26/85 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I — Relatório 1 — O Presidente da República, no uso da faculdade que lhe é con­ferida pelo nº 1 do artigo 278º da Constituição da República, requereu a apreciação preventiva da constitucionalidade do artigo 1º dos projectos de decretos-lei registados na Presidência do Conselho de Ministros sob os nºs 122/84 e 123/84, os quais determinam a extinção da CTM — Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E. P., e da CNN — Companhia Nacional de Navegação, E. P., respectivamente. O requerimento foi apresentado em tempo, visto que, tendo os refe­ridos projectos de diplomas sido recebidos para promulgação em 25 de Janeiro p.p., deu ele entrada neste Tribunal no dia 30 seguinte — ou seja, no último dia do prazo estabelecido pelo artigo 278°, nº 3, da Constituição (conforme a doutrina fixada já por este mesmo Tribunal nos seus anteriores Acórdãos nº 26/84 e nº 94/84, publicados no Diário da República, 2ª série, respectivamente de 12 de Abril de 1984 e de 13 de Fevereiro de 1985). Assim, admitido liminarmente o pedido, foi notificado o Governo, na pessoa do Primeiro-Ministro, para sobre ele se pronunciar, nos termos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82. E, efectivamente, veio essa entidade a apresentar oportunamente a sua resposta, acompanhada de extensa documentação. 2 — Os fundamentos do pedido apresentado pelo Presidente da Repú­blica são os seguintes: 1) O artigo 1º de ambos os projectos dos diplomas acima identi­ficados procede à extinção da Companhia Portuguesa de Trans­portes Marítimos, E. P. (Registo nº 122/84), adiante designada por CTM e da Companhia Nacional de Navegação, E. P. (Registo nº 123/84), adiante designada por CNN, seguida da sua liquidação, embora ambas mantenham para esse efeito a sua personalidade jurídica até à aprovação final das contas pela Comissão Liquidatária; 3) As duas empresas públicas em causa — a CTM e a CNN — foram directamente nacionalizadas, respectivamente pelos Decretos-Lei nºs 205-C/75 e 205-D/75, de 16 de Abril, sendo os seus estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 77/80, de 16 de Abril. Ora com a extinção da CTM e da CNN decretada pelo artigo 1°, resultará, como decorre expressamente do disposto na alí­nea g) do nº 4 e do nº 5 do artigo 2° de ambos os projec­tos, a alienação dos bens sociais das empresas em questão. Assim, ao proceder à extinção das referidas empresas públi­cas, com a consequente alienação do seu património que, por esta via e na sua maioria, voltará a integrar-se no sector pri­vado, o legislador procede à sua desnacionalização, se não de um ponto de vista jurídico-formal, pelo menos de um ponto de vista substancial, o que parece infringir o disposto no artigo 83° da Constituição; 4) Por outro lado, cabendo à Assembleia da República definir os sectores de propriedade dos meios de produção e os meios e formas de intervenção e nacionalização dos meios de produção [alíneas j) e l) do nº 1 do artigo 168° da Constituição] não poderia o Governo legislar nessa matéria, sem ter obtido pre­viamente a necessária autorização legislativa, o que acarreta o vício de inconstitucionalidade orgânica por violação do citado preceito constitucional; 5) Por último, não vem consignada em nenhum dos diplomas remetidos para promulgação, a participação das comissões de tra­balhadores de ambas as empresas públicas na medida da extin­ção destas, ignorando-se assim se as mesmas se pronunciaram sobre a decisão de extinção em causa [ao menos em cumpri­mento do disposto no artigo 24°, nº 1, alínea b), 1ª parte, da Lei nº 46/79]. Sendo direito das comissões de trabalhadores «intervir na reorganização das unidades produtivas» [artigo 55º, alínea c), da Constituição], por maioria de razão, devem ter o direito, de participar na medida da extinção da sua empresa, decisão essa que implica ela própria uma reorganização, tendo em vista que nos diplomas aprovados se comete à entidade liquidatária de dar destino adequado às unidades produtivas das empresas extintas. Tem-se, deste modo, por violado o disposto no artigo 55º, alínea c), da Constituição, constituindo a citada omissão de par­ticipação das comissões de trabalhadores, um vício de inconstitucionalidade de forma. 3 — Por sua vez, na sua resposta o Primeiro-Ministro veio contestar a procedência do pedido do Presidente da República e sustentar a per­feita conformidade constitucional dos preceitos questionados, concluindo, a esse respeito, do modo seguinte: 1) O objecto estatutário das empresas nacionalizadas CNN e CTM compreende actividades cujo acesso é integralmente permitido ao sector privado; 2) O princípio constitucional da irreversibilidade das nacionaliza­ções não é absoluto, permitindo a extinção de empresas nacio­nalizadas, desde que a nacionalização não se tenha inspirado na eliminação ou impedimento de monopólios privados e se con­cilie com áreas de planificação compatíveis com actividades pri­vadas de certos meios de produção; 3) Extinguir ou criar, nas áreas de actividades referidas nas duas conclusões anteriores, uma empresa pública cujo objecto esta­tutário nelas se inclua, é acto materialmente administrativo que compete exclusivamente ao Governo, como órgão superior da Administração Pública, desde que respeitados os limites da Constituição e o superior interesse público de que ele, Governo, é juiz, ao extinguir ou criar as empresas; 4) É superior interesse público extinguir (e não perpetuar a exis­tência) empresas públicas que há vários anos se mostram finan­ceira e economicamente irrecuperáveis, só conseguindo subsistir à custa de subsídios não reembolsáveis pagos por todos os con­tribuintes; 5) Neste entendimento, aliás, o Tribunal Constitucional já deci­diu que a «extinção de uma empresa pública nacionalizada, por razões de iniludível inviabilidade económica e sem condições de desenvolver a sua actividade em termos socialmente úteis, não infringe a garantia de irreversibilidade das nacionalizações»; 6) Mesmo que se entenda perante os anexos documentos, que as comissões de trabalhadores das empresas questionadas não foram ouvidas, a sua não audição constitui problema a apreciar em sede de legalidade e não de constitucionalidade, conforme tam­bém se decidiu no acórdão desse Tribunal, aludido na conclu­são anterior. Nessa mesma sua resposta, o Primeiro-Ministro não deixa, porém, de levantar uma outra questão, qual seja a da eventual inadmissibilidade, no caso, de um pedido de fiscalização da constitucionalidade — atenta a específica natureza dos preceitos nele em apreço. 4 — Posto isto, cumprirá ao Tribunal Constitucional conhecer, em pri­meiro lugar, da questão prévia agora referida, e só depois — resolvida ela no sentido da improcedência — entrar na análise dos problemas de constitucionalidade postos pelo Presidente da República. 5 — Antes, todavia, é necessário delimitar com precisão o âmbito do pedido, sublinhando que ele se reporta apenas ao artigo 1º dos projec­tos de decretos-lei registados sob os nºs 122/84 e 123/84. Na verdade, é esse preceito — e apenas esse preceito —, de cada um dos diplomas, que o Presidente da República expressamente submete a um juízo de constitucionalidade. Mas, além disso, o próprio teor do seu requerimento mostra que o fez de caso muito pensado: é que, procedendo--se no dito artigo 1º à extinção das duas empresas públicas em causa, as restantes normas dos projectos de decretos-lei são — salienta-se expli­citamente no requerimento — «meras normas complementares do artigo 1º pelo que, carecendo de autonomia, a eventual inconstitucionalidade do artigo 1º [de ambos os diplomas] acarreta por arrastamento a incons­titucionalidade das mesmas». Postas as coisas deste modo, não poderá haver dúvida de que o Presi­dente da República pretende unicamente que este Tribunal aprecie a con­formidade com a Constituição do preceito inicial dos mencionados pro­jectos de decretos-lei, e de que prescindiu intencionalmente da análise dos demais preceitos dos mesmos diplomas. A eventual inconstitucionali­dade dessas outras normas só a considerou num mero plano consequencial, e de maneira alguma — quanto a todas ou a algumas delas — auto­nomamente (quer dizer: tomada cada uma de per si). Compreende-se, de resto, que tenha sido assim. E compreende-se por­que a questão de constitucionalidade suscitada pelo Presidente da Repú­blica respeita — como se evidencia do seu requerimento e, em especial, do trecho antes citado — não a qualquer particular aspecto da regula­mentação complementar ou acessória da extinção da CTM e da CNN, mas à decisão, em si mesma, de extinguir essas empresas públicas: é a confor­midade constitucional de tal decisão que se impugna, e é sobre ela que, consequentemente, se deseja que o Tribunal emita o seu juízo, a título preventivo. Daí que o Presidente da República se haja cingido no seu pedido aos preceitos em que se corporiza essa decisão, ou seja, e justa­mente, ao artigo 1º de cada um dos diplomas em causa. Dispõe, com efeito, o artigo 1º do projecto de decreto-lei registado sob o nº 122/84: 1 — É extinta a CTM — Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E. P., adiante designada CTM, que, nesta data, entra em liquidação. 2 — A CTM mantém a sua personalidade jurídica para efeitos de liquidação, até à aprovação final das contas a apresentar pela Comissão Liquidatária. E o artigo 1º do projecto de decreto-lei registado sob o nº 123/84: 1 — É extinta a CNN — Companhia Nacional de Navegação, E. P., adiante designada CNN, que, nesta data, entra em liquidação. 2 — A CNN mantém a sua personalidade jurídica para efeitos de liquidação, até à aprovação final das contas a apresentar pela Comissão Liquidatária. São estes, pois, os preceitos a que se limita o pedido do Presidente da República. Por conseguinte, à apreciação deles se acha também limi­tado o poder cognitivo do Tribunal, visto que este poder se pauta preci­samente — no que toca às normas objecto do juízo de constituciona­lidade — pelo «princípio do pedido» (artigo 51°, nº 5, 1ª parte, da Lei nº 28/82). Saliente-se entretanto que tais preceitos se apresentam com perfeita autonomia face a todos os restantes dos projectos de decretos-lei. Ou seja: nem a sua eficácia depende ou está condicionada pela de qualquer outra norma desses diplomas, nem o seu entendimento e alcance normativos são tais que só possam definir-se através dessas diferentes disposições. Tam­bém a apreciação da sua constitucionalidade, portanto, não exige ou pres­supõe a consideração destas últimas, ou de alguma delas. II — Fundamentos II.I — A questão prévia da admissibilidade do pedido 6 — Como já se referiu, o Primeiro-Ministro suscita, na sua resposta, a questão da admissibilidade do pedido do Presidente da República. Fá-lo nos seguintes termos: 1) Resta chamar à análise jurídica uma outra vertente das coisas. O único problema colocado pelo pedido é relativo à norma do artigo 1º dos projectos que determina a extinção das duas empresas públicas, já que as demais normas carecem de autonomia (cf. ponto 2). Pois bem. O acto de extinção de uma empresa pública é material­mente um acto administrativo. Trata-se de uma declaração unilateral e voluntária da Admi­nistração destinada a produzir efeitos jurídicos imediatos numa relação concreta em que ela é parte (Pareceres da Procuradoria-Geral da República nºs 207/79, 191/80 e 127/81 e acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Maio de 1980, nos Acórdãos Doutrinais nº 226, p. 1130 e segs.) embora a extinção, nos termos do artigo 38° do Decreto-Lei nº 260/76 (Lei das empresas públicas) só possa ser «decretada» pelo Con­selho de Ministros. O Governo, como órgão superior da Administração Pública [artigos 185° e 202°, alínea d), da Constituição], praticou materialmente um acto administrativo. Não estamos, em bom rigor técnico, perante um acto fun­damental de inovação legislativa contido em normas jurídicas no sentido preconizado pelo artigo 1°, nº 2, do Código Civil. Esta circunstância significa que o controlo da validade do acto poderia caber não em sede constitucional, mas em sede de contencioso administrativo [artigo 26°, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, Estatuto dos Tribu­nais Administrativos e Fiscais]; 2) Trata-se de um acto que materialmente reveste uma natureza administrativa. E como tal o Tribunal Constitucional não deixará de pon­derar, se cai na sua cognoscibilidade. Lembre-se de resto que no mesmo plano administrativo, e sem que se tivessem levantado obstáculos constitucionais pre­ventivos, se actuou ao extinguir, entre outras, as empresas do Jornal O Século, a FRIGARVE, a SNAPA, a Companhia Por­tuguesa de Pescas, e a GELMAR. A questão posta é, pois, a de saber se os preceitos em apreço, em vista do seu carácter individual e concreto, e em vista de incorporarem — assim se alega — verdadeiros e próprios actos administrativos, ainda estarão sujeitos ao regime de fiscalização da constitucionalidade previsto nos artigos 277° e seguintes da Constituição — regime esse que se acha aí expressamente reservado à apreciação de normas. Desta questão ainda o Tribunal Constitucional se não ocupou até agora ex professo em nenhum dos seus acórdãos — muito embora já tenha tido ocasião de se pronunciar sobre a constitucionalidade de preceitos legais com natureza e perfil semelhantes aos que se encontram submetidos à sua apreciação no presente processo: tal sucedeu no Acórdão nº 38/84, sobre o Decreto-Lei nº 426/80, relativo à Universidade Livre; e no Acór­dão nº 11/84, sobre o Decreto-Lei nº 161/82, que justamente extin­guiu uma outra empresa pública nacionalizada (a SNAPA). Reflectindo mais aturadamente sobre a questão — pois que, ao contrário do ocorrido nessas outras ocasiões, ela é agora expressamente levantada — será o caso de se modificar o entendimento assumido de modo implícito nos arestos acabados de referir? Julga o Tribunal que não. 7 — O problema em apreço não é desconhecido na jurisprudência constitucional portuguesa. Efectivamente, e na vigência originária da Cons­tituição, já a Comissão Constitucional tivera oportunidade de sobre ele se debruçar, nos seus Pareceres nº 3/78, 6/78 e 13/82 (em Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 4°, pp. 221 e segs. e pp. 303 e segs., e vol. 19°, pp. 149 e segs.); e já então firmara essa Comissão doutrina no sentido de que o conceito de «norma», para o efeito de fiscalização da constitucionalidade, não abrange apenas os preceitos gerais e abstractos, mas inclui todo e qualquer preceito contido num diploma legal, ainda que se trate de um preceito de carácter individual e concreto, e ainda que, neste caso, ele se revista de eficácia consuntiva — isto é, ainda que incorpore materialmente um acto administrativo. A mencionada doutrina — a doutrina, em suma, de que, para o efeito da fiscalização da constitucionalidade, havia que operar com um conceito formal e não com um conceito material de norma — acha-se especial­mente desenvolvida no Parecer nº 13/82. Aí se escreveu a tal respeito, com referência ao então artigo 281°, nº 1, da lei fundamental: Antes de mais, é esse o significado mais corrente ou imediato da expressão — aquele que a associa (abstraindo agora das nor­mas de direito não escrito) à representação de um «preceito» ou «disposição» estabelecido por acto do poder legislativo ou de um poder regulamentar, e constante do diploma que incorpora esse acto. E esta consideração terá maior valimento se puder dizer-se que a nossa Constituição não fornece «qualquer apoio para uma definição material de lei, como acto legislativo geral e abstracto», e quanto a própria distinção entre os conceitos de lei em sentido material e lei em sentido formal se revela em crise na doutrina. E prosseguia-se: Seja como for, é decerto seguro e indiscutível que a Constitui­ção, ao prever o controlo da constitucionalidade das «normas» jurí­dicas (...) teve em vista não toda a actividade dos poderes públi­cos mas apenas um sector dela, a saber, o que se traduz na emissão de regras de conduta ou padrões de valoração de comportamentos (i. é., de «normas»): deste modo, fora desse específico controlo ficam os puros actos de aplicação dessas regras ou padrões, que são os actos jurisdicionais e os actos administrativos, stricto sensu. Mas logo a seguir acrescentava-se: Simplesmente (...) cumpre atentar em que um preceito legal que rege para um caso concreto, e que nessa medida se apresenta com uma eficácia equivalente à de um acto administrativo, nunca é um puro acto de «aplicação» do direito pré-existente, pois que simultaneamente se traduz num acto de «criação» de direito novo: é que nele estabelece-se também a regra aplicável ao caso, regra que muitas vezes (se não normalmente) constitui um desvio ou uma excepção às que de outro modo seriam aplicadas, mas que justamente se torna necessária para conferir à providência admi­nistrativa adoptada o seu mesmo fundamento de validade (de vali­dade «legal», claro). E em nota esclarecia-se: De todo o modo, ainda quando o preceito em causa não repre­sente qualquer desvio ao direito anterior, e nada lhe acrescente prima facie, não deixa ele de produzir também um efeito normativo: o de tornar de antemão certo e indiscutível esse direito, no caso concreto. Por estas razões concluía a Comissão que, mesmo num preceito ou disposição legal de conteúdo individual e concreto e com eficácia consuntiva «vai implicitamente contida uma norma», que «não há razão para subtrair (...) à possibilidade do controlo previsto no artigo 281°, nº 1, da Constituição». 8 — Ora, esta doutrina da Comissão Constitucional mantém hoje, revista a Constituição, uma fundamental validade. a) Com efeito, se é inquestionável que todo o sistema de fiscalização da constitucionalidade só pode ter por objecto normas (cf. o teor dos arti­gos 277° e segs. da Constituição), não é menos verdade que na averi­guação e determinação do que seja «norma», para esse efeito, não pode partir-se de uma noção material, doutrinária e aprioristicamente fixada, desse conceito. E, designadamente, não pode partir-se da ideia clássica que liga ao mesmo conceito as notas da «generalidade» e da «abstracção». Na verdade, e desde logo, é hoje cada vez mais questionado, na pró­pria doutrina, que tais notas constituam características infungíveis do con­ceito de «norma jurídica». Assim, Norberto Bobbio, por exemplo, subli­nha o «significado generalíssimo» que o termo adquiriu na linguagem técnica dos juristas, e salienta a sua utilização para designar também os imperativos «que se referem a sujeitos individuais (e não apenas a uma categoria de indivíduos) e a acções concretas (c não apenas a uma catego­ria de acções)» (artigo «Norma Giuridica», in Novíssimo Digesto Italiano, vol. XI, pp. 331 e 333; itálicos acrescentados). Por sua vez, Lívio Paladin afirma ser hoje havida como «enganadora e inconsistente» a definição de norma na base das referidas características, e — considerando que «na sis­tematização hoje dominante (quanto mais não seja entre os filósofos), as normas gerais e as especiais, as excepcionais ou até as individuais tornam-se espécies de um único género» — informa, a concluir: «em linha de prin­cípio, está a desenvolver-se, cada vez mais, entre os constitucionalistas a tese de que a toda a disposição contida num acto-fonte, independente­mente do seu grau de abstracção, corresponde por definição uma norma jurídica para todos os efeitos previstos no ordenamento vigente (…)» (v. «La legge come norma e como prowedimento», Giurisprudenza Costituzionale, 1969, pp. 871, 873 e 882; itálicos acrescentados). Por outro lado, se considerarmos a prática constitucional do nosso tempo, assiste-se por toda a parte — e o caso português não é excepção — à proliferação do fenómeno ou da figura das «leis-medida» ou «leis-providência» (Massnahmegesetze, leggi-provvedimenti) — as quais tradu­zem a necessidade, porventura insuprível, da intervenção directa do poder legislativo na complexa gestão político-administrativa (nas áreas económica, social, etc.) hoje exigida ao Estado, e as quais se caracterizam, pelo menos em larga parte do seu conteúdo, por uma índole concreta e individuali­zada. Ora, não faria sentido que tais leis — ou as «normas» que as integram — escapassem ao específico controlo da constitucionalidade, sobretudo sendo certo que no seu âmbito é ainda maior o risco da desa­tenção e do desrespeito pelas exigências constitucionais. b) Assim, o que há-de procurar-se, para o efeito do disposto nos arti­gos 277° e seguintes da Constituição, é um conceito funcional de «norma», ou seja, um conceito funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade aí instituído e consonante com a sua justificação e sentido. Pois bem: como a Comissão Constitucional já havia acentuado, o que se tem em vista com esse sistema é o controlo dos actos do poder norma­tivo do Estado (lato sensu) — e, em especial, do poder legislativo — ou seja, daqueles actos que contêm uma «regra de conduta» ou um «critério de decisão» para os particulares, para a Administração e para os tribunais. Não são, por conseguinte, todos os actos do poder público os abran­gidos pelo sistema de fiscalização da constitucionalidade previsto na Cons­tituição. A ele escapam, por um lado (e como já a Comissão Constitucio­nal salientara), as decisões judiciais e os actos da Administração sem carácter normativo, ou actos administrativos propriamente ditos; e, por outro lado, os «actos políticos» ou «actos de governo», em sentido estrito (como, v. g., os actos do Presidente da República respeitantes à dissolução da Assem­bleia da República, à nomeação do Primeiro-Ministro, etc.). Uns e outros, na verdade, já não serão actos «normativos», mas actos de aplicação, exe­cução ou simples utilização de «normas» — isto é, de regras de conduta ou critérios de decisão —, seja de normas infraconstitucionais (como nor­malmente acontecerá com os primeiros), seja de normas constitucionais (como é característico dos segundos). Onde, porém, um acto do poder público for mais do que isso, e con­tiver uma regra de conduta para os particulares ou para a Administração, ou um critério de decisão para esta última ou para o juiz, aí estaremos perante um acto «normativo», cujas injunções ficam sujeitas ao controlo da constitucionalidade. Ora, isto é o que justamente acontece com os preceitos legais de con­teúdo individual e concreto, ainda mesmo quando possuam eficácia consuntiva. Podem eles, na verdade, conter ou esgotar a sua própria exe­cução: nem por isso, no entanto, deixam de credenciá-la normativamente (legalmente) e de fornecer o critério para a sua apreciação sub specie júris. E isto ainda quando representem uma aparente desnecessidade norma­tiva, atenta a existência de preceito geral anterior eventualmente aplicá­vel: é que este outro preceito, em toda a medida em que por eles for «coberto» e «substituído», passa então a ser irrelevante para o caso. Ao fim e ao cabo, o que sucede é que também os preceitos com a natureza agora considerada têm como parâmetro de validade imediato, não a lei («outra» lei), mas a Constituição. Nada justifica, por consequên­cia, que o seu exame escape ao controlo específico da constitucionalidade — é dizer, à jurisdição e à competência deste Tribunal. c) A esta conclusão poderia ser-se tentado a objectar — e isso é justa­mente aventado na resposta do Primeiro-Ministro — com a consideração de que, incorporando os preceitos legais com as características referidas (isto é, os preceitos legais de índole individual e concreta com eficácia consuntiva) um acto administrativo em sentido material, podem eles ser contenciosamente impugnados perante o tribunal administrativo compe­tente. Admitir também o controlo — nomeadamente abstracto — da sua constitucionalidade, representaria, pois, uma duplicação, e conduziria a um conflito positivo de competência (ou de jurisdição) entre o Tribunal Constitucional e os tribunais administrativos. O argumento já foi considerado pela Comissão Constitucional, desig­nadamente no citado Parecer nº 13/82, e por ela rebatido. Mas o facto é que se põe hoje com maior acuidade, uma vez que, após a revisão cons­titucional de 1982, a garantia do recurso contencioso consignada no artigo 268°, nº 3, da lei fundamental passou a abranger, expressis verbis, «quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, indepen­dentemente da sua forma»: na verdade, o propósito do legislador de revi­são, com esta explicitação, foi justamente o de inverter a orientação antes prevalecente na doutrina, e acolhida sem discrepância na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, segundo a qual escapavam ao con­trolo contencioso os actos administrativos sob a forma de lei. Todavia, nem mesmo agora a objecção procede. O facto é que, como a referida Comissão já salientara, o controlo da constitucionalidade e o controlo da legalidade (ainda que esta reverta, como em hipóteses do tipo ora considerado, à constitucionalidade) «se situarão em planos distintos», e não têm por que excluir-se mutuamente. Isso é particularmente visível se se confrontar a fiscalização abstracta da constitucionalidade — de que a fiscalização preventiva é uma espécie — com o controlo contencioso dos actos administrativos, que é, de sua natu­reza, concreto. Desde logo bem se pode dizer que aí, e relativamente a preceitos como os que têm vindo a considerar-se, a primeira visa a norma neles contida implicitamente, e o segundo o acto da respectiva aplicação que nos mesmos se explicita: tanto é assim que — dir-se-á ainda — se o preceito não for julgado inconstitucional naquela primeira sede, tam­bém a anulação contenciosa do acto nele incorporado não acarretará a expurgação da respectiva norma do universo das normas legais. Mas, além disto, acresce que os dois meios de tutela da juridicidade ora em apreço são diferentes quanto à legitimidade para a sua iniciativa: pois bem se sabe que o desencadeamento da fiscalização abstracta da constitucionali­dade está reservado às entidades mencionadas nos artigos 278º e 281º da Constituição, não se encontrando aberto aos destinatários directos das normas cuja legitimidade se questiona; ao passo que a impugnação contenciosa dos actos administrativos é justamente um meio de defesa da lega­lidade concedido a quem pelos mesmos actos é afectado. Mas ainda pondo em confronto, relativamente a preceitos legais incor­porando um acto administrativo cm sentido material, o alcance do con­trolo contencioso da legalidade e o do controlo concreto da constitucio­nalidade, ainda então se verifica a assinalada diferença de planos, a impedir que se possa falar de uma fiscalização «duplicada» e se gere qualquer con­flito positivo de competência. É que — e o ponto é decisivo — a fiscali­zação concreta da constitucionalidade opera em sobreposição ao exercício comum da actividade judicial: é um «plus» que se enxerta nessa activi­dade, sejam quais forem os tribunais que a exerçam, visando reservar ao Tribunal Constitucional, em determinados termos e circunstâncias, a última palavra relativamente a outras decisões judiciais que se pronunciem sobre a conformidade ou desconformidade constitucional de normas jurídicas. De maneira que, onde se esteja perante um preceito legal do tipo acima referido, a decisão do tribunal administrativo competente que verse sobre a «legalidade» (scil., sobre a constitucionalidade) do acto nele contido não é, ou pode não ser, a última decisão sobre a questão: porque ela contém simultânea e justamente um juízo sobre a «constitucionalidade» da res­pectiva norma, da mesma decisão caberá recurso para o Tribunal Consti­tucional, verificados que sejam os pressupostos processuais pertinentes, enunciados no artigo 280° da Constituição e nos preceitos aplicáveis da Lei nº 28/82. Não se invoque, pois, a garantia do artigo 268°, nº 3, da Consti­tuição para excluir do específico sistema de fiscalização da constituciona­lidade os preceitos legais de conteúdo individual e concreto, com eficácia consuntiva. Fazê-lo, seria confundir as coisas. Com a explicitação intro­duzida naquele preceito pela revisão constitucional de 1982, pretendeu-se alargar e intensificar a garantia contenciosa dos particulares contra actos ilegítimos do poder público; mas não se quis certamente pôr em causa, ou restringir, o funcionamento, em todas as suas virtualidades, do esquema de defesa da constitucionalidade das normas jurídicas delineado pela Cons­tituição. d) Resta acrescentar que a conclusão alcançada ainda mais se forta­lece se se considerar, em especial, a faculdade de desencadear a fiscaliza­ção preventiva da constitucionalidade reservada ao Presidente da República. Com efeito, excluir essa faculdade quanto a normas legais de carácter individual e concreto e eficácia consuntiva (como aconteceria se se deli­mitasse o âmbito de aplicação do regime de controlo da constitucionali­dade a partir de um conceito «material» de norma, v. g., definido pelas notas da «generalidade» e «abstracção») significaria que o Presidente da República estaria impedido de exercer quanto a esses preceitos o veto por inconstitucionalidade — já que este se acha condicionado a um prévio juízo do Tribunal Constitucional. Só lhe restaria o veto político, com a consequência de poder ter de vir a promulgar o diploma, provindo ele da Assembleia da República, ainda quando a inconstitucionalidade fosse manifesta (cf. artigo 139°, nºs 2 e 3, da Constituição). Não pode ser. Estaríamos caídos numa solução incongruente. O que mostra que, ainda mesmo quando o legislador haja chamado a si uma decisão que porventura não carecia da sua intervenção, nem da forma legis­lativa, ainda aí o preceito — a «norma» — que a exprime não pode dei­xar de ficar sujeito ao específico regime de fiscalização da constitucionali­dade previsto na Constituição. E nomeadamente à possibilidade de o Presidente da República, chamado a intervir através da promulgação, desencadear o controlo preventivo do mesmo preceito, para o efeito de um eventual veto por inconstitucionalidade. 9 — Posto isto, não necessita este Tribunal — para decidir sobre a admissibilidade do pedido que lhe é apresentado pelo Presidente da República — de averiguar se os preceitos a que o mesmo pedido se refere incorporam um acto administrativo em sentido material. Ou seja: não necessita, nem tem de averiguar se a extinção das empresas Públicas CTM e CNN, muito embora revista forma legislativa, não é mais do que — ou é também — um acto administrativo em sentido verdadeiro e pró­prio, praticado pelo Governo como órgão superior da Administração Pública (como se pretende na resposta do Primeiro-Ministro). Certo é que, decretada tal extinção através de um preceito legislativo, aí temos, de todo o modo, uma «norma» susceptível de ser apreciada, no tocante à sua constitucionalidade, através dos específicos meios para tanto previstos pela Constituição. Certo, por outras palavras, é que, utilizando a forma de decreto-lei para extinguir as empresas públicas em causa, o Governo não actua como simples órgão superior da Administração Pública, mas recorre ao seu poder legislativo — ou seja, a um poder cujo exercício, seja qual for o conteúdo de que se revistam as suas determina­ções, se encontra sujeito à fiscalização da constitucionalidade. Eis quanto basta para concluir que ao Presidente da República assistia a faculdade de solicitar a fiscalização preventiva da constitucionalidade dos preceitos do artigo 1º dos projectos de decretos-lei registados sob os nºs 122/84 e 123/84, e para concluir, por outra parte, que tal fiscali­zação entra na jurisdição e competência deste tribunal. Eis quanto basta, em resumo, para concluir pela admissibilidade do pedido, e pela impro­cedência da questão suscitada na resposta do Primeiro-Ministro. II.II — As questões de constitucionalidade 10 — A questão da violação do artigo 83. °, nº 1, da Constituição. Passando, por consequência, a apreciar das questões de fundo — ou seja, das questões de constitucionalidade suscitadas pelo Presidente da Repú­blica —, e a apreciá-las pela ordem por que vêm enunciadas no seu pedido, cumpre, em primeiro lugar, verificar se os preceitos em apreço, ao determinarem a extinção de duas empresas públicas nacionalizadas, vio­lam o princípio da irreversibilidade das nacionalizações, consignado no artigo 83.°, nº 1, da Constituição. As razões que num sentido e no outro se invocam no requerimento do Presidente da República e na resposta do Primeiro-Ministro já foram oportunamente indicadas (supra, n.m 2 e 3) e não há, por isso, que repeti-las agora. Importa, sim, que o Tribunal considere o problema que lhe é posto. Ora, este problema consiste fundamentalmente em saber se a extin­ção de determinada empresa pública nacionalizada — assente que esta se encontra abrangida pelo disposto no artigo 83.°, nº 1, da Constitui­ção — deve ser considerada como uma «desnacionalização», por eventual­mente permitir a transferência do respectivo património (do respectivo esta­belecimento e equipamento produtivo) para o sector privado dos meios de produção. A resposta a este problema, porém, tem-na agora o Tribunal facili­tada, uma vez que já se ocupou de tal questão no seu Acórdão nº 11/84, acima citado, o qual versou sobre hipótese semelhante à que lhe é sub­metida no presente processo. Tratou-se, nesse aresto, da legitimidade cons­titucional do Decreto-Lei nº 161/82, de 7 de Maio, que extinguiu a SNAPA, e nele se disse, a respeito do ponto em apreço, o seguinte: A nacionalização abrange «normalmente», escreve Simões Patrí­cio, na linha de Katzarov, Curso de Direito Económico, 2ª ed., p. 446, «não cada um dos elementos (bens materiais, etc.) duma empresa, mas, caracteristicamente, a própria empresa, universitas rei et facti». Desnacionalização é um acto de sinal contrário: directa ou indi­rectamente dirigido à reintegração, quase sempre por inteiro, da empresa nacionalizada no sector privado. Pode ser concretizada, tal como a nacionalização, através de vários esquemas. Tipicamente, a desnacionalização directa traduzir-se-á num acto de soberania, máxime num acto legislativo de carácter revogatório. Todavia, qual­quer que seja a forma que revista a desnacionalização, cabe aqui apenas afirmar, sem hesitação, que a extinção de uma empresa nacionalizada por razões de iniludível inviabilidade económica e sem condições actuais ou futuras de desenvolver a sua actividade em termos socialmente úteis não infringe a garantia da irreversibi­lidade das nacionalizações. Do passo acabado de transcrever podem retirar-se duas conclusões: — por um lado, que o Tribunal, implicitamente, não excluiu a possibilidade de uma desnacionalização indirecta, violadora do princípio do artigo 83°, nº 1, desnacionalização porventura operada através da extinção da empresa nacionalizada. Tal ocor­rerá — poderá agora acrescentar-se — quando semelhante extin­ção se apresentar como manifestamente arbitrária, e ditada pelo evidente propósito de, através da liquidação da empresa, e mediante um meio ínvio (dir-se-á: em «fraude à Constituição»), transferir para o sector privado uma parcela do património nacionalizado, abrangido pelo princípio da irreversibilidade con­signado naquele preceito constitucional; — mas, por outro lado, que o Tribunal entendeu —e disse-o explicitamente — que a extinção duma empresa nacionalizada, sempre que ditada por razões de «iniludível inviabilidade económica», não infringe o princípio acabado de referir. Ou seja: o Tribunal considerou que este princípio não obriga «positiva­mente» o Estado a manter empresas nacionalizadas «sem con­dições de desenvolver a sua actividade em termos socialmente úteis». A extinção de uma empresa pública nacionalizada que se encontre em tais circunstâncias é, pois, uma possibilidade (possibilidade de escolha) que entra na liberdade decisória do órgão estadual para tanto competente, isto é, do Governo. Ora, a esta doutrina entende o Tribunal manter-se fiel. Ao que fica dito convirá apenas acrescentar que, de todo o modo, na apreciação do condicionalismo por último descrito os seus poderes de sindicância são naturalmente limitados. É que tal apreciação ou avaliação coenvolve e traduz-se necessariamente em ponderações e prognósticos de carácter téc­nico (económico) e político, para as quais o Tribunal não se encontra esta­tutariamente vocacionado: elas cabem sim, de modo directo, aos órgãos aos quais compete a gestão política e administrativa do Estado. Neste capí­tulo, o poder de que o Tribunal dispõe é tão-só o de «cassar» as decisões político-normativas desses órgãos que se apresentem como fraudatórias da Constituição. 11 — Pois bem: é à luz da doutrina exposta que importará agora ave­riguar concretamente se a extinção da CTM e da CNN, determinada pelos preceitos legais em apreço, implica uma violação do princípio da irrever­sibilidade das nacionalizações. Dir-se-á desde já, porém, que o Tribunal não tem dúvidas em res­ponder negativamente a tal questão. Com efeito, tanto a justificação fornecida para essa extinção no preâm­bulo dos correspondentes diplomas, como os mais desenvolvidos esclare­cimentos prestados a tal respeito na resposta do Primeiro-Ministro e na abundante documentação que a acompanha, são concludentes — nenhuma razão havendo para pôr em causa a sua veracidade ou pertinência. De destacar, nomeadamente, é que nem mesmo as comissões de trabalhado­res das duas empresas — em documentos cuja reprodução foi junta com a mencionada resposta — contestam substancialmente os dados forneci­dos pelo Governo acerca da situação delas. E esses dados são, na verdade, elucidativos. Vale a pena reproduzir o que, no tocante à CTM, se diz no preâmbulo do respectivo diploma: A situação económico-financeira da empresa pública CTM — Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E. P., tem vindo a degradar-se progressivamente, tendo-se, por Resolução do Con­selho de Ministros nº 139/82, de 22 de Julho, publicada no Diá­rio da República, 1ª série, nº 192, de 20 de Agosto de 1982, declarado a empresa em situação económica difícil. Não obstante as medidas tomadas, não se logrou, contudo, sus­ter a progressiva degradação da situação da empresa, conforme se constata pela evolução de alguns indicadores fundamentais: a) Prejuízos de exploração: Anos Prejuízos (Mil contos) 1978 1 646 1979 1 635 1980 1 385 1981 3 618 1982 3 258 1983 3 200 Não se conhecem valores, mesmo aproxima­dos, para o exercício de 1984. Os prejuízos referidos encontram-se, contudo, subavaliados, em virtude de não ter a empresa contabilizado verbas importantes relativas, desig­nadamente, a encargos financeiros; b) Apoios do Estado: Apresentam montante muito elevado e não se conseguiu rentabilizar o esforço efectuado em ordem à inversão da tendência no sentido da degradação que se constata: Anos Subsídios à exploração Dotações de capital Total 1977 ................ 675 675 1978 ................ 600 - 600 1979................ 600 - 600 1980................ 844,3 125 969,3 1981................ 300 1 420 1 720 1982 ................ 485 1 701,3 2 186,3 1983 ................ 500 973 1 473 1984 ................ - - 2 625,1 c) A estrutura financeira apresenta-se profunda­mente deteriorada, sendo de falência técnica, desde há muitos anos, a situação da CTM. A fazer fé nos balanços da sociedade ter-se-ia a seguinte estrutura financeira, com referência a final de 1982, último exercício para que se dis­põe de dados: (Mil contos) Activo (líquido).................................................................................................................... 6 908 Passivo ............................................................................................................................... 17 642 Situação líquida (passiva) ............................................................................................ (10 734) Sabe-se, contudo, que os números da empresa enformam de defeitos vários, o que determinou que nunca tivessem sido aprovadas as contas da CTM, desde a sua constituição. Em relação ao final de 1984 constata-se um montante conhecido de cerca de 21,5 milhões de contos para o passivo da CTM, do qual quase 4 milhões de contos são referidos a dívidas; d) A idade média da frota ronda os 20 anos e encontra-se hipotecada na sua quase totalidade. Tendo em conta o elevado nível de obsoletismo, encontram-se amarrados cerca de um terço dos navios da CTM. Não pode, pois, o País continuar a suportar o encargo da manuten­ção da empresa, que não tem contrapartida em proporcionais benefícios, nem para os trabalhadores, que não têm possibilidades de receber os seus salários, nem para os credores, sem garantia de reembolso dos seus crédi­tos, nem para o País, cujo esforço financeiro se apresenta sem rentabili­dade de interesse geral. Estão esgotadas as possibilidades de recuperação da empresa, apesar das várias acções desenvolvidas nesse sentido. Decide-se, por isso, extinguir a CTM — Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E. P. No tocante à CNN depara-se com uma situação semelhante, embora os números sejam menos elevados, se bem que da mesma ordem de gran­deza. Não há dúvida, pois, de que se está perante empresas numa situação de extrema precariedade económico-financeira, cuja manutenção vem exi­gindo do erário público avultadíssimos meios, sem que se tenha logrado, até agora, a sua viabilização. Assim, o juízo feito pelo Governo acerca da «inviabilidade económica» das mesmas empresas, e da impossibilidade em que elas se encontram «de desenvolver a sua actividade em termos socialmente úteis» (para se reverter à doutrina e às fórmulas do Acórdão nº 11/84), não só não se revela arbitrário, como se revela mesmo manifestamente plausível e justi­ficado. Por outro lado, e tendo isto em conta, seguramente não pode afirmar-se que a extinção de tais empresas haja sido ditada pelo propósito de permitir a transferência do seu património para o sector privado, ou se haja operado, sequer, nessa perspectiva. Nem se diga, em contrário do que fica referido, que, ao extinguir a CTM e a CNN, o Governo já havia criado duas outras empresas de transportes marítimos, em forma de sociedades anónimas e abertas ao capi­tal privado (a «Portline» e a «Transinsular», a que se reporta o Decreto-Lei nº 336/84, de 18 de Outubro) — criação essa que provavelmente ainda tornaria mais precária a situação daquelas primeiras no respectivo mercado, e viria a permitir (ou se destinaria mesmo a possibilitar), ao cabo e ao resto, que a actividade delas passasse para as novas empresas. O argumento efectivamente não procede. Pois, ainda que se possa, ou mesmo deva, aceitar como inteiramente verosímil a existência de uma cone­xão entre ambas as decisões — a da criação dessas novas empresas e a da extinção da CTM e da CNN —, o que não pode seguramente afirmar-se é que a primeira haja sido causa ou determinante da segunda. Ao contrário: tudo converge no sentido de concluir que, fosse como fosse, a subsistência da CTM e da CNN se tornara inviável, e que foi na pers­pectiva da inelutável extinção delas que o Governo se decidiu pela cria­ção da «Portline» e da «Transinsular». De resto, não pode deixar de acentuar-se — pois isso não será decerto irrelevante no contexto do pro­blema em apreço — que estas últimas empresas, embora constituídas em forma societária, terão, por força da lei, maioria de capital público. Por tudo quanto fica exposto, conclui o Tribunal, pois, que a extin­ção das empresas públicas nacionalizadas CTM e CNN, determinada pelos preceitos legais em análise, não envolve qualquer violação do princípio consignado no artigo 83°, nº 1, da Constituição. 12 — A questão da violação do artigo 168. °, n ° 1, alíneas j) e l), da Constituição. Segundo o Presidente da República, o Governo, ao extin­guir as empresas públicas em causa, estaria a legislar em matéria reser­vada pelos preceitos constitucionais em epígrafe à Assembleia da República, sem autorização desta — o que acarretaria a inconstitucionalidade orgânica dos correspondentes preceitos. Também não procede a arguição de tal inconstitucionalidade. Na alínea j) do nº 1 do artigo 168° reserva-se ao Parlamento a «defi­nição dos sectores de propriedade dos meios de produção, incluindo a dos sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza». Ora, patentemente, não é disso que se trata nos projectos de decretos-lei registados sob os nºs 122/84 e 123/84 (recte, no seu artigo 1°): não se está aí a alargar ou a restrin­gir o âmbito legal das actividades económicas permitidas a cada um dos sectores produtivos, e mormente das actividades reservadas ao sector público necessário da economia; não se está nomeadamente a excluir a possibili­dade da operação de empresas públicas na zona da actividade económica dos transportes marítimos. O que se está, simplesmente, é a extinguir duas empresas — duas certas e determinadas empresas — desse sector. Por seu turno, na alínea l) do nº 1 do artigo 168° reserva-se à Assem­bleia da República a legislação sobre «meios e formas de intervenção e de nacionalização e socialização dos meios de produção...». O sentido deste preceito não é, manifestamente, o de estabelecer uma reserva parlamen­tar quanto a todas e cada uma das concretas decisões político-económicas de utilização dos meios a que se reporta: fora assim, e estaríamos caídos num «governo de assembleia» no domínio da política económica, o que, evidentemente, a Constituição não quis consagrar. O seu alcance é antes, e tão-só, o de reservar à Assembleia a definição do quadro e do regime geral desses meios — ou desses «meios» e dessas «formas», para ser fiel à expressão constitucional. Ora, também não é disso que se trata nos preceitos em apreço — mas única e justamente de extinguir duas empresas públicas. Ainda pois que se entendesse que a definição do regime geral de extinção das empre­sas públicas é abrangida pela reserva em causa — questão que o Tribu­nal, sublinhe-se, deixa inteiramente em aberto —, ainda então não se veri­ficaria, no caso, invasão dessa reserva. E não se diga que, enquanto e na medida em que faltar o regime geral a que respeita o artigo 168°, nº 1, alínea l), da Constituição, cada um dos actos nele previstos só poderá ser decidido por lei da Assembleia da República. É que, aceitando mesmo que isto seja assim — e suposto, por outro lado, e por hipótese, que a definição do regime de extinção das empresas públicas cai no âmbito desse preceito —, sucede que seme­lhante definição não falta no nosso ordenamento jurídico-económico. Consta do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril — de um diploma pré--constitucional, portanto, cuja vigência se manteve ex vi do artigo 293° da Constituição — diploma no qual, designada e justamente, se defere ao Governo (artigo 38°) a competência para extinguir tais empresas. 13 — A questão da violação do artigo 55 °, alínea c), da Constituição. Dispõe-se neste preceito que constitui direito das comissões de trabalha­dores «intervir na reorganização das unidades produtivas». Sustenta-se no requerimento do Presidente da República — acima transcrito na parte que ora importa — que, sendo assim, por maioria de razão devem elas ter o direito de participar na medida da extinção da sua empresa; ora, não vindo consignado cm nenhum dos diplomas extintivos da CTM e da CNN uma tal participação na extinção destas, e ignorando-se se a mesma ocor­reu, considera-se no mesmo requerimento que houve, no caso, violação da disposição constitucional em epígrafe. Entende o Tribunal que ainda a arguição deste vício do artigo 1º dos diplomas em apreço — vício que, agora, geraria a sua inconstitucio­nalidade formal — é improcedente. Também sobre o ponto — sobre o ponto de saber se a Constituição exige a intervenção das comissões de trabalhadores, e nomeadamente a sua audição prévia, na decisão extintiva duma empresa, maxime de uma empresa pública — tem o Tribunal jurisprudência. Consta ela, de igual modo, do já citado Acórdão nº 11/84 — acórdão onde, a propósito da extinção da SNAPA, e com referência ao artigo 56°, alínea c), da versão originária da Constituição (idêntico à mesma alínea do actual artigo 55º), se disse, antes do mais, o seguinte: «A extinção de uma empresa pública», segundo o artigo 37°, nº 1, do Decreto-Lei nº 260/76, «pode visar a reorganização das actividades desta, mediante a sua cisão ou fusão com outras, ou destinar-se a pôr termo a essa actividade, sendo então seguida da liquidação do respectivo património». A extinção de uma empresa pública pode, pois, ser ordenada para a reorganização das suas acti­vidades mediante cisão ou fusão com outras, ou para a cessação da sua actividade, seguida de liquidação do património. A extinção da SNAPA, à qual se aplica este regime por força do disposto no artigo 1°, nº 2, do Decreto-Lei nº 260/76, situa-se na segunda alternativa: é uma extinção para a cessação de acti­vidades e subsequente liquidação. Não há, nem pode haver, reorganização da SNAPA, porquanto o Decreto-Lei nº 161/82 expressamente prevê como acto subse­quente à sua extinção a liquidação do respectivo património. O artigo 56°, alínea c), da Constituição originaria é assim inaplicável. Quer isto dizer que o Tribunal — embora só por maioria — não con­siderou procedente o argumento de maioria de razão (justamente invo­cado no requerimento do Presidente da República) a partir do qual se poderia pretender que a referência constitucional ao direito das comissões de intervirem na «reorganização das unidades produtivas» abrangia tam­bém a «extinção das empresas». E não o considerou procedente, decerto por entender que se está perante realidades ou fenómenos distintos, que não podem situar-se no mesmo plano para o efeito da eventual interven­ção das comissões de trabalhadores no respectivo processo decisório. Ou, por outras palavras (que são as de declaração de voto concordante, aposta ao acórdão em referência): decerto por entender que «a 'extinção de empre­sas' é realmente um aliud, e não um magis, relativamente à 'reorganiza­ção de unidades produtivas'». Tal distinção ou alteridade revelar-se-ão — continuando a citar a mesma declaração de voto — «desde logo [em que a primeira] se refere à 'empresa' no seu conjunto, e não a simples 'estabelecimentos' dela, como a segunda; mas depois, e sobretudo, [em que a extinção] tem a ver, não com o ordenamento 'interno' da empresa e antes com a sua projecção 'externa' no comércio jurídico, afectando, por consequência, direitos e inte­resses de terceiros». Foi tendo em conta esta distinção, que o Tribunal, ao fim e ao cabo, concluiu — ainda que implicitamente — que a lógica do reconhecimento constitucional das comissões de trabalhadores não impunha, nem impõe, que se lhes considere constitucionalmente outorgado o direito de intervir na extinção das respectivas empresas. Na verdade, a razão de ser de tais comissões tem a ver com a participação dos trabalhadores na vida interna da empresa, e com a defesa dos seus interesses no interior dela (i. é, no plano do respectivo «ordenamento interno») e enquanto membros dela. É esse, de resto, o sentido do seu aparecimento e desenvolvimento histó­rico, em geral. Assim, as comissões de trabalhadores e as suas possibili­dades de intervenção pressupõem a empresa, não indo para além dela: por isso se compreende que lhes seja reconhecido o direito constitucional de intervirem na respectiva «reorganização», mas já não na respectiva «extinção». Os interesses dos seus trabalhadores relativamente a esta última reconduzem-se já aos interesses dos trabalhadores em geral — nomeada­mente ao interesse na definição e implementação de medidas estaduais que permitam garantir um adequado nível de emprego. Eis como o Tribunal Constitucional — ainda que só por maioria, recorda-se — concluiu no seu Acórdão nº 11/84, e pode continuar a con­cluir, que não se verifica nenhuma inconsequência constitucional quando na lei fundamental se reconhece às comissões de trabalhadores o direito de intervirem na reorganização das unidades produtivas, mas já não na extinção das empresas. 14 — Ainda no citado acórdão, porém, o Tribunal se não furtou a con­siderar outro aspecto das coisas: é ele o de que a Lei nº 46/79, de 12 de Setembro, (Lei das Comissões de Trabalhadores) veio entretanto expres­samente consignar, no seu artigo 24°, nº 1, alínea b), primeira parte, que a dissolução de empresas será obrigatoriamente precedida de parecer escrito das comissões de trabalhadores. Não deverá então concluir-se que afinal, por força desta disposição, conjugada com o que se encontra cons­titucionalmente prescrito, onde uma empresa pública for extinta sem prévia audiência da respectiva comissão de trabalhadores teremos a extinção «inconstitucional» duma empresa? A tal propósito escreveu-se no Acórdão nº 11/84, o seguinte: No entanto, em juízo de constitucionalidade de normas o parâ­metro de referência terá de ser sempre a Constituição. Designada­mente pelo que se refere às hipóteses de inconstitucionalidade for­mal, o Tribunal Constitucional terá tão-só de averiguar se o iter legislativo sofreu desvios em confronto com o paradigma proces­sual constante da lei básica e regulador, a esse nível, do processo de formação de normas jurídicas. A própria Lei nº 46/79 (artigos 1°, nº 2, e 3°, nº 1) dis­tingue entre direitos das comissões de trabalhadores consignados na Constituição e direitos das mesmas comissões estatuídos unica­mente naquele diploma. Há, pois, que averiguar antes de mais se os direitos que a alínea b), primeira parte, do nº 1 do artigo 24° da Lei nº 46/79 comete às comissões de trabalhadores tem dimensão constitucional, isto é, se esse direito tem enquadramento no artigo 56°, alínea c), da Constituição, texto inicial. Só nesta hipótese a falta de auscultação das comissões de trabalhadores sig­nificará infracção às normas constitucionais que regulam o processo de formação das leis. E continuou-se, logo a seguir: A extinção de empresas públicas, já atrás se escreveu, colima em alternativa um duplo escopo: ou a reorganização de activida­des, mediante cisão ou fusão com outras empresas, ou o aniquila­mento total, com liquidação do património empresarial (artigo 37°, nº 1, do Decreto-Lei nº 260/76). Consequentemente, o direito instituído pelo artigo 24°, nº 1, alínea b), primeira parte, da Lei nº 46/79 exprime, ao nível do ordenamento jurídico ordi­nário, o direito a que se refere o artigo 56°, alínea c), da lei básica, texto de 1976, quando, no caso das empresas públicas, a extinção de tais empresas propenda para a sua ulterior reorganização atra­vés de processos de cisão ou fusão, mas já não explicita qualquer direito constitucionalmente reconhecido quando, ainda no caso das empresas públicas (e este foi o caso da SNAPA), a extinção destas esteja totalmente virada para o seu desaparecimento e subsequente liquidação. Nesta última medida, o direito das comissões de tra­balhadores descrito no artigo 24°, nº 1, alínea b), 1ª parte, da Lei nº 46/79 é um direito exclusivamente criado por este diploma, que, rediz-se, reconhece, em termos genéricos, a existência de direi­tos desta natureza. (Itálicos acrescentados). Assim, concluiu o Tribunal que tão pouco o eventual desrespeito da exigência estabelecida no preceito legal agora considerado importava a inconstitucionalidade formal dum diploma ou preceito legislativo que extinguia, pura e simplesmente, uma empresa pública. E à mesma conclusão se chegou na declaração de voto também já refe­rida, ainda que sublinhando uma outra possível vertente da questão. Ou seja: sublinhando que, de todo o modo, a Lei nº 46/79, ao explicitar, regulamentar e desenvolver os direitos das comissões de trabalhadores, faz referência à sua audição, no tocante à «extinção» das empresas, não em sede de «direito de intervenção na reorganização das unidades produti­vas», mas simplesmente em sede de «direito à informação»; e que se ofe­recem as maiores dúvidas de que este último direito, ao nível da sua for­mulação constitucional [hoje, artigo 55º, alínea a)], «possa constituir 'pressuposto' ou 'trâmite' condicionante da regularidade formal (...) em concreto» (ou seja, que a sua inobservância possa acarretar a «invalidade» de tais actos). À conclusão apontada poderá, no entanto, obtemperar-se que, dis­pondo o artigo 17° da Constituição a aplicabilidade do regime dos direi­tos, liberdades e garantias «aos direitos enunciados no título II e aos direi­tos fundamentais de natureza análoga», e encontrando-se os direitos das comissões de trabalhadores incluídos hoje (depois da revisão constitucio­nal) naquele título da lei fundamental, não poderão os direitos destas comissões atribuídos pela Lei nº 46/79 — e nomeadamente o do seu artigo 29°, nº 1, alínea b), primeira parte — deixar também de bene­ficiar do mesmo regime. Com a consequência de que ainda a sua só inob­servância haverá de acarretar a «inconstitucionalidade» dos actos em que se verifique — e portanto, tratando-se de um acto legislativo, e estando em causa a falta de qualquer trâmite processual da decisão nele incorpo­rada, à respectiva inconstitucionalidade formal. Um tal argumento leva pressupostas várias, e complexas, premissas: logo em primeiro lugar, que os direitos das comissões de trabalhadores do artigo 55º devem efectivamente ser havidos como «direitos, liberda­des e garantias», e beneficiam, por conseguinte, do específico regime cons­titucional destes; depois, que a extensão de tal regime a outros direitos fundamentais abrange inclusivamente direitos com mera consagração legal; além disso, que os direitos das comissões de trabalhadores reconhecidos directamente apenas pela Lei nº 46/79 são de considerar «análogos» aos direitos do artigo 55º da Constituição e, mais genericamente, aos direi­tos, liberdades e garantias; e, por último, que esta analogia se estende mesmo ao plano das exigências relativas à regularidade formal dos actos legislativos. Ora, todas estas premissas são extremamente complexas — como já se disse — e estão longe de ser indisputadas (veja-se, logo quanto à pri­meira, J.C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constitui­ção Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pp. 91 segs.). Mas, ainda quando as restantes devessem dar-se por assentes (ponto que o Tribunal, acentue-se, deixa inteiramente cm aberto), sempre faltaria demonstrar a «analo­gia» dos direitos das comissões de trabalhadores outorgados pela Lei nº 46/79, e nomeadamente do direito previsto no seu artigo 24°, nº 1, alínea b), primeira parte, com os direitos das mesmas comissões reconhe­cidos pelo artigo 55º da Constituição. A afirmação pode surpreender. Mas logo se compreenderá se se tiver em conta que uma tal analogia, para se ter por verificada, não poderá ser puramente externa e formal, e antes haverá de traduzir-se numa seme­lhança ou identidade material, de raiz, emergente do próprio pensamento constitucional subjacente ao reconhecimento dos direitos do artigo 55º. Simplesmente, se isto não se perder de vista, então terá de concluir-se que essa analogia não ocorre pelo menos quanto ao mencionado direito do artigo 24° da Lei nº 46/79. É que — vimo-lo atrás (supra, nº 13) — a atribuição às comissões de trabalhadores do direito de intervirem no pro­cesso decisório de extinção das respectivas empresas ultrapassa seguramente a «lógica» (histórica e político-constitucional) do reconhecimento institu­cional dessas comissões, e dos seus direitos, pela lei fundamental. Deste modo, ainda o argumento agora considerado não é de molde a destruir a conclusão a que este Tribunal chegou no seu Acórdão nº 11/84. 15 — Seja, porém, como for, importa dizer, por último, que de todo o modo as comissões de trabalhadores da CTM e da CNN foram ouvidas pelo Governo no decurso do processo que culminou na extinção dessas empresas. E foram ouvidas — e «intervieram» nesse processo — justamente a propósito e em vista de uma tal extinção. Se, pois, se devesse antes considerar — ao contrário do que o Tribu­nal julgou no seu Acórdão nº 11/84 — que a audição das comissões de trabalhadores, prévia à extinção das empresas, era constitucionalmente obri­gatória, uma tal exigência estaria, no caso, cumprida. A documentação fornecida com a resposta do Primeiro-Ministro é, a tal respeito, inteiramente concludente. Assim, por ela se vê que em 26 de Outubro de 1984 o gabinete do Secretário de Estado da Marinha Mer­cante enviou a uma e a outra das referidas comissões dois extensos documentos em que é exaustivamente analisada a situação económico-financeira de cada uma das empresas, com o anúncio de que o Governo se propu­nha tomar as medidas de fundo exigidas por tal situação, e a advertência expressa de que, se outra alternativa não pudesse ser encontrada, a muito curto prazo teria de optar-se pela liquidação; e, com tal anúncio e adver­tência, solicitava o Governo «as propostas e sugestões» que as comissões para ele quisessem encaminhar. Ambas as comissões responderam a esta solicitação, desde logo pedindo uma prorrogação do prazo para se pro­nunciarem — o que lhes foi concedido por despacho do referido Secretá­rio de Estado [em que, aliás, se faz referência «aos termos e efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 24° da Lei nº 46/79»], comunicado por ofí­cio de 12 de Novembro. E, dentro do prazo que assim lhes foi fixado, vieram efectivamente uma e outra comissão a apresentar os seus pontos de vista relativamente à questão que o Governo lhes pusera (ofícios da comissão da CTM, de 16 de Novembro, e da Comissão da CNN, de 23 do mesmo mês). Não importa averiguar se estes pontos de vista coincidem, ou não, com a decisão final tomada pelo Governo. A entender-se que a audição das comissões de trabalhadores era constitucionalmente exigida, essa exi­gência não ia, como é óbvio, ao ponto de vincular a decisão do Governo à adopção da solução ou soluções por elas propostas. Para ser cumprida, bastaria que às comissões tivesse sido dada oportunidade de pronunciar-se atempadamente — e, desde logo, antes de o Governo formalizar a sua decisão — sobre a medida ou medidas que este admitia vir a adop­tar. A mais não obrigaria a Constituição; mas a tanto, justamente, o Governo correspondeu. É isso inquestionável. Por outro lado, e ainda, suposta a exigência constitucional da audição das comissões de trabalhadores da CTM e da CNN, seria de todo irrele­vante o facto de se não dar conta dela no preâmbulo dos diplomas em apreço. Essencial seria só que as comissões tivessem sido ouvidas — e foram-no, efectivamente. Assim, e vistas as coisas também na perspectiva agora considerada, sem­pre há-de o Tribunal concluir que os preceitos legais submetidos à sua análise não enfermam de qualquer inconstitucionalidade formal, por vio­lação do disposto no artigo 55º, alínea c), da Constituição. 16 — Uma última questão. Suscitou-se a questão de saber se, no caso, existe violação do artigo 53° da Constituição, ou seja, do direito à segu­rança no emprego. Violação que se traduziria no facto de a alínea c) do nº 1 do artigo 4° de cada um dos diplomas aqui em apreciação prever a extinção, por caducidade imediata, de todos os contratos de trabalho. a) O simples enunciado da questão mostra que ela se coloca em face do que se preceitua na mencionada alínea í) do nº 1 do artigo 4°, que o mesmo é dizer fora do âmbito do pedido, pois que, como já se viu, este é restrito à norma que consta de cada um dos artigos 1ºs. b) Objectar-se-á, porém, que existe um nexo indissolúvel entre a extin­ção da empresa, decretada no artigo 1°, e a extinção dos contratos de trabalho, regulada na referida alínea c) do artigo 4°. E, assim — prosseguir-se-á —, o sentido da norma constante do artigo 1°, ao cabo e ao resto, só se compreenderá inteiramente quando integrada (completada) por aqueloutra norma que consta da alínea c). c) A objecção, contudo, não procede. De facto, a questão de inconstitucionalidade que a alínea c) do nº 1 do artigo 4°, eventualmente, poderia suscitar respeita, não à extinção dos contratos de trabalho, que vai implicada na extinção da empresa, sim e tão-só à forma e às condições em que se processa a extinção de tais con­tratos. Ora, nesta perspectiva já se vê que não existe qualquer nexo entre a norma do artigo 1º e a da alínea c) do nº 1 do artigo 4°: esta última poderia, em hipótese, ser inconstitucional, sem que daí decorresse a inconstitucionalidade daquela. E mais: o artigo 1º não reclama a edição de qual­quer norma do tipo da do artigo 4°, nº 1, alínea c). d) De tudo decorre, pois, que, como inicialmente começou por se assi­nalar, ambos os preceitos — o artigo 1º e o artigo 4°, nº 1, alínea c) — se apresentam com perfeita autonomia. Por isso, achando-se o pedido limitado ao artigo 1°, não tem este Tribunal que conhecer — e não conhece — de quaisquer questões de inconstitucionalidade que, eventualmente, se pudessem colocar a propó­sito da referida alínea c) do nº 1 do artigo 4° III — Decisão 17 — Por tudo quanto ficou exposto, o Tribunal decide não se pro­nunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos l° dos projectos de decretos-lei registados na Presidência do Conselho de Ministros sob os nºs 122/84 e 123/84. Lisboa, 15 de Fevereiro de 1985. — José Manuel Cardoso da Costa — Messias Bento — Mário Afonso — Raul Mateus — Jorge Campinos — José Magalhães Godinho — Antero Alves Monteiro Diniz (com declara­ção de voto que junto) — Vital Moreira (vencido, nos termos da declara­ção de voto junta) — José Joaquim Martins da Fonseca (vencido quanto à questão prévia, conforme declaração de voto que junto) — Mário de Brito (vencido, conforme declaração de voto junta) — Luís Nunes de Almeida (vencido, em parte, apenas quanto à fundamentação, nos ter­mos da declaração de voto junta) — Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — A propósito da delimitação do âmbito do pedido, sustentei que o requerimento do Presidente da República consentia a interpretação de com ele se visar a apreciação de constitucionalidade de todos os preceitos dos diplomas em causa e não só dos artigos que expressamente determi­nam a extinção das empresas públicas neles contempladas. Com efeito, no ponto 2 daquele requerimento, diz-se tão-somente que as restantes normas (excluídas a do artigo 1º de ambos os decretos-lei) são normas complementares, implicando a inconstitucionalidade daqueles, por arrastamento, a inconstitucionalidade destas. Estes dizeres, não contrariam a realidade subjacente ao articulado dos diplomas em presença; é que as empresas públicas extintas, mantêm a sua personalidade jurídica para efeitos de liquidação, até à aprovação final das contas a apresentar pela Comissão Liquidatária, sendo o processo nor­mativo disciplinador da liquidação e da actuação da respectiva comissão, indissociável da própria extinção que só pode ser mensurada, em todas as suas consequências, à luz desse processo. 