01449/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por força, primeiro da Lei nº 159/99 de 14.09 e depois do DL nº 267/2002 de 26/11, operou-se a revogação [artº 7º, nº 2 do CC] das normas do DL nº 13/71 de 23/01 que regulavam o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis [artº 10º, nº 1, alínea c)], ficando claro que, a partir da publicação do DL nº 267/2002, passou a competir às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias municipais [artsº 17º, nº 2, alínea b) da Lei nº 159/99 e 5º, nº 1, alínea b) do DL nº 267/2002] e às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos mesmos postos mas que se situassem nas redes viárias nacional e regional [artºs 1º, nº 1, al. b), 3º, al. h), 5º nº 1, al. b), 6º, nºs 3 e 4, e 25º nºs 1 e 2 do DL nº 267/2002].

II- Relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integravam o objecto da sua concessão a “B…………., SA”, nos termos do art. 10º do DL nº 374/2007, de 07.11, em conjugação com o art. 4º, nº 1, do DL nº 380/2007, de 13.11 e seus quadros anexos [redacção dada pelo DL nº 110/2009, de 18.05], gozava de poderes de fiscalização, poderes esses destinados a prevenir os riscos para a liberdade e para a segurança na circulação rodoviária.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a “B………… SA”, actual “C……………. SA”, carecia, à data do acto impugnado de competência para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, carecendo, de igual modo, de competência para os fiscalizar em tudo aquilo que não contendesse com a defesa do “estatuto da estrada”, ou seja, com a liberdade e a segurança na circulação rodoviária.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A……………, S.A. devidamente identificada nos autos, inconformada com a decisão proferida em 11 de Junho de 2015 no TCAS, que negou provimento ao recurso por si interposto da decisão proferida no TAF de Almada, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial que intentou contra a B…………., S.A., pedindo a anulação do acto que lhe ordenara que procedesse, no prazo de 60 dias, às diligências e à realização de obras no Posto duplo de Abastecimento de Combustíveis sito em ………….., sito na EN nº 1, km 245+500 [PAC de ………….] e que no prazo de 10 dias, apresentasse projecto de legalização da publicidade do mesmo Posto, interpôs o presente recurso.

Apresentou, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem:

A. «O presente recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo deve ser admitido ao abrigo do artigo 150º, nº 1 do CPTA, por aos presentes autos estar subjacente uma questão de grande relevância jurídica e social de importância fundamental, isto para além de ser manifestamente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo em vista a uma melhor aplicação do direito.

B. Com efeito, cumpre determinar concretamente se a B…………… tem ou não competência própria e concreta para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto de abastecimento, ou se tais competências estão reservadas às Câmaras Municipais ou às Delegações Regionais do Ministério da Economia como ocorre com o licenciamento das obras – posição esta seguida pelo Acórdão recorrido - dependendo da localização dos postos na rede viária municipal ou na rede viária regional e nacional, respectivamente.

C. Na verdade, o quadro normativo aplicável nos autos é complexo, carece de ser devidamente interpretado e aplicado atenta a abundância legislativa e a sucessão de leis no tempo que têm vindo a regular a matéria relativa ao licenciamento de obras a realizar em postos de abastecimento de combustível, bem como da competência para adoptar certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos, merecendo aqui destaque o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e o Decreto-Lei nº 267/2002, de 26 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei nº 195/2008, de 6 de Outubro.

D. Acresce que a matéria em crise nos presentes autos é comum à de dezenas de acções pendentes e propostas pela A…………. – bem como a dezenas de acções propostas por outras petrolíferas - contra a B……….., tendo como objecto precisamente a discussão da incompetência da B……… para impor a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento / realização de obras em postos de abastecimento de combustível.

E. Por essa razão objecto do presente recurso reveste-se também de relevância jurídica e social fundamental, pois a decisão deste Supremo Tribunal terá impacto em dezenas e dezenas de processos com o mesmo e exacto objecto.

F. Acresce que – por outra banda – a matéria dos autos é semelhante à que estava em crise no âmbito do processo nº 0535/13 (no qual se levantavam questões relativas com o licenciamento de construção de um posto de abastecimento de combustível intrinsecamente ligadas com a matéria de discussão acerca competência para impor a adopção de determinadas condutas) tendo esse Tribunal admitido a revista por considerar que se exigia “ao intérprete um adequado labor na aplicação do direito, sendo certo que a questão a apreciar é de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, atenta a necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis”.

G. Assim, atento o preenchimento dos pressupostos legais que estão subjacentes ao artigo 150º do Código de Procedimento e Processo nos Tribunais Administrativos deverá esse Supremo Tribunal Administrativo admitir a presente revista, apreciando assim o objecto do presente recurso.

H. Isto posto, deve antes de mais deixar-se desde já patente que a B…………… é incompetente para ordenar a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento como o é aliás para a determinação de realização de obras no posto de abastecimento de combustível ora em causa.

I. De facto, o regime aplicável aponta, no entendimento da recorrente, no sentido de que a competência para a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento bem como para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direcções Regionais do Ministério da Economia, dependendo da localização dos postos de combustível na rede viária municipal ou regional e nacional, respectivamente.

J. Com efeito, vigora actualmente nesta matéria o Decreto-Lei nº 267/2002, de 26 de Novembro, – revisto pelo Decreto-Lei nº 195/2008, de 6 de Outubro - do qual resulta que a competência para proceder ao licenciamento de postos de abastecimento de combustível, e logo para as fiscalizar, passou a ser atribuída ou às Direcções Regionais do Ministério da Economia ou às Câmaras Municipais, dependendo da localização dos postos de combustível na rede regional e nacional ou na rede viária municipal respectivamente.

K. Porém, o acórdão ora recorrido aponta no sentido de que a ora recorrida tem legitimidade para impor à ora recorrente a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento.

L. No entanto, semelhante entendimento não se pode manter, sendo contrário ao que doutamente proferiu esse Supremo Tribunal Administrativo através de acórdão relatado no âmbito do processo nº 0535/13, de 05 de Dezembro de 2013, que taxativamente veio afirmar que “A construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis obedecem ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas neste diploma”.

M. Logo acrescentando que “a competência para conceder o licenciamento das obras de construção é da Câmara Municipal nos termos dos arts. 4º, nº 2, alínea c) e 5º, nº 1 do DL nº 555/99, de 16/12 (RJUE), podendo ser delegada e subdelegada”.

N. Além do mais, esse Supremo Tribunal Administrativo entendeu ser “inequívoco que a entidade demandada nos autos citados – então a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira – tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento e autorização de operações urbanísticas, em matéria respeitante ao licenciamento de postos de combustíveis”.

O. Ora, seguindo de perto o doutamente decidido é lícito concluir que a competência para o licenciamento de obras/para a determinação da adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento do posto, consubstanciáveis na realização de obras de alteração a realizar em posto de abastecimento de combustível é das câmaras municipais ou das Delegações Regionais do Ministério da Economia, consoante a localização concreta do posto de abastecimento de combustível.

