0948/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Inspecção é um serviço de controle, na dependência do Conselho Superior do Ministério Público e do Procurador-Geral da República, que se limita a levar a cabo uma actividade de preparação das decisões do Conselho, órgão ao qual está atribuído o poder dispositivo em matéria de classificação de magistrados.

II- Assim, o inspector não possui poderes próprios e originários para decidir sobre a fixação do limite temporal do período a que respeita a inspecção.

III- A demarcação do período de serviço do magistrado, a abranger pela inspecção, feita no procedimento, pelo respectivo inspector, é uma escolha instrumental que faz parte da proposta classificativa por ele submetida à apreciação e decisão do Conselho Superior do Ministério Público.

IV- Quando tal acontece, o acto inspectivo não fica viciado por incompetência, uma vez que, apesar daquele acto auxiliar do inspector, o âmbito temporal da inspecção só é originariamente decidido pelo Conselho Superior do Ministério Público na deliberação classificativa.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificado nos autos, intentou, neste Supremo Tribunal, acção administrativa de impugnação da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 15 de Maio de 2006, que lhe atribuiu a classificação de Bom com Distinção em cumulação com a condenação do Réu à prática do acto devido, isto é à atribuição da classificação de Muito Bom.

Pelo acórdão de fls. 127-135, proferido em 2007.11.28, a 1ª Subsecção decidiu julgar a acção:

1- Parcialmente provada e procedente por vício de incompetência e, em consequência, anular o acórdão impugnado; e

2- Improcedente quanto ao pedido referente à prática do acto devido.

1.1. Inconformado, o Conselho Superior do Ministério Público recorre para o Pleno apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. As inspecções do Ministério Público são de duas espécies: ORDINÁRIAS E EXTRAORDINÁRIAS: artigo 1º do RIMP.

2. A inspecção que culminou com a atribuição de classificação de serviço do Recorrente foi efectuada de acordo com o plano anual de Inspecções aprovado pelo CSMP e visou obter informações sobre o seu serviço e mérito.

3. Foi, pois, uma INSPECÇÃO ORDINÁRIA: artigos 2º nº 1 e 3º alínea b) ambos do RIMP.

4. No exercício da competência que lhe é conferida pela alínea g) do artigo 27º do EMP o CSMP aprova o plano anual de inspecções (inspecções ordinárias) e determina a realização daquelas que, não incluídas nesse plano anual, se mostrem necessárias (extraordinárias).

5. Nos termos dos artigos 7º nºs 1 e 2 e 4º nº 4, ambos do RIMP o âmbito temporal das inspecções ordinárias destinadas à avaliação do mérito dos magistrados tem como limites mínimo e máximo dois anos, respectivamente.

6. Tendo em atenção os objectivos que se pretendem alcançar com a sua realização – elencados nos artigos 3º e 4º ambos do RIMP o âmbito temporal de cada inspecção ordinária é ditado pelos critérios adoptados por cada Magistrado Inspector (e pelas concretas circunstâncias e naturais limitações, quer dos serviços a inspeccionar quer dos próprios da Inspecção), critérios esses que têm que respeitar os limites máximos e mínimos fixados na lei: artigos 4º e 7º ambos do dito Regulamento, que

7. Foram rigorosamente observados no caso concreto.

8. A fixação do âmbito e finalidade das inspecções pelo CSMP só terá lugar quando se tratar de inspecções extraordinárias, ordenadas pelo CSMP ou pelo Senhor Procurador Geral da República, como resulta do artigo 6º alínea a) do RIME.

9. A Secção do CSMP considerou que o processo de inspecção continha todos os elementos necessários à tomada de uma decisão sobre a classificação a atribuir ao Senhor Magistrado Autor, afastando assim a necessidade de uma apreciação mais abrangente, desde logo a todo o serviço prestado no quadriénio anterior.

10. Na reclamação que interpôs da decisão da Secção Disciplinar para o Plenário do CSMP o Recorrente suscitou a questão que ora nos ocupa.

11. Através da deliberação anulada pelo Acórdão que constitui o objecto do presente recurso o Plenário do CSMP pronunciou-se expressamente sobre esta matéria, tendo ratificado todo o procedimento inspectivo, incluindo o limite temporal fixado pelo Senhor Magistrado Inspector.

12. Apoiado na norma do artigo 35º do Estatuto do Ministério Público (EMP) a decisão aqui impugnada CONCLUIU QUE É AO CSMP E AO PGR QUE CABE DETERMINAR a realização de inspecções dos Magistrados e o ÂMBITO TEMPORAL a que respeitam.

13. Salvo o muito respeito por opinião divergente, entende o CSMP que a interpretação do artigo 35º do EMP operada pelo Acórdão recorrido não CONSENTE TAL CONCLUSÃO: ela tem de ser articulada com a dos artigos 1º, 2º nºs 1 e 3 alínea b), 7º nºs 1 e 2 e 4º nº 4 todos do RIMP. Por isso

14. O Acórdão recorrido violou os referidos preceitos legais.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. Por deliberação do CSMP de 11 e 12 de Dezembro de 2001, foi determinada a inspecção ao serviço prestado pelo autor.

2. O senhor Inspector determinou que ela compreendesse o período de funções compreendido entre 1 de Setembro de 2000 e 24 de Setembro de 2002, como procurador-adjunto na 4ª secção de inquéritos do Tribunal Judicial de

3. Não foi considerado na inspecção o serviço prestado pelo autor nas Varas Criminais de

4. Anteriormente apenas havia sido inspeccionado uma única vez, por deliberação de 1/07/1998, relativamente ao trabalho desenvolvido no Tribunal de Pequena Instância Criminal de Lisboa, tendo-lhe sido atribuída a classificação de “Bom com Distinção”.

5. O senhor Inspector, relativamente à inspecção aludida em 1 supra, propôs a classificação de “Bom”.

6. O CSMP, porém, na deliberação de 11 de Dezembro de 2003, atribui-lhe a classificação de “Bom com Distinção”.

7. O autor reclamou para o Plenário do CSMP, mas aquele órgão, por deliberação de 17/05/2006, manteve a classificação.

2.2. O DIREITO

2.2.1. No acórdão recorrido a Secção apreciou a legalidade do acto contenciosamente impugnado e emitiu pronúncia sobre quatro vícios, a saber: (i) violação de lei, por errada avaliação do mérito do autor, (ii) violação de lei, por alegado desrespeito dos artigos 112º do Estatuto do Ministério Público e 7º do Regulamento das Inspecções, na fixação do âmbito temporal da inspecção, (iii) falta de fundamentação e (iv) e incompetência.

Julgou improcedente o vício de violação por erro de avaliação do mérito.

Julgou, igualmente, improcedente o vício de violação de lei na vertente relativa ao concreto âmbito temporal da inspecção. Nesta parte, o autor entendia que o acto inspectivo era ilegal, por ter abrangido apenas o período compreendido entre 1 de Setembro de 2000 e 24 de Setembro de 2002, enquanto, de acordo com o previsto nos arts. 112º do EMP e 7º do Regulamento das Inspecções, era forçoso que abarcasse os quatros anos anteriores à última das referidas datas.

O aresto, entendeu “em suma, que o período a que respeitou a inspecção ordinária realizada ao ora autor respeita o enquadramento legal já referido.” (sic).

Julgou, outrossim improcedente o vício de falta de fundamentação.

Mas, julgou procedente o vício de incompetência e, a respeito, concluiu o respectivo discurso jurídico deste modo: “eis por que a acção procederá, somente, porém, no seu objectivo declarativo/anulatório – radicado na incompetência (…) – circunstância que, necessariamente, prejudica a procedência do pedido condenatório na prática do pretendido acto devido”.

O autor não recorreu do acórdão. Só o Conselho Superior do Ministério Público se mostra inconformado e recorre para o Pleno, circunscrevendo o recurso jurisdicional à parte que lhe é desfavorável, isto é, quanto à decisão de anulação do acto administrativo contenciosamente impugnado, por vício de incompetência.

2.2.2. Posto isto, para melhor compreensão, passamos a transcrever o discurso justificativo do acórdão na parte relativa à apreciação do vício de incompetência:

“1.2- Diferente desta, apresenta-se a questão de saber se o senhor inspector pode, ele mesmo, fixar o âmbito temporal dessa inspecção.

Será agora uma questão de competência (vício que resulta, ainda que não expressamente, dos arts. 52º a 54º da petição inicial e conclusões IX a XII: cfr., a este respeito, o despacho de fls. 99).

Efectivamente, o art. 27º, al. g), do Estatuto do Ministério Público estipula que “compete ao CSMP aprovar o plano anual de inspecções e determinar a realização de inspecções, sindicâncias e inquéritos”.

Por seu turno, o 35º do mesmo diploma estatui que “Compete à Inspecção do Ministério Público proceder, nos termos da lei, às inspecções, inquéritos e sindicâncias aos serviços do Ministério Público e à instrução de processos disciplinares, em conformidade com as deliberações do Conselho Superior do Ministério Público ou por iniciativa do Procurador-Geral da República” (destaque nosso).

Quer isto dizer que é ao CSMP (tb. ao Procurador Geral da República: artºs. 12º, nº 2, al. f), do EMP e 4º, nº 2, do Regulamento das Inspecções) que cabe determinar a realização das inspecções dos magistrados e o âmbito temporal a que respeitam. Não é de admirar que assim seja – e, portanto, não surpreende que não devam ser os Serviços de Inspecção a fazer essa determinação – uma vez que a “Inspecção” é uma subunidade orgânica que funciona “junto” do CSMP (art. 34º, nº 1, EMP).

Portanto, não podia o senhor inspector nomeado, fixar a seu bel-prazer o período de tempo a ser abrangido pela inspecção, uma vez que os serviços de inspecção apenas podem “proceder nos termos da lei” e "em conformidade com as deliberações do Conselho" art. 35º cit.).

Assim não seria se, eventualmente, o Senhor PGR ou o CSMP tivessem delegado tais poderes nos Serviços de Inspecção, nomeadamente ao próprio Inspector nomeado. Mas tal não aconteceu (cfr. esclarecimento de fls. 102). Por conseguinte, se a tarefa do Inspector é de cariz instrutório, com vista à recolha de elementos (cfr. arts.13º e 15º do Regulamento), à posterior análise e ponderação desses elementos e, por fim, à elaboração de um relatório com a proposta de classificação (art. 16º do Regulamento), parece seguro que o seu papel simplesmente instrumental por aí se deve ficar. Por outras palavras, não possui poderes próprios e originários tendentes à fixação do limite temporal do período a que respeita a inspecção.

Nesse sentido, estaremos em presença de um vício de incompetência relativa do Inspector, de feição anulatória.”

A entidade demandada, na sua alegação, defende que o acto não padece do vício de incompetência. E isto, no essencial, por duas ordens de razões: porque (i) o art. 35º do Estatuto do Ministério Público não consente a interpretação que dele fez o acórdão recorrido, pois que, “o âmbito temporal de cada inspecção é ditado por critérios adoptados por cada Magistrado Inspector” e porque (ii) uma vez suscitada a questão na reclamação interposta pelo Recorrente, “através da deliberação anulada pelo Acórdão que constitui o objecto do presente recurso o Plenário do CSMP pronunciou-se expressamente sobre esta matéria, tendo ratificado todo o procedimento inspectivo, incluindo o limite temporal fixado pelo Senhor Magistrado Inspector”.

Vejamos.

2.2.3. Segundo o acórdão recorrido, no procedimento para avaliação do mérito profissional dos magistrados, a Inspecção do Ministério Público “tem um papel simplesmente instrumental”.

Estamos de acordo. Na verdade, a Inspecção funciona “junto do Conselho Superior do Ministério Público”, só age por iniciativa deste e/ou do Procurador-Geral da República (art. 35º/1 EMP), o poder de “apreciar o mérito profissional” dos magistrados está cometido ao Conselho (art.27º/a) EMP) e os actos inspectivos destinam-se “a colher informações sobre o serviço e mérito dos magistrados” (art. 34º/3 e 35º/2 do EMP).

Não há norma que atribua à Inspecção o poder de, no exercício da actividade inspectiva, tomar decisões, com o sentido que decorre do art. 120º CPA.

A Inspecção, é, pois, um serviço de controle, na dependência do Conselho Superior do Ministério Público e do Procurador-Geral da República [art. 12º/2/f)/l) do EMP)] que se limita a levar a cabo uma actividade de preparação (artigos 12º a 16º do Regulamento de Inspecções) das decisões do Conselho, órgão ao qual está atribuído o poder dispositivo em matéria de classificação dos magistrados.

E, em razão da falta de poder dispositivo, os actos praticados pelo inspector no desenvolvimento da actividade inspectiva não podem ser senão meramente instrumentais.( Vide, a propósito, Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 270) O inspector informa (recolhe elementos), dá parecer (emite opinião crítica sobre o mérito do inspeccionado) e faz propostas [mormente da classificação a atribuir (cfr. arts. 12º a 16º do Regulamento de Inspecções)], mas não pode decidir, porque para tal não está credenciado por lei.

Reportando à situação particular dos autos, nada há que leve a perfilhar diverso entendimento. A lei não prevê, para fixação, do âmbito temporal da inspecção, dentro dos limites fixados pelas disposições combinadas dos artigos 112º/1 do EMP e 7º/1 do Regulamento de Inspecções, qualquer sub-procedimento com decisão a cargo do inspector.

Portanto, o inspector, como bem se escreveu no acórdão recorrido “não possui poderes próprios e originários tendentes à fixação do limite temporal do período a que respeita a inspecção”.

Deste modo, soçobra a primeira das linhas argumentativas do recorrente, na qual defende que a competência para decidir, nesta matéria, está cometida a cada Magistrado Inspector.

2.2.4. Numa outra linha da sua argumentação, o Conselho Superior do Ministério Público alega que o acto classificativo contenciosamente impugnado não está ferido do vício de incompetência, uma vez que o Plenário ratificou todo o procedimento inspectivo, “incluindo o limite temporal fixado pelo Senhor Magistrado Inspector” (sic).

Nesta vertente, a despeito do diverso enquadramento jurídico a que procederemos, ao abrigo do disposto no art. 664º C. P. Civil, consideramos que lhe assiste razão.

O acto classificativo não sofre da mácula de incompetência. Mas, do nosso ponto de vista, a decisão administrativa não foi, originariamente, tomada por entidade sem poderes para tal (o inspector) e, depois, objecto de ratificação – sanação, isto é, adoptada pelo Conselho como se a praticasse ele próprio, para a lavar da incompetência que a viciava.

É certo que, no procedimento, o inspector demarcou o âmbito temporal da inspecção ao serviço do autor entendendo que a mesma deveria abranger apenas o período entre 1 de Setembro de 2000 e 24 de Setembro de 2002. Porém, em consonância com os seus poderes meramente instrumentais, essa sua escolha, em si mesma, não passou de uma ponderação auxiliar, de um dos elementos pertencentes ao conjunto dos que fazem parte da proposta classificativa submetida à apreciação e decisão do Conselho (cfr. art. 16º/3 do Regulamento das Inspecções) e que só com o acto final, foram decididos, mediante a absorção dos fundamentos da proposta, pelo órgão com poder dispositivo. Dito de outro modo, a fixação do âmbito temporal da inspecção, entre o mínimo e o máximo legalmente permitidos, foi proposta pelo inspector e decidida pelo Conselho.

Portanto, nesta matéria o acto classificativo não está viciado de incompetência, porque a decisão foi originariamente tomada pelo órgão com poder funcional para o efeito.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em julgar totalmente improcedente a acção administrativa especial.

Custas pelo autor, em ambas as instâncias, com taxa de justiça de 6 UC na Secção e 10 UC no Pleno, com procuradoria de 1/6.

Lisboa, 15 de Outubro de 2008. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – (revendo a minha anterior posição) – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues - Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (revendo posição) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso.