 de Fevereiro de 2012 e tendo-se concluído pela sua aplicabilidade às entidades empresariais locais, venho informar qual o enquadramento actual da [SCom02...]. Conceitos: - Compromissos: despesas certas e permanentes + ordens de compra. – Receitas: duodécimos a transferir pela CM... + receita própria efectivamente cobrada + transferências do QREN. – Fundos disponíveis: Receitas – Compromissos, projectados a 3 meses, sendo que a projecção da receita própria tem como limite superior 75% da receita efectiva cobrada nos dois últimos anos nos períodos homólogos. Só podem ser emitidos novos compromissos havendo fundos disponíveis. Ou seja, após todo o processo de cabimentação e autorização já existente, o departamento de compras só poderá emitir ordens de compra até ao limite do fundo disponível, calculado conforme acima explico. No mês de Maio, o fundo disponível da [SCom02...] é negativo em 790.270,00 €, conforme quadro anexo, pelo que não podem ser assumidos novos compromissos. Sendo um assunto de impacto transversal a toda a empresa, nomeadamente no que respeita a compromissos sazonais relacionados com actividades desportivas e culturais, deixo à consideração superior a sensibilização/informação a todos os quadros responsáveis da empresa. (…)” (cf. documento junto com a contestação do Interveniente Município sob o nº 4);
U) A 28/06/2012, o Presidente da Câmara Municipal do Réu emitiu a Ordem Estratégica nº 1/2012, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) A legislação relativa a compromissos e pagamentos em atraso (cf. Lei nº 8/2012, de 21 de Fevereiro e Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de Junho) recentemente publicada é aplicável que ao Município quer ao seus sector empresarial; (…) Tal implica a monitorização permanente do comportamento das receitas e despesas na execução dos diversos orçamentos municipais, atenta a respectiva intercomunicabilidade directa ou indirecta; Importa, por outro lado, assegurar o rigoroso cumprimento das regras relativas à assunção de compromissos no universo municipal que não poderão, em regra, ultrapassar os fundos disponíveis; Cabe à Câmara Municipal autorizar, a título excepcional, o acréscimo de outros montantes aos fundos disponíveis das empresas municipais. Assim, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 16º e 34º da Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, e do nº 3 do artigo 68º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, aprovo a emissão pela Câmara da seguinte orientação genérica aos Conselhos de Administração das Empresas Municipais: Os Conselhos de Administração das Empresas Municipais devem remeter para visto do Presidente da Câmara, previamente à respectiva assunção, os compromissos, como tal definidos na lei nº 8/2012, de 21 de Fevereiro, cujo montante seja superior a 25.000 Euros, acompanhados da informação relevante que demonstre o seu impacto orçamental bem como cumprimento das condições previstas no artigo 7º do Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de Junho, nomeadamente, que a respectiva cobertura pelos fundos disponíveis se encontra assegurada, conformidade legal e regularidade financeira da despesa. (…)” (cf. documento junto com a contestação do Réu sob o nº 2);
V) O Conselho de Administração da “[SCom02...]” tomou conhecimento da orientação estratégica referida no ponto anterior a 18/05/2012 (cf. ponto 3 da acta nº 220/12, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e junta aos autos com a contestação do Interveniente Município sob o nº 3);
W) O Réu tinha conhecimento de que a “[SCom02...]” assumia compromissos ao longo dos anos de 2012 e 2013, apesar de em tal data, e em função do cálculo que era feito em sede de contabilidade, as cabimentações registarem a existência de fundos disponíveis negativos (cf. depoimentos das testemunhas «GG», «KK», «LL» e «NN»);
X) A 31/12/2014, e na sequência da dissolução da “[SCom02...]”, entre esta e o Réu foi celebrado o designado “quinto acordo de transferência”, do qual se extrai, designadamente, o seguinte: “(…) Aos trinta e um dias do mês de Dezembro do ano de dois mil e catorze, entre o Município ..., pessoa colectiva nº ...18 (…) e a [SCom02...], E.E.M. (…), neste acto representada pelo Exmo. Sr. Presidente do Conselho de Administração, a funcionar como Comissão Liquidatária, Engenheiro «DD», no sentido de dar cumprimento ao disposto no supra referido Plano de dissolução/liquidação da actividade da [SCom02...] (…), é estabelecido o quinto acordo de transferências entre as entidades, a concretizar nos termos que seguidamente se indicam: 1. Transferência para o Município ... dos processos de todos os fornecedores que a [SCom02...] (…) não vai poder pagar considerando as conclusões da auditoria realizada na empresa, e que constam do Mapa que ora se anexa como Doc. 1. Esta situação resulta do facto de não existir a perspectiva de um horizonte temporal próximo para a resolução das situações em causa. O presente acordo de transferência contempla todo o passivo não liquidado pela empresa e cujo valor à data ascende a € 4.439.715,24 (…). 2. Consequentemente, e no sentido do Município ... delinear a melhor estratégia no sentido de orientar a defesa nos processos judiciais em curso, e que constam do quadro que ora se anexa como Doc. 2, cedência de imediato da posição da [SCom02...] (..) nos mesmos ao Município. 3. Transferir para o Município ... todos os processos respeitantes a dívidas de clientes e que constam do Mapa que se junta em anexo como Doc. 3. 4. Concluir o processo de transferência de todos os equipamentos que integravam o objecto da [SCom02...] (…), designadamente no que respeita ao imobilizado e existências e que constam do Mapa que se junta em anexo como Doc. 4 e 5. (…) Documento 1. (…) 22. [SCom01...], Lda. (…) 15.107,50 € + IVA. (…)” (cf. documento junto com a contestação do Interveniente Município sob o nº 2);
Y) Até ao presente, o montante reclamado pela Autora quanto à execução do contrato de empreitada ora em discussão não foi pago (cf. acordo das partes);;
Z) Na sequência da dissolução e liquidação da “[SCom02...]”, foi realizada uma auditoria à sociedade, que deu origem ao designado “Relatório de Auditoria referente ao processo de dissolução e liquidação da sociedade [SCom02...], E.E.M.”, do qual se extrai, designadamente, o seguinte: “(…) Tendo por base os resultados desta acção, apresentam-se as seguintes observações, apresentam-se as seguintes observações, que sintetizam os principais aspectos da matéria exposta ao longo do presente documento: 1. A entrada em vigor da LCPA introduziu alterações significativas no domínio da realização de despesas, tendo os serviços da entidade informado os responsáveis do teor dessas alterações e das suas consequências; 2. O Município ... remeteu aos Conselhos de Administração das empresas municipais a Orientação Estratégica n.º 1/2012, relativa à Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro e Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho; 3. Incumprimento reiterado do estabelecido na Orientação Estratégica nº 1/2012 do Município ... na realização de diversos procedimentos de despesa; 4. Desde a entrada em vigor da LCPA que a [SCom02...] (…) apresenta insuficiência de fundos disponíveis, resultando do cálculo mensal sempre valores de fundos disponíveis negativos; 5. Toda a despesa assumida, comprometida e paga desde a entrada em vigor da LCPA foi concretizada num quadro de inexistência de fundos disponíveis, violando o estabelecido no nº 1 do artigo 5º e do artigo 9º da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, bem como no nº 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de Junho; 6. Toda a despesa assumida e comprometida desde a entrada em vigor da LCPA foi concretizada sem emissão do número de compromisso válido e sequencial, violando o estabelecido no nº 3 do artigo 5º da Lei nº 8/2012, de 21 de Fevereiro e alínea c) do nº 3 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de Junho; 7. Constatou-se a violação reiterada do estabelecido relativo a pagamentos, no artigo 9º da Lei nº 8/2012, de 21 de Fevereiro; (…). 31.1. Introdução. O presente capítulo inclui os pareceres jurídicos apresentados pelos Senhores Doutores «OO», «JJ», «MM» e «PP» e «QQ» sobre a aplicação da Lei nº 8/2012, de 21.02 (…), regulamentada pelo Decreto-Lei nº 127/2012, de 21.06, no âmbito da questão colocada pelo Conselho de Administração da [SCom02...], E.E.M., a funcionar como Comissão Liquidatária, e que expressamente se indica: «Estando a empresa em liquidação e havendo encargos assumidos que importa liquidar, podem ser efectuados pagamentos a fornecedores referentes a despesas assumidas sem existência de fundos disponíveis na assunção do compromisso? As despesas foram já reconhecidas como válidas pelos serviços e integram contabilisticamente responsabilidades para com terceiros.» (…) 5.1. Introdução. O presente capítulo integra os relatórios apresentados pela equipa de auditoria constituída pelos Senhores Doutores «RR», «QQ» e «MM» no âmbito da auditoria direccionada à avaliação da situação económico-financeira, procedimental e contextualização da dissolução da [SCom02...], E.E.M., relativamente aos pontos que seguidamente se indicam: a) Ponto 2.3 – Contratação Pública; b) Ponto 2.6 – Cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso; c) Ponto 2.8 – Situações Relevantes Específicas. (…)” (cf. documento junta a Requerimento (869165) Documento(s) (008931249) de 02/12/2024 17:16:41);
AA) A 30/06/2015, a “[SCom02...]” foi extinta, tendo sido declarada encerrada a sua liquidação e cancelada a correspondente matrícula na Conservatória do registo comercial (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 6);
BB) O Interveniente «AA» exerceu funções como Presidente do Conselho de Administração da “[SCom02...]” de 01/02/2011 até 25/10/2013 (cf. idem);
CC) O Interveniente «CC» exercia funções na “[SCom02...]” como administrador não executivo (cf. idem);
DD) A Autora apresentou a petição inicial junto deste Tribunal a 28/04/2017 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos);
EE) No ano de 2013, a 1ª Ré constava da lista de entidades públicas reclassificadas publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, em concreto – S.131324 - Administração Regional e Local - Administração local – Serviços Autónomos da Administração Local (cf. lista publicada em ...)