P. Ficam assim excluídas das competências para a determinação da adopção de certas condutas e o acto de licenciamento propriamente dito outras entidades que não as acima referidas, sem prejuízo, porém, da possibilidade de intervenção de outras entidades no procedimento pela via da emissão de parecer sobre as condições em que obras em posto de combustível devam ser realizadas.

Q. Resulta assim cabalmente demonstrada a incompetência absoluta da B………….., S.A. para ordenar a adopção de certas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, e realização de obras em posto de abastecimento de combustível, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.

R. De facto, dúvidas não restam sobre o facto de a competência para proceder ao licenciamento da construção, exploração, alteração da capacidade renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança das instalações ser das câmaras municipais ou das direcções regionais do Ministério da Economia.

S. Tal facto é determinante para concluir que a B………….. não tem competência para ordenar a adopção das referidas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, que invoca no despacho em crise nos autos, visto que competência necessária à prática desses actos é de órgãos de outras pessoas colectivas: dos municípios e do Estado.

T. Além do mais, a norma contida no artigo 10º do DL 374/2007 – e citada pelo acórdão recorrido para fundamentar a competência da B………. para a prática do acto em crise nos autos - é uma norma de carácter absolutamente genérico, por contraposição à legislação especial supra mencionada, o que não pode ocorrer!

U. Por outro lado, os referidos poderes de autoridade da B………, constantes do mencionado artigo 10º, restringem-se “às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão (…)”.

V. Ora, para além da Rede Rodoviária Nacional, fazem parte do objecto da concessão da B………. as “áreas de serviço”, as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às B……….. – cfr. o artigo 4º do DL 374/3007, de 7 de Novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da B………., aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de Novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de Maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão.

W. Ora, não é esse o caso nos presentes autos pelo que idêntico tratamento não pode ser reclamado para os “postos de abastecimento de combustíveis”, pois trata-se de instalações mais simples, com requisitos menos exigentes e muitas vezes situados em terreno privado, como é o caso do PAC de ………….;

X. Por essas mesmas razões, o legislador optou por não lhes conferir o mesmo tratamento conferido às “áreas de serviço” e, assim, por não os integrar na concessão da B………..;

Y. O que significa que, não integrando os “postos de abastecimento de combustíveis” o objecto da concessão da B………. nos termos das referidas Bases da Concessão, é forçoso concluir que a B………. não pode neles exercer os respectivos poderes de autoridade, discriminados no artigo 10º do DL 374/2007 e citados pelo acórdão recorrido;

Z. Pelo que, não procede a fundamentação aduzida pelo tribunal recorrido para justificar a competência da B……….. para impor certas condutas à ora Recorrente.

AA. Assim, não assiste às B……….. competência para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto pré-existente, tal como consta do acto impugnado.

BB. E mesmo que assim não fosse, sempre se entenderia que os poderes ora em causa nunca seriam das B……….. mas sim do Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P. criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, conforme já escalpelizado nos autos.

CC. Razão pela qual o acto em crise nos autos é ilegal, por incompetência absoluta do seu autor, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia»

A recorrida C……………., S.A. – sucessora das B……………, S.A. - contra alegou, formulando as seguintes conclusões:

A) «O Supremo Tribunal Administrativo já se debruçou diversas vezes sobre a competência da ex-B……………, SA para determinar aos exploradores de Postos de Abastecimento de Combustíveis à margem das estradas nacionais, a apresentação de projeto de obras para aferição da segurança das estradas sob sua jurisdição;

B) A jurisprudência administrativa até ao presente é pacífica e unânime sempre no sentido, já consolidado na ordem jurídica, de que a ex-B…………., SA, exerce, na defesa da segurança rodoviária, em face dos PACs é a entidade competente para fiscalizar a situação de funcionamento do mesmo em relação à estrada;

C) Os poderes/deveres funcionais sobre a fiscalização dos PACs, em relação à infraestrutura rodoviária, têm, a favor da ex-B…………., SA (hoje C………., SA) previsão legal e estatutária;

D) Os Tribunais Administrativos do nosso País e o Tribunal Constitucional reconhecem ser a B………. a entidade competente para fiscalizar os PACs junto das EENNs, verificar do estado dos mesmos, capacidade instalada e aplicar taxas relativas à utilização do mesmo, nomeadamente, sobre a disposição, colocação, número de mangueiras de abastecimento;

E) Não estão, assim, preenchidos os requisitos que a lei exige – artigo 150º do CPTA – para que possa ser admitida a presente revista instaurada pela Recorrente;

F) A decisão jurisdicional que negou provimento ao pedido de anulação do ato administrativo da B……… no segmento que determinou que a A…………, SA apresentasse projeto relativo a obras no PAC junto da estrada nacional, faz dupla conforme e a questão já foi reiteradamente apreciada no STA pelo que não se justifica uma melhor aplicação do direito, tem sido sempre o mesmo o decisório, e superior e não se verifica uma relevância social da questão, que já teve o devido tratamento nos Tribunais;

G) Para mais, diga-se, o legislador reforçou, se assim se pode referir, o entendimento anterior, no mesmo sentido, com a publicação do DL nº 87/2014 de 29/5 sobre áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis e o Novo Estatuto da Rede Rodoviária Nacional, reiterando os poderes de autoridade da ex-JAE e ex-IEP, e ex-B……., EPE e, ex-B………., SA na novel C………….., SA;

H) Os acórdãos, recorridos, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada e do Tribunal Central Administrativo Sul, são justos, quanto ao segmento das obras em posto de abastecimento de combustíveis, reconhecendo a competência legal da B……….., SA para determinar os comandos constantes do ato administrativo, designadamente a apresentação do projeto de obras necessárias na instalação comercial PAC;

I) Analisando objetivamente os factos, fizeram, expressamente e por referência remissiva, correta aplicação do direito – essencialmente o Decreto-Lei nº 13/71 de 23 de janeiro, a Constituição da República, o Decreto-Lei nº 347/07 de 7/11 e o Despacho SEOP XII/92 de 22/12;

J) Resulta das Bases da Concessão e do Decreto-Lei nº 374/07 de 7 de Novembro, dos Estatutos da B…………, SA, da interpretação do espírito do legislador, que plasmou no preâmbulo do DL 347/07 de 7/11, a vontade geral de atribuição de poderes de autoridade de estradas na B………….., SA;

K) Os poderes de autoridade estão igualmente definidos, no que respeita à zona da estrada, na legislação especial que é o Decreto-Lei nº 13/71 de 14 de Setembro, atualizado pelo Decreto-Lei nº 25/2004 de 24 de Janeiro;

L) O Decreto-Lei nº 267/2002 de 26/11 trata, essencialmente, de instalações, de depósitos de armazém de combustíveis e não da fiscalização de postos de abastecimento junto das estradas nacionais;

M) O Decreto-Lei nº 13/71 de 23/1 trata das condições de funcionamento, da capacidade, aumentada, de posto de abastecimento de combustíveis junto de uma estrada nacional do PRN2000 da jurisdição da B……………., SA;

N) O regime de proteção das estradas nacionais – DL 13/71 – tem natureza de lei especial perante o do armazenamento de combustíveis em depósitos, tratando do controlo, por parte da autoridade rodoviária, das condições de segurança da estrada;

O) Do Artigo 10º nº 1 do Decreto-lei nº 374/2007 de 7/11, resulta que compete à B………., SA, (hoje, C………., SA) relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão (todas as estradas do PRN2000) a que se refere o nº 1 do Artigo 4º, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação, conservação e salvaguarda do estatuto da estrada;

P) Assim sendo permitida a livre e segura circulação pelo que, em conformidade, bem atuou a ex-B………., ora recorrida, ao ordenar (poder de autoridade rodoviária) a apresentação pela administrada A…………., SA de projeto para a realização de obras em posto de abastecimento de combustíveis, em resultado de fiscalização exercida como poder público;

Q) Mais deu cumprimento aos comandos emanados do Despacho SEOP nº 37-XII- 92 publicado no Diário da República nº 249 de 22/12, que estabelece as condições necessárias para a legalização da atuação dos exploradores de postos de abastecimento de combustíveis perante as estradas nacionais;

R) A estrada dos autos faz parte da rede rodoviária nacional de estradas sob jurisdição da B……………, SA e, por o posto de abastecimento não ser uma área de serviço e se encontrar com acesso para tal estrada cai totalmente na previsão do Decreto-Lei nº 13/71 de 23/1;

S) Já depois do ato administrativo impugnado, como referido foi, saiu legislação que, de modo ainda mais específico, reiterava a competência da ex-B………………, SA em relação aos postos de abastecimento à margem das estradas nacionais do nosso País - implantação e controlo do funcionamento de Postos de Abastecimentos de Combustíveis, em face da estrada, é da competência à B…… – Decreto-Lei nº 87/2004 de 29/5 e Portarias nº 53/2005 e 54/2005 de 27/2;

T) Os arestos que, por esta revista, são colocados em crise pela A………….. não violam a lei, antes respeitaram o previsto nos seguintes diplomas:

- Estatuto das Estradas Nacionais – Lei nº 2.037 de 19/8/49;

- Decreto-Lei nº 13/71 de 23 de janeiro, com a redação do DL 25/04 de 24/1;

- Decreto-Lei nº 222/98 de 17/7 – Plano Rodoviário Nacional 2000;

- Decreto-Lei nº 374/07 de 7/11 – e Estatuto da B………….., SA;

- Decreto-Lei nº 380/07 de 13/11, atualizado pelo Decreto-Lei nº 110/09 de 18/5 – Bases da Concessão;

E estão bem atuais em face da legislação recente.

U) Os acórdãos referidos foram proferidos na esteira da jurisprudência administrativa uniforme que vem considerando ser a B…………., SA a entidade administrativa competente para o exercício de poderes/deveres funcionais sobre as obras realizadas em postos de combustíveis confinantes com as estradas nacionais».

O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 5 do artigo 150º do CPTA], proferido a 19 de Novembro de 2015.

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, emitiu o parecer que constitui fls. 578 a 581 no sentido da improcedência do recurso, o qual notificado aos sujeitos processuais mereceu resposta por parte da A………….., S.A. – cfr. fls. 584 a 594

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«A- Em 2010-01-05 foi dirigido à A. pela R., o ofício sob o assunto: “Beneficiação da EN1 entre o IP5 e ………….; Expropriações com carácter de urgência; Remessa do relatório de vistoria ad perpetuam rei memoriam Parcela 2”, cfr. fls. 72 dos autos e fls. 40 do PA.

B- Em 2010-03-17 foi dirigido à A. pela R., o ofício Refª nº B……….-SAI/2010/15565 com o nº de saída 15565, sob o assunto: "Área de serviço dupla EN 1 Km 245+500 Acção de Fiscalização", do qual consta, por extracto:

"No âmbito da acção de fiscalização realizada em 11-11-2009, na área de serviço acima identificada (AS), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais.

Com efeito, foram identificadas algumas deficiências ao nível do estado geral da área de serviço, em violação do disposto no ponto 2.2 e 7.4 do Despacho SEOP nº 37/XII/92 de 27/11/1992, que aprovou as “Normas para a Instalação e Exploração de Áreas de Serviço e Postos de Abastecimento de Combustíveis”. Tal violação concretiza-se na existência das seguintes deficiências:

1. Degradação de sinalização horizontal, devendo proceder-se à (re)demarcação de todas as marcas rodoviárias existentes em ambas as posições AS, incluindo marcas longitudinais reguladoras do estacionamento, barra de paragem associada à inscrição STOP à saída e setas indicativas do sentido de trânsito na zona de circulação.

2. Obstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições AS.

3. Falta e/ou degradação de sinalização vertical, devendo duplicar-se o sinal de sentido obrigatório à entrada e para a condição STOP à saída de ambas as posições AS.

4. Ilha de ar/água inoperante (hora de serviço) em ambas as posições.

Assim, é intenção desta empresa, ao abrigo do disposto no ponto 10.4 das Normas supra citadas, de intimar V.Ex.as para que, no prazo de 30 (trinta) dias úteis, proceder às diligências e às obras necessárias, de forma a regularizar as situações que não obedeçam às normas em que a AS foi licenciada.

Verificou-se, também, que a AS possui, à data da dita fiscalização, 28 (vinte e oito) mangueiras instaladas.

Consultado o processo de licenciamento da AS constata-se que apenas foram licenciadas perante estes serviços 16 (dezasseis) mangueiras, sendo as outras 12 (doze) mangueiras susceptíveis de legalização.

Por isso, é intenção desta empresa notificar V. Exªs, nos termos do artigo 10º, nº 1, al. c) do DL nº 13/71 de 23 de Janeiro, para no prazo de 10 dias úteis, procederem à legalização da ampliação da AS, a qual está sujeita ao pagamento da taxa no valor global de 16.350,60€ (…)

Para além do exposto, verificou-se ainda a afixação de publicidade na AS, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada pela B……………, SA, nos termos legais.

Sobre esta matéria é intenção desta empresa de notificar V. Exªs a apresentar, num prazo de 30 (trinta) dias úteis, um projecto de publicidade que contemple memória descritiva, alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descrito dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88 de 17/08 e DL nº 105/98 de 24/05, com a redacção dada pelo DL nº 166/99 de 13/05.

Quanto às pretensões acima indicadas, concede-se nos termos do artigo 101° n°1 do Código de Procedimento Administrativo, o prazo de 10 (dez) dias úteis, contado da data de recepção da presente notificação, para V. Exªs alegarem por escrito o que tiverem por conveniente. (…)" - cfr. doc. 4, fls. 46 a 48 e fls. 43 a 45 do PA.

C- Em 2010-04-05, a A. apresentou pronúncia, em sede de audiência prévia, na qual, entre outros aspectos, se refere ao processo de expropriação em curso pela R. - cfr. doc. 5, fls. 49 a 71 e 17 a 38 do PA.

D- Em 2011-06-16 foi dirigido à A. pela R., o ofício Refª nº B………..-SAI/2011/56126 com o nº de saída 56126, sob o assunto: "Área de serviço dupla EN 1 Km 245+500", do qual consta, por extracto:

"Na sequência da n/ comunicação de 17-03-2010, vieram V. Exªs no âmbito do exercício de audiência prévia, por carta de 05-04-2010, alegar em síntese o seguinte:

…

3. Falta de legitimidade da B…………, SA, para licenciar a construção de PAC/AS, por entenderem que as competências passaram a estar atribuídas ao InIR;

4. Da intimação para a realização de obras de reparação em parcela de terreno a expropriar;

(…)

8. Falta de legitimidade da B…………, SA da cobrança de taxa pela autorização da colocação de publicidade.

(...)

3- Relativamente à terceira questão, informa-se que a competência para o licenciamento da construção e ampliação dos PAC/AS implantados à margem das EENN encontra-se atribuída a esta empresa, nos termos do artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.

Ao InIR cabe a salvaguarda do estatuto das estradas nacionais cuja exploração foi concessionada directamente pelo Estado português a outras entidades que não a B………….

4- Sobre a quarta questão informa-se que o processo expropriativo da parcela 3 do obra "Beneficiação da EA/7, entre o IP5 e ………….", foi objecto de reunião ocorrida em 01-07-2010, nas instalações desta Delegação Regional, a qual contou com a presença dos técnicos D…………….. e E…………… da Direcção de Rede dessa empresa.

Naquela reunião, foi esclarecido que oportunamente o Gabinete de Expropriações da B……….. formalizará junto de V. Exªs a desistência da expropriação, atento à natureza da intervenção a realizar no local.

Deste modo, ficam prejudicadas as alegações expostas naquele ponto 4, que corresponde à alínea C da v/exposição.

(...)

5. Quanto à quinta questão, informa-se que pelo Diploma de Licença nº 364 de 29/11/1991 procedeu-se à liquidação da taxa correspondente à instalação de 6 mangueiras adicionais (288.000$00) tendo à data passado a estar legalizadas 16 mangueiras na AS.

No âmbito da fiscalização ocorrida em 11/11/2009 verificou-se a existência de mais 12 mangueiras, totalizando 28 unidades de abastecimento instaladas na AS dupla.

6. Sobre a alegada caducidade do direito à liquidação da taxa, a mesma não ocorre no presente caso por se tratar de processo de legalização da ampliação da AS iniciado com a vistoria efectuada em 11/11/2009.

7. Sobre a sétima questão, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 10º do DL nº 13/71, está sujeito a licenciamento não só a construção inicial, bem como eventuais obras de remodelação e ampliação dos PAC/AS, sendo o critério da liquidação da taxa o número de mangueiras a instalar.

Deste modo, a instalação de nova mangueiras são susceptíveis de legalização, a que acresce a liquidação e cobrança da respectiva taxa.

8- Relativamente à oitava questão, estatui a legislação publicitária, no nº 2 do artigo 2º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto, que a deliberação de licenciamento da Câmara Municipal deve ser precedida de "parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada".

A legitimidade da B………… para cobrar a taxa pela implantação ou afixação de publicidade em áreas sob a sua jurisdição, que abrange, como está estabelecido no artigo 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, a "a Zona da Estrada" e "a Zona de protecção à estrada, constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito" é-lhe conferida por vários diplomas legais (Lei 97/88; DL nº13/71 - artigos 10º, 11º e 15º) pelo que a dúvida da sua legitimidade não prevalece.

Relativamente à interferência de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.

De facto, às Câmaras Municipais compete a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do nº 2, do artigo 1° da Lei nº 97/88.

Por sua vez, à B……… cabe exclusivamente avaliar o impacte que a publicidade terá na circulação rodoviária, garantindo que a observância das condições de segurança de pessoas e bens sejam acauteladas.

Assim sendo, decide-se manter os fundamentos expostos na n/ comunicação de 17-03-2010, a que acrescem os vindos de referir e, em consequência, no uso dos poderes que me foram conferidos pelo Conselho de Administração da B…………, S.A. notifica-se V. Exªs para:

A) No prazo de 60 (sessenta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, procederem às diligências e às obras necessárias, à eliminação das seguintes irregularidades:

1. Degradação de sinalização horizontal, devendo proceder-se à (re)demarcação de todas as marcas rodoviárias existentes em ambas as posições da AS; incluindo marcas longitudinais reguladoras do estacionamento, barra de paragem associada à inscrição STOP à saída, e setas indicativas do sentido de trânsito na zona de circulação.

2. Obstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições da AS.

3. Falta e/ou degradação de sinalização vertical, devendo duplicar-se o sinal de sentido obrigatório à entrada e para a condição STOP à saída de ambas as posições AS.

4. Ilha de ar/água inoperante (fora de serviço) em ambas as posições.

B) No prazo de 30 (trinta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, apresentar projecto de publicidade da AS que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 166/99, de 13 de Maio - (...)" - cfr. doc. 1, fls. 36 a 40 e fls. 11 a 15 do PA.

E- Em 2011-09-21 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a presente acção administrativa especial - cfr. fls. 2 dos autos».

2.2. O DIREITO

Resulta do exposto que a A………………, S.A. (A………….) intentou, no TAF de Almada, acção administrativa especial, contra a B……………, S.A., pedindo a declaração de nulidade ou, subsidiariamente, a anulação do acto da sua Delegação Regional de Aveiro, vertida no ofício de 16/06/2011, que a notificou para (1) corrigir, no prazo de 60 dias, as irregularidades existentes no seu Posto duplo de Abastecimento de Combustíveis (doravante PAC de ………..) localizado na EN 1, ao Km 245-500, e no prazo de 30 dias apresentar projecto de publicidade da AS que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários (…).

Para o que, em resumo, alegou a incompetência da Ré para ordenar a realização das referidas obras e impor a correcção das irregularidades que havia detectado por essa competência caber às Câmaras Municipais ou às Direcções Regionais do Ministério da Economia. O mesmo acontecendo no tocante ao licenciamento de publicidade visto essa competência, também, estar sedeada nas Câmaras Municipais, nem competência para aplicação de sanções pelas alegadas infracções.

O TAF de Almada julgou essa acção parcialmente procedente, anulando o acto impugnado apenas no segmento relativo à reconfiguração do procedimento de licenciamento da publicidade e à competência das Câmaras Municipais, de acordo com o artigo 2º, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto alterada pelo Decreto Lei nº 48/2011 de 01 de Abril, por erro nos pressupostos de direito.

Dessa decisão foram interpostos (2) dois recursos para o TCA Sul; um pela autora – relativo ao não provimento do pedido de anulação do acto na parte em que lhe impôs a realização de obras e a correcção das irregularidades – e outro pela B…………, SA – na parte em que considerou que a mesma não tinha competência para obrigar a autora a apresentar um projecto de legalização da publicidade afixada no referido posto e que, por isso, e nessa parte anulou o acto.

O Acórdão ora recorrido negou provimento a ambos esses recursos ainda que com fundamentação diversa.

Para assim decidir, e no que ora nos importa, isto é, no que toca à correcção das irregularidades e à realização de obras, o Acórdão ponderou o seguinte:

«Impõe-se assim concluir que, muito embora a competência para licenciar obras no posto de abastecimento de combustível aqui em causa pertença à respectiva Direcção Regional do Ministério da Economia, visto situar-se numa EN e não em estrada municipal, certo é que a competência exercida pela B………., SA, neste caso, não foi essa, mas sim a de zelar pela segurança do funcionamento do posto. De certo modo foi isso que se afirmou na decisão recorrida quando se referiu que “as competências para o licenciamento das instalações dos combustíveis não se confundem com as competências atribuídas à JAE pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro que visam garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude e, reconduzem-se, no que aqui interessa ao caso sub judice, à determinação da suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária e causem dano ou ameacem causá-lo à estrada” (cfr. página 18 do acórdão in fine).

Donde, considerando o citado nº 1 do art. 10º do Decreto-lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, o acto impugnado e na parte aqui recorrida não padece do vício de incompetência, sendo válido, como decidido no Tribunal a quo.»

E é do assim decidido que vem interposta a presente revista, que foi admitida com os fundamentos constantes do Acórdão proferido em 19/11/2015.

Constitui, pois, objecto de apreciação nesta sede o determinar se o julgado no segmento em que improcedeu o recurso de apelação deduzido pela A. incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, designadamente, nos artºs 1º, 3º, 4º, 5º, 6º e 25º do DL nº 267/2002, de 26/11 [na redacção dada pelo DL nº 195/2008, de 06/10] em articulação com artºs 4º, nº 2, al. c), e 5º, nº 1, do DL nº 555/99, de 16.12 [RJUE], nos artºs 10º do DL nº 13/71, de 23/01, 4º e 10º do DL nº 374/2007, de 07/11, em conexão com Bases 2 e 33 e anexo III das Bases da Concessão da então «B……….» aprovadas pelo DL n.º 380/2007, de 13.11 [na redacção dada pelo DL nº 110/2009, de 18/05].

Porém, relativamente a esta questão, este Supremo Tribunal já se pronunciou conforme resulta dos recentes Acórdãos proferidos em 10/03/2016, e 31/03/2016, in procs. nº 978/15, 1.260/15 e 1.140/15, respectivamente, pelo que, tratando-se da mesma matéria, nos limitaremos a aderir ao ali decidido, por com o mesmo concordármos.

Assim, decidiu-se no Proc. 1.260/15:

«1. A Junta Autónoma das Estradas (JAE), criada pelo Decreto 13969, de 20/07/1927, tinha por função a “construção de modernas pavimentações, a reconstrução das antigas em grandes troços, a reparação e construção das obras de arte mais importantes e o estudo e construção das grandes extensões de estradas que faltam para concluir a rede do Estado" [art. 13.º], sendo que no desenvolvimento daquilo que eram as suas atribuições iniciais [cfr. arts. 19º e 28º e segs. daquele diploma] e o seu enquadramento institucional [cfr., entre outros, o DL nº 35.434, de 31.12.1945 sucessivamente alterado, e depois DL nº 184/78, de 18.07], bem como daquilo que foi o processo normativo disciplinador das vias rodoviárias [Lei nº 2037, de 19.08.1949 (Estatuto das Estradas Nacionais) e Lei nº 2110, de 19.08.1961 (Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais)] a mesma foi vendo aperfeiçoadas, clarificadas e reforçadas as suas competências.

Foi na sequência desse processo evolutivo que foi publicado o DL 13/71, de 23/01, onde se estatuiu que competia à JAE a protecção das vias a seu cargo “em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes” para o que se lhe atribuiu a competência para licenciar as “obras em edifícios já existentes na zona com servidão non aedificandi e, ainda, relativamente a vedações de carácter não removível, anúncios ou objectos de publicidade e postos de abastecimentos de combustíveis.”(Vd. o seu preâmbulo e, entre outros, os seus art.º 1.º, 2.º e 10.º). Daí que a partir desse diploma lhe coubesse aprovar ou licenciar “o estabelecimento de postos de abastecimentos de combustíveis ou as obras neles a realizar.” [vd. art.º 10.º/1/c)], competência que se foi mantendo enquanto aquele organismo teve existência jurídica.

Só que, em 1999, a Junta Autónoma das Estradas foi dissolvida, dando lugar a 3 Institutos) (Instituto para a Construção Rodoviária, Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária e Instituto das Estradas de Portugal), tendo um deles, o Instituto das Estradas de Portugal, acabado por integrar, por fusão, os outros dois (DL 227/2002, de 30/10) e acabado por se transformar numa entidade pública empresarial com a denominação de B…………., E.P.E (DL 239/2004, de 21/12) a qual, por sua vez, veio a ser transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a denominar-se B…………… S.A. (DL 374/2007, de 7/11).

Ora, foi esta última sociedade que, invocando o disposto nos art.º 10.º do DL 13/71 e o 10.º do DL 374/2007, procedeu à fiscalização do PAC aqui em causa e que, em consequência dessa acção inspectiva, intimou a Autora/Recorrente a eliminar e corrigir as seguintes irregularidades:

“- Ausência de sinalização vertical e horizontal identificativa, junto aos lugares de estacionamento próprio e junto aos lugares de estacionamento para deficientes.

- Ausência de sinalização vertical de limite de circulação interna.

- Ausência de sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido*2) saída do posto (sentido proibido/stop*2).

- Ausência de sistema de drenagem, adequado, quer à entrada quer à saída do PAC.

- Ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento, bem como à saída do PAC.

- Falta de higiene nas instalações sanitárias.

- O posto não se encontra conforme o projecto aprovado por esta delegação Regional.” (Vd. ponto C do probatório.)

O que significa que a B……………, S.A. considerou, por um lado, que o DL 13/71 se mantinha em vigor em Janeiro de 2010 - data da prática do acto impugnado – e, por outro, que o que nele se estatuía, conjugado com o que se prescrevia no art.º 10.º do DL 374/2007, lhe atribuía competência para ordenar à Recorrente a correcção das anomalias acima identificadas. E significa, também, que essa ordem – que constitui o acto impugnado - não se relacionou com a missão que aqueles diplomas que confiaram – a protecção das vias a seu cargo em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito – mas, apenas e tão só, com a necessidade de correcção das irregularidades verificadas na construção do Posto dos autos, com a sinalização do abastecimento, do estacionamento e da circulação dentro do mesmo, com o seu sistema de drenagem e com a falta de higiene das suas instalações sanitárias.

O que nos permite afirmar com toda a segurança que o acto impugnado nada teve a ver - como parece ter sido entendido pelo Acórdão sob censura - com as condições de segurança, circulação e fluidez do trânsito na estrada nacional onde o PAC estava implantado nem, tão pouco, com a competência para licenciar a realização de obras no mesmo mas, unicamente, com a correcção das descritas anomalias e insuficiências.

E, por isso, a primeira questão a resolver é a de saber se a Recorrida ajuizou correctamente quando se convenceu que os citados diplomas legais – os DL 13/71 e 374/2007 – lhe atribuíam a competência para ordenar a correcção dos referidos defeitos. Tanto mais que essa foi a base normativa que fundamentou o acto impugnado. Fundamentação que o acórdão recorrido considerou correcta ao sustentar que não estava em causa a competência para licenciar obras no posto de abastecimento, visto essa caber às DR do Ministério da Economia, mas apenas a competência para “zelar pela segurança de circulação em área sob a sua jurisdição, enquanto concessionária da rede rodoviária nacional” e essa competência caber, efectivamente às B……………. Ou seja, o Acórdão aceitou que a competência para o licenciamento dos PACs estava sedeada nas Direcções Regionais do Ministério da Economia mas, convencido de que o que ora estava em causa era coisa diferente – era zelar pela segurança de circulação em área sob a sua jurisdição – considerou que esta competência continuava a ser da B……………, apesar da diferente legislação que, entretanto, havia sido publicada. E, por isso, que nada havia que censurar ao acto impugnado.

Todavia, como se irá demonstrar, esse entendimento não pode ser sufragado.

2. O primeiro dos apontados diplomas, o DL 13/71, publicado num tempo em que a JAE – longínqua antecessora da Recorrida - ainda tinha existência jurídica e em que as questões relacionadas com a segurança das instalações de combustíveis, a segurança da circulação viária e as questões ambientais não tinham a importância que o decurso do tempo lhes veio a dar, destinou-se, “sem prejuízo da necessária protecção da estrada”, fundamentalmente, a simplificar os procedimentos administrativos “reduzindo consideravelmente o número de casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da JAE” (vd. o seu preâmbulo).

E foi por ser assim, isto é, foi para reforçar a segurança da circulação viária que o mesmo proibiu não só o exercício de muitas actividades na zona da estrada e nos seus limites e o estabelecimento de muitas condicionantes aos proprietários dos terrenos limítrofes (vd. art.ºs 4.º a 9.º) como, no que agora nos interessa, tenha estatuído ser indispensável a “aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas (para) o estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras nele a realizar” [art.º 10.º/1/b)], indicando os casos em que tinha lugar a aprovação, a autorização ou a licença da JAE (art.º 11.º). O que vale por dizer que, muito embora fosse certo que o citado diploma se destinava, no essencial, a simplificar e reduzir os procedimentos administrativos relacionados com o uso da rede viária nacional, também o é que mesmo deixou claro que essa simplificação não ia ao ponto de afastar a Administração do licenciamento e funcionamento dos PACs, como se vê pela circunstância de ter imposto que os mesmos só poderiam ser construídos depois de aprovação ou licença da JAE, qualquer que fosse a sua localização. Podendo, ainda, acrescentar-se que dele também decorre que a competência para fiscalizar a conformidade do legalmente fixado com a realidade e o cumprimento das suas determinações também lhe cabia, pese embora tal diploma não conter qualquer norma especificamente relacionada com a matéria da fiscalização.

Se assim é, como é, a decisão recorrida teria de ser sufragada se fosse de concluir que o DL 13/71 ainda estava em vigor, senão na sua totalidade pelo menos nas citadas disposições, no momento em que o acto impugnado foi praticado.

Tal remete-nos para a necessidade de determinar aquilo que eram as atribuições e competências da então B……………, SA à data da prática do acto impugnado.

3. A Lei nº 159/99, de 14/09 (Que estabeleceu “o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como de delimitação da intervenção da administração central e da administração local, concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local.” (art.º 1.º), reforçando o caminho que havia sido feito no tocante à transferência de atribuições e competências da Administração Central para o poder local, veio alterar, significativamente, o legislado no citado DL 13/71 nesta matéria ao estabelecer uma diferenciação que anteriormente não existia – entre os PACs situados nas redes viárias nacional e regional e na rede viária municipal - estatuindo que passava a ser “da competência dos órgãos municipais o licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento e abastecimento de combustíveis, salvo as localizadas nas redes viárias regional e nacional” [seu art.º 17.º/2/b)], sem, no entanto, ter indicado qual a entidade competente para licenciar os PACs nas redes viárias regional ou nacional.

Deste modo, ficou claro que, a partir da publicação da identificada Lei, as Câmaras tinham competência para licenciar os PACs situados na rede viária municipal e que, atenta a sua omissão no tocante ao licenciamento dos PACs das redes viárias regional e nacional, se devia interpretar essa omissão como querendo significar que essa competência continuou sedeada na então JAE de acordo com o que se estabelecia no DL 13/71.

O que, de resto, se compreende uma vez que o licenciamento dos PACs envolve a ponderação e defesa de interesses muito relevantes (de segurança, de fluidez de circulação, de protecção ambiental, de rentabilidade, etc.) e que, sendo assim, fazia sentido caber às Câmaras Municipais a competência do licenciamento dos PACs situados na rede viária a seu cargo por ele ser, em princípio, o que poderia suscitar menores problemas ambientais, de circulação e segurança e, por isso, aquele onde os estudos técnicos necessários ao licenciamento fossem de menor complexidade e exigência.

Pode, assim, afirmar-se que a decisão recorrida não mereceria censura se a regulamentação desta matéria não tivesse evoluído e tudo se tivesse quedado nos termos legislados pela Lei 155/99 visto que, de harmonia com o que se retira desta Lei, a JAE continuou a ter competência para licenciar e fiscalizar os Postos localizados nas estradas nacionais e o PAC dos autos situava-se numa estrada nacional.

Só que, como se verá, não foi isso que aconteceu.

4. Com efeito, o DL 267/2002, de 26/11 (alterado pelos DL.s n.ºs 389/2007, de 30/11, 31/2008, de 25/08, e 195/2008, de 6/10), prosseguiu o caminho de desconcentração e clarificação das competências atinentes aos processos de licenciamento e de fiscalização das instalações de combustíveis [vd. art.ºs 1.º/1/b, 3.º/h), e 25.º/1 e 2], reforçando que a competência para o licenciamento dos PACs situados na rede viária municipal cabia à Câmara Municipal [art.º 5.º/1/b) e 2 (Que tinha o seguinte redacção:

“Artigo 5.º

Licenciamento municipal

“1- É da competência das câmaras municipais:

a) …

b) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional.

c) ….

2- Os procedimentos administrativos de instalação, construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação e exploração das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis seguem a tramitação aplicável à respectiva operação urbanística nos termos dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 4.º e do n.º 3 do artigo 6.º do regime jurídico da urbanização e da edificação”.)] e que essa competência cabia à Direcção Regional do Ministério da Economia quando se tratasse de Postos situados nas estradas nacionais e regionais [art.º 6.º/3 (Cuja redacção era a seguinte:

Artigo 6.º

Licenciamento pela administração central

“(…)

3- É ainda da competência das DRE:

a) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional;

b) …

4- Os procedimentos administrativos previstos nos números anteriores seguem a tramitação prevista nos artigos 7.º a 14.º”.], isto é, nas estradas onde se processa o maior fluxo de trânsito e, por isso, nas estradas onde se exigia um maior estudo e preparação técnica do licenciamento.

Ou seja, pela primeira vez e de uma forma clara e assertiva, a lei veio esclarecer a quem cabiam as competências do licenciamento dos PACs tendo estatuído que a mesma cabia à Câmara Municipal se o Posto se localizasse numa estrada municipal e cabia à Direcção Regional do Ministério da Economia se o mesmo se situasse numa estrada nacional ou regional.

Nesta conformidade, deve dar-se por assente que tanto a Lei 155/99 como o DL 267/2002 (Vd. art.º 34.º/1 e 36.º.) revogaram a legislação que anteriormente regulava esta matéria, maxime as normas do DL 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACs [vd. o citado art.º 7.º/2 do CC], ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos Postos não localizados nas redes viárias regional e nacional [art.ºs 17.º/2/b) da Lei 155/99 e 5.º/1/b) do DL 267/2002] e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACs situados nestas redes.

Por outro lado, e no mesmo encadeamento lógico, aquele DL 267/2002 atribuiu às Câmaras Municipais e à Direcção Geral de Energia e Geologia e às Direcções Regionais do Ministério da Economia a fiscalização das instalações por elas licenciadas, a qual se exercia não só no âmbito do licenciamento como no âmbito da sua regulamentação técnica e considerando as respectivas competências (vd. art.º 25.º (Cuja redacção era a seguinte:

“Artigo 25.º

Fiscalização

“1- As instalações abrangidas pelo presente diploma são sujeitas a fiscalização pelas câmaras municipais, ou pela DGEG e DRE, segundo, respectivamente, as competências previstas nos artigos 5.º e 6.º.

2- A fiscalização prevista no número anterior exerce-se no âmbito do licenciamento e no âmbito da regulamentação técnica das instalações e não prejudica as competências atribuídas por lei a outras entidades”.).

Sendo assim, podemos dar por adquirido que, por força do que se estatui no art.º 7.º/2 do CC, o disposto no citado art.º 10.º/1/b) do DL 13/71 se encontrava revogado pelo regime posterior, inserto, nomeadamente, no DL 267/2002 e que, por ser assim, as B……………., SA carecia de competência para efeitos de licenciamento dos PACs. Daí que o acto impugnado não pudesse ser fundamentado com invocação do citado art.º 10.º do DL 13/71.

Se assim é a aplicação do DL 267/2002 ao caso dos autos só poderia ser afastada se leis posteriores tivessem regulado diferentemente as competências ora em causa e as tivessem atribuído à Recorrida, legislação essa que só poderia ser o já referido DL 374/2007 - que transformou a B…………… E.P. em B……………. S.A. – e o DL 148/2007, de 27/04, - que criou o Instituto de Infra-Estruturas, I.P.

Só que tais diplomas não produziram os referidos efeitos.

5. O DL 374/2007, além de transformar a B…………. E.P.E. em B…………… S.A e aprovar os seus Estatutos, conferiu à nova entidade poderes e prerrogativas destinados a “zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto de estrada que permitam a livre e segura circulação”, sendo certo que em nenhuma das suas normas atribuiu poderes em matéria de licenciamento dos PACs, o mesmo ocorrendo com o regime instituído pelo DL 148/2007.

O que vale por dizer que a missão fundamental que aquele diploma atribuiu ao mencionado organismo tem duas distintas vertentes, ainda que complementares; por um lado, a manutenção das condições de infra estruturação, conservação e salvaguarda das estradas que lhe foram concessionadas e, por outro, a livre e segura circulação nas mesmas. Tendo-lhe, para o efeito, concedido “poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação”, entre eles o de determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, “a suspensão ou a cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada.” [vd. art.ºs 1.º/3 a)] e o de proceder “ao embargo administrativo e demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi e zonas de protecção estabelecidas por lei”, a “liquidação e cobrança voluntária e coerciva de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades”, a “execução coerciva das demais decisões de autoridade” a “instrução e aplicação de sanções em processo contra-ordenacional” e a “regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas actividades” [vd. art.ºs 1.º/1 e 2 e 10.º/1 e 2/b), c), d), i e g)].

Das competências e poderes de autoridade decorrentes do citado art.º 10.º derivam, inequivocamente, para a “B……………, SA”, enquanto guardiã do “estatuto da estrada”, poderes de fiscalização destinados a prevenir os riscos para a liberdade e segurança na circulação rodoviária nas vias abrangidas pelo âmbito da sua concessão. O que este Supremo Tribunal já havia reconhecido, de forma reiterada e uniforme, quando, a propósito do licenciamento da afixação e inscrição de publicidade e no quadro da apreciação dos litígios gerados em torno da vigência do art. 10.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 13/71 sustentou que “… uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos ... com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à … no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume …” [cfr. Ac. do STA de 20.02.2014 (rec. nº 01418/13) jurisprudência essa depois sucessivamente reiterada].

Pode, assim, ter-se por seguro que o art. 10º do referido DL - preceito invocado pelo acto impugnado como seu fundamento – concede à B………….., SA, dois tipos de poderes e competências; em primeiro lugar, um poder destinado a promover a manutenção e melhoria da infra – estruturação das estradas objecto da concessão a que se refere o nº 1 do artigo 4º [definido pelo DL nº 380/2007, de 13.11 e seus quadros anexos, na redacção dada pelo DL nº 110/2009, de 18.05], e, depois, um poder respeitante à conservação, manutenção e salvaguarda dessas vias com vista a assegurar aos seus utilizadores uma circulação livre e segura. Sendo que, em cada um dos casos, tais poderes incluíam também o poder de fiscalização destinado a prevenir e a sancionar quaisquer acções ou omissões que contendessem com a prossecução daqueles objectivos, cumprindo-lhe tomar todas as medidas adequadas e necessárias a evitar não só a lesão daquelas infra-estruturas como a assegurar uma circulação livre e segura nas estradas que lhe foram concessionadas.

Por ser assim, mostravam-se passíveis da acção fiscalizadora da então B…………., SA, desde que a mesma se destinasse a promover e garantir aquelas finalidades, todos os «PACs» que, enquanto instalações marginais à estrada e localizados em terrenos de propriedade privada, possuíssem acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão [cfr. os descritos no quadro III pontos IV) e V) anexo ao DL nº 380/2007].

O que nos leva a concluir que o acto impugnado, enquanto fundado no citado art. 10º do DL 374/2007, estava a coberto de qualquer censura se o mesmo se integrasse no quadro das competências de fiscalização de que a “B……………, SA” era detentora e tivesse por objecto o cumprimento das apontadas finalidades. O que nos remete para a questão de saber se as ordens e exigências de correcção de anomalias e irregularidades feitas à Recorrente se integravam, ou não, no âmbito ou na esfera daquelas competências. O que significa que é tempo de analisar se o acto impugnado se destinou a cumprir a missão de salvaguarda das infra-estruturas e de segurança e liberdade da circulação posta a cargo da B…………

6. Nesta tarefa a primeira observação a fazer é a de que na fundamentação do acto impugnado não foi invocado que o PAC ora em causa punha em risco a circulação rodoviária ou causava dano à estrada ou ameaçava causá-lo mas, apenas e tão só, que o mesmo apresentava anomalias que urgia corrigir, maxime na sua construção, na sinalização do abastecimento, do estacionamento e da circulação dentro do mesmo, no seu sistema de drenagem e com a falta de higiene das suas instalações sanitárias. O que não significa que aquela omissão tenha significado a completa inexistência de perigos para a segura circulação na estrada dos autos provenientes daquele PAC e, portanto, a inexistência de razões para temer pela segurança no trânsito rodoviário.

Com efeito, e se é certo que a ausência de sinalização vertical e horizontal identificativa dos lugares de estacionamento próprio e para deficientes ou a ausência de sinalização vertical de limite de circulação interna ou de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento e à saída do PAC ou a falta de higiene nas instalações sanitárias ou o facto do Posto não ter sido construído conforme o projecto aprovado por esta delegação Regional não têm qualquer interferência com a segurança da circulação rodoviária na dita estrada, certo é também que o mesmo poderá não acontecer com a ausência de sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido*2) saída do posto (sentido proibido/stop*2) e a ausência de sistema de drenagem, adequado, quer à entrada quer à saída do PAC, pelo que as intimações para que se corrigissem essas anomalias merecem uma análise mais cuidada e individualizada.

Na verdade, se é certo – ou pelo menos, sendo muito provável - que a ausência de um sistema de drenagem adequado quer à entrada quer à saída do PAC pode perturbar a segurança da circulação rodoviária, então haverá que concluir que as B………….. têm competência para ordenar a correcção das anomalias que enformavam aquele sistema de drenagem uma vez que o escoamento das águas para a estrada podia dificultar ou comprometer muito seriamente uma segura circulação. E foi isso o que, in casu, a Recorrida fez.

Sendo assim, e sendo que a Recorrida se limitou a exercer uma competência que lhe está legalmente atribuída importa concluir que, nesta parte, a Recorrente litiga sem razão.

E igualmente a Recorrente litiga sem razão no tocante à ausência de sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido*2) saída do posto (sentido proibido/stop*2) uma vez que essa falta de sinalização certamente que contribuirá – ou poderá contribuir com grande probabilidade - para a insegurança na circulação rodoviária na estrada em causa e poderá ser fautora de acidentes de viação.

Em conclusão: a invocação do art.º 10.º do DL 374/2007 podia servir de fundamento do acto impugnado no tocante ao sistema de drenagem e à ausência de sinalização à entrada e à saída do posto».

Cientes destes considerandos, vejamos, em concreto o acto impugnado que ordenou à recorrente que (i) «No prazo de 60 (sessenta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, procederem às diligências e às obras necessárias, à eliminação das seguintes irregularidades:

1. Degradação de sinalização horizontal, devendo proceder-se à (re)demarcação de todas as marcas rodoviárias existentes em ambas as posições da AS; incluindo marcas longitudinais reguladoras do estacionamento, barra de paragem associada à inscrição STOP à saída, e setas indicativas do sentido de trânsito na zona de circulação.

2. Obstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições da AS.

3. Falta e/ou degradação de sinalização vertical, devendo duplicar-se o sinal de sentido obrigatório à entrada e para a condição STOP à saída de ambas as posições AS.

4. Ilha de ar/água inoperante (fora de serviço) em ambas as posições.

B) No prazo de 30 (trinta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, apresentar projecto de publicidade da AS que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 166/99, de 13 de Maio».

Igualmente no acto objecto do presente recurso, não foi invocado em sede de fundamentação que a AS ora em causa punha em risco a circulação rodoviária ou causava dano à estrada ou ameaçava causá-lo, mas somente que a mesma apresentava anomalias que impunham correcção.

Dentre elas, cremos não inexistir dúvida que a degradação de sinalização horizontal, com necessidade de remarcar as marcas rodoviárias existentes em ambas as posições da AS, incluindo marcas longitudinais reguladoras do estacionamento, e setas indicativas do sentido de trânsito na zona de circulação, e a ilha de ar/água inoperante (fora de serviço) em ambas as posições, não têm qualquer interferência com a segurança da circulação rodoviária na referida estrada; ao invés, o mesmo já não poderá suceder com a remarcação da barra de paragem associada à inscrição STOP à saída, à falta/degradação de sinalização vertical, devendo duplicar-se o sinal de sentido obrigatório à entrada e saída para a condição STOP à saída de ambas as posições AS e à obstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições AS, uma vez que, quer a obstrução do sistema de drenagem, quer a sinalização STOP à entrada e saída da AS pode perturbar a segurança da circulação rodoviária, impondo-se designadamente quanto à sinalização STOP uma chamada de atenção aos condutores que estejam a sair da AS.

Deve, pois concluir-se que as B…………… têm competência para ordenar a correcção das anomalias que estejam a provocar a obstrução do sistema de drenagem, por forma a que fique operacional, evitando-se assim um eventual escoamento das águas para a estrada que poderá pôr em causa a circulação rodoviária, o mesmo se passando com a necessidade de alertar os condutores com os sinais verticais de STOP à saída da AS, de molde a evitar saídas inusitadas e perturbação rodoviária e acidentes de viação.

Deste modo e, neste tocante, a recorrida limitou-se, efectivamente, a exercer uma competência que a lei lhe atribui, pelo que, neste segmento se impõe a improcedência do recurso.

Concluímos, pois, que a invocação do artº 10º do DL nº 374/2007 podia servir de fundamento do acto impugnado no que respeita à remarcação da barra de paragem associada à inscrição STOP à saída, à falta/degradação de sinalização vertical, devendo duplicar-se o sinal de sentido obrigatório à entrada e saída para a condição STOP à saída de ambas as posições AS e à obstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições AS, mas não quanto ao demais ordenado pela recorrida à recorrente.

DECISÃO:

Atento os fundamentos expostos, acordam os juízes que compõem este Tribunal em:

1. Conceder parcial provimento ao recurso e revogar, em parte, o acórdão recorrido.

2. Julgar a acção parcialmente procedente e, em consequência, anular o acto impugnado, por falta de competência para a sua prática, salvo no que toca aos seus segmentos em que intimou a autora a proceder à remarcação da barra de paragem associada à inscrição STOP à saída, à falta/degradação de sinalização vertical, devendo duplicar-se o sinal de sentido obrigatório à entrada e saída para a condição STOP à saída de ambas as posições AS e à obstrução de órgãos de drenagem existentes em ambas as posições AS.

Custas nas instâncias a cargo da recorrida.

Lisboa, 07 de Abril de 2016. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.