2 — Também não acompanhei o acórdão na parte em que se conclui no sentido de, no caso em presença, não haver lugar à audição das comis­sões de trabalhadores das duas empresas extintas. Tal como defendi na declaração de voto produzido no Acórdão nº 11/84, Diário da República, 2ª série, nº 106, de 8 de Maio, e pelas razões ali aduzidas, continuo a sustentar que a extinção das empresas públicas está condicionada ao prévio cumprimento do disposto na alínea c) do artigo 55º da Constituição. Considerei todavia, no caso presente, que os documentos entretanto juntos ao processo provam que o Governo deu cumprimento a tal impo­sição constitucional. 3 — Alargado o âmbito do pedido a todos os preceitos dos dois arti­culados, têm-se por inaceitáveis, no plano constitucional, as normas que determinam a extinção por caducidade imediata de todos os contratos de trabalho em que sejam partes a CTM e a CNN. Na verdade, a mera res­salva dos salários e outras remunerações em dívida à data da extinção dos contratos [artigo 4°, nº 1, alínea c), de ambos os diplomas] parece não contemplar o direito a indemnização estatuída na lei geral (Decreto-Lei nº 372-A/75, de 16 de Julho). Assim sendo, os actos de extinção das empresas, não implicando por si só a caducidade dos contratos de trabalho, estão sujeitos ao cumpri­mento das regras do despedimento colectivo; além do mais, porque os diplomas em apreciação, apesar de revestirem a forma de decretos-lei, não dimanaram da Assembleia da República, nem contaram com creden­cial parlamentar, e não se revestem de carácter geral e abstracto. De tudo isto decorre que a alínea c) do nº 1 do artigo 4ºde ambos os diplomas, em conexão obrigatória com o artigo 1º dos mesmos, padece do vício de inconstitucionalidade, por violação do artigo 53° da Consti­tuição que garante o direito à segurança do emprego. — Antero Alves Monteiro Diniz. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Introdução Votei vencido por entender que o Tribunal deveria ter-se pronunciado pela inconstitucionalidade. Como relator do processo apresentei um projecto de acórdão nesse sen­tido, que não logrou vencimento. Tal como defendi nesse texto, julgo que os preceitos em causa infringem duplamente a Constituição: por um lado, porque eles violam o direito de participação das comissões de tra­balhadores garantido nos artigos 54º, nº 1, e 55° da Constituição, visto que a consulta que lhes foi dirigida não respeitou os requisitos mínimos necessários; por outro lado, porque eles atentam contra o direito à segu­rança no emprego garantido no artigo 53° da Constituição, na parte em que, conjugados com a alínea c) do nº 1 do artigo 4ºdos mesmos diplo­mas, eles determinam a extinção imediata, por caducidade, dos contratos de trabalho, sem, sequer, direito a indemnização. Também não posso acompanhar o acórdão que foi aprovado noutros ponros, nomeadamente quanto à delimitação do objecto do pedido (que me parece injustificadamente restritiva) e quanto ao entendimento da garantia constitucional das nacionalizações (que me parece indevidamente complacente). No desenvolvimento subsequente das razões que fundamentam a minha posição, limito-me a transcrever, com ligeiras alterações, excertos do mencionado projecto de acórdão. 2 — Delimitação e enquadramento da questão 2.1 — Objecto do pedido Não é imediatamente evidente qual é o âmbito preciso do pedido envolvido no requerimento do Presidente da República, visto que, come­çando por solicitar expressamente a apreciação da constitucionalidade ape­nas do artigo 1º dos diplomas em causa, menciona, depois, vários outros preceitos, embora apenas a título de elementos de interpretação do sen­tido da extinção das empresas decretada no referido artigo 1°. Acresce que o Presidente da República considera noutro passo do seu requerimento que os restantes preceitos «não possuem autonomia», pelo que serão neces­sariamente afectados «por arrastamento» em caso de inconstitucionalidade do artigo 1° Importa dilucidar este problema, uma vez que o Tribunal se encon­tra limitado, constitucional e legalmente, a conhecer da constitucionali­dade apenas das normas cuja apreciação lhe seja requerida. Tudo apreciado, é lícito deduzir do requerimento do Presidente da República o seguinte: a) O preceito directamente submetido a fiscalização da constitu­cionalidade é apenas o artigo 1º enquanto expressão norma­tiva da decisão que extingue as empresas; b) O Tribunal não pode apreciar directamente outro preceito para efeito de se pronunciar autonomamente pela sua inconstitucio­nalidade; c) No caso de se pronunciar pela inconstitucionalidade do artigo 1°, o Tribunal deve pronunciar-se também pela inconstitucio­nalidade dos restantes, solução que é consequencial da natu­reza não autónoma destes; d) Não podendo pronunciar-se directamente pela inconstituciona­lidade de nenhum outro preceito, além do artigo 1º, o Tribu­nal não está impedido de os considerar para efeitos de com­preender o alcance e o conteúdo do artigo 1º Supõe-se que desta forma se dá satisfação a dois requisitos: por um lado, não ultrapassar os limites expressos do pedido do Presidente da Repú­blica; por outro lado, não prescindir de recorrer ao conjunto dos diplo­mas para melhor compreender o alcance normativo do artigo 1º, que, como é fácil ver, só ganha todo o seu sentido quando considerado à luz dos restantes preceitos (nada menos de 18) dos diplomas. Independentemente das razões que levaram o Presidente da República a prescindir de impugnar os demais preceitos dos diplomas, não pode o Tribunal ampliar o âmbito do pedido. Mas, por mais que o Tribunal esteja limitado a conhecer da constitucionalidade apenas do artigo 1º, não pode prescindir de levar em conta todos os preceitos que sejam relevantes para apreciar o sentido daquele. Estando impossibilitado, por efeito da limitação do pedido, de conhecer da eventual inconstitucionalidade de outros preceitos, que não sejam o artigo 1º de cada um dos diplomas, o Tribunal não está, porém, tolhido quanto aos pontos de vista para analisar o mencionado preceito. Não pode ocupar-se de outros preceitos para efeitos de se pronunciar (ou não) pela sua inconstitucionalidade; mas pode seguramente chamá-los à colação nos casos em que eles estejam de tal modo imbricados com o artigo 1º, que este não possa deixar de os implicar directamente. 2.2 — A questão Estão claramente delineados no texto do Presidente da República os vários problemas jurídico-constitucionais que importa resolver. Todavia, o Tribunal, não devendo deixar de encarar os problemas suscitados no pedido, não está impedido de abordar outros aspectos que tenha por rele­vantes para efeitos de apreciação da constitucionalidade. O Tribunal — di-lo a sua própria lei (Lei nº 28/82, artigo 51º, nº 4) — só pode declarar a inconstitucionalidade das normas cuja apreciação lhe tenha sido requerida, mas pode fazê-lo com fundamentos diversos dos invocados. Advirta-se, preliminarmente, que se trata apenas de procurar soluções jurídico-constitucionais para problemas jurídico-constitucionais, impedindo que a solução a que se chegue seja de algum modo contaminada pelo juízo que, noutro plano (designadamente no plano da política económica, social, etc.), haja de fazer-se da referida decisão de extinguir as duas empresas. O terreno aqui é o da controvérsia jurídico-constitucional e não o da conflitologia política. A extinção não deixará de ser inconstitucio­nal, só porque tenha de ser considerada politicamente conveniente ou jus­tificada; e não passará a ser inconstitucional, só porque tenha de reputar-se económica ou socialmente injusta. A verdade é que não bastaria a necessidade política para isentar a decisão do respeito pelos modos e for­mas constitucionalmente estabelecidos; e, de igual modo, o facto de uma decisão poder ser política, económica ou socialmente nociva ou prejudi­cial não a torna necessariamente inconstitucional. Por outro lado, a decisão que houver de tomar-se em sede de fiscali­zação da constitucionalidade não poderá consumir ou dispensar qualquer juízo acerca do mérito dos diplomas: nem a inconstitucionalidade signifi­cará condenação, nem a não inconstitucionalidade significará absolvição. O controlo preventivo da constitucionalidade, em que o Tribunal inter­vém, não consome o controlo preventido do mérito, a que os diplomas devam igualmente ser submetidos. Esta maneira de encarar a tarefa de fiscalização da constitucionalidade é indisputada e não carece de ser sublinhada. E se aqui se reitera é ape­nas porque os processos de fiscalização preventiva, tantas vezes efectua­dos concomitantemente com a controvérsia política causada pelas medi­das sujeitas a fiscalização, são por isso mesmo propícios a mal-entendidos acerca do sentido e limites da tarefa do Tribunal Constitucional nesta área. 3 — A questão da violação da garantia das nacionalizações 3.1 — Garantia das nacionalizações e extinção de empresas nacionalizadas O preceito do artigo 83° da Constituição constitui uma garantia das nacionalizações. Importa verificar se as empresas em causa no presente pro­cesso estão ou não sob a alçada dessa garantia. Ora, sobre isso não existe lugar para dúvidas. Ambas as empresas foram directamente nacionaliza­das por via dos Decretos-lei nºs 205-C/75 e 205-D/75, de 16 de Abril. Ambas as nacionalizações gozam, assim, da garantia constitucional. A este respeito importa afastar liminarmente a ideia, insinuada no documento do Primeiro-Ministro, de que nem todas as nacionalizações seriam irreversíveis (ponto 2 das «conclusões»). Noutro ponto do texto chega a reputar-se como «dado adquirido da doutrina constitucional» que a irreversibilidade não é absoluta, acrescentando-se que também não é perpétua. Nada haveria a objectar, se com tal asserção se quisesse apenas sublinhar que o princípio da irreversibilidade das nacionalizações não abrange a nacionalização indirecta das pequenas e médias empresas não pertencentes aos sectores básicos da economia (cf. artigo 83°, nº 2) ou o facto de tal princípio não estar imune à revisão constitucional. Se se pretende dizer mais do que isso, então entra-se em choque frontal com o texto constitucional, cuja fórmula ( «todas as nacionalizações...») não deixa lugar a dúvidas. Constitucionalmente, a garantia das nacionalizações não depende, nem dos sectores em que elas se verificaram, nem dos propósi­tos, expressos ou presumidos, que as motivaram. O problema consiste, porém, em saber se a garantia das nacionaliza­ções inclui uma proibição absoluta de extinção das empresas nacionaliza­das, quando essa extinção se traduza, como é o caso, em liquidação da sua actividade, com consequente alienação do seu património. Seguramente que a garantia das nacionalizações não proíbe apenas a transferência formal (por via de alienação, designadamente) da empresa, enquanto tal, passando ela do sector público para o sector privado (ou o sector cooperativo, para o caso tanto monta). Ela há-de proibir igual­mente os expedientes que, embora não se traduzam numa alienação for­mal da empresa, enquanto tal, visem igualmente a desnacionalização real da empresa, o seu abatimento ao acervo das empresas nacionalizadas, com o propósito de «expropriar» estabelecimentos ou unidades de produção do sector público nacionalizado. A extinção de empresas pode ser uma forma de desnacionalização. Não é difícil configurar hipóteses em que a extinção não seria mais do que uma forma encapuçada de desnacionalização directa, um modo enviesado (mas nem por isso menos censurável, sob o ponto de vista cons­titucional) de violação da garantia constitucional das nacionalizações. Assim se passará quando a extinção seja gratuita ou arbitrária, isto é, quando seja determinada sem qualquer razão de índole económica ou social, e explicável apenas pelo propósito de diminuir efectivamente o sector público e, à custa dele, ampliar outro sector (designadamente o sector privado). Por outro lado, a extinção das empresas poderia ainda ser censurável sob o ponto de vista da garantia das nacionalizações, mesmo quando seja invocada a má situação financeira das empresas ou as suas dificuldades económicas. Assim poderá acontecer, entre outras hipóteses, quando essas circunstâncias forem apenas um pretexto para transferir as respectivas acti­vidades para o sector privado; ou quando elas tiverem sido premeditada­mente criadas com o fito de com elas agenciar motivos para extinguir as empresas e para transferir o seu património para as empresas privadas con­correntes; ou quando seja exigível que o Estado compense os serviços pres­tados pelas empresas no âmbito social («custos sociais») ou noutro âmbito (defesa, etc.). Inversamente, não pode excluir-se a possibilidade de situações em que a extinção e liquidação não envolva atentado à Constituição. O argumento foi assim sintetizado no Acórdão nº 11/84 (que, aliás, versou hipótese semelhante): (...) a extinção de uma empresa nacionalizada, por razões de iniludível inviabilidade económica e sem condições actuais ou futu­ras de desenvolver a actividade em termos socialmente úteis, não infringe a garantia de irreversibilidade das nacionalizações. A empresa falece naturalmente no status de nacionalizada. O Estado limita-se — se a imagem é permitida — a passar a sua certidão de óbito. Ponto é saber se basta que a extinção seja justificável à luz de tais razões, ou se ela deve tornar-se verdadeiramente necessária. A questão só pode ser considerada caso por caso. Considere-se o caso concreto. 