0552/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O procedimento de apoio judiciário, na modalidade de nomeação e pagamento de honorários de patrono, que corre nos serviços da Segurança Social, é autónomo relativamente à causa a que respeita e, em tudo o que não esteja especialmente regulado pela LAJ (Lei n.º 34/2004, de 29/7, alterada pela Lei n.º 47/2007, de 28/8), rege-se pelo C.P. Administrativo.

II- Do art.º 38.º da LAJ não resulta que seja o C.P. Civil que regula o prazo de apresentação do requerimento de nomeação de patrono, o qual, dando início a um procedimento administrativo, não é um prazo processual, mas procedimental, cuja natureza não é alterada por o art.º 33.º, n.º 4, da LAJ, estabelecer que a data da propositura da acção corresponde à da apresentação desse requerimento.

III- Em face do que dispunha o C.P. Administrativo de 1991, então em vigor, que consagrava a teoria da recepção em detrimento da teoria do envio, o pedido de nomeação de patrono remetido por correio registado aos serviços da Segurança Social devia considerar-se apresentado na data em que fora recebido nestes serviços.

IV- Assim, é irrelevante a data da expedição pelo correio do requerimento de nomeação de patrono, sendo na data da sua recepção pelos serviços que se considera proposta a acção administrativa especial.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

RELATÓRIO

A………….., devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, acção administrativa especial, contra o MUNICÍPIO DE GUIMARÃES, pedindo a anulação do despacho, de 16/4/2014, da Vereadora dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Guimarães, que determinara a sua mobilidade interna na categoria de Técnica de Informática, da Divisão de Bibliotecas para a Divisão de Sistemas de Informação.

No despacho saneador, foi o R. absolvido da instância, com fundamento na verificação da excepção de caducidade do direito de acção.

Decisão que o Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão datado de 22.01.2016, manteve, negando, assim, provimento ao recurso que a A. interpusera daquele saneador.

É contra esta decisão que, a coberto do disposto no art.° 150.º do CPTA, vem o presente recurso, interposto pela A., a qual, na respectiva alegação, formulou as seguintes conclusões:

“A. DA ADMISSIBILIDADE DA REVISTA

PRIMEIRA: As instâncias nunca se pronunciaram sobre o mérito da causa uma vez que foi julgada procedente a exceção da caducidade do direito à ação invocada pelo réu. Assim, nos termos do disposto na al. d), do nº 3, do art.º 142.º do CPTA, a revista é admissível.

SEGUNDA: Foi julgada procedente a exceção da caducidade do direito de ação porque se entendeu que ao requerimento de apoio judiciário são aplicáveis as normas do C.P.A., na redação anterior à vigente, nos termos do qual o requerimento se considera apresentado na data em que é recebido pelos serviços da administração, independentemente da data em que é efetivado o registo postal, nos casos de envio por correio.

TERCEIRA: As instâncias foram completamente insensíveis ao facto de estarmos perante um caso de apoio judiciário, em que a decisão recorrida coloca em causa o direito fundamental de acesso à justiça, baseando a sua fundamentação em jurisprudência que se pronuncia sobre situações em que não estava em causa o apoio judiciário.

QUARTA: A autora ficou impedida de impugnar um acto que a afeta diretamente, não por determinação direta de qualquer norma legal, mas de uma interpretação, no mínimo, muito discutível, da lei.

QUINTA: Tendo em conta que estamos perante um direito fundamental de relevância jurídica e social evidente e considerando que mesmo a teoria da receção, em situações não relacionadas com o apoio judiciário, não é pacífica na jurisprudência, deve o recurso de revista ser recebido, nos termos do disposto no art.° 150.º, n.º 1, do C.P.T.A.

