01213/15.6BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, que definiu um novo âmbito de aplicação para o regime jurídico de administração financeira do Estado, passaram a estar abrangidos por este diploma os casos de devolução de pensões indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações.

Acordam na secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1- A Caixa Geral de Aposentações interpôs recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, em 15 de Novembro de 2017, que julgou procedente a oposição à execução fiscal n.º 3247201401223976, deduzida por A…….., contra a cobrança de dívida à Caixa Geral de Aposentações, no valor global de €108.645,77, apresentando, para tanto, alegações que conclui do seguinte modo:

1.º Em termos gerais, o prazo de prescrição começa a correr no momento em que o direito pode ser exercido. Este princípio, contido na primeira parte do n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil, tem a sua justificação na própria razão do instituto da prescrição. A prescrição funda-se na inércia injustificada do credor, quando este, podendo exercer o seu direito de reclamar o crédito, opta por o não fazer. Por conseguinte, se a prescrição se funda na inércia injustificada do credor só a partir do momento em que este está em condições de o exercer é que faz sentido começar a contar o prazo que, uma vez preenchido, determinará a prescrição.

2.º A prescrição é, pois, uma forma de extinção de direitos, que assenta na necessidade de pôr termo à incerteza sobre o seu exercício e na presunção do seu abandono por parte do respectivo titular. Na base do instituto da prescrição está, portanto, a negligência real ou presumida do titular do direito, que não o exercendo dentro do prazo' fixado legitima a presunção de abandono desse exercício.

3.º Por outro lado, o regime a que deve obedecer a restituição das pensões indevidamente pagas não se reporta ao Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, mas ao constante do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, que prevê o regime da responsabilidade emergente do pagamento indevido de prestações de segurança social.

4.º A sentença recorrida, ao decidir em sentido inverso, incorreu em violação de lei, designadamente do disposto no artigo n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil, artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho e também do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril.

Nestes termos e com o douto suprimento de V.ª Ex.ª deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e absolvendo-se a recorrente dos pedidos».

2- O recorrido contra-alegou, concluindo nos seguintes termos:

1- O presente recurso versa exclusivamente sobre matéria de direito pois implica apenas a correcta interpretação das normas legais aplicáveis ou a sua correcta determinação e aplicação, não sendo necessário - ou sequer pedido - que o Tribunal ad quem emita uma apreciação ou um juízo de valor sobre a matéria de facto, designadamente sobre o erro na sua valoração por falta insuficiência ou obscuridade dos elementos de prova.

2- Nos termos do artigo 280.°, n.º 1 do CPPT e artigos 26.°, alínea b) e 38.°, alínea a) do ETAF, das decisões dos Tribunais Tributários de 1ª instância cabe recurso a interpor para os Tribunais Centrais Administrativos, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que tal recurso tem de ser interposto para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

3- A violação desta regra de competência, em razão da hierarquia, determina, por previsão expressa do artigo 16.º, n.º 1 do CPPT, a incompetência absoluta do tribunal, ao qual é, indevidamente, dirigido o recurso e pode ser arguida até trânsito em julgado da decisão final.

4- Assim, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 635.°, n.º 4 e 639.°, n.º 1 e 3, todos do CPC, artigo 280.°, n.º 1 do CPPT, artigos 38.°, alínea a) e 26.°, alínea b) do ETAF e artigo 16.°, n.º 1 do CPPT, deve esse Venerando Tribunal declarar-se incompetente em razão da hierarquia, não conhecendo do recurso, o que se requer.

5- Posto isto e sem prescindir, cumpre dizer que a douta sentença não merece e não pode merecer qualquer reparo, andou bem e deve ser mantida nos seus precisos termos.

6- O prazo prescricional a ter em conta é o que especialmente se acha previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/88, de 28 de Julho, porquanto tem de aplicar-se o princípio lex specielis derrogat lex generalis.

7- O Decreto-Lei n.º 155/88, de 28 de Julho, no artigo 40.º, não faz depender o início da prescrição de qualquer outro requisito que não seja o decurso do tempo e faz expressamente referência ao recebimento como momento do início do prazo de prescrição, pelo que o conhecimento seja de que facto for é irrelevante.

8- Ao caso não se aplica o Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, pois os autos não dizem respeito a uma qualquer prestação da Segurança Social inserida no âmbito daquele diploma.

9- A norma específica que se aplica a qualquer montante de dinheiro público que deva reentrar nos cofres do Estado e, no caso dos autos, até se trata de montantes percebidos por funcionários ou agentes do Estado, como é o caso do Recorrido, é o Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.

10- A aplicar-se o Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, no que se não concede, teria de ser interpretado, conjugado com o disposto no artigo 40.° do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, também porque assim comanda o artigo 297.º do CC, pelo que a obrigatoriedade da restituição tem o limite máximo de cinco anos, sob pena de violação do princípio da segurança jurídica, corolário do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa.

11- Nenhum reparo merece a sentença recorrida quanto à solução jurídica dada à causa, e não violou as normas invocadas pelo Recorrente ou quaisquer outras.

Termos em que, deve julgar-se procedente a arguida excepção de incompetência hierárquica desse Venerando Tribunal ou, caso assim se não entenda, ser o presente recurso julgado improcedente a douta sentença mantida na íntegra. Como é de Justiça!».

3- Tendo o recurso sido remetido para o Tribunal Central Administrativo Sul ali veio a ser proferida, em 13 de Julho de 2018, a decisão (fls. 174/178) que julgou procedente a excepção de incompetência absoluta do tribunal em razão da hierarquia para conhecer do recurso, fundamentando-se no facto de tal competência pertencer à Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que o recurso versava exclusivamente matéria de direito.

4- O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida, com base nos seguintes fundamentos:

1.º O prazo de prescrição para a reposição das quantias indevidamente pagas é, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, de cinco anos após o seu recebimento, não sendo aplicável a norma do n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil, uma vez que vale neste caso a regra de que a lei especial derroga a lei geral;

2.º Inaplicabilidade à factualidade em apreço do disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril;

5- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- Fundamentação

1. De facto

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:

A) Por despacho de 17-12-2004 do CD da Caixa Geral de Aposentações foi deferida a pensão de aposentação a A……… (ou oponente) (fls. 82, dos autos);

B) De Fevereiro de 2006 a Julho de 2013 o oponente recebeu a remuneração do INAC, IP e a pensão de aposentação da CGA;

C) O INAC remeteu à CGA o expediente, junto como doc. n.º 1 da contestação, datado de 26-07-2012, que se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais, onde é referido, designadamente que o ora oponente, de Fevereiro de 2006 a Dezembro de 2011, cumulou, por inteiro, a remuneração do INAC, IP e a pensão de aposentação da CGA.

D) Em 01-06-2014 extraiu a certidão de fls. 85, dos autos, que se dá por reproduzida, onde consta, nomeadamente, que o oponente "( ... ) deve à caixa Geral de Aposentações a importância de €107.183,27, correspondente aos valores indevidamente creditados no período de 6 de Fevereiro de 2006 a 31 de Julho de 2013, na conta NIB ………. constituída na caixa Geral de Depósitos, por perda do direito à pensão de reforma. À dívida acima mencionada acrescem os respectivos juros de mora, à taxa legal de 0,461%, entre 3 de Março de 2014 e 31 de Maio de 2014, no montante global de €1.462,50. Até integral pagamento da dívida continuarão a vencer-se juros de acordo com as taxas sucessivamente em vigor (...)".

E) Com base na certidão de dívida referida no ponto anterior, em 03-06-2014 a CGA requereu ao Serviço de Finanças de Lisboa - 2, a instauração da execução fiscal, para cobrança coerciva de €107.183,27, acrescida de juros de mora, tendo requerido a citação do executado (fls. 83 e 84, dos autos);

F) O oponente foi citado a 30-06-2014.

2. Questões a decidir

Saber se: i) à restituição de pensões indevidamente auferidas, pagas pela Caixa Geral de Aposentações, se aplica o regime jurídico previsto no n.º 1 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho; ii) o prazo de prescrição para o exercício do direito à devolução das quantias indevidamente pagas começa a correr no momento em que têm lugar os recebimentos indevidos ou a partir do momento em que o direito (a exigir a devolução) pode ser exercido.

3. De direito

3.1. As questões aqui em apreço – determinação das normas, do prazo e do momento inicial para a contagem do prazo de prescrição aplicável a quantias indevidamente recebidas a título de pensão de reforma, pagas pela Caixa Geral de Aposentações – não são novas na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, pois sobre elas já se pronunciou o acórdão de 6 de Junho de 2018 (processo n.º 01614/15), em sentido do qual aqui não iremos divergir.

3.2. No referido acórdão de 6 de Junho de 2018 (processo n.º 01614/15) firmou-se a seguinte doutrina: "I - A obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, que devam reentrar nos cofres do Estado, prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (artigo 40º, nº 1, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho); II - O referido prazo de prescrição interrompe-se nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (art.º 323.º, n.º 1, do CC)".

3.3. O mencionado acórdão analisou a questão da aplicabilidade ou não do regime jurídico do Decreto-Lei nº 155/92 à obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas a título de reforma, pagas pela Caixa Geral de Aposentações, concluindo a este respeito que: “o Decreto-Lei n.º 155/92, enquanto diploma regulador do novo regime de administração financeira do Estado, tem um âmbito de aplicação mais vasto [que o anterior o Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto], e integra na sua Secção IV um capitulo relativo à «reposição de dinheiros públicos», nele se referindo «à reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado», e não, expressa e unicamente, à reposição de quantias «recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado». Assim, dispõe o artigo 36.º daquele diploma legal que «1 - A reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado pode efectivar-se por compensação, por dedução não abatida ou por pagamento através de guia. 2 - As quantias recebidas pelos funcionários ou agentes da Administração Pública que devam reentrar nos cofres do Estado serão compensadas, sempre que possível, no abono seguinte de idêntica natureza. 3 - Quando não for praticável a reposição sob as formas de compensação ou dedução, será o quantitativo das reposições entregue nos cofres do Estado por meio de guia» (…) Em suma, resulta daquele regime legal de prescrição, que, estando em condições de ser exercido o direito à reposição de verbas, o mesmo se aplica a qualquer montante de dinheiro público indevidamente recebido que deva reentrar nos cofres do Estado, quer resulte de meros actos jurídicos de pagamento, quer resulte de actos administrativos, definidores de qualquer relação jurídica obrigacional com as pessoas a quem o pagamento indevido foi dirigido, nomeadamente beneficiários de pensões, funcionários ou agentes do Estado”. Assim, no entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, o novo âmbito de aplicação definido para o regime jurídico de administração financeira do Estado, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 155/92, passou a abranger a devolução de pensões indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações.

Da aplicação deste entendimento à factualidade dos presentes autos, resulta que o regime jurídico aplicável à devolução das quantias que tenham sido indevidamente recebidas pelo Oponente é o estipulado no já mencionado Decreto-Lei n.º 155/92.

3.3.1. Em aditamento e reforço da fundamentação expendida no acórdão de 6 de Junho de 2018 (processo n.º 01614/15), que se centra essencialmente no teor literal do Decreto-Lei n.º 155/92, acrescentamos alguns argumentos de natureza sistemática e teleológica.

Primeiro para destacar ― no plano da interpretação sistemática ― que o artigo 74.º, n.º 1 do Estatuto da Aposentação da Caixa Geral de Aposentações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72 e actualizado por diversas vezes, a última em 24 de Maio de 2019) dispõe expressamente que “o aposentado, além de titular do direito à pensão de aposentação, continua vinculado à função pública, conservando os títulos e a categoria do cargo que exercia e os direitos e deveres que não dependam da situação de actividade” e que o artigo 79.º, n.º 1 do mesmo Estatuto acrescenta ainda que “no período que durar o exercício das funções públicas autorizadas, os aposentados, reformados, reservistas fora de efectividade e equiparados auferem a remuneração que está definida para as funções ou cargo que desempenham ou para o trabalho prestado, mantendo o direito à respectiva pensão, quando esta seja superior, e no montante correspondente à diferença entre aquela e esta” (sublinhados nossos). Destas normas resulta que existe um continuum entre o estatuto de funcionário público ou trabalhador em funções públicas e o de aposentado da Caixa Geral de Aposentações, pelo que, na falta de disposição que especificamente indique um prazo de prescrição para o exercício do direito à devolução das quantias indevidamente pagas aos aposentados da Caixa Geral de Aposentações, deve ser-lhes aplicável o regime jurídico a que se subordinam os funcionários do Estado (ou seja, o do Decreto-Lei n.º 155/92).

Segundo, para salientar ― agora no plano da interpretação teleológica ― que são diferentes, no plano orçamental e financeiro, os fundos da Caixa Geral de Aposentações e da Segurança Social. Com efeito, e não obstante as inúmeras modificações legislativas que têm vindo a aproximar os dois regimes em termos de estrutura orgânico-funcional, a verdade é que o fundo da Caixa Geral de Aposentações continua a inscrever-se orçamentalmente (v., por exemplo, os mapas I e VI anexos à Lei que aprovou o Orçamento de Estado para 2019, Lei n.º 71/2018, de 31 de Dezembro) no perímetro das receitas e despesas do Orçamento do Estado (serviços e fundos autónomos), ao passo que o fundo da Segurança Social se inscreve no respectivo Orçamento Autónomo (v., por exemplo, os mapas X e XIV anexos à Lei que aprovou o Orçamento de Estado para 2019, Lei n.º 71/2018, de 31 de Dezembro). Acresce que os financiamentos da Caixa Geral de Aposentações (incluindo as prestações contributivas dos diversos serviços a que os beneficiários estão vinculados) são todos decorrentes de dinheiros públicos ― incluindo, em certa acepção, as contribuições dos funcionários e trabalhadores em funções públicas, pois também elas resultam de operações de retenção na fonte de remunerações pagas ou suportadas por dinheiros públicos, como o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 396/2011 destacou, ao analisar a diferença de tratamento decorrente da medida das reduções remuneratórias consagrada na Lei do Orçamento do Estado para 2011 ― ao passo que os financiamentos do Fundo da Segurança Social são mais diversificados, incluindo, entre outras receitas, contribuições de trabalhadores e empregadores privados. O que significa que a reposição de quantias indevidamente pagas e recebidas consubstancia, no primeiro caso, uma “reposição de dinheiros públicos que devem reentrar nos cofres do Estado” e, no segundo caso (na reposição de prestações indevidamente recebidas da Segurança Social), a “reposição de dinheiros sob gestão pública, que devem reentrar no Fundo da Segurança Social” – uma diferente natureza jurídica dos financiamento que pode justificar, também, uma diferença de tratamento no regime da reposição das verbas indevidamente recebidas.

3.4. Quanto ao prazo prescricional e à sua contagem, afirma-se ainda no referido acórdão de 6 de Junho de 2018 (processo n.º 01614/15) o seguinte: “No que se refere à obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado (art.º 36.º, n.º 1), o art.º 40.º nº 1 do referido diploma estabelece um prazo de prescrição de cinco anos (n.º 1), prazo que não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, aditado com “natureza interpretativa”, pelo artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro (n.º 3) (…) A este propósito, sublinhou a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo que o sentido normativo deste nº 3, introduzido pela Lei n.º 55-B/2004, era o de que a previsão legal do n.º 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou de alguma forma condicionada pelo regime de revogação dos actos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA (neste sentido, podem ver-se os Acórdãos do Pleno da SCA do Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Junho de 2008, recurso 1212/06, e da 2.ª Subsecção de 30 de Outubro de 2007 – Rec. 86/07). Tendo-se uniformizado jurisprudência no sentido de que «[o] despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, não viola o artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n.º 3 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro» - cf. o supracitado Acórdão 1212/06 e bem assim os Acórdãos que se lhe seguiram, de 17 de Março de 2010 [Proc. n.º 0413/09], de 22 de Novembro de 2011 [Proc. n.º 0547/11], e de 29 de Outubro de 2015 [Proc. n.º 0183/15] (…) Parece pois claro que no regime de administração financeira do Estado regulado pelo Decreto-Lei n.º 155/92 se prevê um prazo de prescrição de cinco anos quer para a obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos, quer para o direito de restituição de receitas, o que bem se compreende e a que não será, seguramente, alheia a ponderação de valores como a segurança e a certeza jurídicas.

Daí que se entenda que o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 40.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, constitui norma especial e derroga a norma geral do artigo 309.º do Código Civil (…) Importa, pois, proceder à contagem do prazo de prescrição de cinco anos tendo em conta que, como resulta inequivocamente do n.º 1 do referido artigo 40.º, a data do recebimento constitui o seu termo inicial. Sendo que tal prazo se interrompe nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (art.º 323.º, n.º 1, do CC)”. Aplicada igualmente esta interpretação à factualidade aqui em apreço, teremos de concluir que o direito da Caixa Geral de Aposentações a exigir as quantias indevidamente pagas ao Oponente prescreve no prazo de cinco anos após a data do respectivo recebimento e que a citação para o processo executivo interrompeu essa prescrição, podendo apenas ser exigidas as prestações pagas nos cinco anos anteriores.

Conclusões

Assim, podemos concluir, relativamente à questão em apreço, que:

- À devolução de pensões indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações, como sucede no caso em apreço, é aplicável o regime jurídico de administração financeira do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho;

- o direito da Caixa Geral de Aposentações a exigir as quantias indevidamente pagas prescreve no prazo de cinco anos após a data do respectivo recebimento e a citação para o processo executivo interrompeu a prescrição.

Pelo exposto, acordam os juízes que compõem esta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente [nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 527.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi a alínea e), do artigo 2.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário].

Lisboa, 21 de Novembro de 2019. – Suzana Tavares da Silva (relatora) - Aníbal Ferraz – Francisco Rothes.