3.2 — O sentido da extinção da CTM e da CNN As razões aduzidas pelo Governo para motivar a extinção das referi­das empresas públicas constam dos textos preambulares dos projectos de diploma em apreço. Aí se referem os crescentes défices de exploração, o grande volume do apoio financeiro que as empresas têm recebido do Estado, a situação líquida patrimonial fortemente negativa. Perante este quadro, pode considerar-se que a extinção configura uma forma de desnacionalização? Existirão razões para concluir que a alegada inviabilidade económica não foi a única motivação da extinção e que, pelo contrário, esta não será mais do que uma das hipóteses acima menciona­das de desnacionalização encapuçada? É certo que não pode evitar-se estabelecer uma relação entre, por um lado, a extinção ora proposta destas duas empresas e, por outro lado, a constituição, tempos atrás, por iniciativa do Governo, de duas novas empresas para o sector dos transportes marítimos, chamadas «Portline» e «Transinsular» (Decreto-Lei nº 336/84, de 18 de Outubro). As coisas poderiam ser vistas assim: as duas novas empresas não são empresas públi­cas, mas sim empresas mistas, ainda que com maioria de capital público; essas duas empresas irão beneficiar da extinção da CTM e da CNN ocu­pando a respectiva actividade económica, adquirindo provavelmente os seus navios e as suas instalações; desse modo, conseguir-se-á substituir duas empresas nacionalizadas por duas empresas abertas ao capital privado, dando-se, consequentemente, de forma indirecta, uma espécie de desna­cionalização. Poderia até encontrar-se no processo que conduziu à decisão de extin­ção das duas empresas públicas elementos susceptíveis de dar verosimi­lhança à hipótese acima aventada. Assim: em 13 de Janeiro de 1983 (há mais de dois anos, portanto), a Resolução nº 4/83 do Conselho de Ministros, depois de concluir pela impossibilidade de «nas actuais condições», tornar a CTM economicamente viável, determina, entre outras medidas, a constituição de duas empresas de capitais públicos para se substituírem à CTM e a redução progressiva das obrigações de serviço público da empresa, até à sua completa anulação; em Agosto de 1984, é aprovado o diploma que cria a Portline e a Transinsular, como empresas de capital misto, e não de capitais públicos (podendo o capital privado ir até 49%), sendo o seu objecto social idêntico ao das duas empresas nacionalizadas do sector; finalmente, é decidida a extinção das duas empresas nacionali­zadas. Aliás, a conexão directa entre os dois actos — a criação das duas empre­sas mistas e a extinção das duas empresas públicas — decorre claramente, não apenas da mencionada resolução de 1983 e consequente encadeamento dos factos, mas também das declarações do Ministro do Mar perante a Comissão de Economia da Assembleia da República (v. Diário da Assem­bleia da República, 2ª série, nº 7, III Legislatura, 2ª sessão legislativa, pp. 127, 2ª col. e segs.), e do texto da resposta do Primeiro-Ministro no presente processo. Daqui três coisas se poderiam eventualmente concluir: a) Que a Portline e a Transinsular foram criadas na perspectiva da extinção da CTM e da CNN (pois seria absurdo manter as quatro empresas em actividade); b) Que a extinção da CTM e da CNN neste momento surge em sequência natural da criação da Portline e da Transinsular; c) Que a actividade anteriormente desenvolvida pelas duas empresas nacionalizadas, cuja extinção agora se determina, passará a ser desenvolvida por duas empresas mistas, com significativa parti­cipação do capital privado, e não por duas novas empresas públicas. Algumas passagens da resposta do Primeiro-Ministro contribuem até para adensar as dúvidas acerca do carácter necessário e essencial da moti­vação da extinção baseada na irrecuperabilidade económica das empresas. Lê-se, por exemplo, a determinado passo: Ora, se a posição da marinha mercante se encontrava em situa­ção difícil enquanto operavam duas empresas públicas, parece tornar-se insustentável a existência não de duas, mas de quatro empresas... (itálicos acrescentados). O sentido imediato desta declaração é a de que a situação que antes era «difícil» se tornou «insustentável», quando foram criadas as duas novas empresas, tendo sido portanto a criação destas que precipitou a extinção das duas empresas nacionalizadas. A este propósito não deixa de ser sig­nificativo também o facto de toda a resposta do Primeiro-Ministro estar preocupada, não tanto em justificar a necessidade de extinção, mas mais em demonstrar a licitude de abrir o sector dos transportes marítimos às empresas privadas (coisa que não estava questionada aqui). Mas é isto suficiente para se poder dar por seguro que a extinção não foi independente de propósitos desnacionalizadores, em tais termos que, se não fosse eles, a extinção não teria ocorrido? A verdade é que o pro­cesso é susceptível de uma outra leitura, que aliás decorre do sentido global da resposta do Governo. Não foi a criação das duas novas empresas que determinou a extinção da CTM e da CNN; foi a inevitável extinção des­tas que fez criar aquelas. As duas novas empresas não foram criadas para provocar a extinção da CTM e da CNN; pelo contrário, foram-no para minorar os efeitos da previsível extinção destas (designadamente através do aproveitamento da frota utilizável). Note-se que já era este o sentido da citada resolução de 1983 sobre a CTM, que apontava para a provável irrecuperabilidade dessa empresa. Não existem, portanto, motivos sufi­cientes para questionar a ideia de que, com ou sem as duas novas empre­sas, a extinção da CTM e da CNN sempre seria inevitável. Por isso, não sobram argumentos para duvidar razoavelmente de que a extinção não obedeceu a propósitos desnacionalizadores, de modo a concluir pela veri­ficação de um «desvio de poder» legislativo. Não pode concluir-se que a extinção da CTM e da CNN tenha obedecido a outro propósito, se não o de pôr fim a uma situação fundadamente julgada insustentável sob o ponto de vista económico e financeiro, de declarar finado aquilo que na realidade era apenas um «cadáver adiado». Assim sendo, ao extinguir a CTM e a CNN, o Governo não terá ultra­passado os limites da liberdade de gestão do sector público, no que res­peita às empresas públicas oriundas de nacionalizações. A garantia cons­titucional das nacionalizações implica naturalmente uma importante limitação à liberdade do Estado de extinguir empresas públicas: ela é essen­cialmente diferente no caso de empresas nacionalizadas — em que, em princípio, não existe — e no caso de empresas públicas que não estejam protegidas pela garantia das nacionalizações. Mas essa restrição da liber­dade do Estado não pode equivaler a uma interdição absoluta. Em casos limite — como será o caso destas — tem de admitir-se que a extinção das empresas nacionalizadas não é susceptível de censura sob o ponto de vista jurídico-constitucional. 4 — A questão da participação das comissões de trabalhadores 4.1 — Colocação do problema Alega o Presidente da República que nenhum dos diplomas menciona a participação das CTs das duas empresas na decisão de extingui-las e que, sendo essa participação constitucionalmente exigida, teria havido, na falta dela, uma «inconstitucionalidade formal» por violação do preceito da alí­nea c) do artigo 55º da Constituição, o qual considera como um dos direitos das CTs, o de «intervir na reorganização das unidades produti­vas». Contesta o Primeiro-Ministro tal entendimento, argumentando que as CTs foram efectivamente ouvidas e que, ainda que o não tivessem sido, isso seria constitucionalmente irrelevante, dado que o direito das CTs a serem consultadas quanto à extinção das suas empresas só está consagrado na lei — ou seja, na alínea c) do artigo 24°, nº 1, da Lei nº 46/79, de 12 de Setembro (Lei das Comissões de Trabalhadores) —, pelo que a sua eventual violação constituiria apenas uma ilegalidade e não uma inconstitucionalidade. Tem-se aqui por adquirido que a participação das organizações dos trabalhadores, quando constitucionalmente necessária, é condição de vali­dade constitucional dos actos que dela careçam, incluindo os actos legis­lativos. Nesse sentido já decidiu o Acórdão nº 31/84 deste Tribunal. Por isso, se se considerar constitucionalmente exigida a consulta às CTs para a decisão de extinção das respectivas empresas, então, no caso de ela se não ter verificado, haverá uma inconstitucionalidade Assim, há que apurar duas coisas: a) Se o direito das CTs à consulta possui carácter constitucional; b) Se no caso concreto se verificou tal consulta e se ela obedeceu aos requisitos mínimos necessários. Só tem sentido apreciar o segundo problema, depois de considerado o primeiro. Por isso, devem ser discutidos por essa ordem. 4.2 — A natureza do direito â consulta Garantido expressamente na Lei das Comissões de Trabalhadores, o direito das CTs a serem previamente consultadas sobre a extinção das res­pectivas empresas não encontra expressão directa no artigo 55º da Cons­tituição, que trata dos direitos das CTs. A invocada alínea c) desse pre­ceito constitucional refere-se directamente apenas à intervenção «na reorganização das unidades produtivas» e só através de uma interpretação extensiva — se não por via analógica — é que poderá abarcar os casos de extinção das empresas. Não enveredou por aí o Tribunal, quando, em anterior ocasião, que versava sobre um caso análogo, tomou posição no sentido de não consi­derar abrangida em tal norma constitucional a hipótese de extinção de empresas (Acórdão nº 11/84, já acima mencionado, sobre a extinção da SNAPA). Todavia, nada impede que o problema seja reexaminado de uma perspectiva mais ampla — que não apenas à luz da alínea c) do artigo 55º da Constituição —, não estando excluída uma reavaliação da solu­ção então encontrada. Em primeiro lugar, não é impossível defender que o direito das CTs à consulta decorre directamente da Constituição, através de uma inter­pretação global e funcionalmente integrada dos artigos 54º e 55º da Constituição. Com efeito, o artigo 55º não pode ler-se isolado, como conjunto avulso de direitos das CTs; pelo contrário, deve ler-se em con­junção com o artigo 54º, nº 1, que, definindo a função geral das CTs, lhes reconhece, como atribuições gerais, as de defender os «interesses dos trabalhadores» e intervir democraticamente «na vida da empresa». As CTs hão-de gozar dos direitos necessários para levar a cabo essa função. Os direitos enunciados no artigo 55º são uma expressão dela, não são um numerus clausus; são antes tipificações ou concretizações, que não esgotam os direitos constitucionais das CTs. Poderia então dizer-se que quando a Lei nº 46/79 veio reconhecer às CTs, entre outros, o direito de serem consultadas sobre a extinção das respectivas empresas não estava a criar um novo direito, estava apenas a reconhecê-lo. Não estava a ampliar o elenco dos direitos das CTs, mas antes a revelá-lo. Não é insustentável defender que as leis que concretizem os direitos constitucionais não estão a criar novos direitos ou a somar direitos legais aos direitos constitucio­nais, mas sim a revelar ou a pontualizar aspectos que já poderiam decor­rer directamente da Constituição e que, mesmo na falta de lei, já have­riam de ser lidos na Constituição, de acordo com as regras gerais de interpretação e de integração. Vários argumentos poderiam ser aduzidos em favor desta posição. Em primeiro lugar, a necessária ligação entre o artigo 55º e o nº 1 do artigo 54º. Da função geral das CTs (que é a de defender os direitos dos tra­balhadores e de intervirem na vida das empresas) hão-de decorrer neces­sariamente certos poderes ou direitos, designadamente aqueles sem os quais a função geral das CTs não teria sentido. Ora, que sentido teriam as CTs na defesa dos interesses dos trabalhadores, se elas não houvessem de ser chamadas a pronunciar-se sobre a extinção e liquidação da empresa, que, mais do que qualquer outra coisa afecta os direitos dos trabalhadores (a começar pelo direito ao trabalho e à segurança no emprego)? Qual seria a lógica constitucional das CTs no que respeita à intervenção «na vida da empresa», se elas não tivessem de ser consultadas ao menos sobre a sua morte (que é o acontecimento que mais afecta a sua vida)! Depois, é fácil demonstrar que o direito das CTs à consulta prévia nestes casos é a única solução coerente com a função constitucional geral das CTs e com o conjunto dos seus direitos expressos no artigo 55º, de onde decorre claramente que elas têm a ver com as principais decisões da vida da empresa ou sobre a empresa. A este propósito importa sublinhar que não tem o mínimo fundamento constitucional a ideia defendida no acórdão, de que a função das CTs é limitada à esfera interna das empresas. Basta mencionar a alínea d) do artigo 55º para ver que as funções das CTs têm a ver, não apenas com o que se passa na empresa, mas também com o que diz respeito à empresa. Também não pode ter-se por decisivo o facto de nenhuma das alí­neas do artigo 55º mencionar expressamente a intervenção em caso de extinção das empresas. A verdade é que esta sempre poderia considerar-se abrangida em alguns dos direitos aí mencionados. Assim, cada um dos direitos aí expressamente referidos são direitos complexos e genéricos, que englobam vários direitos parcelares ou se ana­lisam em vários subdireitos ou direitos derivados. Ora, a intervenção na decisão que extingue a empresa poderá ser considerada, sem dificuldade de monta, como apenas um aspecto constitutivo de alguns dos direitos expressamente enunciados no artigo 55º Por exemplo, do mencionado na alínea b) — controlo de gestão —, pois não se vê que congruência poderia haver em tal direito se ele não abrangesse o acto de extinção da empresa; ou no referido na alínea c) — sobre a reorganização das unida­des produtivas —, pois parece óbvio que a extinção afecta bastante mais os trabalhadores do que a reorganização das unidades produtivas; ou ainda no direito expresso na alínea d) — sobre a participação nos planos que contemplem o respectivo sector —, dado que não é concebível a extinção de duas empresas públicas sem que ela pressuponha um plano para o sector, nem seria coerente reconhecer a uma CT o direito de intervir num plano que, por exemplo, contemplasse a extinção de outra empresa do mesmo sector, e negar-lhe tal direito quando se trata de extinguir a sua própria empresa. Elemento essencial da hermenêutica jurídica (válida também para o campo constitucional) é o de que ela não deve produzir soluções paten­temente incongruentes ou manifestamente absurdas. Ainda que a deci­são de extinção de empresas não pudesse ser «lida» em nenhuma das alí­neas do artigo 55º, sempre teria de falar-se de uma verdadeira e própria lacuna, a ser preenchida de acordo com as regras competentes. O argu­mento da identidade ou de maioria de razão conduz indiscutivelmente ao reconhecimento de um direito das CTs a pronunciarem-se sobre a extin­ção das respectivas empresas. A relevância constitucional de tal direito é particularmente importante no caso de se tratar de empresas públicas e, ainda mais, quando elas tenham a sua origem em nacionalizações. Essa importância decorre, por um lado, do papel constitucional do sector público, por exemplo, na plena utilização das forças produtivas [artigo 81º, alínea c)\, no planeamento económico (cf. artigo 92.°, nº 1), e no desenvolvimento da «propriedade social» (cf. artigo 90.°, nº 3); resulta, por outro lado, da dimensão acres­cida da intervenção dos trabalhadores quando estejam em causa empresas do sector público, como se deduz dos artigos 55º, alíneas f), 83.°, nº 2, e 90.°, nº 3. Mas, mesmo que se admitisse que o direito de consulta das CTs em caso de extinção de empresas tem origem puramente legal, sem ancora­gem directa na Lei Fundamental, ainda assim não estaria afastada a hipó­tese de tal direito gozar, em certos termos, de uma garantia constitucio­nal. A inobservância desse direito, consubstanciada num diploma legislativo governamental, pode não colocar-se apenas em sede de ilegalidade mas também em sede de inconstitucionalidade. É manifesto que, se tal direito não integra um dos direitos específicos enunciados no artigo 55º da Constituição, ele é, porém, inequivocamente, substancial e formalmente análogo a esses, sobretudo aos mencionados nas alíneas c), d) e e). Não existe nenhuma diferença estrutural entre o direito à consulta prévia no caso de extinção da empresa e o direito à consulta prévia no caso do controlo de gestão, ou na participação na ela­boração da legislação do trabalho, ou na intervenção na reorganização das unidades produtivas. Estabelece o artigo 17° da Constituição que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga». Não distingue a Lei Fundamental ente os direitos fundamentais de origem constitucional e os de origem legal, sabendo-se que o preceito imediatamente anterior estabelece que «os direi­tos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional» (artigo 16°, nº 1). Nesta ordem de ideias, o direito à consulta prévia no caso de extinção de empresas há-de ser considerado um direito funda­mental análogo aos «direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores» pre­vistos na Constituição, sendo por isso lícito considerar que eles beneficia­rão do regime constitucional destes. Há autores bem enfáticos a este respeito: Deste modo, os direitos previstos na lei e em normas interna­cionais aplicáveis que sejam análogos, pela sua natureza, aos enu­merados no título II, parte I, da Constituição, são equiparados para efeitos de regime, a direitos, liberdades e garantias, isto é, equi­parados a direitos fundamentais constitucionais. (J. C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais, Coimbra, 1983, p. 79.) O argumento poderá eventualmente ser julgado excessivo e a aplicação do regime constitucional próprio dos «direitos, liberdades e garantias» aos direitos fundamentais de origem legal ser considerada problemática em vários dos seus aspectos. Todavia, já não oferece quaisquer dificuldades quanto a outros, designadamente quanto a considerar aplicável a regra de que tais direitos só podem ser restringidos por via de lei geral e abs­tracta c sem carácter retroactivo. Mesmo que se entenda que o direito à consulta prévia em caso de extinção de empresas não está constitucio­nalmente garantido e que, tal como a lei o criou, também o pode res­tringir (se não mesmo aniquilar!...), isso só poderia ser feito por via de lei geral e sem efeitos retroactivos. Não pode ser feito por uma lei indivi­dual e/ou concreta, nem em relação a actos já consumados. É o mínimo que não pode deixar de decorrer do artigo 18°, nº 3, da Constituição, aplicado aos direitos de origem legal equiparados aos direitos, liberdades e garantias. É certo que no caso concreto não se trata de diplomas que tenham vindo excluir o direito das CTs à consulta, mas sim de diplomas que deter­minaram eles mesmos a extinção de empresas, sem porventura terem obser­vado aquele direito. Mas a diferença não pode ser julgada relevante. Se o Governo não podia dispensar-se, por meio de lei ad hoc, de consultar previamente as CTs para extinguir a CTM e a CNN, também não pode­ria, por meio de lei ad hoc, fazer operar directamente essa extinção, dispensando-se de tal consulta. À luz destas considerações parece não poder ter-se por inquestionável a ideia de que a eventual irregularidade só poderia existir ao nível da ilegalidade, e não ao nível da inconstitucionalidade. Não é necessário per­filhar a ideia de que a infracção por uma norma de outra a que constitucionalmente devia respeito implica por isso mesmo, em geral, inconstitu­cionalidade. Basta, para isso, considerar a questão no âmbito específico dos artigos 17° e 18° da Constituição, aplicando aos direitos, liberda­des e garantias de origem legal, que sejam análogos aos de origem cons­titucional, aquilo que no regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias seja aplicável àqueles. Em matéria de direitos, liberdades e garantias, nenhuma lei pode desaplicar num caso concreto a lei que com efeitos gerais garanta um direito. 4.3 — Os requisitos da intervenção das CTs Admitindo que a eventual falta de consulta às CTs poderá ser rele­vante, não apenas no plano da legalidade, mas também no da constitu­cionalidade, importa verificar agora se ela teve lugar e se decorreu de modo a respeitar os requisitos mínimos adequados à sua função. Do processo constam documentos que mostram que em Outubro e Novembro de 1984 se verificou uma troca de correspondência entre a Secretaria de Estado da Marinha Mercante e as CTs da CTM e da CNN sobre a situação e perspectivas das empresas (incluindo a hipótese da sua liquidação), correspondência iniciada com uma carta daquela Secretaria de Estado de 26 de Outubro de 1984, em que se considerava que «se outra alternativa não puder ser encontrada, a muito curto prazo tenha de optar-se pela liquidação». Só em 12 de Novembro de 1984 é que as CTs são expressamente chamadas a pronunciar-se «nos termos e para efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 24ºda Lei nº 46/79». Destes dados pode concluir-se com segurança três coisas: a) Que as CTs foram expressamente chamadas a pronunciar-se sobre o destino das empresas, incluindo a hipótese de extinção e a liquidação delas; b) Que as CTs, rejeitando considerar a hipótese de extinção, defen­deram outras alternativas; c) Que as CTs não se pronunciaram — nem foram chamadas a pronunciar-se — sobre os termos concretos de uma projectada (ou hipotética) extinção. Importa apurar se isto preenche os requisitos cuja verificação há-de reputar-se necessária para dar corpo ao direito das CTs à consulta prévia. Em primeiro lugar, a consulta deve ser pedida directa e especifica­mente a propósito do acto cuja legitimidade depende dela. Não basta que a entidade a quem compete praticar o acto saiba ou presuma saber qual é a posição da CT a respeito do assunto; nem sequer é bastante que a CT tenha emitido opinião sobre uma hipótese abstracta de a decisão vir a ser tomada. Torna-se necessário que a CT seja directamente consul­tada sobre um propósito actual e concreto de tomar a decisão ou de pra­ticar o acto. Isto é, a consulta à CT deve ser um elemento formal do processo de decision-making. Aplica-se aqui, com as devidas adaptações (mutatis mutandis), o regime que a lei veio explicitar em relação à parti­cipação das organizações dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho (Lei nº 16/79). Em segundo lugar, a intervenção da CT tem de ter sentido útil, pelo que a consulta tem de ser prévia, por forma a que a sua opinião seja tida em conta na decisão. Depois de consumada a decisão, a consulta não tem sentido, é irrelevante. A CT deve ser consultada, não apenas sobre os efeitos ou consequências da decisão já tomada, mas sim sobre a jus­teza ou conveniência da decisão que se projecta tomar. Em terceiro lugar, a participação das CTs deve revestir carácter for­mal. A posição da CT deve ser expressa por forma idónea, e formalmente transmitida à entidade competente, designadamente através de parecer escrito. De outro modo, aliás, não poderia haver controlo da verificação ou não da consulta às CTs. Estarão preenchidos estes requisitos mínimos da participação das CTs na extinção das empresas? Seguro é que as CTs foram formalmente con­sultadas sobre uma hipótese de extinção das empresas. Duvidoso é saber se o foram atempadamente. Certo é que não foram consultadas sobre uma proposta concretamente definida de extinção. Quanto ao requisito de a consulta dever ser efectuada antes de ser tomada a decisão a que respeita, a dúvida resulta de que, como decorre do que acima ficou dito, tudo aponta para que a decisão de extinguir as empresas já estava contida na decisão que criou a Portline e a Transin­sular, pois parece evidente que estas só foram criadas na perspectiva de extinção da CTM e da CNN. A ser assim, então a consulta às CTs foi extemporânea e irrelevante. Já é inquestionável — pois ressalta do processo acima descrito — que as CTs não foram consultadas sobre uma proposta concretamente defi­nida de extinção das empresas. As CTs não puderam pronunciar-se sobre as várias dimensões da extinção, designadamente quanto ao destino do património das empresas e quanto aos modos de cessação dos contratos de trabalho. Numa representação enviada ao Tribunal, a CT da CTM alega que não foi consultada sobre o projecto de decreto de extinção. Deve considerar-se que tal não era necessário: exigível era que sobre as ques­tões que ele decide tivessem sido consultadas previamente as CTs. E foi isso que se não verificou. Ora, a razão de ser da consulta às CTs não pode dar-se por satisfeita quando elas sejam consultadas apenas sobre uma hipótese de extinção da empresa, em abstracto, sem definição do conteúdo da extinção. A extin­ção não consiste apenas dar por extinta a empresa; sob o ponto de vista dos trabalhadores das empresas nacionalizadas, interessa o destino do patri­mónio, as alternativas para o desempenho da função das empresas a extin­guir e sobretudo a resolução dos contratos de trabalho e a alternativa para os postos de trabalho suprimidos; sobre nada disto foram consultadas as CTs da CTM e da CNN. Tem de concluir-se que a consulta às CTs foi deficiente, não podendo considerar-se como tendo sido observados os requisitos mínimos necessários. 5 — A extinção das empresas e o direito à segurança no emprego 5.1 — Colocação do problema A extinção de uma empresa, considerada apenas em si mesma, não ê nada. Ela só é inteligível como extinção daquilo que constitui a empresa. A consideração da extinção de forma isolada e autónoma, com refle­xos apenas na existência da empresa como entidade jurídica — como é encarada no acórdão —, ignora que a extinção é uma medida global, inte­grando uma série de fenómenos com efeitos em vários planos, e que a empresa é, necessariamente, um complexo social e humano. Ao extin­guir uma empresa," não se põe fim apenas a uma realidade jurídica; extingue-se também uma realidade económica e social, e sobretudo afecta-se a condição dos trabalhadores da empresa. Tal como não é indiferente que uma casa seja derrubada com ou sem realojamento dos habitantes, também não é irrelevante o modo como uma empresa é extinta. Com efeito, a empresa consiste, além do mais, numa organização de trabalho. A extinção implicará, de um modo ou de outro, a eliminação dessa organização, com cessação das relações de trabalho que ela pressupõe. A extinção da empresa comporta como componente neces­sária a extinção das relações de trabalho, não podendo aquela estar con­sumada sem esta se verificar. Importa verificar, se, quanto a esse aspecto, a extinção da empresa está conforme com os princípios e regras constitucionais. O problema surge a partir da alínea c) do nº 1º do artigo 4 de ambos os diplomas, o qual dispõe que a extinção das empresas implica a «extin­ção por caducidade imediata de todos os contratos de trabalho». È claro que a extinção dos contratos de trabalho é uma componente essencial da extinção da empresa. Logo, aquele preceito está necessariamente co--envolvido na extinção da empresa, de que trata o artigo 1º. O entendi­mento do alcance integral deste não pode prescindir da consideração daquele. O artigo 1º não diz apenas o que nele directamente se lê, mas tam­bém o que dele decorre quando conjugado com outros, dos quais seja indissociável. E certo que o artigo 4ºnão é indissociável do artigo 1º (pelo contrário); mas a inversa não é verdadeira. O Tribunal não está a considerar uma extinção de empresa, em abstracto; está, sim, a conside­rar esta extinção, a destas empresas. Ora esta extinção inclui a extinção dos contratos de trabalho de certa maneira e não de outra. 5.2 — Extinção dos contratos de trabalho por caducidade e direito ã segu­rança no emprego Estabelece o artigo 4ºdo diploma relativo à extinção da CTM: 1 — A extinção da CTM implica: c) A extinção por caducidade imediata de todos os con­tratos de trabalho em que seja parte a CTM, com excep­ção dos outorgados com o pessoal de mar embarcado, os quais se extinguirão imediatamente após o respec­tivo desembarque no porto nacional de destino, sem prejuízo do direito aos salários e outras remunerações em dívida à data da extinção do contrato de que se trate. Idêntico preceito consta do diploma respeitante à CNN. O sentido deles parece claro: com a publicação dos diplomas extinguem-se, sem mais — sem necessidade de qualquer processo ou sequer de qualquer comuni­cação —, os contratos de trabalho, terminando imediatamente qualquer obrigação das empresas para com os trabalhadores (salvo a dos salários vencidos) e sem que aqueles tenham direito a qualquer indemnização, pois, nos termos da lei geral, a caducidade do contrato de trabalho não confere direito a ela. Importa verificar se um tal regime de extinção dos contratos de traba­lho é compatível com a garantia constitucional de segurança no emprego (artigo 53° da Constituição). O direito à segurança no emprego significa, acima de tudo, direito a não perdê-lo. A garantia constitucional impõe à partida uma adequada tipificação legal dos modos de cessação do contrato de trabalho e um regime legal apropriado, que, além de proibir os despedimentos sem justa causa, impeça qualquer forma de cessação arbitrária ou abusiva do con­trato de trabalho. De resto, nos termos do artigo 18° da Constituição, a lei que regular as formas de cessação do contrato de trabalho terá de ser uma lei geral e abstracta e, nos termos do artigo 168°, a respectiva competência legislativa é reservada â Assembleia da República. Por isso, das duas, uma: ou a extinção das empresas se limita, quanto aos contratos de trabalho, a reproduzir ou a seguir o regime legal geral, ou ela envolve um regime especial, discrepante do regime geral, e então haverá inconstitucionalidade. Ora, tudo aponta para que é esta a situação que se verifica. Nos termos conjugados dos preceitos mencionados, a extinção das empresas envolveria a extinção dos contratos de trabalho por caducidade. Porém, de acordo com a lei geral, em tais casos não cabe a figura da caducidade, mas sim a da cessação por despedimento colectivo. A figura da caducidade não é aplicável aos casos de extinção de empresas. Dispõe o artigo 8° da chamada Lei dos Despedimentos (Decreto-Lei nº 372-A/75, de 16 de Julho): 1 — O contrato de trabalho caduca nos casos previstos nos ter­mos gerais de direito, nomeadamente: a) Expirando o prazo por que foi estabelecido; b) Verificando-se impossibilidade superveniente, absoluta e definitiva, de o trabalhador prestar o seu trabalho ou de a empresa o receber; c) Com a reforma do trabalhador. A interpretação do preceito pode dar lugar a dúvidas de vária ordem. Mas não as dá quanto a saber se a extinção de uma empresa pode impli­car a caducidade dos contratos de trabalho. É manifesto que um tal acto não cabe em qualquer dos fundamentos mencionados, nem se enquadra em qualquer daqueles que como tal devam ser considerados «nos termos gerais de direito». Sublinhe-se desde logo que, mesmo se se admitir que o artigo 8° da Lei dos Despedimentos não esgota em absoluto os casos de caduci­dade do contrato de trabalho, ainda assim as possibilidades de agenciar outras são reduzidas. Por um lado, elas terão de caber dentro dos casos definidos «nos termos gerais de direito»; por outro lado, tendo em conta o seu regime gravoso para o trabalhador, a caducidade deve ser excepcio­nal. A literatura juslaborista é enfática a esse respeito. Basta citar uma obra recente: ... as hipóteses de caducidade devem ser consideradas excep­cionais, dado que atentam contra a regra geral de estabilidade do emprego, não sendo lícito o recurso à analogia para estender o regime da caducidade a circunstâncias não previstas no respectivo preceito. (Carlos Alberto L. Morais Antunes e Amadeu Francisco R. Guerra, Despedimentos, Coimbra 1984, p. 30-1). Quanto ao conceito geral de caducidade como fundamento de extin­ção de contratos, a doutrina é pacífica. Diz I. Galvão Teles (Contratos Civis, separata do Boletim do Ministério da Justiça, nº 83, 1959, p. 44): Caducidade é a extinção automática de um contrato como uma consequência de um evento a que a lei atribua esse efeito. Aqui o contrato resolve-se ipso jure, sem necessidade de qualquer mani­festação de vontade, jurisdicional ou privada, tendente a extingui-lo. Ora, não existe nenhuma lei a atribuir à extinção de uma empresa a consequência da caducidade dos contratos de trabalho. E é claro que a lei que atribua tal consequência tem de ser uma lei anterior à verifica­ção do acto; não pode ser a lei mesma que venha criar o evento a que por si mesma atribui tal efeito… De igual modo, a hipótese de extinção não se enquadra na alínea b) do nº 1 do citado artigo 8ºda Lei dos Despedimentos, quando este refere a impossibilidade de o trabalhador prestar o seu trabalho ou de a empresa o receber. A impossibilidade a que o preceito se refere é de natureza factual, e não poderá ser simplesmente uma invenção legal. O facto que motiva a impossibilidade há-de ser um facto jurídico, em sen­tido estrito, e não um acto jurídico, em sentido próprio. Escreve um autor: A caducidade distingue-se das figuras de efeitos similares, a revogação e a rescisão, por resultar, não de um acto jurídico, com assento na vontade, mas unicamente de um facto jurídico stricto sensu, v. g. a morte, o decurso do tempo nos direitos limitados temporalmente quanto ao seu exercício. (Aníbal de Castro, A cadu­cidade, 2ª ed., Lisboa 1980, pp. 217 e segs.). A propósito do conceito de impossibilidade de cumprimento da obri­gação, para efeitos do artigo 790° do Código Civil, comenta Antunes Varela: Para que a obrigação se extinga, é necessário, segundo a letra e o espírito da lei, que a prestação se tenha tornado verdadeira­mente impossível, seja por força da lei, seja por força da natureza (caso fortuito ou força maior), ou por acção do homem. (Das obri­gações em geral, 2.a ed., vol. II, Coimbra 1974, p. 66). Ora, no caso concreto a prestação não se tornou absolutamente impos­sível, nem por força de qualquer lei que tenha proibido ou interditado tal actividade, nem por força da natureza, nem por acção do homem. O facto que motiva a caducidade tem de ser alheio à parte que invoca a caducidade, terá de ser independente da sua vontade ou de qualquer acto seu. É indiscutível que essa condição não se verifica aqui, já que é o próprio Governo que invoca o acto de extinção, que ele mesmo prati­cou, para daí fazer decorrer a caducidade... De resto, nem sequer é verdade que o acto de extinção torne forçosa a extinção automática dos contratos de trabalho. São os próprios diplomas que se encarregam de demonstrar que a extin­ção das empresas não implica qualquer impossibilidade absoluta de per­sistência dos contratos. A mesma alínea b) do artigo 4°, nº 1, permite a subsistência dos contratos de trabalho dos trabalhadores embarcados, e o nº 2 desse mesmo artigo estabelece expressamente que a extinção não implica a extinção automática dos demais contratos (i. é, os que não sejam contratos de trabalho), não se vislumbrando como é que seria pos­sível existir impossibilidade absoluta de subsistirem contratos de trabalho e não a haver para os restantes... Sucede até que as empresas não per­dem a sua personalidade jurídica, nem perdem a capacidade para contra­tar, inclusive novos contratos de trabalho, como decorre expressamente da alínea d) do nº 4 do artigo 2.