769/2020 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 769/2020 Processo n.º 857/2020 3ª Secção Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca dos Açores – Juízo de Competência Genérica de Santa Cruz da Graciosa, em que é recorrente o Ministério Público, foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante «LTC»), do despacho proferido por aquele Tribunal, em 16 de setembro de 2020, que recusou a aplicação « por inconstitucionalidade orgânica [d] o ponto 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 de 31 de julho de 2020 », e, em consequência dessa recusa, indeferiu liminarmente o pedido de validação da quarente obrigatória de A., decretada pela Delegado de Saúde de Santa Cruz da Graciosa. Através do recurso interposto, pretende-se que este Tribunal aprecie a questão que decorre do excerto da decisão recorrida que seguidamente se transcreve: «[…] O Estado português subordina-se à Constituição da República, dependendo a validade das leis e dos demais atos do Estado da sua conformidade àquela – artº 39 da C.R.Portuguesa. Constitui tarefa fundamental do Estado, entre outras, garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático – artº 92, al. b) da C.R.Portuguesa. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos – artº 189, nº 2 da Constituição. Todos têm direito à liberdade e à sua segurança e ninguém pode ser privado da liberdade a não ser em consequência de condenação judicial por violar a lei, estando apenas previsto o internamento de portador de anomalia psíquica em estabelecimento terapêutico adequado, decretado ou confirmado por autoridade judicial competente - artigo 279, nº 1, 2 e 3 daquele diploma fundamental. Os órgãos de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias, salvo em caso de estado de sítio ou de estado de emergência, declarados na forma prevista na Constituição – artº 199, nº1, ainda da Constituição. O decretamento do estado de emergência, único mecanismo constitucional que permite a suspensão de direitos, liberdades e garantias, envolve três órgãos de soberania, a saber: o Presidente da República que o convoca, a Assembleia da República que o aprova, e o Governo da República que o executa (cfr. artº 17s da Lei 44/86, de 30 de setembro (Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência). Em Portugal cessou o estado de emergência, estando por isso vedada a suspensão do direito à liberdade, com aquele fundamento. Por outro lado, as restrições de direitos, liberdades e garantias constitucionais, previstas e admitidas no artº 189, nº 2 da Constituição, e sujeitas aos princípios constitucionais da proporcionalidade, da necessidade e da adequação, constituem matéria da competência da reserva relativa de competência da Assembleia da República, pelo que apenas podem operar por lei da Assembleia da República, ou então por decreto lei do governo, dispondo este de lei de autorização legislativa do Parlamento, e não por normativos emanados dos órgão próprios da Região Autónoma. O presente pedido de validação judicial estriba-se no disposto no ponto 6 da Resolução do Conselho do Governo nº 207/2020, de 31 de julho de 2020. Assim, da mesma forma que enfermam de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos artigos 189, nº 2 e 3, 110º, 112º, nº 2 e 4, 165º, nº 1, al. b), 225º, nº 3 e 227º da Constituição, os normativos legitimadores da quarentena obrigatória e do isolamento profilático, designadamente os pontos 1, al. b), c), 4, 5 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 de 31 de julho de 2020, também o ponto 6 da mesma Resolução que cria procedimento de validação judicial das mesmas quarentena e isolamento profilático, padece de inconstitucionalidade orgânica por violação dos mesmos normativos, por se tratar de matéria de competência reservada da Assembleia da República. Por ser assim, cumpre indeferir liminarmente o pedido de validação requerido. Sem prejuízo e lateralmente, sempre se dirá que mesmo ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil, em estado de emergência - que não é o caso - apenas permite: a) a mobilização civil de pessoas, por períodos de tempo determinados; b) a fixação, por razões de segurança dos próprios ou das operações, de limites ou condicionamentos à circulação ou permanência de pessoas, outros seres vivos ou veículos; c) a fixação de cercas sanitárias e de segurança; d) a racionalização da utilização dos serviços públicos de transportes, comunicações e abastecimento de água e energia, bem como do consumo de bens de primeira necessidade. Ou seja, medidas específicas, muito distantes da suspensão generalizada dos direitos fundamentais. Acresce que o artigo 17º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto (Sistema de Vigilância de Saúde Pública) apenas permite a separação de pessoas que não estejam doentes, situação que não é enquadrável na pura e simples privação de liberdade, em local confinado, sem o consentimento do visado, como sucede no isolamento profilático e na quarentena obrigatória. É certo que a Base 34, nº 2, al. b) da Lei de Bases da Saúde habilita as autoridades de saúde a desencadearam o internamento compulsivo de pessoas que constituam um perigo para a saúde pública - mas o mesmo preceito logo ressalva que isso é possível de acordo com a Constituição e a lei, com o que voltamos ao ponto e conclusões iniciais (inexistência de lei que consinta o internamento de pessoas não infetadas (ou não comprovadamente infetadas) por razões meramente preventivas. E não existe. Deste modo, por sofrer de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos arts 18°, nº 2 e 3, 110º, 112º, n.ºs 2 e 4, 165/1/b), 225º/3 e 227º da Constituição da República Portuguesa, os normativos legitimadores do isolamento profilático e também da quarentena obrigatória, designadamente os pontos 1, al. b), c), 4, 5 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 de 31 de julho de 2020, também o ponto 6 da mesma Resolução que cria procedimento de validação judicia! das mesmas quarentena e isolamento profilático, não valida o tribunal tal procedimento, indeferindo liminarmente o requerido. 3. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor: «O Ministério Público junto deste tribunal, notificado no dia 16 de setembro de 2020 da decisão da Ex.ma Juíza de Instrução Criminal que indeferiu o pedido de validação do decretamento de quarentena obrigatória de A. e desaplicou, por inconstitucionalidade orgânica, «o ponto 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 de 31 de julho de 2020», vem da mesma interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional (arts. 280.°, n.º 1, al. a), e n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, e arts. 70.°, n.º 1, al, a), 72.°, n.ºs 1, al. a), e n.º 3, e 75.º-A, todos da Lei n.º 28/82, de 15-11), recurso este a subir nos próprios autos (art. 406.°, n.º 1, do C.P.P.), imediatamente (art. 407.°, n.º 2, al. a), do C.P.P.) e com efeito meramente devolutivo (art. 408.°, a contrario, do C.P.P., e art. 78.°, n.? 2, da Lei n.º 28/82, de 15-11), pretendendo-se sujeitar à apreciação do Tribunal Constitucional a inconstitucionalidade do ponto 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 de 31 de julho de 2020, a qual cria um procedimento de validação judicial da quarentena, por tal norma violar os art.s 18.°, n.ºs 2 e 3, 110.°, 112.°, n.º 2 e 4, 165.°, n.º 1, al. b), 225.°, n.º 3 e 227.°, todos da Constituição da República Portuguesa, enfermando, desta feita, de inconstitucionalidade orgânica.» 4. Notificado, o recorrente produziu alegações, concluindo nos seguintes termos: «[…] A norma do ponto 6. da Resolução do Conselho do Governo dos Açores n.º 207/20, de 15 de julho, por si só , quando estabelece um procedimento de validação judicial da decisão da autoridade de saúde que decreta a quarentena ou o isolamento profilático, não é organicamente inconstitucional, uma vez que esta matéria, por não se enquadrar em qualquer um dos dispositivos constitucionais, relativos a direitos, liberdades e garantias enunciados no título II da Parte I da Constituição da República Portuguesa (artigos 24º a 57º), não é matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa. Pelo que, não subsiste, no caso vertente, violação dos artigos 18.º, n.ºs 2 e 3, 110.º, 112.º, n.º 2 e 4, 165.º, n.º 1, al. b), 225.º, n.º 3 e 227.º, todos da Constituição da República Portuguesa. A decisão recorrida não ponderou da eventual violação de outras disposições constitucionais, para além das referidas, cuja matéria se poderia constituir, também como reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, como acontece com a organização e competência dos Tribunais e do Ministério Público (alínea p) do n.º 1 do artigo 165º da CRP). Contudo, pode este Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 79º-C da LTC, decidir apreciar a constitucionalidade da norma desaplicada, face à alínea p) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa . Nesta perspetiva a norma do ponto 6 da Resolução do Governo Regional, ao criar um procedimento de validação judicial de medidas de confinamento decretadas pela autoridade regional de saúde, estabeleceu, inovatoriamente, um procedimento de natureza jurisdicional, destinado a validar aquele tipo de medidas decretadas pelas autoridades administrativas de saúde, regulando matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República. Pelo que, esta norma é organicamente inconstitucional ao abrigo da alínea p) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa. 8.. Assim, por todas as razões invocadas deve este Tribunal: negar provimento ao recurso obrigatório de constitucionalidade interposto pelo Ministério Público; julgar inconstitucional a norma do ponto 6 da Resolução do Governo dos Açores n.º 207/20, de 31 de julho, por violação da alínea p) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5. Tal como definido no requerimento de interposição, o objeto do recurso interposto nos presentes autos é integrado pela norma constante do ponto 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020, de 31 de julho de 2020, que « aprova os procedimentos a adotar pelos passageiros provenientes do exterior da Região Autónoma dos Açores ». O ponto 6 da referida Resolução dispõe o seguinte: 6 - Nos casos em que seja decretada quarentena obrigatória pela autoridade de saúde, a mesma deve, no prazo de 24 horas, ser submetida a validação judicial junto do tribunal competente. A disposição que integra o objeto do presente recurso foi recentemente apreciada no Acórdão n.º 687/2020, que se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade, por violação do disposto nas alíneas b) e p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, da norma contida no n.º 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020, de 31 de julho de 2020, emanada do Governo Regional da Região Autónoma dos Açores, que cria um procedimento de validação judicial da quarentena obrigatória ou isolamento profilático decretados pela autoridade regional de saúde relativamente a passageiros que desembarquem nos aeroportos nas ilhas de Santa Maria, São Miguel, Terceira, Pico e Faial, provenientes de aeroportos localizados em zonas consideradas pela Organização Mundial de Saúde como sendo zonas de transmissão comunitária ativa ou com cadeias de transmissão ativas do vírus SARS-CoV-2. Consta de tal aresto a seguinte fundamentação: Da delimitação do objeto do recurso 4. A decisão recorrida desaplicou, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, o n.º 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020, de 31 de julho de 2020, emanada do Governo Regional da Região Autónoma dos Açores, que estatui o seguinte: «Nos casos em que seja decretada quarentena obrigatória pela autoridade de saúde, a mesma deve, no prazo de 24 horas, ser submetida a validação judicial junto do tribunal competente.» A Resolução em causa foi aprovada «nos termos das alíneas c) do n.º 2 do artigo 59.º e b) do n.º 2 do artigo 66.º e b), d) e l) do n.º 1 do artigo 90.º, todos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, do n.º 2 do artigo 2.º da Lei de Bases da Proteção Civil, da Base 34 da Lei de Bases da Saúde, os Capítulos IV e V do Regulamento Sanitário Internacional, aprovado para ratificação pelo Decreto-Lei n.º 299/71, de 13 de julho, conjugados com os artigos 6.º, 11.º e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2019/A, de 22 de novembro, com o artigo 45.º do Decreto Legislativo Regional n.º 28/99/A, de 31 de julho, na sua redação atual, e com as alíneas a), e) e f) do n.º 1 do artigo 4.º e c), d) g) e l) do artigo 7.º, todos do Decreto Regulamentar Regional n.º 11/2001/A, de 10 de setembro, na sua redação atual». Na fundamentação da decisão recorrida, refere-se que «da mesma forma que enferma de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos artigos 18º/2/3, 110º, 112º, n.º 2 e 4, 165/1/b), 225º/3 e 227° da CRP, os normativos legitimadores da quarentena obrigatória e o isolamento profilático, designadamente os pontos 1, al. b), c), 4, 5 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 de 31 de julho de 2020, também o ponto 6 da mesma Resolução que cria procedimento de validação judicial das mesmas quarentena e isolamento profilático, padece de inconstitucionalidade orgânica por violação dos mesmos normativos, por se tratar de matéria de competência reservada da Assembleia da República». Os citados n.ºs 1, al. b), 4 e 5 daquela Resolução preveem, segundo a interpretação feita pelo tribunal recorrido, as situações em que a autoridade regional de saúde pode decretar medida de confinamento – quarentena ou isolamento profilático – sujeita ao procedimento de validação a que se reporta o n.º 6 do mesmo normativo. É o seguinte o teor de tais preceitos: «1 - Todos os passageiros que desembarquem nos aeroportos nas ilhas de Santa Maria, São Miguel, Terceira, Pico e Faial, provenientes de aeroportos localizados em zonas consideradas pela Organização Mundial de Saúde como sendo zonas de transmissão comunitária ativa ou com cadeias de transmissão ativas do vírus SARS-CoV2, ficam obrigados a cumprir, em alternativa, um dos seguintes procedimentos: Apresentar comprovativo, em suporte digital ou de papel, de documento emitido por laboratório nacional ou internacional, que ateste a realização de teste de despiste ao SARS-CoV2, realizado pela metodologia RT-PCR, nas 72 horas antes da partida do voo com destino final aos Açores, de onde conste a identificação do passageiro, o laboratório onde o mesmo foi realizado, a data de realização do teste e o resultado NEGATIVO. Neste caso, e prolongando-se a estadia por sete ou mais dias, o mesmo deve, no 6.º dia, a contar da data de realização do teste de despiste ao SARS-CoV2, contactar a autoridade de saúde do concelho em que reside ou está alojado, tendo em vista a realização de novo teste de despiste ao SARS-CoV2, a promover pela autoridade de saúde local, cujo resultado ser-lhe-á comunicado; ou Realizar, com recolha de amostras biológicas à chegada, teste de despiste ao SARS-CoV2, a promover pela autoridade de saúde, devendo permanecer em isolamento profilático no seu domicílio ou local onde está alojado, até lhe ser comunicado o resultado do mesmo. Neste caso, e prolongando-se a estadia por sete ou mais dias, o mesmo deve, no 6.º dia, a contar da data de realização do teste de despiste ao SARS-CoV2, contactar a autoridade de saúde do concelho em que reside ou está alojado, tendo em vista a realização de novo teste de despiste ao SARS-CoV2, a promover pela autoridade de saúde local, cujo resultado ser-lhe-á comunicado; ou Regressar ao destino de origem ou deslocar-se para qualquer destino fora da Região, cumprindo, até à hora do voo, isolamento profilático em hotel indicado para o efeito. […] 4 - Nos casos do resultado do teste ao vírus ao SARS-CoV2 ser POSITIVO, a autoridade de saúde local, no âmbito das suas competências, determinará os procedimentos a seguir. 5 - Caso o passageiro recuse o cumprimento de todos os procedimentos previstos no número 1, a autoridade de saúde local pode, no âmbito das suas competências, determinar a realização de quarentena obrigatória, pelo período de tempo necessário à obtenção de resultado de teste de despiste ao vírus SARS-CoV2, ou, caso o passageiro não concorde realizá-lo, pelo período de tempo necessário a completarem-se catorze dias desde a sua chegada à Região, em hotel definido para o efeito, sendo os custos da mesma imputados ao passageiro que assim proceda.». Embora faça referência aos n.ºs 1, alíneas b) e c), e aos n.ºs 4 e 5 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020, que considera inconstitucionais, a verdade é que a única norma efetivamente desaplicada pela decisão recorrida é o referido n.º 6 daquela Resolução, sendo que, na perspetiva do tribunal a quo , são idênticos os fundamentos que determinam a inconstitucionalidade orgânica de todos aqueles preceitos. No caso concreto, tendo sido requerida, na sequência de rastreio a viajantes desembarcados no aeroporto de Ponta Delgada, a validação da quarentena obrigatória de um passageiro que testou positivo para o vírus SARS-COV2, bem como do isolamento profilático de outras três pessoas, consideradas «contatos próximos de alto risco», o tribunal a quo indeferiu liminarmente tal pedido, com fundamento na desaplicação da norma que criou o procedimento de validação judicial ao abrigo do qual o mesmo havia sido formulado, isto é, o referido n.º 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020. Consequentemente, não estão em causa nem os restantes preceitos da referida Resolução, nem os preceitos ao abrigo dos quais a autoridade regional de saúde determinou tais medidas – no caso da quarentena obrigatória , a «Norma n.º 004/2020, de 25 de abril da Direção Geral da Saúde [...], considerando o disposto no artigo 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto, e na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do regime da situação de alerta e de contingência anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 55-A/2020, de 31 de julho, na sua atual redação» (cf. fls. 4) ; e, quanto aos isolamentos profiláticos , a «Norma n.º 15/2020, de 24 de julho da Direção Geral da Saúde […] considerando o disposto no artigo 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto» (cf. fls. 5 a 7). Em qualquer caso, refira-se que o âmbito de aplicação do n.º 6 em apreciação é mais amplo, na medida em que vale igualmente em caso de inobservância das regras relativas às «deslocações interilhas, por via aérea ou marítima», de «passageiros provenientes do exterior da Região» (n.º 10, alínea e), e aos «tripulantes dos iates que atraquem nos portos e marinas da Região» (n.º 11). O objeto material do presente recurso integra, por isso, apenas a norma do n.º 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020, emanada do Governo Regional da Região Autónoma dos Açores, que cria um procedimento de validação judicial da quarentena obrigatória ou isolamento profilático decretados pela autoridade de saúde regional relativamente a passageiros que desembarquem nos aeroportos nas ilhas de Santa Maria, São Miguel, Terceira, Pico e Faial, provenientes de aeroportos localizados em zonas consideradas pela Organização Mundial de Saúde como sendo zonas de transmissão comunitária ativa ou com cadeias de transmissão ativas do vírus SARS-CoV2 . Do mérito do recurso 5. Na sua fundamentação, o tribunal a quo partiu do pressuposto de que o n.º 1, alíneas b) e c), e os n.ºs 4 e 5 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 são organicamente inconstitucionais, por violação dos artigos 18.º, n.ºs 2 e 3, 110.º, 112.º, n.º 2 e 4, 165.º, n.º 1, b), 225.º, n.º 3, e 227.º da Constituição, e, por idênticos fundamentos, concluiu pela inconstitucionalidade do n.º 6 da mesma Resolução, única norma que efetivamente desaplicou. Com efeito, segundo a decisão recorrida, estão em causa «restrições de direitos, liberdades e garantias constitucionais, previstas e admitidas no artigo 18º/2 da CRP, e sujeitas aos princípios constitucionais da proporcionalidade, da necessidade e da adequação», as quais «constituem matéria da competência da reserva relativa de competência da Assembleia da República, pelo que apenas podem operar por lei da Assembleia da República, ou então por decreto lei do governo, dispondo este de lei de autorização legislativa do Parlamento, e não por normativos emanados dos órgãos próprios da Região Autónoma». O recorrente opõe-se a esta perspetiva, entendendo que não se vê que «direito constitucionalmente protegido é restringido ou limitado pela previsão de um procedimento de intervenção judicial que, na sua essência, determina a apreciação por um tribunal de uma decisão da administração. Apesar de na decisão [recorrida] existir uma referência ao direito à liberdade e segurança dos cidadãos, não se nos afigura que a norma do ponto 6 da Resolução do Governo n.º 207/20, de 15 de julho, consubstancie qualquer violação de tais direitos». Cumpre, por isso, apreciar se a norma desaplicada, por tratar de matéria enquadrável na previsão do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, invade a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. Com efeito, tal preceito, constitucional, sob a epígrafe «Reserva relativa de competência legislativa», estabelece o seguinte: «1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: […] b) Direitos, liberdades e garantias;». 6. Sobre o alcance deste preceito constitucional, referiu-se o seguinte no Acórdão n.º 424/2020 (acessível, assim como os demais adiante referidos, a partir da ligação, http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ): «Esta previsão “[…] inclui seguramente a regulamentação de todos os direitos enunciados no Título II da Parte I da Constituição [contêm-se neste título os artigos 24.º a 57.º] […]. A reserva de competência legislativa da AR nesta matéria vale não apenas para as restrições (art. 18.º), mas também para toda a intervenção legislativa no âmbito dos direitos, liberdades e garantias” […]. Trata-se de um entendimento pacificamente consolidado na jurisprudência constitucional, entendendo-se que (tomando de empréstimo as palavras do Acórdão n.º 362/2011): “[T]odo o regime dos direitos, liberdades e garantias está englobado na reserva relativa de competência da Assembleia da República (art. 165.º, n.º 1, al. b), da CRP). Nestes termos, todas as normas disciplinadoras de um qualquer direito desta natureza carecem de uma autorização prévia da Assembleia da República. Esta exigência ganha particular relevância quando estão em causa compressões ou condicionamentos a um direito.”.» Assim, seguindo este entendimento, mesmo que a norma em causa não se configure, em si mesma, como restritiva de direitos liberdades e garantias, importa analisar se a mesma constitui norma disciplinadora de algum dos direitos, liberdades e garantias previstos na Constituição, estando, por isso, abrangida na previsão do referido artigo 165.º, n.º 1, alínea b). 7. Se é verdade que a norma questionada nos presentes autos, ao criar um procedimento de validação judicial de confinamento obrigatório decretado pela autoridade regional de saúde, não constitui, em si mesma, uma restrição que afete direitos, liberdades e garantias, isto é, que contenda diretamente com qualquer dos direitos enunciados no título II da Parte I da Constituição da República Portuguesa (artigos 24.º a 57.º); não é menos verdade, que, ao estatuir sobre a validação de medidas administrativas lesivas de direitos, liberdades e garantias – desde logo, ao direito à liberdade, na vertente da circulação e de não se ficar circunscrito a um determinado local (habitação ou quarto de hotel, por exemplo) –, a mesma norma também respeita necessariamente à disciplina de tal matéria. De resto, a validação judicial só se justifica por estar em causa uma liberdade fundamental – trata-se da instituição de uma garantia destinada a proteger o direito à liberdade afetado, analogamente ao que se prevê nas diversas situações mencionadas no n.º 3 do artigo 27.º da Constituição. A conexão entre a garantia judicial instituída no n.º 6 da Resolução em análise e a ingerência no referido direito consequente da determinação de quarentena obrigatória ou de isolamento profilático é evidente. Com interesse para esta matéria, no já referido Acórdão n.º 424/2020, a respeito das medidas previstas nas normas contidas nos n.ºs 1 a 4 e 7 da Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020 e nos n.ºs 3, alínea e), e 11 da Resolução do Conselho do Governo n.º 123/2020 (nos termos das quais era imposto o confinamento obrigatório, por 14 dias, dos passageiros que aterrem na Região Autónoma dos Açores), depois de se transcrever os n.ºs 1 a 3 do artigo 27.º da Constituição, escreveu-se o seguinte: «No Acórdão n.º 479/94, o Tribunal pronunciou-se sobre o sentido da norma do artigo 27.º da Constituição nos termos seguintes: “[…] A norma do artigo 27.º da Constituição é particularmente exigente em relação às restrições que consente ao direito fundamental nela consagrado, impondo ao legislador um grau de vinculação muito intenso. Antes ainda da revisão constitucional de 1982, Figueiredo Dias considerava que “nenhuma ordem jurídica pode viver e manter-se sem a utilização de certas medidas que obriguem fisicamente as pessoas a apresentarem-se a certos atos ou a submeterem-se a certas formalidades”, sustentando não encontrar qualquer óbice a que, “para além da prisão preventiva, seja constitucionalmente admissível a detenção, a custódia, a guarda à vista ou a vinculação de presença. Ponto é que, naturalmente, a aplicação de tais medidas seja contida dentro de um estrito princípio de necessidade e de proporcionalidade e seja revestido de efetivas garantias, nomeadamente quanto à sua judicialidade tendencialmente imediata nos casos em que a situação de restrição ou privação da liberdade deva manter-se” (cfr. “A Revisão Constitucional, o Processo Penal e os Tribunais”, Livros Horizonte, 1981, pp. 86 e 87). Mas, como já se observou, as revisões constitucionais não alargaram significativamente o quadro das exceções ao princípio do direito à liberdade, havendo até, a revisão de 1982, introduzindo uma alteração na regra do n.º 2 em termos de lhe emprestar, se não um acréscimo, ao menos uma acrescida precisão na garantia ali consagrada. Neste contexto jurídico-constitucional tem sido reconhecido pela doutrina como de “duvidosa constitucionalidade” a consagração legal de uma medida de detenção para fins exclusivos de identificação, quando a identificação não puder ser de imediato provada (cfr. Maia Gonçalves, ob. cit., pp. 319 e 324 e João Castro e Sousa, Os meios de coação no novo Código de Processo Penal, Jornadas de Direito Processual Penal – O novo Código de Processo Penal, Coimbra, 1992, pp. 160 e 161). Com efeito, o procedimento de identificação a que se reporta o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto sob exame, ao permitir que se imponha aos identificandos, com base em exclusivas razões de segurança interna, uma permanência num posto policial que pode prolongar-se até seis horas, há de considerar-se como uma privação total da liberdade não cabível no quadro das exceções que taxativa e tarifadamente a Constituição prevê. Tem-se por inaceitável o entendimento de que a privação da liberdade assim verificada possa ser entendida como mera restrição da liberdade, implicando tão só um condicionamento da liberdade ambulatória dos identificandos autorizado no quadro das restrições consentidas pela Constituição em sede de direitos, liberdades e garantias. E tem-se por inaceitável, porque a norma sob sindicância na sua “máxima dimensão abstrata” – permanência coativa até seis horas em posto policial para efeito de identificação por razões de segurança interna – (e só esta aqui importa considerar, sendo de todo irrelevante, dentro da delimitação do objeto do pedido, a consideração de outras hipotéticas dimensões), se traduz manifestamente numa privação da liberdade, numa privação total da liberdade, já que o identificando durante este lapso temporal fica circunscrito ao espaço confinado das instalações de um posto policial, de todo impedido de circular e de livremente se movimentar. Independentemente da questão de se averiguar, com inteiro rigor dogmático, qual a diferença de natureza ou de grau e de intensidade entre a “privação total ou parcial da liberdade” e “as restrições à liberdade que não se traduzem na sua privação total ou parcial” [cfr. a decisão de 6 de novembro de 1980 (Caso Guzzardi contra a Itália) do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A – Arrêts et decisions, vol. 39, Affaire Guzzardi, Conseil de L'Europe, Strasbourg, 1981, pp. 32 e 33, na qual se considera a situação da “privação da liberdade” (artigo 5.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem) e a restrição à liberdade de circulação (artigo 2.º do Protocolo Adicional n.º 4)] poder-se-á dizer que a distinção se suporta num critério qualitativo e não quantitativo, isto é, a privação da liberdade atinge diretamente uma dimensão da dignidade da pessoa humana, enquanto a mera restrição ou limitação da liberdade apenas condiciona o pleno desenvolvimento dessa dimensão. Segundo Maunz-Dürig, a privação da liberdade ( Freiheitsentziehung ) existe quando alguém contra a sua vontade é confinado, coativamente, através do poder público, a um local delimitado, de modo que a liberdade corporal-espacial de movimento lhe é subtraída. Local delimitado ( eng umgrenzter Ort ) pode ser o espaço de um edifício ou um acampamento. Haverá ainda privação da liberdade quando a pessoa detida puder deixar o estabelecimento prisional para trabalhar sob vigilância das autoridades prisionais. A mera limitação de liberdade ( Freiheitsbeschränkung ) existe quando alguém é impedido, contra a sua vontade, de aceder a um certo local que lhe seria jurídica e faticamente acessível ou de permanecer num certo espaço. A liberdade de movimentação não é, assim, em contraposição à privação da liberdade, subtraída, mas apenas limitada numa certa direção (cfr. Grundgesetz, Kommentar, § 104, 6 e 12). A privação da liberdade traduz-se numa perturbação do âmago do direito à liberdade física, à liberdade de alguém se movimentar e circular sem estar confinado a um determinado local, sendo a essência do direito atingida por um determinado tempo (que pode ser, aliás, de duração muito reduzida). A limitação ou restrição da liberdade (que não implique a sua privação) concretiza-se através de uma perturbação periférica daquele direito mantendo-se, no entanto, a possibilidade de exercício das faculdades fundamentais que o integram. […]” (…). Se é certo que os âmbitos dogmáticos de privação e de restrição e, acima de tudo, a delimitação da sua fronteira in concreto não são unívocos (cfr., designadamente, as declarações de voto apostas ao Acórdão n.º 479/94), o certo é que o Tribunal tem regressado a esta jurisprudência (cfr., designadamente, os Acórdãos n.ºs 185/96, 83/2001, 471/2001, 204/2015, 220/2015, 228/2015 e 463/2016) e o Tribunal Constitucional Federal Alemão também não abandonou, no essencial, os traços gerais da apontada distinção [cfr., recentemente, o acórdão de 24/07/2018 (2 BvR 309/15 e 2 BvR 502/16), §67, bem como as citações ali indicadas: “2. a) O âmbito de proteção do artigo 2.º, n.º 2-2, da Lei Fundamental abrange tanto as medidas restritivas da liberdade ( freiheitsbeschränkende Maßnahme ) como as medidas privativas da liberdade ( freiheitsentziehende Maßnahme ); o Tribunal Constitucional distingue estas categorias de medidas com base na intensidade da interferência [na liberdade]. Um ato constituirá uma restrição da liberdade se alguém for impedido por autoridade pública, contra a sua vontade, de se deslocar para um lugar ou de permanecer num lugar que, de outro modo seria – no plano de facto e no plano jurídico – de acesso livre para si. Um ato constituirá uma privação da liberdade, o modo mais severo de restrição da liberdade, se suprimir a liberdade de movimento – que exista, em termos gerais, nas concretas circunstâncias de facto e de direito – nas suas diversas vertentes. A privação da liberdade caracteriza-se pela particular intensidade da interferência, e ainda pela sua duração, que não deve ser meramente de curto prazo” – v., ainda, o acórdão de 15/05/2002 (2 BvR 2292/00), §§ 24 e 25, ambos disponíveis em www.bundesverfassungsgericht.de/ ]. Está em causa, em suma, no artigo 27.º da Constituição, “[…] o direito à liberdade física, à possibilidade de movimentação sem constrangimentos. Tutela-se aqui, conforme tem sido consensualmente reconhecido, um aspeto parcelar e específico das diversas dimensões em que se manifesta a liberdade humana, o direito à liberdade física, entendida «como liberdade de movimentos corpóreos, de ‘ir e vir’, a liberdade ambulatória ou de locomoção» (cfr. Jorge Miranda / Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 638) ou como «direito de não ser detido, aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado espaço, ou impedido de se movimentar» (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Edição, Coimbra Editora, 2007, p. 478). É este também o entendimento que, de forma reiterada, tem sido sustentado pelo Tribunal Constitucional (cfr., entre outros, os acórdãos n.ºs 479/94, 663/98, 471/2001, 71/2010, 181/2010 e 54/2012)” (Acórdão n.º 204/2015), incluindo “o direito de não ser aprisionado ou fisicamente impedido ou constrangido por parte de outrem” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra, 2014, p. 479). Como explica José Lobo Moutinho, “[o] facto de a Constituição, e também a doutrina e a jurisprudência, falarem a propósito da liberdade física assim entendida, de liberdade tout court (ou, como faz a Constituição italiana, de liberdade pessoal), sem outra adjetivação, é uma mera figura de estilo, explicável pelo facto de a liberdade física, como as suas restrições, enquanto justamente físicas, se mostrarem mais claramente apreensíveis e aparecerem como a forma mais direta de compressão da liberdade humana, pelo facto de, por elas, se limitarem indiretamente muitas outras expressões da liberdade – pelo que se pode dizer que a liberdade física as precede e condiciona (Vezio Crisafulli/Livio Paladin, Commentario breve alla Constituzione, Padova, 1990, pág. 79) – e pela gravidade que daí lhes advém (bem expressa no facto de, entre nós, a sua privação estar incluída no conteúdo das mais graves de entre as penas: as de prisão” (anotação ao artigo 27.º, Constituição Portuguesa Anotada, org. Jorge Miranda e Rui Medeiros, vol. II, 2.ª ed., Lisboa, 2018, p. 544). Este entendimento da “liberdade” prevista no artigo 27.º da Constituição enquanto (também e principalmente) “liberdade física”, que as exceções do n.º 3 confirmam em polo negativo, corresponde ao sentido interpretativo que tem sido adotado na jurisprudência constitucional – v., designadamente, os Acórdãos n.ºs 479/94, 185/96, 83/2001, 471/2001, 204/2015, 220/2015, 228/2015 e 463/2016.». Seguidamente, considerando que este Tribunal, «para aferir de uma eventual privação ou restrição, deve atentar, particularmente, na intensidade da afetação da liberdade resultante da aplicação das normas cuja aplicação foi recusada» e, tendo em conta, para o efeito, o contexto dos factos fixados na decisão então recorrida, apenas «na medida em que estes revelam a potencialidade abstrata de restrição resultante da execução das normas aplicadas» e «enquanto acontecimentos reveladores da intensidade da afetação visada ou consentida pelas normas», conclui-se o seguinte em tal aresto: «Medidas como as que se acabam de traçar – elencadas no contexto já referido no começo deste item – têm, evidentemente, um impacto significativo (o que quase corresponde a um eufemismo) na liberdade dos cidadãos [“[o] gozo do direito à liberdade pessoal é afetado pela imposição de quarentena obrigatória aos passageiros provenientes do estrangeiro e pela imposição de isolamento a pessoas suspeitas ou confirmadas com teste positivo de infeção pelo novo coronavírus” – Alessandra Spadaro,COVID19: Testing the Limits of Human Rights, European Journal of Risk Regulation, European Journal of Risk Regulation, 11(2), 317-325. doi:10.1017/err.2020.27]. Em coerência com a jurisprudência constitucional anterior, impõe-se concluir que a maior parte das restrições descritas – mas, acima de tudo, o seu conjunto – corresponde, inequivocamente (e recuperando a classificação do Acórdão n.º 479/94), a uma “privação total da liberdade”. Assim se conclui, seja pela verificação de que a norma, “na sua máxima dimensão abstrata”, implica que o visado “fica circunscrito [a um] espaço confinado […], de todo impedido de circular e de livremente se movimentar” (expressões do referido Acórdão), seja ao constatar, por comparação, que a execução de uma medida como a descrita em muito pouco [e, descontada a envolvência (um quarto de hotel) porventura mais “amigável”, em nada de substancialmente significativo] se afasta do que resultaria da aplicação de uma (hipotética) pena curta de prisão, porventura até com aspetos mais gravosos (por exemplo, a falta de acesso a um espaço comum para exercício físico), seja até, por maioria de razão, face ao que se concluiu no citado Acórdão n.º 479/94, no qual se qualificou como inequívoca privação da liberdade a circunscrição a um espaço confinado até 6 horas (quando no caso dos autos está em causa um período até 56 vezes superior a esse). Em suma, as normas sub judice preveem medidas de privação da liberdade, de sinal contrário à previsão do artigo 27.º, n.º 2, da Constituição e ao direito à liberdade consagrado no n.º 1 do mesmo artigo, na sua vertente de liberdade pessoal.». 8. Estas considerações, respeitantes às medidas de “confinamento obrigatório” analisadas neste aresto, são transponíveis para o caso dos autos. Isto é, deverá igualmente entender-se que as medidas de confinamento obrigatório – quarentena e isolamento profilático – decretadas pela autoridade regional de saúde (que a norma objeto dos presentes autos exige que sejam submetidas a validação judicial) constituem, em si mesmas, pelos constrangimentos que implicam para os visados (o confinamento a um espaço circunscrito, com a consequente restrição à liberdade de circulação e de movimentação), uma restrição ao direito à liberdade, previsto no artigo 27.º da CRP. Assim, a norma ora questionada, embora não estabeleça qualquer privação da liberdade, ao sujeitar a validação judicial as citadas medidas de confinamento obrigatório decretadas pela autoridade regional de saúde – que são medidas administrativas lesivas do direito à liberdade das pessoas visadas –, está a disciplinar matéria respeitante ao regime dos direitos, liberdades e garantias, mais concretamente, matéria atinente ao direito à liberdade consagrado no referido artigo 27.º da Constituição. A validação judicial é instituída porque está em causa uma liberdade pessoal fundamental e destina-se a garantir que a limitação de tal liberdade só ocorre nos casos normativamente previstos. A validação judicial em apreço é, deste modo, uma medida de controlo da legalidade de medidas administrativas lesivas do direito à liberdade. Na perspetiva do autor da norma, o confinamento decretado administrativamente e o seu controlo judicial são indissociáveis : o primeiro é legítimo (e proporcional) desde que (e porque) controlado pelo poder judicial. Neste caso, até os termos legais apontam neste sentido: sem a “validação judicial”, o confinamento administrativo é “inválido” (ou ilegítimo). Por estas razões, entende-se que a matéria sobre que incide o n.º 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020 se encontra abrangida pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Sendo certo que a competência para legislar sobre tal matéria só pode ser objeto de autorização ao Governo (da República), e não ao Governo Regional (cf. os artigos 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, da Constituição), é de concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma cuja aplicação foi recusada e pela consequente improcedência do presente recurso. 9. Sempre se dirá, no entanto, que a referida norma enferma de inconstitucionalidade orgânica ainda com base num outro fundamento, não considerado na decisão recorrida, mas que é lícito a este Tribunal conhecer, nos termos do disposto no artigo 79.º-C da LTC. Com efeito, segundo a alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, é também da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre matérias respeitantes à «[o]rganização e competência dos tribunais e do Ministério Público». Na previsão deste preceito cabem «as modificações de competência judiciárias (competência material ou territorial) que não tenham caráter meramente processual», abrangendo também «toda a competência dos tribunais, incluindo as competências não jurisdicionais» (cf. J. J. GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa anotada , vol. II, 4.ª ed., Coimbra, 2010, p. 332). Conforme se refere no Acórdão n.º 690/2006, este Tribunal tem entendido, a respeito do alcance a atribuir a esta reserva legislativa, na parte em que ela tem por objeto a definição da “organização e competência dos tribunais”, que esta abrange «(…) a edição de legislação sobre a competência material dos tribunais, onde se inclui, “ para além da definição das matérias cujo conhecimento cabe aos tribunais judiciais e a daquelas cuja conhecimento cabe aos tribunais administrativos e fiscais – … a distribuição das matérias da competência dos tribunais judiciais pelos diferentes tribunais de competência genérica e de competência especializada ou específica ” (cfr., verbi gratia , os Acórdãos números 36/87, 356/89, 72/90, 271/92, 163/95, 198/95 e 268/97, publicados, respetivamente, no Diário da República , I Série, de 4 de março de 1987, 23 de maio de 1989 e 2 de abril de 1990, mesmo jornal oficial, II Série, de, 23 de novembro de 1992, 8 de junho de 1992, 22 de junho de 1995 e 22 de maio de 1997). Ou, como se referiu no Acórdão nº 476/98 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt ) , “ inclui-se na reserva parlamentar a definição de toda a competência judiciária ratione materiae – ou seja: a distribuição das matérias pelas diferentes espécies de tribunais dispostos horizontalmente, no mesmo plano, sem que, entre eles, intercedam relações de supraordenação e de subordinação ”.» 10. A norma objeto do presente recurso, ao criar um procedimento de validação judicial de medidas de confinamento decretadas pela autoridade regional de saúde – recorde-se o teor do n.º 6 da Resolução n.º 207/2020 aqui em apreciação: «[n]os casos em que seja decretada quarentena obrigatória pela autoridade de saúde, a mesma deve, no prazo de 24 horas, ser submetida a validação judicial junto do tribunal competente» –, estabeleceu, inovatoriamente, um procedimento de natureza jurisdicional, destinado a validar aquele tipo de medidas decretadas pelas autoridades administrativas de saúde. E fê-lo à margem dos regimes adjetivos existentes, bem como das leis relativas à organização judiciária e à definição das competências dos tribunais. Na verdade, embora se limite a referir que a validação da medida de quarentena obrigatória cabe ao tribunal competente , a verdade é que atribui aos tribunais uma nova competência , no âmbito de um procedimento criado ex novo , e com uma finalidade específica: a validação judicial de certas medidas, que tipifica, adotada pelas autoridades regionais de saúde. Assim, uma vez que a norma objeto deste recurso foi editada pelo Governo Regional, sem autorização legislativa para tal, e sendo ainda certo que a competência para legislar em tal matéria só poderia ser objeto de autorização ao Governo da República e não ao Governo Regional (cf. os artigos 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, da Constituição), é de concluir, também por esta razão, pela inconstitucionalidade orgânica da referida norma, por violação da alínea p) do nº 1 do artigo 165.º da Constituição.» É este juízo, a cujos fundamentos integralmente se adere, que cumpre reiterar aqui, o que determina a improcedência do presente recurso de constitucionalidade. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: Julgar inconstitucional, por violação do disposto nas alíneas b ) e p ) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, a norma contida no n.º 6 da Resolução do Conselho do Governo n.º 207/2020, de 31 de julho de 2020, emanada do Governo Regional da Região Autónoma dos Açores, que cria um procedimento de validação judicial da quarentena obrigatória ou isolamento profilático decretados pela autoridade regional de saúde relativamente a passageiros que desembarquem nos aeroportos nas ilhas de Santa Maria, São Miguel, Terceira, Pico e Faial, provenientes de aeroportos localizados em zonas consideradas pela Organização Mundial de Saúde como sendo zonas de transmissão comunitária ativa ou com cadeias de transmissão ativas do vírus SARS-CoV2; e, consequentemente, Julgar improcedente o recurso interposto pelo recorrente, confirmando-se a decisão recorrida. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 21 de dezembro de 2020 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers Atesto o voto de conformidade do Juiz Conselheiro Lino Ribeiro, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio). Joana Fernandes Costa