51/2006 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 51/2006 Processo n.º 635/05 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Helena Brito Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 . No Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, A. propôs acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos contra a Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços e contra os contra-interessados particulares B. e outros. O autor pedia, em síntese, a anulação do despacho n.º 249/SEICS/2004, proferido em 4 de Março de 2004 por aquela Secretária de Estado (publicado no Diário da República , II Série, de 13 de Abril de 2004, sob o n.º 7244/2004), e a consequente revogação da lista de transição do pessoal do quadro da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, na parte que dizia respeito à carreira de inspector técnico, bem como a integração do autor na carreira de inspecção e na categoria de inspector técnico especialista principal. Em 11 de Maio de 2005, foi proferido acórdão que julgou tal acção parcialmente procedente e condenou a entidade demandada a proceder ao reposicionamento dos funcionários. Nesse acórdão, foi recusada, por inconstitucionalidade, a aplicação das normas constantes do artigo 8º, n.º 3, em conjugação com o artigo 10º, n.º 2, ambas do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, de 26 de Novembro, e o artigo 9º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, “por violação dos princípios constitucionais constantes dos artigos 59º e 13º da Constituição da República Portuguesa”. Pode ler-se no referido acórdão na parte que agora importa considerar: “[...] O Decreto-Lei n.º 112/01, de 06/04, procedeu à re[e]struturação das carreiras dos funcionários ligados ao exercício de funções de inspecção ou fiscalização, tendo criado três carreiras com diferentes requisitos habilitacionais e definindo regras, designadamente, de intercomunicabilidade de carreiras e de transição para as novas carreiras. Decorre do disposto nos artigo[s] 9.º, n.º 3 e 16.º do D.L. 112/01, em conjugação com o disposto nos artigos 8.º, n.º 3 do D. Regulamentar n.º 48/2002, de 26/11, que os subinspectores passaram a integrar, com efeitos reportados a 01 de Julho de 2000, a carreira de Inspecção Técnica, com a categoria de Inspector Técnico Principal, passando à frente dos então inspectores de 2.ª classe, cuja transição ao abrigo do disposto no art. 10.º e 12.º do D.R. n.º 48/2002, os posicionou, em 01 de Julho de 2000, na categoria de Inspectores Técnicos, não existindo prevista na lei, quanto a estes funcionários, qualquer regra especial de transição. Decorre dos referidos preceitos legais que da sua aplicação resulta, de facto, uma situação de inversão hierárquica. Importa, agora, porém, apurar se tal situação assenta numa justificação que torne aceitável o resultado verificado ou não, isto é, se a inversão das posições relativas detidas pelos funcionários à data da publicação de tais diplomas legais violam o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública. Conforme é entendimento doutrinal e jurisprudencial pacífico a não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras constitui um princípio geral que é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no artigo 13.º da CRP, e, no domínio das relações laborais, no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP. Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. […] À luz do aludido princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se que funcionários de categoria inferior passem a integrar categoria superior da mesma carreira onde funcionários de categoria superior sejam colocados em categoria inferior à daqueles outros, apenas por se ter previsto quanto a estes uma regra especial de transição que permite a intercomunicabilidade de carreiras, sem que tal transição tenha qualquer justificação, sequer ao nível dos requisitos habilitacionais exigidos. Na situação dos autos, entendemos que se está perante uma situação em que aquele princípio da inversão das posições relativas foi violado, pois como resulta da matéria de facto apurada, o Autor, que detinha a categoria de inspector de 2.ª classe foi ultrapassado, com referência a 01 de Julho de 2000, por um conjunto de funcionários que eram apenas subinspectores, isto é, situados dois níveis abaixo na carreira e que, por força das normas legais supra referidas, lhe passaram à frente, tendo sido colocados na categoria de Inspectores Técnicos Principais ao passo que o Autor foi colocado como Inspector Técnico, isto é, um nível abaixo daqueles, ficando assim a auferir salário inferior aos referidos funcionários que se encontravam situados dois níveis abaixo na carreira, dado passarem a ser remunerados pelo escalão 2 – índice 480, enquanto o A é remunerado pelo escalão 1 – índice 440. A este propósito importa chamar á colação o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 180/99, de 10 de Março […]. […] O artigo 204º da CRP impõe que os tribunais, nas suas decisões, não apliquem normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consagrados. O disposto nos artigos 9.º, n.º 3 do DL 112/01 e 8.º n.º 3 do D.R. n.º 48/2002, pelas razões supra referidas, violam o disposto no art. 13.º e 59.º da CRP, o que inquina tais normas de inconstitucionalidade material, afectando, consequentemente, a validade do despacho impugnado, que, por isso, nesta parte, deve ser anulado por carecer de base legal. [...] Entendemos igualmente que a apontada inconstitucionalidade material dos artigos supra referidos não origina que o Autor tenha direito a ser posicionado na categoria de Inspector Técnico Especialista Principal. Na verdade, a inconstitucionalidade reside em, por via da revisão das carreiras, a lei ter permitido que os subinspectores tivessem, sem razão justificativa, juridicamente válida, ultrapassado quem se encontrava em degrau superior, incluindo o aqui Autor (sendo este o vício que cumpre eliminar) e não permitir ao aqui Autor que, com fundamento numa ilegalidade, seja, sem qualquer outra razão que o justifique, promovido àquela categoria. Assim, do apontado vício de inconstitucionalidade material apenas se segue a condenação da Administração Pública a operar o reposicionamento dos funcionários, levando em consideração aquela inconstitucionalidade, ou seja, a posicionar os funcionários, como o aqui Autor como se tais normas não existissem, designadamente, em termos salariais. [...].”. 2. Deste acórdão foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional pelo representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, para apreciação da inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 8º, n.º 3, em conjugação com o artigo 10º, n.º 2, ambas do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, de 26 de Novembro, e o artigo 9º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril. O recurso foi admitido por despacho de 29 de Junho de 2005. 3. No Tribunal Constitucional, o Ministério Público apresentou alegações, que concluiu do seguinte modo: “1 - As normas constantes do artigo 8°, n.º 3, em conjugação com o artigo 10°, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 48/02, de 26 de Novembro, e do artigo 9º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/01, de 6 de Abril, ao implicarem que – no âmbito da reestruturação de carreiras dos funcionários ligados ao exercício de funções de inspecção ou fiscalização – ocorra uma inversão das posições relativas detidas pelos funcionários à data da publicação de tais diplomas, violadora do princípio da coerência e equidade, por desprovida de fundamento material adequado, com reflexos no escalão remuneratório respectivo, violam os princípios constitucionais constantes dos artigos 59° e 13° da Constituição da República Portuguesa. 2 - Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.”. Por seu turno, o recorrido A. concluiu as suas alegações, dizendo: O ora recorrido, subscreve a conclusão 1 das alegações do Ministério Público na qual defende que «As normas constantes do artigo 8°, n.º 3, em conjugação com o artigo 10°, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 48/02, de 26 de Novem­bro, e do artigo 9°, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/01, de 6 de Abril, ao implicarem que – no âmbito da reestruturação de carreiras dos funcionários ligados ao exercício de funções de inspecção ou fiscalização – ocorra uma inversão das posições relativas detidas pelos funcionários à data da publicação de tais diplomas, violadora do princípio da coerência e equidade, por desprovida de fundamento material adequado, com reflexos no escalão remuneratório respectivo, violam os princípios constitucionais constantes dos artigos 59° e 13° da Constituição da República Portuguesa». Bem como o princípio da protecção da confiança na medida em que os funcionários têm o direito de confiar que a Administração e que o legislador não os prejudique[m] arbitrariamente. Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.”. Cumpre apreciar e decidir. II 4. O presente recurso, interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, tem por objecto a apreciação da conformidade constitucional das normas constantes do artigo 8º, n.º 3, em conjugação com o artigo 10º, n.º 2, ambas do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, de 26 de Novembro, e o artigo 9º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga considerou inconstitucionais, por violação dos artigos 59º e 13º da Constituição e que, nos termos do artigo 204º da Constituição, se recusou a aplicar no julgamento da causa que lhe havia sido submetida. O Tribunal Constitucional teve já a oportunidade de se pronunciar sobre a questão de constitucionalidade suscitada neste processo. Fê-lo no Acórdão n.º 642/2005, da 3ª Secção, proferido em 16 de Novembro de 2005 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), num recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, a propósito de situação em tudo semelhante à que se discute nos presentes autos. Decidiu-se no mencionado Acórdão julgar “ inconstitucional, por violação do artigo 59º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º, a norma resultante da conjugação das normas ínsitas no n.º 3 do artigo 8º e do n.º [2 do artigo] 10º, um e outro do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, e da alínea b) do n.º 3 do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 112/2001, na medida em que implica que, na transição para a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, definida neste último diploma, um inspector técnico de 2ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, que possua igual ou superior antiguidade e não detenha inferiores requisitos habilitacionais, possa ser posicionado em categoria inferior e com menor remuneração do que aquela em que foi posicionado um sub-inspector da mesma Inspecção-Geral”. Na fundamentação desse acórdão, depois da descrição do regime instituído pelos diplomas em que se inserem as normas impugnadas, pode ler-se o seguinte: “[…] Da matéria fáctica dada por assente na decisão impugnada – e que este Tribunal não pode censurar – resulta que o ora recorrente, ao tempo da produção de efeitos dos Decreto-Lei n.º 112/2001 e Decreto Regulamentar n.º 48/2002, detinha a categoria de inspector técnico de 2ª classe, tendo sido nomeado como inspector técnico de 1ª classe em 22 de Dezembro de 2001. Assim, de acordo com as disposições legais acima transcritas, um funcionário na situação do impugnante transitou, por força do mapa anexo II ao Decreto Regulamentar n.º 48/2002, para a categoria de inspector técnico da carreira de inspecção e, a partir de 22 de Dezembro de 2001, para a categoria de inspector técnico principal, sendo que, um sub-inspector transitaria para a categoria de inspector-adjunto especialista da mesma carreira. Simplesmente, em face da possibilidade conferida pelo artº 9º do Decreto-Lei n.º 112/2001, tornou-se possível aos inspectores-adjuntos especialistas com três anos de serviço na categoria, de harmonia com o disposto no seu n.º 3, candidatarem-se à categoria de inspectores técnicos principais, desde que, em alternativa, fossem possuidores dos requisitos habilitacionais exigíveis, tivessem frequentado, com aproveitamento, a formação prevista no artº 14º desse diploma, ou tivessem obtido qualificações reconhecidas no âmbito dos sistemas educativos ou da formação profissional, em domínios relevantes para a missão dos serviços, sendo que, para efeitos da frequência da referida formação, o n.º 3 do artº 8º do Decreto Regulamentar n.º 48/2002 entendeu como válido e suficiente o concurso com prova de conhecimentos e avaliação curricular de sub-inspectores que já detivessem curso de formação para inspector técnico de 2ª classe com, pelo menos, três anos de serviço na respectiva categoria classificados de Muito bom ou cinco anos com classificação mínima de Bom . No que concerne aos então inspectores de 2ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas (isto é, aos funcionários que detivessem tal categoria da carreira de inspecção delineada no Decreto-Lei n.º 269-A/95), nenhuma regra especial, à excepção das gerais contidas nos artigos 10º e 12º do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, foi prevista, não se podendo olvidar que, de acordo com o mencionado Decreto-Lei n.º 269-A/95, naquela carreira, a categoria de sub-inspector era posicionada em nível hierárquico e remuneratório (cfr., quanto a este último, o Mapa II Anexo a esse diploma) inferior à categoria de inspector técnico de 2ª classe. Poderão, por isso, surgir situações em que, por virtude da transição, sub-inspectores com menor antiguidade na carreira de inspecção do que a possuída pelos inspectores técnicos de 2ª classe e não apresentando, relativamente a estes, mais elevados requisitos habilitacionais , sejam posicionados, no domínio das carreiras de inspecção da Administração Pública, em categorias mais elevadas (e com remuneração superior) do que aquelas em que, também pela transição, foram posicionados aqueles inspectores técnicos. […].”. O Tribunal entendeu ser este o contexto em que terá de se apreciar a compatibilidade constitucional do comando que se extrai da conjugação das normas constantes do artigo 8º, n.º 3, e do artigo 10º, n.º 2, um e outro do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, e do artigo 9º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001, “na medida – e tão só nessa medida – em que implique que, na reestruturação das carreiras dos funcionários das carreiras de inspecção da Inspecção-Geral das Actividades Económicas para efeitos daquele decreto-lei, possam os então sub-inspectores, com menor antiguidade na carreira e que não detenham mais elevados requisitos habilitacionais do que os então inspectores técnicos de 2ª classe, ser posicionados em categorias mais elevadas do que aquela em que foram posicionados os inspectores técnicos de 2ª classe”. Decidiu-se então que a doutrina perfilhada no recente Acórdão deste Tribunal n.º 323/2005 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), tirado em plenário, era, com as devidas adaptações, aplicável ao caso sub iudicio , uma vez que “dos normativos em apreço pode resultar, sem que se lobrigue uma razão justificativa para tanto, que na transição para a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 112/2001, um inspector técnico de 2ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, com maior antiguidade na carreira e que não detenha menos requisitos habilitacionais, possa ser posicionado em categoria hierarquicamente inferior e a que corresponda inferior remuneração relativamente àquela em que foi posicionado um sub-inspector daquela Inspecção-Geral”. 5. É essa doutrina que agora igualmente se adopta. Pelos fundamentos constantes do Acórdão n.º 642/2005 – e porque também neste caso se verifica que podem “os então sub-inspectores, com menor antiguidade na carreira e que não detenham mais elevados requisitos habilitacionais do que os então inspectores técnicos de 2ª classe, ser posicionados em categorias mais elevadas do que aquela em que foram posicionados os inspectores técnicos de 2ª classe” – , julga-se inconstitucional, por violação do artigo 59º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º, a norma resultante da conjugação do artigo 8º, n.º 3, com o artigo 10º, n.º 3, um e outro do Decreto Regulamentar n.º 48/2002, de 26 de Novembro, e o artigo 9º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, na medida em que implica que, na transição para a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, definida neste último diploma, um inspector técnico de 2ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, que possua igual ou superior antiguidade e não detenha inferiores requisitos habilitacionais, possa ser posicionado em categoria inferior e com menor remuneração do que aquela em que foi posicionado um sub-inspector da mesma Inspecção-Geral. III 6. Nestes termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso. Lisboa, 17 de Janeiro de 2006 Maria Helena Brito Rui Manuel Moura Ramos Maria João Antunes Carlos Pamplona de Oliveira Artur Maurício