B. DO FUNDAMENTO DA REVISTA

SEXTA: A questão a decidir no presente recurso é, tão só, a de saber em que data se deve considerar apresentado, pela autora, o pedido de concessão de benefício judiciário, na modalidade de nomeação de patrono, ou seja, se na data em que enviou, por correio registado, o pedido de concessão de apoio judiciário, isto é, no dia 08 de Setembro de 2014 ou se na data em que tal pedido foi recepcionado pelos serviços da Segurança Social, isto é, no dia 09 de Setembro de 2014.

SÉTIMA: Saber em que data se considera proposta uma ação é uma matéria tem que ver com prazos processuais. Aliás, no caso concreto foi julgada considerada procedente a exceção da caducidade por se entender que a ação foi proposta depois do termo do prazo que a recorrente dispunha para propor a ação.

OITAVA: Nos termos do disposto no art.º 38.º da Lei n.º 34/2004, de 29/06 aos prazos processuais previstos naquela lei são aplicáveis as normas do C.P.C., isto é, no caso, a al. b), do n.º 7, do art. 144.º do C.P.C.

NONA: Sem prescindir, para a hipótese de se entender que não é aplicável o citado art.º 38.º, decorre da letra da lei, nomeadamente da interpretação conjugada n.º 2, do art.º 22.º e n.º 4, do art. 33.º da mesma Lei 34/2004, de 29/06 e dos princípios que fundamentam a necessidade do apoio judiciário, que o requerimento de proteção jurídica pode ser «apresentado» por via postal e que a ação se considera proposta na data da apresentação. A lei em momento algum fala de «receção». Pelo contrário, faz coincidir a data da propositura da ação com a data da apresentação do pedido que pode ser feito por via postal.

DÉCIMA: Assim, a interpretação segundo a qual o pedido de apoio judiciário, quando remetido por correio, se considera apresentado na data da efetivação do registo postal é a que mais se adequa com a letra e as finalidades da lei.

SEM PRESCINDIR

PARA A HIPÓTESE DE ASSIM NÃO SE ENTENDER:

DÉCIMA PRIMEIRA: Ao contrário do decidido na sentença recorrida, dos art.°s 77.º n.º 4 e 79.º, ambos do C.P.A. revogado, não resulta que o legislador tenha optado pela chamada teoria de recepção, isto é, por considerar, nos casos em que o requerimento é remetido por correio registado, o procedimento intentado na data em que o requerimento é rececionado.

DÉCIMA SEGUNDA: Como decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul, no processo n. 05374/01, em Acórdão de 17/06/2004, disponível in www.dgsi.pt. «(…) deve a Administração evitar o excessivo formalismo, interpretando as normas de procedimento administrativo segundo o princípio “in dubio pro actione”, (princípio do favorecimento do processo), isto é, de forma favorável à admissão e decisão final das petições dos administrados, o que implicará, em matéria de procedimento administrativo, que os formalismos devam ser interpretados em favor do administrado, consagrando-se uma interpretação mais favorável ao exercício do direito de petição, visando assegurar uma decisão de fundo sobre a questão objecto do procedimento» - sublinhado nosso.

DÉCIMA TERCEIRA: Este princípio tem maior acuidade nos casos de apoio judiciário em que o que importa é assegurar, a cidadãos desfavorecidos por via da sua situação económica, o acesso gratuito à justiça.

DÉCIMA QUARTA: Por outro lado, a teoria do envio para além de ser a que melhor se adequa aos princípios da aproximação, desburocratização e da eficiência é a única que defende o cidadão utente do serviço administrativo do sucesso e da eficácia dos serviços postais e coloca em igualdade os cidadãos que vivem junto dos serviços da administração e os que vivem longe desses mesmos serviços.

DÉCIMA QUINTA: O novo Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07/01, veio expressamente a consagrar, na al b), do n.º 1, do art.º 104.º, a teoria do envio. Tendo em conta que a lei revogada era omissa relativamente à data da prática do acto quando remetido por correio registado, o facto de o novo Código expressamente consagrar a teoria do envio permite concluir que esta sempre foi a intenção do legislador, por ser a melhor solução.

DÉCIMA SEXTA: A decisão recorrida viola os princípios constitucionais da igualdade e do acesso ao direito e à justiça proclamados nos art.ºs 13.º e 20.º da Constituição da República Portuguesa.

DÉCIMA SÉTIMA: A decisão recorrida não fez uma correta interpretação do disposto no n.º 2, do art.º 22.º e n.º 4.º, do art.º 33.º e art.° 38.º da Lei 34/2004, de 29/06, dos art.°s 77.º, n.º 4 e 79.º, ambos do Código de Procedimento Administrativo revogado, na al. b), do n.º 1, do art.º 104.º do Código de Procedimento Administrativo atualmente em vigor e dos art.ºs 13.º e 20.º da Constituição da República Portuguesa”.

O recorrido não contra-alegou.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado para os efeitos do disposto no artº 146, nº 1, do CPTA, emitiu parecer, onde concluiu que o recurso não merecia provimento.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:

1) Em 16 de Abril de 2014, a Senhora Vereadora dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Guimarães proferiu o seguinte despacho:

DESPACHO

Assunto: Mobilidade interna de Técnica de Informática

No uso das competências que me foram delegadas ao abrigo do n.º 2 do artigo 36.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e, considerando a necessidade manifestada pela Divisão de Sistemas de Informação no reforço um Técnico Informático para apoio técnico nos espaços internet, determino, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 64º da lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que se opere a mobilidade interna na categoria, da Técnica de Informática A……………, da Divisão de Biblioteca para a Divisão de Sistemas de Informação com efeitos a partir da data de hoje, consolidando-se definitivamente a referido mobilidade, atendendo que a mesma regressou ao serviço por indicação da Junta Médica da ADSE.

Paços do Concelho de Guimarães, 16 de Abril de 2014,

A vereadora de Recursos Humanos,

(por delegação de competências conforme despacho datado de 2/04/2014).

(Dr.ª ……….)

2) A Autora foi notificada do deste despacho em 22 de Abril de 2014 – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial;

3) Em 08 de Setembro de 2014, a Autora remeteu para o Centro Distrital de Braga do Instituto de Segurança Social, IP, por correio registado c/ aviso de receção, pedido de concessão de apoio judiciário, na modalidade de nomeação de patrono e dispensa de pagamento da taxa de justiça e demais encargos com o processo – doc. 3 junto com a petição inicial;

4) O pedido de concessão de apoio judiciário deu entrada nos serviços do Instituto da Segurança Social em 09 de Setembro de 2014 – cfr. constante de fls. 28 do suporte físico dos autos;

5) O pedido de concessão de apoio judiciário apresentado pela Autora foi deferido na modalidade requerida – cfr. constante de fls. 28 do suporte físico dos autos;

6) O Ilustre mandatário da Autora foi notificado da sua nomeação em 23 de Dezembro de 2014 – cfr. doc. 4 junto com a p.i.;

7) A petição inicial foi registada no SITAF em 07.04.2015 – cfr. fls. 02 do suporte físico dos autos;

II. O DIREITO.

Por entender que a acção estava sujeita ao prazo de 3 meses previsto no art.º 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA, que se completara em 8/9/2014 (primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo) e que, nos termos do art.º 33.º, n.º 4, da Lei do Apoio Judiciário (Lei n.º 34/2004, de 29/7, alterada pela Lei n.º 47/2007, de 28/8), ela se considerava interposta em 9/9/2014 – data em que o pedido da A. de concessão de protecção jurídica, enviado pelo correio, fora recepcionado pelos serviços da Segurança Social –, o TAF de Braga julgou verificada a excepção da caducidade do direito de acção, tendo, em consequência, absolvido o R. da instância.

Esta decisão foi mantida pelo acórdão recorrido que, para o efeito, considerou o seguinte:

“(…)

Como se decidiu no despacho recorrido (e não é contestado pela recorrente nesta parte), o prazo para a propositura da presente ação administrativa especial terminava em 08.09.2014, tendo ficado provado que nesse mesmo dia a autora remeteu aos serviços do Instituto de Segurança Social o pedido de concessão de apoio judiciário, na modalidade de nomeação de patrono e dispensa de pagamento da taxa de justiça, por carta registada com aviso de receção, pedido esse que deu entrada nos serviços em 09.09.2014 (pontos 3) e 4) da matéria de facto).

Assim, a única questão a decidir no presente recurso é a de saber em que data se deve considerar “apresentado” o pedido de concessão de apoio judiciário: se na data em que foi remetido por correio registado aos serviços administrativos (e, nesse caso, a ação devia considerar-se proposta no último dia do prazo), se na data em que foi rececionado nesses mesmos serviços (caso em que a ação teria sido intentada um dia após o termo daquele prazo).

Para tal, é necessário saber se a “apresentação” do pedido de nomeação de patrono se rege pelas regras do procedimento administrativo, contidas, à data, no CPA/91, como entendeu o despacho recorrido; ou se, pelo contrário, são aqui aplicáveis as normas do processo civil, como defende o Ministério Público no seu parecer.

O procedimento de proteção jurídica é um procedimento administrativo, que corre perante uma entidade administrativa e ao qual são supletivamente aplicáveis, em primeira linha, as regras do Código de Procedimento Administrativo (cfr. art.º 37.º da Lei do Apoio Judiciário). É certo que o art.º 38.º da referida Lei do Apoio Judiciário manda aplicar as disposições da lei processual civil “aos prazos processuais previstos na presente lei”. Contudo, tal norma refere-se, não aos prazos procedimentais ou administrativos, mas sim aos “prazos processuais”, designadamente, aos prazos para impugnação judicial da decisão de apoio judiciário, previstos no art.º 27.º da Lei do Apoio Judiciário.

Assim, o requerimento de apoio judiciário, com pedido de nomeação de patrono – porque consiste num requerimento de um particular dirigido à Administração Pública e que dá início a um procedimento administrativo – rege-se pelo disposto na referida Lei do Apoio Judiciário e, subsidiariamente, pelas regras gerais do Código de Procedimento Administrativo. A circunstância de a lei associar determinados efeitos processuais à apresentação do pedido de nomeação de patrono (o art.º 33.º/4 ficciona que a data da propositura da acção corresponde à data em que foi apresentado o pedido de nomeação de patrono, por razões facilmente explicáveis, uma vez que até então, o interessado estava impedido de exercer esse direito), em nada altera a natureza administrativa e extrajudicial daquele pedido e do procedimento que através do mesmo é iniciado.

Para apurar qual o momento em que deve considerar-se “apresentado” o referido pedido de nomeação de patrono importa, por isso, recorrer às regras do Código de Procedimento Administrativo, na versão à data em vigor, ou seja, a resultante da sua versão original, aprovada pelo DL n.º 442/91 e revista pelo DL n.º 6/96.

Tal como decidido pelo tribunal “a quo”, retira-se do regime contido nos arts. 79.º e 80.º/2 do CPA/91 que os requerimentos podem ser dirigidos à Administração por correio registado, com aviso de receção e que, nesse caso, se atende à data da entrega feita pelos correios, como data relevante para efeitos do inicio do procedimento ou da “apresentação do requerimento”. Por isso mesmo, o art.º 80.º/2 do CPA/91 previa que o registo do requerimento, para efeitos da sua ordem de apresentação, atende à distribuição do correio, considerando-se simultaneamente apresentados os recebidos pelo correio na mesma distribuição.

A conclusão de que o legislador de 1991 optou, no procedimento administrativo, pela denominada “teoria da receção”, não apenas se retira sem esforço da letra da lei, como é aquela que vem sendo apontada pela jurisprudência e pela doutrina (vd. Mário Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, 1997, 391, salientam que a data relevante é a da entrega feita pelos correios nos serviços e que as consequências dos atrasos ou perdas postais ficam a cargo dos respetivos requerentes).

(….)”.

Para contestar este entendimento, a recorrente, na presente revista, invoca a seguinte argumentação:

- A questão de saber se o prazo de caducidade do direito de acção se interrompe com a efectivação do registo postal de um requerimento ou com a recepção deste pela entidade a quem é enviado respeita à “contagem de prazos” a que alude o art.º 38.º, da Lei do Apoio Judiciário (LAJ), sendo, por isso, aplicável o C.P.Civil, para onde este preceito remete;

- Da interpretação conjugada dos artºs. 22.º, n.º 2 e 33.º, n.º 4, da LAJ, resulta que a intenção do legislador foi a de assegurar a desburocratização e eficiência do procedimento, considerando que estão em causa pessoas, em regra, mais vulneráveis em função da sua situação económica, sendo mais adequado a esta finalidade o entendimento que o requerimento se considera apresentado na data da sua expedição pelo correio;

- Dos artºs. 77.º, n.º 4 e 79.º, do CPA/91, não resultava o acolhimento da “teoria da recepção”, sendo de adoptar a “teoria do envio” que, não contrariando esse diploma, é a que melhor se ajusta aos princípios da desburocratização, da eficiência e da igualdade dos cidadãos perante a lei.

Vejamos se lhe assiste razão.

O requerimento de apoio judiciário, na modalidade de nomeação e pagamento de honorários de patrono, pode ser apresentado, por via postal, em qualquer serviço de atendimento ao público dos serviços da segurança social, caso em que o serviço receptor remeterá ao requerente uma cópia com o carimbo de recepção aposto que servirá de prova de entrega desse requerimento – cf. art.º 22.º, nºs. 1 a 3 e 6, al. a), da LAJ.

Este procedimento – que corre nos serviços da Segurança Social, inicia-se com o aludido requerimento e termina com uma decisão susceptível de impugnação judicial (cf. art.º 27.º, da LAJ) – é autónomo relativamente à causa a que respeita (art.º 24.º, n.º 1, da LAJ) e, em tudo o que não esteja especialmente regulado pela LAJ, rege-se pelas disposições do CPA (cf. artºs. 37.º, da LAJ e 2.º, n.º 1, do CPA/91).

Tendo autonomia em relação ao processo judicial a que respeita e sendo-lhe supletivamente aplicáveis as regras do CPA, a aplicação a esse procedimento administrativo das normas do C.P.Civil terá de resultar de disposição expressa constante da LAJ.

Ora, essa disposição não existe.

Efectivamente, ao contrário do que sustenta a recorrente, o art.º 38.º, da LAJ, ao mandar aplicar as disposições da lei processual civil aos prazos processuais nela previstos, não determina que seja o C.P.Civil que regula o prazo de apresentação do requerimento de apoio judiciário, o qual, dando início a um procedimento administrativo, não é um prazo processual, mas procedimental, cuja natureza não é alterada por o citado art.º 33.º, n.º 4, estabelecer que a data da propositura da acção corresponde à da apresentação desse requerimento.

Assim, como entendeu o acórdão recorrido, é em face do CPA/91, então em vigor, que há que apurar qual é a data em que se deve considerar apresentado o pedido de nomeação de patrono remetido por correio registado aos serviços administrativos.

Foi no sentido que a data relevante era a da recepção do requerimento nos serviços administrativos que se orientou a jurisprudência deste STA, de que é exemplo o Ac. de 12/12/2002, proferido no Proc. n.º 047491 (cf., no mesmo sentido os Acs. de 15/1/98 – Proc. n.º 42443, de 30/4/98 – Proc. n.º 41027, de 26/9/2002 – Proc. n.º 244/02, de 2/7/2003 – Proc. n.º 577/03, de 29/4/2004 – Proc. n.º 1528/03, de 15/2/2005 – Proc. n.º 1235/04, de 19/5/2005 – Proc. n.º 564/04 e de 2/2/2006 – Proc. n.º 1108/05), onde se ponderou o seguinte:

“(…)

Com efeito, do estatuído nos artºs. 77.º a 80.º do CPA resulta que os requerimentos e quaisquer outros escritos dirigidos aos órgãos administrativos podem ser apresentados nos órgãos a que são dirigidos, nos serviços onde é permitida a sua apresentação indirecta (serviços locais desconcentrados, secretaria do Governo Civil, Gabinete do Ministro da República e serviços das representações diplomáticas e consulares) ou enviados pelo correio.

Porém, o envio pelo correio tem de ser feito sob registo com aviso de recepção (art.º 79.º), e, de acordo com o estabelecido no art.º 80.º, o expediente deverá sempre, independentemente do modo por que se efectue a sua apresentação, ser objecto de registo de entrada nos serviços, no qual deverão constar vários elementos (n.º1), sendo registados segundo a ordem da sua apresentação, considerando-se simultaneamente apresentados os recebidos pelo correio na mesma distribuição (n.º 2).

Ora, em face do disposto nestes preceitos, é inequívoco que o que releva é o recebimento nos serviços – aos quais os escritos são dirigidos ou naqueles em que é permitida a sua apresentação indirecta – e não o envio pelo correio, pois que não só é exigível que esses escritos sejam enviados sob registo, com aviso de recepção, com o que se pretende saber, com precisão, a data da recepção, como também a data do recebimento depende da distribuição pelos correios e não da sua expedição (vd., neste sentido, Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, Código de Procedimento Administrativo, 5.ª edição, pág. 377 e Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, págs. 391 e 394 e o acórdão deste Supremo Tribunal de 30/4/98, recurso n.º 41027).

É, assim, manifesta a consagração da teoria da recepção, em detrimento da teoria do envio, ou seja, de que o que conta é esse recebimento e não o envio pelo correio, caso em que bastaria o registo simples e teria de ser dada prevalência à expedição em lugar da distribuição.

O recorrente alega, em favor da sua tese, o disposto no art.º 150.º do CPC, sem, contudo, invocar um único argumento em favor da sua aplicação que, aliás, não vislumbramos existir. Com efeito, este preceito regula o procedimento no âmbito do processo civil, não sendo aplicável ao procedimento administrativo, no qual o regime de remessa da correspondência pelo correio está expressamente regulado pelo CPA, nos moldes enunciados.

(…)”

Entendeu-se, assim, que a situação era directamente resolvida pelos artºs. 79.º e 80.º do CPA, no sentido que a data relevante era a da efectiva entrada do requerimento nos serviços da entidade administrativa, não existindo um caso omisso que reclamasse a aplicação analógica de norma do C.P.Civil nem qualquer margem para o chamamento de princípios como o de “pro actione” ou da desburocratização e eficiência, pois – como se escreveu no citado Ac. de 26/9/2002 – “no domínio da actividade vinculada, o campo de intervenção destes princípios não deve extravasar da actividade interpretativa propriamente dita, ou seja, como elemento auxiliar de pesquisa do sentido e finalidade das normas escritas em conformidade com tais postulados”.

Concordando-se com a jurisprudência enunciada, que se reafirma, e aplicando-a ao caso vertente, é de concluir, como o acórdão recorrido, que a data em que se considerava apresentado o pedido de nomeação de patrono e, em consequência, proposta a acção, era o da recepção daquele nos serviços da segurança social, sendo irrelevante a da sua expedição pelo correio.

Nestes termos, improcede a presente revista, devendo ser confirmada a decisão recorrida.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 19 de Janeiro de 2017. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos.