32/2015 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 32/2015 Processo 836/14 3ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório A., S.A. e B., S.A. intentaram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação de contencioso pré-contratual, contra a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P. pedindo (i) a anulação da decisão de contratar tomada pelo Conselho Diretivo da Ré, (ii) a declaração de ilegalidade do programa e caderno de encargos do concurso público identificado nos autos e (iii) a declaração de nulidade ou a anulação dos atos consequentes. Por sentença de 20/09/2013, a ação foi julgada totalmente improcedente. Inconformadas, as autoras interpuseram recurso para o Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, nos termos do artigo 147.º do CPTA. Por Acórdão de 06/03/2014, o TCA decidiu não admitir o recurso. Afirmou que o processo de contencioso pré-contratual seguia a forma da ação administrativa especial, nos termos do disposto no artigo 46.º, n.º3, do CPTA e que, uma vez que o valor da ação era de 30.000,01€, e, assim, superior à alçada do TAC, o tribunal deveria funcionar «em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito», nos termos do artigo 40, n.º3, do ETAF. Assim, ao ter sido proferida sentença por juiz singular, a mesma fora emanada ao abrigo do artigo 27.º, n.º1, al. i) do CPTA, nos termos do qual «compete ao relator “proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada”, e que, por força do disposto no n.º 2 do mesmo preceito legal, o decidido pelo Juiz Relator não é logo sindicável através de recurso para o Tribunal Superior, mas sim através de reclamação para a conferência do próprio Tribunal, ou seja, para a formação de três juízes prevista no n.º3 do artigo 40.º do ETAF, à qual compete o julgamento de facto e de direito». Mais acrescentou o TCA que «não é a natureza urgente dos presentes autos que impede a aplicação do citado artigo 27.º, n.º2 do CPTA, dado que o artigo 40.º, n.º3 do ETAF não distingue entre ações administrativas especiais urgentes e não urgentes e os artigos 100.º, n.º1 e 102.º, n.º1, ambos do aludido diploma, remetem para a tramitação e normas aplicáveis às ações administrativas especiais». Assim, conclui que «a decisão recorrida não era, nem é suscetível de recurso imediato, mas sim de convolação em reclamação para a conferência, caso se encontrasse respeitado o prazo de 5 dias aqui aplicável por força do estabelecido nos artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, ambos do CPTA, e se verifique os restantes pressupostos legais (cfr. artigo 199º do CPC), o que diga-se desde já, não sucede no presente caso». Ainda inconformadas, as recorrentes interpuseram recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), que, por Acórdão de 24/06/2014, não admitiu a revista, pelo facto de o Acórdão recorrido ter seguido o entendimento reiteradamente adotado pelo STA, e firmado no Acórdão para uniformização de jurisprudência de 05/06/2012. Vieram então as recorrentes interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º1 do artigo 70.º da LTC. Após convite do Relator para procederem à indicação, de modo preciso, do exato sentido das normas cuja constitucionalidade pretendem ver apreciada, as recorrentes delimitaram o objeto do recurso nos seguintes termos: «(...) Ora, esclarecendo, as Recorrentes invocam que a norma que resulta do artigo 102.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que dispõe que “ os processos de contencioso pré-contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes ”, quando interpretado no sentido de também remeter para o artigo 40.º, n.º 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), viola o princípio da separação e interdependência de poderes constitucionalmente consagrado no artigo 111.°, conjugado com o artigo l8.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), uma vez que excede os limites de interpretação do poder judicial, por não se tratar de uma interpretação, mas antes resultando de analogia, tarefa de aplicação não consentida em matéria de direitos, liberdades e garantias. Além disso, o artigo 102.º do CPTA, quando interpretado no sentido supra, viola igualmente os artigos 20.º e 268.º da CRP, na medida em que afeta o direito de acesso à justiça, do processo justo e equitativo e da tutela jurisdicional efetiva, por consubstanciar na prática uma restrição do direito ao recurso com base numa interpretação com a qual, no caso em apreço, as Requerentes, à data de interposição do recurso, não poderiam razoavelmente contar. De igual modo, o artigo 102.º do CPTA, quando interpretado de acordo com esta posição adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA), que se firmou no que toca aos procedimentos pré-contratuais, em momento posterior à data da interposição do recurso - Acórdão do STA com data de 05.12.2013 - viola, em termos práticos, o princípio da tutela da confiança enquanto corolário do princípio do estado de direito democrático, previsto nos termos do artigo 2.º da CRP. Por último, o artigo 102.º do CPTA, uma vez mais interpretado de acordo com o raciocínio já acima descrito, implica igualmente que o julgamento em 1.ª instância, realizado por tribunal singular, tivesse, por força da decisão de reclamação imposta por este entendimento judicial posterior, procedido a um “rejulgamento” da causa, desta feita sob a forma de um tribunal coletivo, o que em nenhum momento resultou da distribuição inicialmente efetuada aquando do início do processo, violando, por isso, o princípio do juiz natural, consagrado nos termos do artigo 32.º, n.º 9 da CRP.» 4. Foi então proferida, pelo Relator, a 28/1072014, a Decisão Sumária n.º 732/2014, com o seguinte teor: «(…) A norma objeto do presente recurso é delineada no requerimento de interposição de recurso como sendo a constante do 102.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que dispõe que “os processos de contencioso pré-contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes”, « quando interpretada no sentido de também remeter para o artigo 40.º, n.º 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) ». Ora, a norma em causa não constituiu o fundamento da decisão do TCA. É certo que o TCA refere que, face à alçada da ação em concreto, o tribunal deveria funcionar, nos termos do artigo 40, n.º3, do ETAF, «em formação de três juízes», e que, em termos de tramitação, o artigo «102.º, n.º1, do aludido diploma, remete para a tramitação e normas aplicáveis às ações administrativas especiais». Mas em momento algum refere que o artigo 102.º, n.º1 do CPTA remete para o artigo 40.º, n.º3 do ETAF. Se algum juízo remissivo foi feito para o referido artigo 40.º, n.º 3 do ETAF, esse juízo foi feito através do artigo 46.º, n.º3, do CPTA, invocado expressamente pelo TCA para fundamentar que o processo de contencioso pré-contratual segue a forma da ação administrativa especial. Por outro lado, a decisão do TCA traduz-se, pura e simplesmente, na não admissibilidade do recurso por extemporaneidade do mesmo. Ora, a norma que fundamenta essa decisão é a resultante da conjugação da al. i) do n.º1 e do n.º 2 do artigo 27.º, com os artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, todos do CPTA. Como decorre da fundamentação da decisão do TCA, a ratio decidendi da mesma assenta no entendimento dessas normas nos termos das quais compete ao relator « proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada », e « o decidido pelo Juiz Relator não é logo sindicável através de recurso para o Tribunal Superior, mas sim através de reclamação para a conferência do próprio Tribunal » (alínea i) do n.º1 e do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA) e que, no caso, a decisão recorrida não é suscetível de convolação em reclamação para a conferência, uma vez que não se encontra respeitado « o prazo de 5 dias aqui aplicável por força do estabelecido nos artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, ambos do CPTA ». Assim, a norma objeto do presente recurso, tal como foi delimitada pelas recorrentes não constituiu ratio decidendi do Acórdão recorrido. 7. Neste ponto importa recordar a natureza instrumental do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, adotada pelo sistema jurídico português. Embora o recurso seja restrito à questão da invalidade da norma (artigo 280.º, n.º 6, da CRP), a decisão que nele se profere não pode deixar de ter efeitos sobre a decisão recorrida (artigo 80.º da LTC). Assim, a reforma ou confirmação da decisão recorrida há de, logicamente, traduzir-se em alteração ou manutenção da solução material (infraconstitucional) que o juiz a quo já dera ao caso, antes da intervenção do Tribunal Constitucional. Mas, neste caso, um eventual julgamento de inconstitucionalidade da norma contida no artigo 102.º do CPTA, « quando interpretado no sentido de também remeter para o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF », não produziria quaisquer efeitos no caso concreto, já que, por um lado, o TCA aplica o artigo 40.º, n.º3 do ETAF por força do artigo 46.º, n.º3, do CPTA, e por outro, a verdadeira ratio decidendi do Acórdão do TCA assenta noutras normas que não a objeto do presente recurso, a saber: as decorrentes da alínea i) do n.º1 e do n.º 2 do artigo 27.º, do CPTA, conjugadas com o artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, ambos do CPTA. Assim sendo, resta concluir pela impossibilidade de conhecer do recurso, por falta de um dos pressupostos legais de admissibilidade, a saber: ter a decisão recorrida aplicado, como ratio decidendi , a interpretação normativa que as recorrentes pretendiam apreciar. 5. As recorrentes reclamaram para a conferência, nos termos do n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, com os fundamentos seguintes: «(...) As Recorrentes vêm pelo presente meio respeitosamente chamar a atenção que, o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCA), de 6 de março de 2014, relativo ao Processo n.º 10781/14, fundamentou a sua decisão de não admitir recurso jurisdicional interposto pelas ora Recorrentes com base na interpretação do artigo 102.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) no sentido de este também remeter para o artigo 40.º, n.º 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). Resulta claro que a ratio decidendi da decisão do TCA se consubstanciou na interpretação conjugada das normas supra melhor identificadas, uma vez que, na fundamentação da sua decisão, aquele douto Tribunal perfilhou o seguinte entendimento: “ o artigo 40º, n.º3 do ETAF não distingue entre ações administrativas especiais urgentes e não urgentes e os artigos 100º, nº1 e 102º, nº1, ambos do aludido diploma (CPTA) remetem para a tramitação e normas aplicáveis às ações administrativas especiais ”. Pelo que o acórdão recorrido efetivamente retirou da remissão dos artigos 100.º, n.º 1 e 102.º, n.º 1, no passo citado supra, a sua aplicabilidade ao artigo 40.º, n.º 3, com o argumento suplementar de que este não distingue entre ações administrativas especiais urgentes e não urgentes. Foi este pois o fundamento da decisão. E não poderia ser de outro modo, dado que o artigo 46.º, n.º 3, invocado pela decisão ora reclamada nunca poderia fundar de per si o acórdão recorrido uma vez que se limita a dispor que a impugnação de atos em sede contratual segue a tramitação do artigo 100.º e ss.. Neste sentido, existe, conforme acima demonstrado, uma perfeita coincidência entre a interpretação normativa do artigo 102.º do CPTA que se pretende ver sindicada por este Venerando Tribunal e a aplicação que foi feita do mesmo, no âmbito da fundamentação da decisão final do TCA. Pelo que se reafirma que a interpretação do artigo 102.º do CPTA constituiu o fundamento material da decisão do TCA, devendo a interpretação da norma em causa, por ter servido de ratio decidendi ao julgamento do caso em apreço, ser sujeita ao recurso previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC. Por outro lado, e contrariamente ao referido, o julgamento da inconstitucionalidade do referido juízo normativo que se pretende sindicado teria pleno efeito na decisão recorrida, é que a ser assim, e não devendo a formação ocorrer em três juízos, não teria lugar reclamação para a conferência e não sendo esta obrigatória, a via de reação adequada seria o recurso». 6. A recorrida respondeu, nos termos seguintes: «(…) 5. Ora, com o devido respeito, não assiste razão à tese defendida pelas Reclamantes. 6. Contrariamente ao propugnado pelas Reclamantes, o “Tribunal Recorrido” (o STA) sustentou a decisão de não admissão da revista apenas na interpretação e verificação que fez quanto ao eventual preenchimento dos pressupostos enunciados no art. 150.º, n.º 1, do CPTA, e não na aplicação ou interpretação de qualquer das normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada pelas então Recorrentes. 7. Na verdade, no douto acórdão do STA de 24.06.2014 pode ler-se que: “(…) O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excecionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo» quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excecionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito .” 8. Ora, as Reclamantes, “A.” e “B.”, interpuseram revista por entenderem que, em suma, o mesmo era necessário “para uma melhor aplicação do direito”, não tendo, porém, invocado, e muito menos demonstrado, no seu requerimento de recurso e respetivas alegações que a revista, pela sua “relevância”, se revestia de “importância fundamental”. 9. Por esta razão, de perceção praticamente imediata, a revista nunca poderia ser admitida, porquanto não estava em causa a apreciação de questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revestisse de importância fundamental – até porque, em bom rigor, a questão já havia sido apreciada e decidida pelo STA –, restando, por isso, apurar se a mesma se justificaria por, no caso vertente, ser necessária “uma melhor aplicação do direito”. 19. Neste contexto, e tendo presente que “ a questão do presente recurso de revista centra-se no regime de impugnação das decisões do juiz de tribunal administrativo e fiscal em ações de contencioso pré-contratual de valor contratual superior à alçada do respetivo tribunal ” (cfr. ponto 2.3., pág. 2, do douto Acórdão do STA de 24.06.2014), 11. E ainda que “o acórdão recorrido, ao não conhecer do recurso dessa decisão [sentença do TAC do Lisboa de 20.09.2013], sustentou-se, entre o mais, na jurisprudência deste Supremo [no acórdão de uniformização de jurisprudência de 05.06.2012, proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, no recurso 0420/12, publicado no DR, 1.ª Série, de 19.09.2012, sob o n.º 3/2012, assim como na demais jurisprudência emanada do STA sobre a matéria aqui em causa]”, 12. No acórdão de 24.06.2014, o STA asseverou que “(…) se encontra consolidado neste Supremo o entendimento que o acórdão seguiu ”, ou seja, que a questão já havia sido apreciada reiteradamente pelo STA, que, “naturalmente, teve em conta todo o direito aplicável ”, razão pela qual, no caso vertente, não era de admitir a revista, obviamente, à luz dos pressupostos fixados no art. 150.º, n.º 1, do STA. 13. E, “(…) se o acórdão recorrido seguiu o entendimento reiterado neste Supremo não tem razão de ser admitir-se revista para reequacionar esse entendimento .” – negrito nosso. 14. Aliás, conforme doutamente decidido no acórdão do STA de 24.06.2014: “ Em rigor, acabaria por se transformar a revista não num recurso sobre o julgamento do TCA antes num recurso sobre o entendimento deste Supremo, e, no caso vem frontalmente manifestada a oposição a essa jurisprudência; mas não é esse o objetivo do recurso de revista. O acabado de enunciar permite concluir, também, que não tem lugar a admissão com base numa clara necessidade de melhor aplicação do direito. Naturalmente que os recorrentes poderão qualificar de errada a jurisprudência seguida; simplesmente, não é qualificação que aqui se possa acolher como servindo de elemento integrativo da previsão do artigo 150.º, n. 1. Esta formação não pode considerar verificada essa necessidade se o acórdão recorrido se louvou na jurisprudência deste Supremo e se, como se disse, não é a jurisprudência deste Supremo que se encontra sob recurso .” – sublinhado e negrito nosso. 15. Resulta, pois, do exposto que a decisão de não admissão da revista teve, apenas, por base o disposto no n.º 1 do art. 150.º do CPTA. 16. Acresce que, como salientado na douta Decisão Sumária n.º 732/14, de 28.10.2014, “(…) um eventual julgamento de inconstitucionalidade da norma contida no artigo 102.º do CPTA, «quando interpretado no sentido de também remeter para o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF», não produziria quaisquer efeitos no caso concreto, já que, por um lado, o TCA aplica o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF por força do artigo 46.º, n.º 3, do CPTA, e por outro, a verdadeira ratio decidendi do Acórdão do TCA assenta noutras normas que não a objeto do presente recurso, a saber: as decorrentes da alínea i) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 27.º, do CPTA, conjugadas com os artigos 102.º, n.º 3, al. c) e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA.” 17. Em face do exposto, é, pois, inequívoco que a norma reputada de inconstitucional pelas aqui Reclamantes – o art. 102.º do CPTA – não foi aplicada, quer pelo STA, quer pelo TCA Sul, como ratio decidendi, nos doutos acórdãos de 24.06.2014 e 06.03.2014, respetivamente.» II – Fundamentação 7. As recorrentes reclamam para a conferência da Decisão Sumária n.º 732/2014 por discordarem do decidido quanto ao não conhecimento do objeto do recurso interposto para este Tribunal. Entendeu-se na decisão reclamada que o objeto do recurso não correspondia à ratio decidendi do Acórdão do TCA Sul. 7.1. A norma objeto do recurso foi delineada no requerimento de interposição do mesmo como sendo a constante do 102.º do CPTA, que dispõe que “os processos de contencioso pré-contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes”, « quando interpretada no sentido de também remeter para o artigo 40.º, n.º 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) ». Entendeu-se, contudo, na decisão sumária que a norma que fundamentou a decisão do TCA-Sul havia sido a resultante da conjugação da al. i) do n.º1 e do n.º 2 do artigo 27.º, com os artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, todos do CPTA, das quais resultou o entendimento de que, no caso, a decisão recorrida não era suscetível de convolação em reclamação para a conferência, uma vez que não se encontrava respeitado «o prazo de 5 dias aplicável por força do estabelecido nos artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, ambos do CPTA», pelo que o recurso interposto era extemporâneo. 7.2. Vêm agora as reclamantes invocar que a ratio decidendi da decisão do TCA se consubstanciou na interpretação conjugada das normas delimitadas no requerimento de interposição de recurso, uma vez que, na fundamentação da sua decisão, aquele Tribunal perfilhou o entendimento de que: “ o artigo 40º, n.º3 do ETAF não distingue entre ações administrativas especiais urgentes e não urgentes e os artigos 100º, nº1 e 102º, nº1, ambos do aludido diploma (CPTA) remetem para a tramitação e normas aplicáveis às ações administrativas especiais ”. Reafirmam, assim, que a interpretação do artigo 102.º do CPTA constituiu o fundamento material da decisão do TCA. 7.3. Ora, neste ponto importa reafirmar o que se decidiu na decisão reclamada. É certo que o TCA refere que, face à alçada da ação em concreto, o tribunal deveria funcionar, nos termos do artigo 40, n.º3, do ETAF, « em formação de três juízes », e que, em termos de tramitação, o artigo « 102.º, n.º1, do aludido diploma, remete para a tramitação e normas aplicáveis às ações administrativas especiais ». No entanto, essas normas não constituíram o fundamento normativo primeiro que levou o TCA a decidir a não admissibilidade do recurso por extemporaneidade do mesmo. As normas que constituem objeto do presente recurso mais não são do que simples normas remissivas e relativas a simples organização processual. Por outro lado, o TCA apenas as aplicou como parte de todo o iter do raciocínio percorrido pelo tribunal para chegar à decisão concreta. Essas normas fizeram apenas parte do processo hermenêutico utilizado pelo juiz para chegar ao critério normativo determinante para a decisão – e que foi, repete-se, o resultante da conjugação da al. i) do n.º1 e do n.º 2 do artigo 27.º, com os artigos 102.º, n.º3 al. c) e 147º, nº2, todos do CPTA. São essas as normas que constituíram o critério normativo decisivo para o TCA chegar à decisão de não admissão do recurso por extemporaneidade. Assim, pelo facto de as normas objeto do presente recurso não corresponderem aos principais fundamentos que consubstanciaram a ratio decidendi da decisão do TCA-Sul, decide-se confirmar a Decisão reclamada neste ponto. 8. Mais se acrescenta que a norma objeto do presente recurso também não constituiu a ratio decidendi do Acórdão do STA de 24/06/2014. De facto, a única norma que fundamentou a decisão do STA foi a constante do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, que regula os casos em que os recursos de revista podem ser admitidos. O STA decidiu não admitir o recurso de revista por considerar que os pressupostos para tal não se encontravam verificados, designadamente por o Acórdão do TCA-Sul ter seguido o entendimento reiteradamente adotado pelo STA, e firmado no Acórdão para uniformização de jurisprudência de 05/06/2012. Face ao exposto, as normas objeto do presente recurso também não constituíram a ratio decidendi do Acórdão STA de 24/06/2014 III – Decisão Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação. Custas devidas pelas reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, nos termos dos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro. Lisboa, 14 de janeiro de 2015 - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro - Maria Lúcia Amaral