0342/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um despacho do Inspector-geral do Trabalho que ordenou a devolução a um particular de um contrato de trabalho por este apresentado para ser informado, nos termos do disposto no artigo 55º, n.º 1, al. a) do Dec. Lei 244/98, de 8/8, na redacção dada pelo Dec Lei 4/2002, de 10/1, deve ser considerado, para efeitos de pedido de autorização de permanência de estrangeiros em território nacional, para cuja apreciação é competente o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, como uma informação negativa e não como um acto autónomo e executório.

II- De harmonia com o disposto no art. 98º, 2 do CPA na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios, mas não vinculativos;

III- Não havendo norma expressa atribuindo carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção-geral do Trabalho, previstos no referido art. 55º, 1, al. a) do mencionado Dec. Lei 244/98, relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., devidamente identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da decisão proferida no 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que julgou irrecorrível o acto proferido pelo Ex.mo Sr. INSPECTOR GERAL DO TRABALHO (que, em recurso hierárquico necessário, indeferiu um pedido de informação favorável relativamente ao depósito do contrato de trabalho celebrado entre a ora recorrente e ... , Lda. formulando (em síntese) as seguintes conclusões:

- Nos termos do art. 244/98 o visto de trabalho IV só é concedido com parecer favorável da Inspecção Geral do Trabalho;

- Daí que, o parecer da Inspecção-geral de Trabalho não só é obrigatório como também é vinculativo;

- Não pode atender-se apenas ao teor literal da alínea a) do n.º 1 do art. 55º do Dec. Lei 244/98, uma vez que, se assim fosse, os cidadãos estrangeiros que apresentassem propostas de trabalho, ficariam impedidos de recorrer à figura da autorização de permanência, sendo certo que a figura da autorização de permanência foi criada não com base na existência de propostas de trabalho, mas antes com base em contratos de trabalho celebrados.

Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção da decisão recorrida, por entender que o acto por si proferido tem a natureza de um parecer não vinculativo, e daí irrecorrível.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, invocando para tanto os Acórdãos deste Tribunal de 14-01-2004, proferido no recurso 1575/04 (seguido na decisão recorrida) e de 15-2-05, proferido no recurso 788/04.

Colhidos os vistos legais, é o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Na sequência de pedido de concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros formulado relativamente ao trabalhador A..., o Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho enviou ao recorrente, com data de 23/4/2003, o ofício n.º 8994, do seguinte teor: “Assunto: Indeferimento do Processo de A... Analisado o processo em epígrafe, verificou-se que a data da entrada nesta Delegação ocorreu em 2003-04-11, conforme consta do carimbo neste aposto. Nesta conformidade, tendo cessado a legislação que permitia a emissão de autorização de permanência, nos termos do Dec. Lei 34/2003, de 25 de Fevereiro, ao ter sido revogado o dispositivo legal (art. 55º do Dec. Lei 4/2001, de 10 de Janeiro) que consagrava a autorização de permanência, para qual era solicitada a informação favorável, foi o presente processo objecto de indeferimento” – cfr. Processo instrutor;

b) o recorrente interpôs recurso hierárquico para o Inspector Geral do Trabalho em 7-5-2003, pedindo a revogação da decisão do Delegado do Instituto do Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, dando-se por reproduzido o teor de tal recurso hierárquico, cuja cópia consta do processo instrutor;

C) Por decisão de 23-5-2003, pelo Inspector-geral do Trabalho foi decidido manter a decisão do Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, tendo enviado ao recorrente, com data de 23-4-2003, o ofício n.º 11866, do seguinte teor: “ Assunto: Recurso hierárquico proposto por A.... . Na sequência da recepção da V. Exposição informamos que o mecanismo jurídico da autorização de permanência foi revogado pelo Dec. Lei 34/2003, de 25-2-2003, cuja entrada em vigor se verificou 15 dias depois da sua publicação. O requerimento de apreciação do pedido de autorização de permanência de A... deu entrada na Delegação de Lisboa do IDICT, em 11/4/2003, conforme se verifica pelo carimbo aposto no mesmo, pelo que é abrangido pelo já vigente Dec. Lei 34/2003, de 25/2/2003, e não se enquadra nas excepções nele contidas, nos termos dos artigos 18º a 20º: pendência do pedido à data da entrada em vigor do referido diploma. Pelo que decido manter a decisão emitida pelo Delegado do IDICT/IGT de Lisboa em 23-4-2003, ofício n.º 8994 – cfr. fls. 22 dos autos.

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida rejeitou o recurso por entender que o acto recorrido consubstanciava uma informação da Inspecção Geral do Trabalho no âmbito de um procedimento administrativo com vista à decisão sobre a permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional. Para tanto invocou o art. 55º do Dec. Lei 244/98, de 8/8, na redacção dada pelo Dec. Lei 4/01, de 10/1, de onde resulta diz a sentença recorrida que a informação da Inspecção Geral do Trabalho “é obrigatória mas não é vinculativa para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pois não se faz depender esta decisão do conteúdo ou sentido daquele parecer (cfr. art. 98º, 2 do CPA)”.

O recorrente insurge-se contra a decisão recorrida por entender que tal informação tem a natureza de um parecer vinculativo, e daí a sua recorribilidade. Nas suas alegações o recorrente põe ainda em causa o acerto da informação, objecto do recurso, mas tais questões são irrelevantes nesta fase do recurso, uma vez que tendo havido uma decisão de rejeição do mesmo por irrecorribilidade é esta, e apenas esta, a questão a decidir.

Vejamos a questão.

O Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

Na alínea f) do seu art. 27.º e no art. 36.º A redacção do Decreto-Lei n.º 244/98 a considerar é a resultante do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, vigente à data em que ocorreram os factos. prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano.

A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da referida nos autos O contrato de trabalho refere-se à prestação de serviços na área da construção civil, como se vê pelo processo instrutor.carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - art. 37.º, alíneas a), b) e d) e 40.º, alínea a), daquele diploma.

De harmonia com o disposto no art. 55.º, n.º 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36.º e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho - alínea a) deste número

Perante este quadro legal e numa situação idêntica este Supremo Tribunal, no Acórdão de 14-1-2004, proferido no recurso 1575/04, invocado na decisão recorrida, decidiu o seguinte:

“(…) No caso em apreço, foi de uma informação emitida no âmbito desta alínea a) pelo Senhor Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que a Recorrente interpôs recurso hierárquico em que veio a ser proferido o acto recorrido, praticado pelo Senhor Sub-inspector Geral do Trabalho.

Na sentença recorrida, entendeu-se que esta informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sobre a autorização de permanência em território nacional.

De harmonia com o disposto no art. 98.º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Como resulta do preceituado no corpo do n.º 1 daquele art. 55.º, ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção-geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.

No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.

Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no n.º 2 do art. 98.º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.

Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização.

Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade.”

No Acórdão de 15/2/2004, proferido no recurso 788/04, também sobre uma situação idêntica este Supremo Tribunal, depois de citar e transcrever em parte o acórdão acima referido concluiu:

“(…)Esta doutrina, que consideramos inquestionável, leva, sem margem para dúvidas, à rejeição do recurso contencioso, face à falta de lesividade do acto impugnado, que é, em face da actual estatuição constitucional (artigo 268.º, n.º 4), o critério aferidor da impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.

Assinala-se, em face da posição sustentada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público na 1.ª instância, no seu parecer de fls 38 dos autos, segundo o qual o despacho impugnado "não configura um parecer ou informação, mas sim uma decisão ordenando a devolução, à ora recorrente, do contrato de trabalho por esta apresentado para ser informado (...), o que lhe atribui carácter de definitividade e executoriedade (...)", posição a que a recorrente parece aderir, que não é de subscrever esse entendimento

Na verdade, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 244/98, o pedido de autorização de permanência, que era a verdadeira pretensão da recorrente e à qual se destinava o parecer do IDICT, deve ser apresentado junto da Direcção Regional dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, devendo ser instruído, além do mais, com proposta de contrato de trabalho com informação da Inspecção-Geral do Trabalho (alínea b) do mesmo preceito).

Ora, tendo a recorrente apresentado no IDICT (entidade sucessora daquela Inspecção-Geral) o contrato de trabalho para a mesma prestar a respectiva informação, a devolução desse contrato, nos termos e com os fundamentos em que foi feita, não pode deixar de ser vista como uma informação negativa, o que permitia à recorrente instruir o seu processo no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pois que não só ficou detentora do contrato de trabalho, como dessa informação negativa, que era obrigatória para essa instrução, embora não vinculativa para a decisão final.

De assinalar, ainda, que o facto de alegadamente (mas não comprovadamente, salienta-se) não ter sido deferido nenhum pedido de autorização de permanência no país a estrangeiros com parecer negativo do IDICT é absolutamente irrelevante. Com efeito, conforme se demonstrou, esse parecer não é, em face da lei, vinculativo, o que sempre permitiria ao Serviço de Estrangeiros indeferir a pretensão mesmo com esse parecer negativo, sendo certo que não foi demonstrado que esses alegados indeferimentos tivessem sido determinados por esses pareceres negativos (o que, mesmo assim, também não impedia a Administração de alterar a sua anterior posição, desde que a fundamentasse), o que não permite extrair qualquer lesividade, per se, desses pareceres.

Impõe-se, assim, concluir, que, tal como decidiu a sentença recorrida, o acto contenciosamente impugnado não produziu qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da recorrente, pelo que não era contenciosamente recorrível, não merecendo, por isso, qualquer censura a decisão de rejeição do recurso contencioso dele interposto.”

Em nosso entender é de seguir a orientação deste Supremo Tribunal, pelo que tendo em conta as razões expostas improcedem todas as conclusões do recurso. Não duvidamos que o parecer em causa é obrigatório e que, neste caso, foi negativo.

Todavia, não estando expressamente prevista a vinculatividade do parecer negativo, vale o regime supletivo previsto no art. 98º do CPA, segundo o qual os pareceres, salvo disposição em contrário, não são vinculativos.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 250 € e a procuradora em 50%.

Lisboa, 31 de Maio de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – António Madureira.