1Relatório
A..., devidamente identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da decisão proferida no 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que julgou irrecorrível o acto proferido pelo Ex.mo Sr. INSPECTOR GERAL DO TRABALHO (que, em recurso hierárquico necessário, indeferiu um pedido de informação favorável relativamente ao depósito do contrato de trabalho celebrado entre a ora recorrente e ... , Lda. formulando (em síntese) as seguintes conclusões:
- -Nos termos do art. 244/98 o visto de trabalho IV só é concedido com parecer favorável da Inspecção Geral do Trabalho;
- -Daí que, o parecer da Inspecção-geral de Trabalho não só é obrigatório como também é vinculativo;
- -Não pode atender-se apenas ao teor literal da alínea a) do n.º 1 do art. 55º do Dec. Lei 244/98, uma vez que, se assim fosse, os cidadãos estrangeiros que apresentassem propostas de trabalho, ficariam impedidos de recorrer à figura da autorização de permanência, sendo certo que a figura da autorização de permanência foi criada não com base na existência de propostas de trabalho, mas antes com base em contratos de trabalho celebrados.
Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção da decisão recorrida, por entender que o acto por si proferido tem a natureza de um parecer não vinculativo, e daí irrecorrível.
Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, invocando para tanto os Acórdãos deste Tribunal de 14-01-2004, proferido no recurso 1575/04 (seguido na decisão recorrida) e de 15-2-05, proferido no recurso 788/04.
Colhidos os vistos legais, é o processo submetido à conferência para julgamento.
A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:
- a)Na sequência de pedido de concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros formulado relativamente ao trabalhador A..., o Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho enviou ao recorrente, com data de 23/4/2003, o ofício n.º 8994, do seguinte teor: “Assunto: Indeferimento do Processo de A... Analisado o processo em epígrafe, verificou-se que a data da entrada nesta Delegação ocorreu em 2003-04-11, conforme consta do carimbo neste aposto. Nesta conformidade, tendo cessado a legislação que permitia a emissão de autorização de permanência, nos termos do Dec. Lei 34/2003, de 25 de Fevereiro, ao ter sido revogado o dispositivo legal (art. 55º do Dec. Lei 4/2001, de 10 de Janeiro) que consagrava a autorização de permanência, para qual era solicitada a informação favorável, foi o presente processo objecto de indeferimento” – cfr. Processo instrutor;
- b)o recorrente interpôs recurso hierárquico para o Inspector Geral do Trabalho em 7-5-2003, pedindo a revogação da decisão do Delegado do Instituto do Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, dando-se por reproduzido o teor de tal recurso hierárquico, cuja cópia consta do processo instrutor;
C) Por decisão de 23-5-2003, pelo Inspector-geral do Trabalho foi decidido manter a decisão do Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, tendo enviado ao recorrente, com data de 23-4-2003, o ofício n.º 11866, do seguinte teor: “ Assunto: Recurso hierárquico proposto por A.... . Na sequência da recepção da V. Exposição informamos que o mecanismo jurídico da autorização de permanência foi revogado pelo Dec. Lei 34/2003, de 25-2-2003, cuja entrada em vigor se verificou 15 dias depois da sua publicação. O requerimento de apreciação do pedido de autorização de permanência de A... deu entrada na Delegação de Lisboa do IDICT, em 11/4/2003, conforme se verifica pelo carimbo aposto no mesmo, pelo que é abrangido pelo já vigente Dec. Lei 34/2003, de 25/2/2003, e não se enquadra nas excepções nele contidas, nos termos dos artigos 18º a 20º: pendência do pedido à data da entrada em vigor do referido diploma. Pelo que decido manter a decisão emitida pelo Delegado do IDICT/IGT de Lisboa em 23-4-2003, ofício n.º 8994 – cfr. fls. 22 dos autos.
2.2. Matéria de direito
A sentença recorrida rejeitou o recurso por entender que o acto recorrido consubstanciava uma informação da Inspecção Geral do Trabalho no âmbito de um procedimento administrativo com vista à decisão sobre a permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional. Para tanto invocou o art. 55º do Dec. Lei 244/98, de 8/8, na redacção dada pelo Dec. Lei 4/01, de 10/1, de onde resulta diz a sentença recorrida que a informação da Inspecção Geral do Trabalho “é obrigatória mas não é vinculativa para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pois não se faz depender esta decisão do conteúdo ou sentido daquele parecer (cfr. art. 98º, 2 do CPA)”.
O recorrente insurge-se contra a decisão recorrida por entender que tal informação tem a natureza de um parecer vinculativo, e daí a sua recorribilidade. Nas suas alegações o recorrente põe ainda em causa o acerto da informação, objecto do recurso, mas tais questões são irrelevantes nesta fase do recurso, uma vez que tendo havido uma decisão de rejeição do mesmo por irrecorribilidade é esta, e apenas esta, a questão a decidir.
Vejamos a questão.
O Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
Na alínea f) do seu art. 27.º e no art. 36.º A redacção do Decreto-Lei n.º 244/98 a considerar é a resultante do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, vigente à data em que ocorreram os factos. prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano.
A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da referida nos autos O contrato de trabalho refere-se à prestação de serviços na área da construção civil, como se vê pelo processo instrutor.carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - art. 37.º, alíneas a), b) e d) e 40.º, alínea a), daquele diploma.
De harmonia com o disposto no art. 55.º, n.º 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36.º e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho - alínea a) deste número
Perante este quadro legal e numa situação idêntica este Supremo Tribunal, no Acórdão de 14-1-2004, proferido no recurso 1575/04, invocado na decisão recorrida, decidiu o seguinte:
“ (…) No caso em apreço, foi de uma informação emitida no âmbito desta alínea a) pelo Senhor Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que a Recorrente interpôs recurso hierárquico em que veio a ser proferido o acto recorrido, praticado pelo Senhor Sub-inspector Geral do Trabalho.
Na sentença recorrida, entendeu-se que esta informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sobre a autorização de permanência em território nacional.
De harmonia com o disposto no art. 98.º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».
Como resulta do preceituado no corpo do n.º 1 daquele art. 55.º, ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção-geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.
No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.
Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no n.º 2 do art. 98.º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.
Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização.
Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade.”
No Acórdão de 15/2/2004, proferido no recurso 788/04, também sobre uma situação idêntica este Supremo Tribunal, depois de citar e transcrever em parte o acórdão acima referido concluiu:
“(…)Esta doutrina, que consideramos inquestionável, leva, sem margem para dúvidas, à rejeição do recurso contencioso, face à falta de lesividade do acto impugnado, que é, em face da actual estatuição constitucional (artigo 268.º, n.º 4), o critério aferidor da impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.
Assinala-se, em face da posição sustentada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público na 1.ª instância, no seu parecer de fls 38 dos autos, segundo o qual o despacho impugnado "não configura um parecer ou informação, mas sim uma decisão ordenando a devolução, à ora recorrente, do contrato de trabalho por esta apresentado para ser informado (...), o que lhe atribui carácter de definitividade e executoriedade (...)", posição a que a recorrente parece aderir, que não é de subscrever esse entendimento Na verdade, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 244/98, o pedido de autorização de permanência, que era a verdadeira pretensão da recorrente e à qual se destinava o parecer do IDICT, deve ser apresentado junto da Direcção Regional dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, devendo ser instruído, além do mais, com proposta de contrato de trabalho com informação da Inspecção-Geral do Trabalho (alínea b) do mesmo preceito).
Ora, tendo a recorrente apresentado no IDICT (entidade sucessora daquela Inspecção-Geral) o contrato de trabalho para a mesma prestar a respectiva informação, a devolução desse contrato, nos termos e com os fundamentos em que foi feita, não pode deixar de ser vista como uma informação negativa, o que permitia à recorrente instruir o seu processo no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pois que não só ficou detentora do contrato de trabalho, como dessa informação negativa, que era obrigatória para essa instrução, embora não vinculativa para a decisão final.
De assinalar, ainda, que o facto de alegadamente (mas não comprovadamente, salienta-se) não ter sido deferido nenhum pedido de autorização de permanência no país a estrangeiros com parecer negativo do IDICT é absolutamente irrelevante. Com efeito, conforme se demonstrou, esse parecer não é, em face da lei, vinculativo, o que sempre permitiria ao Serviço de Estrangeiros indeferir a pretensão mesmo com esse parecer negativo, sendo certo que não foi demonstrado que esses alegados indeferimentos tivessem sido determinados por esses pareceres negativos (o que, mesmo assim, também não impedia a Administração de alterar a sua anterior posição, desde que a fundamentasse), o que não permite extrair qualquer lesividade, per se, desses pareceres.
Impõe-se, assim, concluir, que, tal como decidiu a sentença recorrida, o acto contenciosamente impugnado não produziu qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da recorrente, pelo que não era contenciosamente recorrível, não merecendo, por isso, qualquer censura a decisão de rejeição do recurso contencioso dele interposto.”
Em nosso entender é de seguir a orientação deste Supremo Tribunal, pelo que tendo em conta as razões expostas improcedem todas as conclusões do recurso. Não duvidamos que o parecer em causa é obrigatório e que, neste caso, foi negativo.
Todavia, não estando expressamente prevista a vinculatividade do parecer negativo, vale o regime supletivo previsto no art. 98º do CPA, segundo o qual os pareceres, salvo disposição em contrário, não são vinculativos.