E consignou que com pertinência para a apreciação do mérito da lide, não se deram quaisquer factos como não provados.
B- De direito
1. Do invocado erro de julgamento de facto
1. 1 O Recorrente Réu Município ... imputa no seu recurso erro de julgamento da matéria de facto, pugnando que o ponto W) dos Factos Provados deve passar a constar como Não Provado. Sustenta para o efeito que nenhuma das testemunhas indicadas como tendo fundamentado a resposta a este ponto da matéria de facto declararam que o Município sabia que a [SCom02...] assumia despesas em violação da Lei dos Compromissos; que todas reconheceram as dificuldades económicas da [SCom02...] mas nenhuma afirmou, de forma clara e com conhecimento de causa, que a Câmara Municipal ... sabia que a [SCom02...] assumia despesas ao arrepio da Lei; que as únicas testemunhas que poderiam confirmar esse conhecimento seriam as que pertenciam aos quadros do Município e lidavam diariamente com a [SCom02...], como era o caso da testemunha «FF» e nunca esta testemunha declarou que sabia, ou que o Município sabia, quais os procedimentos seguidos pela [SCom02...] para assumir despesas e que esta assumia despesas em desrespeito da Lei dos Compromissos - (vide conclusões A) a E) das suas alegações de recurso).
Vejamos.
1. 2 O Ponto W.) dos factos dados como provados na sentença verte o seguinte:
«W) O Réu tinha conhecimento de que a “[SCom02...]” assumia compromissos ao longo dos anos de 2012 e 2013, apesar de em tal data, e em função do cálculo que era feito em sede de contabilidade, as cabimentações registarem a existência de fundos disponíveis negativos (cf. depoimentos das testemunhas «GG», «KK», «LL» e «NN»)».
Sendo que em sede de motivação da matéria de facto na sentença recorrida foi, designadamente, externado o seguinte:
«(…)
A testemunha «KK» demonstrou ter um conhecimento directo da factualidade em discussão pelo facto de ter exercido funções junto da “[SCom02...]” desde 2001 até ao Verão de 2013, na qualidade de Directora do Departamento Financeiro, pelo que intervinha em todos os procedimentos e/ou consultas atinentes a movimentos financeiros e situação empresarial da empresa. O seu depoimento revelou-se claro, sem hesitações e seguro, pelo que convenceu o Tribunal da veracidade dos factos por si relatados. Não teve esta testemunha qualquer dúvida em afirmar que a Autora havia emitido uma factura em nome da “[SCom02...]” e relativa às obras em discussão nos presentes autos, reconhecendo a cópia constantes dos autos, pelo que o Tribunal julgou estes factos provados.
Por outra banda, os factos dados como provados nos pontos L) a O) assentaram no teor do documento junto com a petição inicial sob o nº 5, bem assim como nos depoimentos prestados pelas testemunhas «KK», «LL» e «FF».
A testemunha «LL» revelou conhecimento directo da factualidade à qual foi questionada pelo facto de exercer funções de economista junto do Réu desde 1996, e pelo facto de discutir e estabelecer directamente com a “[SCom02...]” os indicados contratos-programa. Pôde assim descrever o respectivo teor, explicar em que consistiam e relatar de que forma eram os mesmos cumpridos ou não. O seu depoimento revelou-se idóneo, seguro e sem hesitações, coadjuvando o Tribunal na formação da sua convicção quanto à veracidade dos factos. Já testemunha «FF» revelou conhecimento directo da factualidade em discussão pelo facto de ter exercido funções junto do Réu como Director Municipal de Administração e Finanças nos anos de 1998 e 2015. Nessa qualidade, a testemunha tinha conhecimento da situação financeira do Réu, que liquidez apresentava e como honrava ou não os indicados “contratos-programa” estabelecidos com a empresa “[SCom02...]”. Falou de forma desassombrada, sem rodeios ou quaisquer hesitações, e mostrando-se absolutamente isento. Face a tal constatação, o Tribunal relevou o teor do seu depoimento na decisão quanto à matéria de facto.
As três testemunhas relataram ao Tribunal que, não obstante serem celebrados contratosprograma entre a “[SCom02...]” e o Réu, por forma a assegurar que aquela dispunha dos meios financeiros necessários para cumprir com as suas atribuições, a verdade é que os mesmos não eram cumpridos por este último, situação que era reiterada. Começou a testemunha «KK» por afirmar que, independentemente da entrega efectiva ou não dos montantes previstos nos contratos, os valores eram obrigatoriamente registados na contabilidade da empresa municipal. Por sua vez, as testemunhas «LL» e «FF» afirmaram que, não obstante os pagamentos do Réu à “[SCom02...]” deverem ter periodicidade mensal, na realidade apenas eram efectivados mediante a disponibilidade financeira do Réu e quase nunca coincidindo com os montantes realmente devidos. Afirmou a testemunha «FF», sem margem para dúvidas, que o Réu não tinha liquidez para honrar tais contratos, na sequência da crise do sub prime, em 2008, mas que, ainda assim, continuou a recorrer à figura das empresas municipais pelo facto de estas terem maior facilidade na contratação, fosse a nível de compra e vendas e ajuste directo, fosse de funcionários, podendo recorrer a contratos individuais de trabalho. Por fim, todas as testemunhas relataram ao Tribunal que eram frequentes, quase mensais, as reuniões mantidas entre o Interveniente «AA», como presidente do Conselho de Administração da “[SCom02...]”, e o Réu, nas quais aquele reiterava a necessidade do pagamento dos montantes devidos, sob pena de não conseguir aquela empresa cumprir com os objectivos sociais.
Continuando, a factualidade descrita no ponto P) foi dada como provada face ao teor de fls. 2 e seguintes do PA, tendo sido corroborada pelos depoimentos das testemunhas «KK», «LL», «FF» e «MM». Esta última testemunha revelou ter um conhecimento directo, mas parcial, da factualidade ora em discussão, pelo facto de ter realizado uma auditoria à situação económico-financeira da “[SCom02...]” nos anos de 2013/2014. Sendo certo que se apresentou a Tribunal de forma séria, concisa e sem revelar qualquer interesse na decisão a proferir, é também verdade que o seu depoimento apenas relevou na afirmação de que a “[SCom02...]” apresentava reiteradamente fundos disponíveis negativos, pelo que lhe estaria vedada a possibilidade de celebrar novos contratos. As demais testemunhas corroboraram tal afirmação, tendo a testemunha «KK» afirmado ter sido ela a elaborar a informação constante do Departamento de Compras, quanto ao montante negativo dos fundos disponíveis, na ordem dos dois milhões.
Por outro lado, os factos dados como provados nos pontos Q) e R) advieram do teor dos documentos juntos com a petição inicial sob os nºs 4 e 5, respetivamente, ao passo que aquele dado como provado no ponto S) resultou de acordo das partes. A factualidade descrita no ponto T) resultou provada face ao teor do documento junto com a contestação do Interveniente Município sob o nº 4, tendo sido corroborada pela testemunha «KK», que afirmou sem margem para dúvidas ter sido a autora de tal documento e atestou o seu conteúdo. Prosseguindo, os factos dados como provados nos pontos U) e V) advieram do teor dos documentos juntos com a contestação do Réu, sob o nº 2, e da contestação do Interveniente Município, sob o nº 3, respetivamente, ao passo que aquele dado como assente no ponto W) resultou dos depoimentos das testemunhas «GG», «KK», «LL» e «NN». Todos afirmaram, de forma desassombrada e, fundamentalmente, coincidente que o Réu tinha pleno conhecimento do facto de a “[SCom02...]” continuar a celebrar contratos e a assumir compromissos, ao longo dos anos de 2012 e 2013, sem que todavia tivesse fundos para o efeito ou desse cumprimento à ordem estratégica nº 1/2012».
1. 3 Em face da motivação do julgamento da matéria e facto assim externada na sentença recorrida resulta que, diferentemente do invocado pelo Recorrente Réu Município ..., a convicção formada pelo Tribunal a quo do conjunto da prova produzida, foi fundada naqueles depoimentos e em função da natureza das funções que cada uma daquelas testemunhas desempenhava à data dos factos. Sendo que as identificadas testemunhas exerceram funções seja na [SCom02...] seja no Município ..., como resulta vertido na ata da audiência final realizada em 16-01-2025 e se mostra externado na motivação do julgamento da matéria de facto.
1. 4 Sendo certo que, como bem invoca a Recorrida Autora nas suas contra-alegações o Recorrente Réu Município ... não cumpriu neste âmbito o ónus que sobre ele impendia de especificar os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida e no caso de os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas terem sido gravados, a indicação com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo da possibilidade de, por sua iniciativa, de poder proceder à respetiva transcrição dos excertos que considere relevantes a que aludem o nº 1 alínea a) e nº 2 alínea a) do art.º 640.º do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA.
1. 5 Se o recurso que imputa erro de julgamento da matéria de facto tem como suporte a errada convicção formada pelo Tribunal quanto aos depoimentos prestados em sede de audiência final que foi gravada, o recorrente deve nos termos do art.º 640.º, nº 2, alínea a) do CPC, ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, sob pena de rejeição do recurso nessa parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo da possibilidade de, por sua iniciativa, de poder proceder à respetiva transcrição dos excertos que considere relevantes.
1. 6 O que obsta ao conhecimento, nesta parte, do recurso dirigido ao julgamento da matéria de facto, dele não se tomando conhecimento.
Com o que se mantém inalterada a matéria de facto dada como provada na sentença recorrida.
2. Do invocado erro de julgamento de direito
2. 1 O Recorrente Réu Município ... imputa a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, ao condenar o Recorrente Réu Município ..., devendo ser revogada e substituída por decisão que julgue a ação totalmente improcedente. Alega para tanto, que o art. 2º, nº 1, da Lei dos Compromissos determina a sua aplicação “a todas as entidades previstas no artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho”; que a [SCom02...] consta da lista de entidades que resulta do art. 2º da LEO e regulando esse preceito também o subsector local do sector público administrativo, as entidades nele integradas, como é o caso das entidades públicas reclassificadas do subsector local, encontram-se naturalmente abrangidas pelo referido reenvio normativo, ficando consequentemente sujeitas a uma aplicação integral - i.e. tanto dos princípios como das regras - da Lei dos Compromissos e do Decreto-Lei n.º 127/2012, pelo que a Lei dos Compromissos lhe é diretamente aplicável; que à [SCom02...] aplicavam-se, quer os princípios, quer as regras, constantes da Lei dos Compromissos, só podendo ser contraídas novas obrigações se existissem fundos disponíveis e se a essas fosse aposto o respetivo número de compromisso, sem os quais essas obrigações seriam nulas; que a Lei 22/2015 não constitui lei interpretativa, designadamente no que respeita à introdução do seu n.º 3 como forma de clarificar o seu n.º 2, mas sim lei inovadora, aplicável apenas para futuro; que estando a [SCom02...] sujeita à Lei dos Compromissos, evidente se torna que esta obrigação foi indevidamente assumida, face às disposições da Lei em causa, pois a [SCom02...] não dispunha de fundos disponíveis quando celebrou o contrato aqui em causa e a este não foi aposto o competente e necessário número de compromisso, sendo portanto nula face aos termos desta Lei; que no âmbito do processo de liquidação da [SCom02...] o recorrente assumiu todos os compromissos que haviam sido legalmente contraídos e não poderia nunca assumir compromissos nulos; que a falta de número de compromisso é um requisito de validade do contrato; que nos termos do art. 9º, nº 2, da Lei dos Compromissos a recorrida tinha também obrigação de fiscalizar o cumprimento desta obrigação legal, obrigação esta que não era de difícil cumprimento; que a nulidade não decorre da atuação do recorrente mas sim da [SCom02...] e também da recorrida, que omitiu o seu dever de fiscalização; que o Município ... sempre agiu de boa fé perante a recorrida, só não pagando a obrigação existente porque a lei o impede e não por vontade própria; que não houve um comportamento do recorrente - ou da [SCom02...] - visando induzir a recorrida em erro quanto ao cumprimento da Lei dos Compromissos; que a recorrida pode demandar os responsáveis pela violação da lei, pelo que não fica desprotegida; que não foi produzida prova sobre a boa ou má fé das partes quando negociaram o contrato pelo que não há fundamentos para que o Tribunal possa afastar o efeito anulatório; que se o efeito anulatório for levantado só são devidos juros de mora desde a data em que a obrigação se tornou válida, ou seja desde a sentença, pois só nessa altura a obrigação se torna exigível; que a sentença em crise viola os arts. 2º, 5º e 9º da Lei 8/2012, bem como o art. 289º do C. Civil, pelo que deve ser revogada e substituída por decisão que julgue a ação totalmente improcedente – (vide conclusões F) a U) das suas alegações de recurso).
Vejamos.
2.1. 1 A autora a [SCom01...], Lda. instaurou a presente ação administrativa contra o Município ... peticionado a condenação deste ao pagamento da quantia de 17.099,21€, acrescida de juros vencidos e vincendos, referente à execução do contrato de empreitada de reconstrução do varandim do Jardim da Casa Museu ... que celebrou com a [SCom02...].
Alegou na ação que celebrou em 28/05/2013 com a [SCom02...] um contrato de empreitada tendo por objeto a reconstrução do varandim do Jardim da Casa Museu ..., contrato esse que foi precedido de procedimento de ajuste direto e publicado no portal dos contratos públicos; que cumpriu o prazo estipulado e executou a empreitada escrupulosamente, com os inerentes custos a nível de mão-de-obra, matérias-primas e outros, mas que não lhe foi pago o preço correspondente; que a [SCom02...] foi dissolvida por deliberação do Réu Município ... de 13/02/2013, mais tendo sido determinada a integração das suas atividades no universo municipal, aí se incluindo o contrato objeto da ação; que a 30/06/2015 a matrícula da [SCom02...] foi cancelada, encontrando-se extinta, tendo o Réu Município ... sucedido na posição contratual daquela, sendo assim a Autora credora do Réu daquele montante, acrescido de juros de mora vencidos e vincendos, até efetivo e integral pagamento.
Perante a contestação apresentada pelo Réu Município ..., a Autora deduziu incidente de intervenção provocada principal de «DD», «EE», «AA», «BB» e «CC», que foi admitida por despacho de 30-11-2018, que foram chamados ao processo e nele passaram a intervir.
2.1. 2 A Mmª Juíza do Tribunal a quo, revendo-se na sentença proferida no Proc. nº 709/17.0BEPRT que ali também havia corrido termos, acompanhou os fundamentos aí expostos, que transcreveu.
Após o que, considerando que a situação presente é em tudo semelhante àquela decidida na sentença proferida no Proc. nº 709/17.0BEPRT, mas referente ao ano de 2013, disse o seguinte:
«Também neste ano a “[SCom02...]” constava da lista de entidades públicas reclassificadas, conforme publicado pelo INE, para os Serviços Autónomos da Administração Local, conforme o ponto EE) do probatório coligido.
Perante a conclusão de que não a Lei dos Compromissos não se aplica na sua extensão, isto é, de que a “[SCom02...]” não se enquadra no âmbito de aplicação previsto no Artigo 2.º, n.º 1 da Lei dos Compromissos, não se lhe aplica, pois, e por conseguinte não se aplica ao caso concreto, o disposto nos Artigos 5.º, 9.º e 11.º da Lei dos Compromissos. Ou seja, inexiste qualquer impossibilidade de pagamento à Autora do preço devido pela execução do contrato de empreitada em causa nos presentes autos.
Tendo o Réu assumido a responsabilidade plena do passivo referente à extinta “[SCom02...]”, e especificamente do montante devido à Autora (neste sentido, pontos Q), R) e S) do probatório, bem assim como o quinto acordo de transferência, descrito no ponto X) da matéria de facto dada como provada), não pode aquele vir agora furtar-se a tal dever de pagamento.
Reiteram-se todos os demais fundamentos transcritos, aos quais se adere, e por absoluta aplicabilidade ao caso em apreço, pelo que a tal pagamento irá o Réu condenado.
Não se imputando qualquer responsabilidade, seja a nível contratual ou extracontratual, aos Intervenientes Principais, do lado passivo, fica prejudicada a apreciação da arguida prescrição do direito reclamado pela Autora, pelo que o Tribunal sobre a mesma não se pronunciará.»
E com tal fundamento julgou procedente a presente ação administrativa condenando, consequentemente, o Réu Município ... a pagar à Autora da quantia correspondente a 15.107,50€, valor estabelecido no contrato de empreitada, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, a calcular à taxa legal em vigor, na qualidade de cessionário dos compromissos assumidos pela [SCom02...], entretanto liquidada, absolvendo-se os demais Intervenientes Principais do peticionado.
2.1. 3 Em face da fundamentação transcrita na sentença recorrida da sentença que foi proferida no Proc. nº 709/17.0BEPRT, a que a Mmª Juiz do Tribunal a quo aderiu, começou nela por enfrentar-se a questão da aplicabilidade ou não da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro que aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas (Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em atraso) à [SCom02...], o que foi feito nos termos que assim ali externados:
«DA APLICABILIDADE DA LEI DOS COMPROMISSOS À [SCom02...]
A [SCom02...], E.E.M. foi criada em 31 de Maio de 2001, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.º 3, do artigo 1.º da Lei 58/98, de 18 de agosto, diploma legal que aprovou a Lei-Quadro das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais, revogada pela Lei n.º 53-F/2006, de 39 de dezembro e esta, por sua vez, revogada pela Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto, tendo o seu capital sido inteiramente subscrito pelo Município
A [SCom02...] tinha por objecto a promoção do desenvolvimento local mediante a exploração de actividades de interesse geral, designadamente: a) o estabelecimento, gestão e exploração, bem como construção, reabilitação e manutenção de equipamentos públicos municipais, nomeadamente nos domínio do património, cultura, educação, ciência, tempos livres, desportos, turismo e acção social; b) a promoção de eventos e implementação de projectos desportivos, culturais, educativos, recreativos, de lazer, de animação sócio-culturais e educativos, de divulgação e promoção turística; c) a promoção da formação desportiva e artística, designadamente através da criação de Centros de Formação e Escolas Municipais; d) a gestão e exploração bem como a fiscalização de exploração de concessões de exploração dos equipamentos municipais; e) a gestão e exploração de quiosques de propriedade ou gestão municipal ou instalados no domínio público municipal, podendo revogar ou declarar caducos todos os actos administrativos que aos seus ocupantes a exploração dos mesmos, bem como revogar emitir e renovar licenças municipais de ocupação; f) a gestão de espaços de publicidade reservados ao Município; podendo, acessoriamente, desenvolver outras actividades relacionadas com o seu objecto social, desde que não excluídas por lei. - cfr. Itens A), B) e C) do probatório.
A Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro – Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas – na versão anterior a à Lei n.º 22/2015, de 17 de Março – determinava o seguinte quanto ao seu âmbito de aplicação:
“1- A presente lei aplica-se a todas as entidades previstas no artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro, e a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde, doravante designadas por «entidades», sem prejuízo das competências atribuídas pela Constituição e pela lei a órgãos de soberania de caráter eletivo.
2- Sem prejuízo do princípio da independência orçamental, estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro, os princípios contidos na presente lei são aplicáveis aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores.”
Ou seja, trata-se de uma Lei que não fixa o seu âmbito de aplicação de forma directa, mas sim por remissão para outro diploma, o que dificulta, como se verificará, a tarefa de estabelecer de forma clara o seu verdadeiro âmbito de aplicação; sendo que, nos termos do n.º 1, do Artigo 2.º temos um âmbito de aplicação subjectivo integral, e já no n.º 2 um âmbito de aplicação que se resume aos princípios ínsitos do referido diploma legal.
Quanto ao âmbito subjectivo previsto no n.º 1, do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos: dita o Artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, correspondente Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro:
1- A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do sector público administrativo, os orçamentos do subsector da administração central, incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas.
2- Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados.
3- São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma;
b) Tenham autonomia administrativa e financeira;
c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.
4- Dentro do sector público administrativo, entende-se por «subsector da segurança social» o sistema de solidariedade e segurança social, constituído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respectiva lei de bases, as respectivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão.
5- Para efeitos da presente lei, consideram-se integradas no sector público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respectivos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento.
6- Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º, são aplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título ii, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.º, devendo as respectivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito.”
A Lei de Enquadramento Orçamental aplica-se, pois, aos organismos integrados no Sector Público Administrativo, tal como ele é definido de acordo com as regras de contabilidade nacional – Neste sentido, por todos, GUILHERME D’OLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR D’OLIVEIRA MARTINS & MARIA D’OLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada, Coimbra, 2007, em especial a p. 29 – as quais assentam por seu turno no modelo definido no Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
O que significa que, o n.º 1 do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos, além de se aplicar às entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde, nas quais se integram quais se integram, designadamente, os hospitais sob forma de entidade pública empresarial (Hospitais EPE) – sendo as únicas entidades expressamente identificadas no referido n.º 1, do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos – aplica-se aos organismos integrados no Sector Público Administrativo, tal como ele é definido de acordo com as regras de contabilidade nacional, que são as entidades previstas no Artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
São, pois, um conjunto de organismos integrados no subsector da administração central que abarca, pelo menos, (i) os serviços e organismos sem autonomia administrativa e financeira, (ii) os serviços e fundos autónomos e (iii) a segurança social [cfr. os números 1, 2 , 3 e 4 do Artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental].
Estão ainda integrados no subsector da administração central do sector público administrativo as entidades públicas “reclassificadas”, isto é, “as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade de estatística nacional, referente ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento” – cfr. n.º 5, do Artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
“Chama-se ainda a atenção para a clara e pacífica distinção entre o conceito de “Setor Público Administrativo” e o conceito administrativo (e constitucional), ou clássico, de “Administração Pública”: enquanto este último obedece a critérios essencialmente de origem doutrinal sobremodo vagos e teoréticos (que põem o foco no elemento teleológico da prossecução de um fim público/satisfação de necessidade coletiva, além de outros como o “controlo dominante”), já o primeiro (que podemos designar de conceito “financeiro público/contabilístico público”) está muito bem definido com base em parâmetros quantitativos (económico-financeiros e contabilísticos) definidos no SEC 95.” – João Pacheco de Amorim, Da (in)aplicabilidade da lei dos compromissos e pagamentos em atraso aos serviços municipalizados de natureza mercantil (comentário ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 109/2015), em Revista Electrónica de Direito, Fevereiro de 2024, n.º 1 (Vol.33).
Assim sendo, será de considerar que a Lei dos Compromissos se aplica às entidades que integram os subsectores da administração central e da segurança social, neles se incluindo também as respetivas entidades públicas reclassificadas, isto é, entidades que, pela sua natureza jurídica, estão excluídas do Sector Público Administrativo, mas que, para efeitos orçamentais, e de acordo com as regras da contabilidade nacional, são capturadas e integradas naquele sector.
Quanto ao âmbito subjectivo previsto no n.º 2, do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos: abarca as entidades públicas integradas nos “subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores”.
“(…) deve aqui entender-se que os conceitos de “subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores” deverão ser preenchidos com base no disposto no n.º 6 do artigo 2.º da LEO, que de modo expresso se refere aos “subsetores regional e local”, e, mais especificamente, ao conceito de “entidades públicas reclassificadas” com recurso ao n.º 5 do artigo 2.º da LEO: neste último caso trata-se dos “serviços e fundos autónomos [integrados no setor público administrativo, nos respetivos subsetores da administração regional e local] que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídos em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento”. João Pacheco de Amorim, Da (in)aplicabilidade da lei dos compromissos e pagamentos em atraso aos serviços municipalizados de natureza mercantil (comentário ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 109/2015), em Revista Electrónica de Direito, Fevereiro de 2024, n.º 1 (Vol.33).
Significa isto que a norma em análise abrange todos os organismos que tenham sido classificados/reclassificados nos subsectores regional e local do sector público administrativo tal como ele é definido pelo SEC 95. E, para o que ora interessa, integram o subsetor local (S13132) do setor público administrativo (S.13): (i) os distritos (S13132); (ii) os municípios (S131322); (iii) as freguesias (S131323); (iv) os serviços autónomos da administração local (S131324), neste classificados/reclassificados de acordo com os critérios previstos no SEC 95; (v) e as instituições sem fins lucrativos da administração local (S131325).
Do exposto resulta, pois, que a norma do n.º 1 do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos abrange apenas as entidades integradas nos subsectores da administração central e da segurança social, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsectores. Com efeito, é a própria Lei dos Compromissos, em termos semelhantes à Lei de Enquadramento Orçamental, que distingue, por um lado, a administração central e a segurança social – encontrando-se ambas integralmente sujeitas à Lei de Enquadramento Orçamental – de acordo com o princípio geral fixado no seu n.º 1 e, depois, desenvolvido nos números 2, 3, 4 e 5 – e, por outro lado, entre a mesma administração central e os subsectores da administração regional e local – previstos apenas no n.º 6 e no n.º 5 do Artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
Nesta conformidade, enquanto que aos organismos integrados no âmbito do n.º 1 do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos se aplicarão todas as regras e princípios jurídicos previstos nesse diploma legal, já os organismos abrangidos pelo n.º 2 do Artigo 2.º apenas cairão na alçada dos princípios que enformam e presidem àquele regime, devendo ainda, no que respeita aos organismos integrados nos subsectores da administração regional e local, respeitar-se o princípio da independência orçamental estabelecido no n.º 2 do Artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental – que dispõe que “[o]s orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais são independentes do Orçamento do Estado e compreendem todas as receitas e despesas das administrações, regional e local, incluindo as de todos os seus serviços e fundos autónomos.].
Pelo exposto se conclui que estão abrangidos pelo n.º 2 do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos – e consequentemente integrados no seu âmbito subjetivo de aplicação – as entidades (incluindo as entidades reclassificadas) integradas nos subsectores da administração local (S.1313), de acordo com as regras estabelecidas no SEC 95.
Este entendimento é sustentado também no “Manual de Aplicação da LCPA” – “Manual de Apoio à Aplicação da LCPA no subsetor da Administração Local (Lei dos Compromissos)”, DGAL, julho de 2012, p. 2. – que refere serem os princípios contidos na Lei dos Compromissos aplicáveis aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsectores – cfr. n.º 2 do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos – bem como pela doutrina, designadamente por Joaquim Rocha, Noel Gomes & Hugo Flores da Silva – Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, Coimbra Editora, pág. 38 – quando sublinham a recondução ao segundo grupo, o do n.º 2, do Artigo 2.º da Lei dos Compromissos, das “entidades, de âmbito regional e local, que integrem o designado SPA, como é o caso dos municípios, das freguesias, mas também (algumas) entidades que tradicionalmente integram o Sector Público Empresarial (SPE), designadamente empresas municipais, mas que, para efeitos orçamentais, de acordo com as regras de contabilidade nacional, são integrados naquele sector (SPA)”, isto é, as entidades reclassificadas nos ditos subsectores com o sentido que lhe atribui a norma do n.º 5 do artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental, de: “(…)entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento”.
No ano de 2012, a [SCom02...] constava da lista de entidades públicas reclassificadas, em concreto – S.131324 - Administração Regional e Local - Administração local - Serviços Autónomos da Administração Local – cfr. Item PP) do probatório.
O que significa que, integra o âmbito subjectivo previsto no Artigo 2.º, n.º 2 da Lei dos Compromissos; ou seja, aplicam-se os princípios contidos no referido diploma legal. Sucede que, o referido diploma legal não estabelece princípios específicos, sendo, neste campo, completamente omisso, deixando o intérprete na tarefa ingrata de ter de os alcançar partir de normas expressas e claras. Sendo que, a referida lei nem sequer contém um diploma preambular ou um preâmbulo, que permita ao intérprete alcançar quais são os verdadeiros princípios consagrados no diploma.
Sabe-se que é uma legislação que nasce na sequência de várias patologias apontadas às finanças e à despesa pública do nosso país, desde logo, por entidades externas [especificamente pela Troika], e a necessidade de se estabelecerem medidas que controlem a despesa pública, ou seja, medias que controlem a assunção de novos compromissos.
Mas, como denotam e bem, Joaquim Freitas da Rocha, Noel Gomes e Hugo Flores da Silva, esta cultura de rigor “não pode deixar de passar por um enquadramento jurídiconormativo forte e robusto, no sentido de se afirmar como um quadro seguro, protector da confiança e proporcional, que fixe padrões de comportamento claros e assaque consequências precisas para o respectivo incumprimento, pois apenas assim os diversos sujeitos poderão saber o que gastar, quanto gaste e como gastar, racionalizando ao máximo a utilização dos dinheiros públicos e conseguindo a sua utilização conveniente no âmbito da prossecução do Interesse Público” – págs. 18 e 19
A lei, como se disse, não estipula esses princípios, mas a doutrina soube fazê-lo, e sublinha três como sendo os mais relevantes: i) princípio da equidade intergeracional, nos termos do qual a geração presente deve fazer todos os esforços para assegurar às gerações futuras um nível de existência condigno; ii) princípios da estabilidade e do equilíbrio, isto é, necessidade de observância de regras de constrangimento financeiro impostas externamente, aliada à exigência de simetria quantitativa e qualitativa entre receitas e despesas no orçamento; iii) princípio da selectividade da despesa pública, pois esta última deve ser sempre objecto de uma criteriosa decisão, ponderando-se cuidadosamente a possibilidade da sua não efectivação tendo em vista as exigências de absoluta necessidade, adequação e proporcionalidade. - Joaquim Rocha, Noel Gomes & Hugo Flores da Silva – Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, Coimbra Editora, págs. 19 e 20,
Portanto, na ausência de princípios expressamente consagrados, não vê este Tribunal fundamentos para se afastar da doutrina nesta matéria, com a certeza de que as normas expressas, tal qual como se encontram consagradas na Lei dos Compromissos, não se aplicavam à [SCom02...] no ano de 2012, considerando o âmbito de aplicação previsto no Artigo 2.º, n.º 2 da Lei dos Compromissos.»
2.1. 4 A aplicabilidade da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro) à [SCom02...] foi já objeto de resposta positiva em vários arestos deste Tribunal Central Administrativo Norte. Assim sucedeu, designadamente nos acórdãos de 30-11-2023, Proc. 01030/17.9BEPRT; de 09-05-2025, Proc. 1352/17.9BEPRT; de 07-11-2025, Proc. 792/17.8BEPRT; de 09-01-2026, Proc. 1658/15.1BEPRT.CN1 e de 23-01-2026, Proc. 705/17.7BEPRT.CN1. Os últimos dos quais subscrevemos na qualidade de adjuntas, e que, por conseguinte, acompanhamos. E ainda no acórdão à data de hoje proferido no Proc. 709/17.0BEPRT.CN1.
2.1. 5 No Acórdão deste TCA Norte de 07-11-2025, Proc. 792/17.8BEPRT, entendeu-se que: «(…) Quanto à aplicabilidade à [SCom02...] do regime legal instituído pela LCPA (na redação da Lei 20/2012), o seguinte: “Refira-se que a LCPA entrou em vigor no dia 1 de março de 2012 (art.º 17º da Lei nº 8/2012), sendo que a sua aplicação estava dependente da entrada em vigor da sua regulamentação, a qual veio a ser publicada em 22.6.2012, por via do DL nº 127/2012, sendo que o compromisso aqui em causa teve a sua génese em maio de 2013. Dispõe-se no art. 2.º da LCPA que, 1 - A presente lei aplica-se a todas as entidades previstas no artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro, e a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde, doravante designadas por «entidades», sem prejuízo das competências atribuídas pela Constituição e pela lei a órgãos de soberania de caráter eletivo. 2 - Sem prejuízo do princípio da independência orçamental, estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro, os princípios contidos na presente lei são aplicáveis aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores. Prevendo-se no artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, que - A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do sector público administrativo, os orçamentos do subsector da administração central, incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas. 2 - Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados 3 - São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma; b) Tenham autonomia administrativa e financeira; c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei. 4 - Dentro do sector público administrativo, entende-se por «subsector da segurança social» o sistema de solidariedade e segurança social, constituído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respectiva lei de bases, as respectivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão. 5 - Para efeitos da presente lei, consideram-se integradas no sector público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respectivos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento. 6 - Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º, são aplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título ii, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.º, devendo as respectivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito. Assim, a LEO, no seu artigo 2º, estabelece que estão no seu âmbito de aplicação, além do mais, (i) as entidades dos subsetores regional e local que integram o setor público administrativo e (ii) entidades que, independentemente da sua natureza ou forma, tenham sido incluídas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento. Estas entidades consideram-se integradas no setor público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respetivos subsetores da administração central, regional, e local e da segurança social. (…) a [SCom02...] EEM, à data, constituía uma entidade reclassificada do setor empresarial local (cf. ... ...), integrando o sector institucional das administrações públicas (S. 13 nos termos do código do Sistema Europeu de Constas Nacionais e Regionais, Regulamento (CE) n.º 2223/96, de 25 de junho de 1996), assim incluída no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais nas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional (cf. www.ine.pt). A [SCom02...] constava, à data, da lista das entidades reclassificadas publicada pelo INE e, sendo assim, está incluída no subsetor local do setor público administrativo, e consta da lista de entidades que resulta do artigo 2.º da LOE, integrando o objeto de aplicação da LCPA, não como pugnado pelos intervenientes ao abrigo do n.º 2 do art. 2.º da LCPA mas sim, pelo seu número 1. Ou seja, o artigo 2.º, n.º 1 da LCPA remete para o artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental e que, regulando esse preceito também o subsetor local do setor público administrativo, as entidades nele integradas, como é o caso das entidades públicas reclassificadas do subsetor local, encontram-se naturalmente abrangidas pelo referido reenvio normativo, ficando consequentemente sujeitas a uma aplicação integral – i.e. tanto dos princípios como das regras - da LCPA e do Decreto-Lei n.º 127/2012.”(…)».
2.1. 6 No Acórdão de 09-01-2026, Proc. 1658/15.1BEPRT.CN1, assim sumariado «(…) V - Por força do artigo 2º do DL nº 127/2012 de 21 de Junho, às empresas municipais e as demais entidades públicas reclassificadas formalmente no sector público local aplicam-se não apenas aquele diploma, mas também, por necessidade todas as normas expressas da Lei nº 12/2008 de 21 de Fevereiro inclusive as de natureza sancionatória como o nº 3 do artigo 5º, os nºs 2 e 3 do artigo 9º e o artigo 11º. VI – Assim, o contrato de empreitada de obra pública outorgado por uma empresa municipal quando os fundos eram negativos e sem número de compromisso é, em princípio, nulo nos termos do artigo 5º nº 3 da Lei nº 8/2012 (…)», entendeu-se o seguinte:
«(…) O nosso dissentimento com a tese da sentença recorrida não releva de uma inclusão das empresas e entidades do sector público local, sejam as que o são por natureza, sejam “reclassificadas” como tal (cf. supra), no conceito delineado pelo nº 1 do artigo 2º da lei nº 8/2012, contra o que dita o elemento sistemático da boa interpretação das normas, face ao confronto dos nºs 1 e 2 daquele artigo. Na verdade, o Recorrente, ao sustentar que a [SCom02...], empresa municipal, do sector publico local, portanto, estava sujeita não apenas aos princípios subjacentes às normas expressas da lei dos compromissos, conforme nº 2 do artigo 2º desse diploma, mas também às regras integradas por essas normas, por constar de uma lista de entidades “reclassificadas” (cf. supra) como integrantes do sector público local, incorre num vício lógico que consiste em invocar a lista de entidades reclassificadas no sector público local para lhes ser aplicado o regime legal que o nº 1 atribui apenas às entidades reclassificadas na administração directa e indirecta do Estado, desconsiderando, sem dizer porquê, o nº 2 do mesmo artigo, o qual nº 2 seria absolutamente inútil na economia do artigo 2º da Lei nº 8/2012 se não se lhe reconhecesse o sentido de estabelecer alguma diferente disposição quanto ao sector publico local, designadamente no sentido de este não ficar concretamente sujeito às suas normas expressas, desde logo às de natureza sancionatória como são as dos artigos 5º, 9º e 11º, mas apenas aos seus princípios, o que quer que se possa entender por tais. Alega, também, o Recorrente que o aditamento do nº 3 ao artigo 2º da Lei nº 8/2012, operado pela lei nº 22/2015, não tem natureza interpretativa, mas sim inovadora relativamente ao nº 2. Mas essa questão é para aqui irrelevante, pois da natureza inovatória ou, pelo contrário, interpretativa da norma – uma interpretação, aliás, cujo objecto nem sequer é explicitado elo recorrente – nada resulta que abale as razões por que a Mª Juiz a qua conclui que a [SCom02...], enquanto empresa municipal ou reclassificada no sector local, se subsumia ao nº 2 do artigo 2º e, por isso, não estava sujeita às normas positivas constitutivas da lei nº 8/2012 de 21 de Fevereiro. Prima facie, portanto, dir-se-ia colher sentido e rigor metodológico o entendimento defendido na sentença recorrida. Julgamos, porém, que só seria assim, se não tivesse, entretanto, sido publicado o DL nº 127/2012 de 22 de Junho. É que este diploma, embora diga, no seu sumário, que “contempla as normas legais disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, e à operacionalização da prestação de informação nela prevista”, como se se limitasse a aplicar, à guisa de um mera regulamentação, a LCPA, acaba por veicular um complexo de disposições inovadoras relativamente a ela, designadamente, no sentido de as normas e as sanções contidas em ambos os diplomas passarem a ter também por destinatárias as entidades do sector público local e regional. Com efeito, o seu artigo 2º dispõe que o diploma se aplica às entidades referidas no artigo 2º da LCPA (i.e., a Lei nº 8/2012), sem distinguir entre os seus dois números vigentes à data da sua entrada em vigor. Ora, não teria sentido, seria logicamente impossível, aplicar os procedimentos criados no DL 127/2012 ao sector local se a este se continuasse a aplicar apenas uns, para mais, indefinidos, princípios da Lei n 8/2012. Aliás, em coerência com esse (inovador) desígnio normativo, o artigo 7º nº 5 alª d) do DL nº 127/2012 confere à Direcção Geral das Autarquias Locais a atribuição de verificar o cumprimento das vinculações decorrentes da Lei 8/2012 e do próprio diploma, por parte das entidades do sector local – o que pressupõe a aplicação, a estas, das normas expressas daquela Lei. Note-se: entre a Lei e o Decreto-lei não há uma relação de supra-infra ordenação, enquanto fontes de direito, pelo que nada obsta, de ponto de vista da hierarquia das fontes de Direito, a que o DL tenha vindo acrescentar ou inovar relativamente ao que dispunha a Lei. Quer dizer, é certo que a aplicação das normas expressas da Lei dos compromissos ao sector local não podia louvar-se numa inclusão das suas entidades no nº 1 do artigo 2º da mesma lei. Contudo, ela passou a decorrer do disposto no nº 2 do DL nº 127/2012 de 21 de Junho e da consequente aplicação de todas as normas deste diploma ao sector local».
2.1. 7 E o Acórdão de 23-01-2026, Proc. 705/17.7BEPRT.CN1 acompanhou integralmente a fundamentação deste último.
O que também fazemos, reiterando a posição já assumida nos supra transcritos arestos, como também fizemos no acórdão hoje proferido no Proc. 709/17.0BEPRT.CN1.
2.1. 8 Assiste, pois, neste aspeto, razão ao Recorrente Município ... quando invoca no seu recurso que a [SCom02...] estava sujeita a uma aplicação integral, tanto dos princípios como das regras, da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso e do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, por força das quais só podiam ser contraídas novas obrigações se existissem fundos disponíveis e se a essas fosse aposto o respetivo número de compromisso, sem os quais essas obrigações seriam nulas.
2.1. 11 Não pode, pois, acompanhar-se a sentença recorrida, que fez nesta parte incorreta aplicação do direito.
2.1. 12 Vejamos, então, quais as consequências que derivam da sujeição da [SCom02...] à Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso) e ao Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, que disciplina os procedimentos da sua aplicação.
Em particular, e desde logo, se, como propugna o Recorrente Réu Município ..., a obrigação em causa nos autos foi indevidamente assumida pela [SCom02...] face às disposições dos arts. 2º, 5º e 9º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso) na medida em que a [SCom02...] não dispunha de fundos disponíveis quando celebrou o contrato de empreitada objeto dos autos e a este não foi aposto o competente e necessário número de compromisso, sendo, portanto, nula face aos termos desta Lei.
E ainda se, constando-se a nulidade do contrato e da decorrente obrigação de pagamento, em face das circunstâncias apuradas não há fundamento para que o Tribunal possa sanar a nulidade do contrato.
2.1. 13 Esta análise, a ser feita agora por este Tribunal ad quem, tem que ser feita em substituição do Tribunal a quo, ao abrigo do disposto no art.º 149.º, n.º 2 do CPTA, de acordo com o qual “se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida”.
2.1. 14 Com efeito, na situação dos autos o Tribunal a quo ao ter julgado válido o contrato público constitutivo da causa de pedir em face do juízo de inaplicabilidade da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso) que fez, não apreciou (nem tinha que apreciar) primeiro, se por efeito das suas normas da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro o contrato de empreitada celebrado entre a [SCom02...] e a Autora era nulo. E subsequentemente também não apreciou (nem tinha que apreciar) se nas circunstâncias do caso era de sanar a nulidade do contrato.
2.1. 15 Vejamos, então.
2.1. 16 A Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Leis dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso) estabelece o seguinte nos seus art.ºs 5.º e 9.º:
“Artigo 5.º
Assunção de compromissos
1- Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º.
2- As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento.
3- Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos.
4- A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.
5- A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.”
“Artigo 9.º
Pagamentos
1- Nenhum pagamento pode ser realizado, incluindo os relativos a despesas com pessoal e outras despesas com carácter permanente, sem que o respetivo compromisso tenha sido assumido em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei e em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas.
2- Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.
3- Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos.”
2.1. 17 Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, aprovou as normas legais disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação da Leis dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, e à operacionalização da prestação de informação nela prevista, dispondo o seguinte o seu art.ºs 7.º:
“Artigo 7.º
Assunção de compromissos
1- Até ao 5.º dia útil de cada mês, devem as entidades determinar os fundos disponíveis de acordo com o disposto no artigo 5.º do presente diploma.
2- Os compromissos assumidos não podem ultrapassar os fundos disponíveis.
3- Sob pena da respetiva nulidade, e sem prejuízo das responsabilidades aplicáveis, bem como do disposto nos artigos 9.º e 10.º do presente diploma, nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições:
a) Verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei;
b) Registado no sistema informático de apoio à execução orçamental;
c) Emitido um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente.
4- As entidades são responsáveis por manter registos informáticos permanentemente atualizados dos fundos disponíveis, compromissos, passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento.
5- O cumprimento do previsto no n.º 2 é verificado através das declarações eletrónicas das entidades, nos suportes informáticos relevantes, por parte das seguintes instituições:
a) Direção-Geral do Orçamento (DGO), no subsetor da administração central;
b) Direções Regionais de Finanças que reportam à DGO, no subsetor da administração regional;
c) Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS), no Serviço Nacional de Saúde (SNS);
d) Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), no subsetor da administração local;
e) Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P. (IGFSS, I. P.), no subsetor da segurança social.
6- O incumprimento do disposto nos n.os 1 a 3 é comunicado pelas entidades referidas no número anterior aos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da respetiva tutela para efeitos de eventual auditoria, a cargo da Inspeção-Geral de Finanças ou da inspeção setorial, em função da gravidade ou da materialidade da situação, e à DGO, para efeitos de publicação mensal da lista das entidades incumpridoras e da natureza do incumprimento.”
2.1. 18 As normas supracitadas, entre outras que integram os dois diplomas legislativos, têm como objetivo o controlo da despesa pública e a transparência orçamental, estabelecendo medidas restritivas no que tange à assunção de compromissos financeiros, de forma a impedir que ocorram compromissos que excedam os fundos disponíveis, sendo que, se tal suceder, o contrato ou a obrigação subjacente em causa, são nulos.
2.1. 19 No caso dos autos resulta que o Conselho de Administração da [SCom02...] deliberou em 22/04/2013 lançar um procedimento de contratação para contrato de empreitada, através de ajuste direto face à urgência da reparação do muro do varandim da Casa Museu ..., e ao qual foi dado o nº 17/2013, mais tendo aprovado os correspondentes caderno de encargos e carta-convite e na sequência da carta-convite remetida para o efeito a Autora apresentou a sua proposta para a referida empreitada de “Reconstrução do Varandim do Jardim da Casa Museu ...”, pelo valor de € 15.107,50, e na sequência da sua adjudicação foi celebrado em 28/05/2013 o indicado contrato de empreitada entre a Autora e a [SCom02...] pelo valor global de 15.107,50€, acrescida de IVA, e com o prazo de execução de 60 dias (cf. Pontos E) a I) do probatório).
E resulta também apurado que ao identificado contrato de empreitada não foi atribuído um número de compromisso (cf. Ponto S) do probatório).
2.1. 20 Não foi, assim, observado o disposto no art.º 5º, n.º 3 da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos compromissos e dos Pagamentos em Atraso), nos termos do qual devia ter sido emitido um número de compromisso válido e sequencial. Isto, assente que está que a [SCom02...] se encontrava sujeita às regras estabelecidas neste diploma. E que os compromissos decorrentes do contrato celebrado excediam os fundos disponíveis, na aceção dos art.ºs 5.º, n.º 1 e 3.º, alínea f) da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos compromissos e dos Pagamentos em Atraso).
2.1. 21 É, assim, inexorável que o contrato em causa está ferido com nulidade por força do art.º 5.º, n.º 3 da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos compromissos e dos Pagamentos em Atraso), nos termos do qual a falta de atribuição de um número de compromisso válido e sequencial “o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos”.
2.1. 22 Assiste, pois, neste aspeto razão ao Recorrente Réu Município ... quando alega que a obrigação em causa nos autos foi indevidamente assumida pela [SCom02...] face às disposições dos 5º e 9º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso) sendo, portanto, nula nos termos do art.º 5.º, n.º 3 deste diploma.
2.1. 23 Mas o n.º 4 do seu art.º 5.º estatui que tal nulidade “…pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé”.
2.1. 24 Tirada a conclusão de que o contrato é nulo nos termos do art.º 5.º, n.º 3 da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso), importa, pois, verificar se implica que se nas circunstâncias do caso ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato e da obrigação de pagamento decorrente se revela desproporcionada ou contrária à boa-fé.
2.1. 25 O Recorrente Réu Município ... defende que não. Mas sem razão.
2.1. 26 O Recorrente Réu Município ... alega que não foi produzida prova sobre a boa ou má-fé das partes quando negociaram o contrato pelo que não há fundamentos para que o Tribunal possa afastar o efeito anulatório.
2.1. 27 O art.º 5.º, n.º 4 da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso), permite que a nulidade do contrato ou da obrigação por falta de um número de compromisso válido e sequencial refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente seja sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.
2.1. 28 A norma não se limita, pois, aos ditames da boa-fé, já que considera também, e alternativamente, os da proporcionalidade, numa ponderação dos interesses públicos e privados em presença.
2.1. 29 Na situação dos autos está em causa um crédito de 15.107,50 € referente a trabalhos executados mas não pagos no âmbito do contrato de empreitada de “Reconstrução do Varandim do Jardim da Casa Museu ...”, que foi celebrado em 28/05/2013 entre a Autora e a [SCom02...] na decorrência do procedimento aberto por deliberação de 22/04/2013 do Conselho de Administração da [SCom02...] por ajuste direto em face da urgência da reparação do dito muro (cf. Pontos C) a I) do probatório).
2.1. 30 A Autora cumpriu as obrigações advenientes do contrato, procedendo à reparação do muro do varandim da Casa Museu ..., e executando os trabalhos inerentes, tendo para tal adquirido e pago os materiais necessários para a execução da obra e disponibilizado a correspondente mão-de-obra, tendo no seguimento da execução do contrato de empreitada sido lavrado o competente e único auto de medição, bem como emitida a correspondente fatura, no valor global de 15.107,50 € (cf. Pontos J) a K) do probatório).
2.1. 31 E tendo a 06-02-2013 e a 13-02-2013 sido deliberado e aprovado pela Câmara Municipal e Assembleia Municipal ..., respetivamente, a dissolução da [SCom02...], bem como a integração das suas atividades no universo municipal, ao abrigo do disposto no artigo 62.º, n.º 1, alíneas a), b), e d) da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto (Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais), com a integração das suas atividades na estrutura orgânica do Município ..., destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) I- Definição das actividades a integrar no Município .... 1. Gestão e exploração de equipamentos municipais ou de gestão municipal. (…) 1.2. Equipamentos Culturais. (…) 1.2.4. Casa Museu .../Galerias ... (…).” (cf. Pontos Q) e R) do probatório).
2.1. 32 Assim como resulta apurado que a 26/12/2012, e à semelhança do que sucedia noutros anos, entre a [SCom02...] e o Réu Município ... foi celebrado um designado “contrato-programa”, em que, designadamente, se verte o seguinte: “(…) Considerando que: 1. A [SCom02...] tem como objecto principal, nos termos do nº 1 do art. 3º dos seus estatutos, a promoção do desenvolvimento local mediante a exploração de actividades de interesse geral, designadamente: a) O estabelecimento, gestão e exploração, bem como construção, reabilitação e manutenção de equipamentos públicos municipais, nomeadamente nos domínios do património, cultura, educação, ciência, tempos livres, desporto, turismo e acção social; (…). 3. A [SCom02...] tem igualmente como missão a intervenção em diversos equipamentos, bem como a gestão e exploração de equipamentos municipais ou de gestão municipal nela delegados pelo Primeiro Outorgante, a saber: (…) Equipamentos Culturais: (…) – Casa Museu ... / Galerias ... (…); (…). 4. A delegação das competências referidas no considerando anterior, compreende os poderes necessários para a execução, por parte da [SCom02...], das obras de conservação e beneficiação a realizar nos equipamentos aí identificados, no âmbito dos projectos e planos aprovados pela Primeira Outorgante; (…). Cláusula Primeira. O presente Contrato-Programa tem por objecto definir entre os outorgantes o montante a receber pela [SCom02...], com vista ao cumprimento das competências delegados, conforme Plano de Actividades e Orçamento aprovado para o ano de 2013. (…) Cláusula Terceira. 1. Com vista ao cumprimento das competências delegadas à [SCom02...] e no quadro dos instrumentos de gestão previsional referidos na cláusula anterior, a Primeira Outorgante aprovou o montante global de € 5.000.000,00 (cinco milhões de euros) a atribuir à [SCom02...] a título de Subsídio de Exploração para o exercício das competências delegadas, conforme constam do Plano de Actividades e Orçamento para o ano de 2013. (…)”; que os pagamentos a efetuar pelo Réu Município ... à [SCom02...] deviam ter periodicidade mensal e deveriam ser registados na contabilidade desta como fundos disponíveis, mediante a sua entrega efetiva, mas que todavia os referidos pagamentos tinham cariz pontual, dependendo da disponibilidade financeira do Réu MUNICÍPIO, e nunca coincidindo com os montantes efetivamente devidos, sendo este devedor à [SCom02...] em 2011 de um valor na ordem dos 5.000.000,00 €; que nas várias reuniões, por regra mensais, mantidas entre o Interveniente «AA» e a Direcção Financeira do Réu MUNICÍPIO, foi sempre comunicado, por aquele, a premência de serem efetuadas as transferências financeiras previstas nos contratos-programa e a celebração dos que estavam em falta para que a [SCom02...] pudesse assumir os compromissos indispensáveis à prossecução do seu objeto social; e que de acordo com a informação do Departamento de Compras da [SCom02...] prestada no âmbito da celebração do contrato de empreitada, aquela apresentava fundos disponíveis negativos, de - € 2.184.327,64, tendo a verba em causa sido cabimentada, mais sendo afirmado que se mantinham disponíveis fundos do Fundo Social Europeu para no valor de € 33.590,35 (cf. Pontos L) a P) do probatório).
2.1. 33 Também não pode deixar de ser atendido que o Município ... tinha conhecimento de que a [SCom02...] assumia compromissos ao longo dos anos de 2012 e 2013, apesar de em tal data, e em função do cálculo que era feito em sede de contabilidade, as cabimentações registarem a existência de fundos disponíveis negativos (cf. Ponto W) do probatório).
2.1. 34 E que também se provou nos autos tudo o necessário para se poder e dever concluir que o Réu Município ... é o sucessor legal da liquidada e extinta [SCom02...], em todas suas obrigações (cf. Ponto X) do probatório). Sendo incontroverso, como já se viu, que o Recorrente Réu Município ... beneficiou da prestação contratual pontualmente cumprida pela Autora tendo a obra sido realizada.
2.1. 35 Acrescendo dizer que aquando do início do procedimento de adjudicação direta e celebração do respetivo contrato de empreitada objeto dos autos se estava ainda nos período de consolidação das regras decorrentes da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso), e do DL 127/2012, de 21 de Junho, pelo que não se pode ter como tão intensa, como seria hoje, a exigibilidade de os operadores económicos estarem alertados para a necessidade de verificarem, eles próprios, os procedimentos de cumprimento daqueles diplomas pelas entidades públicas adjudicantes.
Isto associado, no caso, ao carácter urgente da adjudicação em face dos motivos que justificaram a contratação dos trabalhos.
2.1. 36 Este conjunto circunstancial leva-nos a concluir estarem, no caso, reunidos os pressupostos para a sanação, por decisão judicial, da nulidade do contrato, nos termos do art.º 5, nº 4 da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso), na medida em que ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato se revela desproporcionada mas também contrária à boa-fé.
O que se decide.
2.1. 37 Perante a sanada nulidade do contrato aqui em causa, ficam afastados os efeitos da declaração de nulidade a que se refere o art.º 289.º do Código Civil, permanecendo o contrato que na ordem jurídica, e subsistindo também a sua eficácia, com os respetivos direitos e obrigações dele emergentes.
2.1. 38 O que no caso presente conduz à procedência da ação e à condenação do Recorrente Réu Município ... a pagar à Autora a quantia de 15.107,50€, tal como havia sido apurado na sentença recorrida, ainda que com fundamento diferente daquela, já que na sentença recorrida se concluiu (erradamente, como se viu) pela validade do contrato de empreitada por não aplicabilidade à [SCom02...] da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso), e agora, muito embora reconhecendo-se a nulidade do contrato por inobservância dos ditames daquela Lei se procedeu à sanação da nulidade do contrato nos termos do seu art.º 5, nº 4.
2. 2 O Recorrente Réu Município ... defende que mesmo que não se entenda que não havia fundamentos para a sanação da nulidade do contrato nos termos do art.º 5.º, n.º 4 da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos dos Pagamentos em Atraso), sempre deve ser revogada a condenação do recorrente no pagamento dos juros de mora que se tenham vencido antes da prolação da decisão final – (vide conclusões T) e V) das suas alegações de recurso).
Vejamos.
2.2. 1 Sobre esta questão já se decidiu no Acórdão deste TCA Norte de 09/01/2026, Proc. 01658/15.1BEPRT que «Sanada, que fica, a invalidade do negócio, passamos a estar perante um contrato válido, pelo que são devidos juros de mora comerciais desde o vencimento da fatura, nos termos peticionado». O que foi também entendido no acórdão de 23-01-2026, Proc. 705/17.7BEPRT.CN1.
2.2. 2 Com efeito, e como igualmente se entendeu no acórdão proferido à data de hoje no Proc. 709/17.0BEPRT.CN1, perante a sanada nulidade do contrato ficam afastados os efeitos da declaração de nulidade a que se refere o art.º 289.º do Código Civil permanecendo o contrato na ordem jurídica, subsistindo também a sua eficácia, com os respetivos direitos e obrigações dele emergentes, continua a ser o contrato a fonte da obrigação de pagamento incumprida, e do respetivo prazo de cumprimento. Pelo que há constituição em mora no cumprimento da obrigação pecuniária pelo não pagamento da fatura na data de vencimento e o correspetivo direito do credor aos respetivos juros moratórios.
2.2. 3 Não assiste, pois, razão ao Recorrente Réu Município
2.2. 4 Na sentença recorrida condenou-se o Réu Município ... no pagamento à Autora da quantia correspondente a 15.107,50€, acrescida de «juros de mora vencidos e vincendos, a calcular à taxa legal em vigor».
2.2. 5 E pela razão vertida supra deve a mesma ser mantida.
Não colhendo nesta parte o recurso.
3. Face ao exposto, não obstante o recurso do Réu Município ... proceda parcialmente, nos termos e pelos fundamentos vertidos supra, deve ser mantida, embora com fundamentos diferentes, a condenação do Réu Município ... a pagar à Autora a quantia de 15.107,50 €, acrescida de juros de mora, vencidos e vincendos decidida na sentença recorrida.
O que se decide.
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em conceder parcial provimento ao recurso, mantendo-se no entanto, embora com fundamentos diferentes, a condenação do Réu Município ... a pagar à Autora a quantia de 15.107,50 €, acrescida de juros de mora, vencidos e vincendos decidida na sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente Réu, vencido (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA).
Notifique.
D. N.
Porto, 20 de fevereiro de 2026
Maria Helena Canelas (relatora)
Maria Clara Ambrósio (1ª adjunta)
Tiago Afonso Lopes de Miranda (2º adjunto)