° de ambos os diplomas. Compreende-se, de resto, muito bem por que é que a extinção de uma empresa não pode implicar, de per si, a caducidade dos contratos de trabalho. É que, a ser assim, então estaria escancarada a porta para a violação livre do direito à segurança no emprego. A entidade patronal não pode despedir livremente os trabalhadores, mas poderia desfazer-se deles simplesmente por via de extinção da empresa (com a vantagem de não ser obrigada a indemnização...). Está bem de ver que assim não pode ser. Se não houver motivo para a cessação dos contratos de trabalho por outro fundamento, a extinção da empresa é irrelevante para a subsis­tência dos contratos de trabalho. Poderá argumentar-se que desse modo fica limitada na prática a liber­dade do empresário para extinguir e encerrar empresas. Assim é, segura­mente. Mas a Constituição garante o direito à segurança no emprego e não a liberdade dos empresários de encerrar empresas. È aquele direito que condiciona esta liberdade, e não esta que pode limitar aquele. O que sucede é que as circunstâncias que levam à necessidade de extin­guir as empresas são normalmente suficientes para justificar o despedi­mento colectivo dos seus trabalhadores. Mas, então, a extinção terá de ser precedida, acompanhada ou seguida do despedimento colectivo propriamente dito, sob pena de o empregador continuar vinculado aos con­tratos de trabalho. Na verdade, de acordo com a lei geral, é a figura do despedimento colectivo o instrumento adequado para fazer cessar os contratos de traba­lho em caso de extinção de empresas. Diz o nº 2 do artigo 13° da Lei dos Despedimentos: 2 — Considera-se despedimento colectivo para efeitos do pre­sente diploma, a cessação de contratos de trabalho (...) sempre que aquela ocorrência se fundamente em encerramento definitivo da empresa, encerramento de uma ou várias secções ou redução do pessoal, determinada por motivos estruturais, tecnológicos ou conjuntarias. A doutrina não deixa lugar a dúvidas: A entidade patronal que pretenda proceder ao encerramento da empresa, ao encerramento de um departamento, secção ou redu­ção de pessoal por razões de ordem tecnológica, estrutural ou eco­nómica, terá que desencadear um «processo de despedimento colec­tivo» (…). (C.A.L. Morais Antunes e A.F.R. Guerra, ob. cit. p. 219). É este o regime legal geral. Nem a «Lei dos Despedimentos» excep­ciona as empresas públicas, nem a lei das empresas públicas permite qual­quer regime especial para estas quanto à cessação dos contratos de trabalho. Não pode portanto haver dúvidas de que a extinção de empresas não implica a caducidade dos contratos de trabalho. A letra e o espírito da lei são claros. E isto é tanto assim que o actual regime legal veio substi­tuir um outro em que efectivamente a extinção (melhor: o subsequente encerramento definitivo) implicava a caducidade. Na verdade, era a seguinte a redacção do artigo 29°, nº 2, da versão originária da Lei dos Despedimentos: 2 — O encerramento definitivo da empresa faz caducar os con­tratos de trabalho, sem prejuízo do direito mencionado no artigo anterior [ou seja o direito à indemnização]. Mas este preceito foi revogado pelo Decreto-Lei nº 84/76, de 21 de Janeiro, precisamente o mesmo diploma que introduziu na Lei dos Des­pedimentos o artigo 13° acima mencionado, que agora considera expli­citamente o encerramento de empresas apenas como um dos fundamen­tos de despedimento colectivo. Não são legítimas, portanto, quaisquer dúvidas: a extinção das empresas pode ser fundamento de despedimento colectivo; não pode, porém, implicar caducidade dos contratos de trabalho. Ora, o despedimento colectivo obedece a certos requisitos materiais e a um processo específico, previsto na lei. Ao contrário da caducidade, a verificação dos factos que fundamentam o despedimento colectivo não opera automaticamente; o processo exige, entre outras coisas, a interven­ção da comissão de trabalhadores respectiva; e a cessação do contrato de trabalho dá direito a indemnização. Elementos necessários do processo de despedimento colectivo são: a comunicação aos trabalhadores e à respectiva comissão de trabalhadores do propósito de proceder ao despedimento colectivo, acompanhada da apresentação das razões que o motivam; a possibilidade de a comissão de trabalhadores apreciar e contestar o despedimento ou os termos em que este seja pretendido. O processo do despedimento colectivo, tal como resulta da lei, visa fundamentalmente dois objectivos: por um lado, permitir controlar a legi­timidade dos fundamentos invocados para o despedimento (controlo que pode ir até à impugnação contenciosa da decisão governamental que auto­rize o despedimento); por outro lado, proporcionar o encontro de solu­ções menos gravosas para o despedimento, como, por exemplo, o seu esca­lonamento no tempo, a garantia de reemprego em outra empresa (ou em nova empresa a constituir) do mesmo empregador (cf. artigo 17°, nº 1, da Lei dos Despedimentos). Estão à vista as diferenças abissais entre a cessação do contrato de tra­balho, conforme ele tenha lugar por caducidade ou por despedimento. Trata-se de duas figuras jurídicas radicalmente distintas, sob o ponto de vista conceituai, substancial e prático. E também não é preciso grande esforço — pois entra pelos olhos dentro — para compreender o signifi­cado e o alcance da extinção por caducidade dos contratos de trabalho que a extinção das empresas envolveria. Segundo a lei geral, os trabalha­dores da CTM e da CNN só verão cessados os seus contratos de trabalho mediante despedimento colectivo, decidido nos termos da Lei dos Des­pedimentos, isto é, através de um processo específico, que lhes garanta a intervenção da comissão de trabalhadores, e afinal, uma indemnização, além de eventualmente alguma expectativa de reemprego, nomeadamente nas novas empresas de transportes marítimos criadas em vista da extinção da CTM e da CNN. Nos termos em que a extinção é proposta — por caducidade — ver-se-iam imediata e automaticamente privados de emprego, sem direito a qualquer processo (ou sequer a comunicação), nomeadamente sem a intervenção da comissão de trabalhadores, e sem direito a indemnização. A diferença não é propriamente despicienda, sobretudo para os trabalhadores (mas são eles cujos direitos estão em causa). Vale a pena acentuar este ponto: os projectos de diplomas aqui em análise tratam os trabalhadores de forma essencialmente mais lesiva do que resultava da Versão originária da Lei dos Despedimentos. Aí, é ver­dade, o encerramento também implicava caducidade e, logo, cessação auto­mática dos contratos de trabalho; mas ficava-lhes garantido, ao menos, o direito à indemnização que, como se viu, era expressamente ressalvado. Agora, contra preceito expresso da lei geral — que só permite o despedi­mento —, estes diplomas propõem-se aplicar de novo a figura da caduci­dade, e sem sequer ressalvar a indemnização! Para não deixar dúvidas a este respeito, os projectos de diploma frisam-no bem, ao garantir aos tra­balhadores apenas o «direito aos salários e a outras remunerações em dívida à data da extinção do contrato», como se lê na parte final da alínea c) do nº 1 do artigo 4°. Extinção imediata, automática, sem indemnização, determinada por via de lei: — eis o que não pode qualificar-se se não como infracção qua­lificada da garantia constitucional do direito à segurança no emprego (artigo 53° da Constituição). Mas, ainda que por hipótese fosse possível compatibilizar tal direito com a caducidade dos contratos de trabalho em caso de extinção de empresas, considerando-a uma limitação admissível daquele direito, a verdade é que isso só poderia ser feito nas condições e nos termos do artigo 18ºda Constituição e dos demais preceitos que definem o regime dos direitos, liberdades e garantias. Por isso — como já se mostrou —, os diplomas em análise não podem, legitimamente, derrogar o regime da lei geral. A chamada lei dos despe­dimentos tem a ver directamente com um direito fundamental dos tra­balhadores, dotado do estatuto dos «direitos, liberdades e garantias». Essa lei só pode ser alterada por lei geral e abstracta, emitida ou autorizada pela Assembleia da República e elaborada com a intervenção das organi­zações dos trabalhadores [artigos 18°, nº 3, 168, nº 1, alínea b), 55º, alínea d), e 57°, alínea a)]. Ora, os diplomas em causa, apesar de se fazerem revestir de forma legislativa (decreto-lei), não têm carácter geral nem abstracto, não emanam da Assembleia da República (nem por ela foram autorizados) e não tiveram a intervenção das organizações dos tra­balhadores quanto a esse aspecto da extinção das empresas. Resumindo: a extinção dos contratos de trabalho por caducidade auto­mática, geral e sem indemnização é absolutamente incompatível com o direito à segurança no emprego, garantido no artigo 53° da Constitui­ção. Mas, mesmo que uma tal solução fosse admissível em tese geral, é inquestionável que ela só poderia ser estabelecida por uma prévia altera­ção da «Lei dos Despedimentos», de acordo com as regras de forma, com­petência e processo estabelecidos na Constituição. Em matéria de «direi­tos, liberdades e garantias» —repita-se— uma lei concreta (e/ou individual) não pode dispor contra uma lei geral. O Estado não poderia violar a Lei dos Despedimentos mediante acto administrativo; também não pode derrogá-la mediante diploma legislativo para um caso concreto. Em conclusão, é de entender que a extinção das empresas com extin­ção dos contratos de trabalho por caducidade não é conforme à garantia constitucional do direito à segurança no emprego. — Vital Moreira. DECLARAÇÃO DE VOTO Este Tribunal tem competência para apreciar a constitucionalidade de quaisquer normas. É conhecida a polémica doutrinária em torno da questão relativa às características essenciais das normas jurídicas, designadamente no que res­peita ao problema de saber se o conceito de norma se deve restringir aos comandos gerais e abstractos ou se, pelo contrário, se deve estender, igual­mente aos comandos individuais e concretos. Não tenho hesitações em entender que o é norma jurídica. A defini­ção tradicional de norma jurídica é a seguinte: Comando (ou regra de conduta) geral, abstracto e convencio­nal, ditado pela autoridade competente. É duvidosa a caracterização da norma jurídica como imperativo. Não há motivos suficientes porém para lhe recusar a generalidade e a abstrac­ção. O geral contrapõe-se ao individual e o abstracto ao concreto. Uma lei (no sentido de norma) não pode nunca ser individual e con­creta, pois doutro modo violar-se-ia o princípio da igualdade perante a lei. A propósito das chamadas «Leis medidas», Mário Esteves de Oliveira escreve: Recusamo-nos a aceitar que tais actos individuais e concretos provenientes de órgãos legislativos, não obstante serem tomados sob a forma de «lei» posam ser considerados sem mais, como mani­festações da função legislativa: a generalidade e a abstracção da norma legal não são dogmas do liberalismo, fruto do pensamento Rousseauniano, mas a verdadeira trave mestra de um Estado de Direito... (v. Direito Administrativo, vol. 1º, p. 22). Portanto tem de se atender a um conceito material de norma e não formal. Jorge Miranda diz: O sentido da menção «independentemente da sua forma» só pode ser este: que, doravante, quaisquer actos administrativos defi­nitivos e executórios, tenham a sua forma própria ou qualquer outra, mormente a de actos legislativos, estão sujeitos a impugna­ção contenciosa; que para efeito de recurso perante os tribunais administrativos, o que releva é a substância administrativa de qual­quer acto, a sua natureza de acto administrativo, e não a forma externa da sua aprovação ou publicação. (Revisão Constitucional e Democracia, p. 235). A mesma orientação é seguida por António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas em Constituição da República Portuguesa, p. 278, nº 3, alínea b). Em síntese, no caso sub judice estamos perante acto administrativo c não norma. O nº 3 do artigo 268ºda Constituição permitiu recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, único competente. Por isso, votei vencido quanto à questão prévia. — José Joaquim Martins da Fonseca. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Foi requerida a apreciação preventiva da constitucionalidade dos artigos 1ºs de dois diplomas: um dispõe que é extinta a CTM — Com­panhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E. P., «que nesta data entra em liquidação» (nº 1), e que a CTM mantém a sua personalidade jurídica para efeitos de liquidação, até à aprovação final das contas a apresentar pela Comissão Liquidatária (nº 2); o outro contém idênticas disposições quanto à CNN — Companhia Nacional de Navegação, E. P. É duvidoso que estas disposições possam ser objecto de fiscalização abs­tracta de constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional, ou, por outras palavras, que este Tribunal tenha competência para conhecer do pedido. A solução afirmativa teria porventura mais apoio na versão originária da Constituição, onde, justamente a propósito da fiscalização preventiva da constitucionalidade, se falava em constitucionalidade de um decreto (nº 3 do artigo 277°), em apreciação da constitucionalidade de um diploma (nº 4 do mesmo artigo), em inconstitucionalidade de qualquer diploma (nº 1 do artigo 278°) e em inconstitucionalidade dos diplo­mas [artigo 284°, alínea a)], dando a entender que o que era objecto de fiscalização eram diplomas legais em sentido formal, e não em sen­tido material. Mas já no nº 1 do artigo 280° se dizia que eram incons­titucionais as normas que infringissem o disposto na Constituição; e o termo normas era igualmente utilizado no nº 2 desse artigo e no artigo 281º. E, ao falar-se em normas, parecia que se tinha em vista o con­teúdo, não a forma. Hoje, a Constituição fala sempre em normas [artigos 207.°, 277.°, 278.°, 279.°, 280.°, 281º, 282 e 290.°, alínea m)\. Daí entender-se que a fiscalização é «de actos normativos, não de actos não normativos, desig­nadamente, de actos políticos ou de governo e também de actos admi­nistrativos (Professor Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, II, 2ª ed., 1983, nº 86). No domínio da primitiva redacção da Constituição, havia uma difi­culdade quanto aos actos administrativos. É que, acontecendo por vezes que eles revestiam a forma de decreto-lei, não era possível a sua impug­nação: — o controlo da constitucionalidade estava excluído, como resulta do que ficou dito, porque eles não eram normas; por outro lado, tanto na doutrina — vide, por último, Professor Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª ed. (reimpressão), t. II, 1980, nº 486 — como na jurisprudência — era uniforme a orientação do Supremo Tribu­nal Administrativo —, entendia-se que os decretos-lei eram insusceptí­veis de recurso contencioso perante esse Tribunal. Mas a essa dificuldade acudiu a revisão constitucional, ao dispor no nº 3 do artigo 268ºda Constituição que é garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma. Por isso escreve o Professor Jorge Miranda, local citado, que, «como ficou assente em 1982 a garantia de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma (artigo 268°, nº 3, novo), já nenhuma razão há para alargar o conceito de norma no artigo 281º — como faziam anteriormente a Comissão Constitucional e o Conselho da Revolução — de maneira a abranger diplomas legislativos individuais e concretos». Tratando-se, no caso, de diplomas individuais, inclinei-me no sentido da incompetência do Tribunal para conhecer do pedido. 2 — Quanto ao fundo: Divergi do acórdão no ponto em que nele se recusa às comissões de trabalhadores o direito de intervirem no processo que leve à extinção das empresas. Como deixei escrito em declaração de voto que fiz no Acórdão deste Tribunal nº 11/84, de 7 de Fevereiro de 1984 (no processo nº 91/83), esse direito está consagrado constitucionalmente. Sendo direito das comis­sões de trabalhadores intervirem na «reorganização das unidades produti­vas» [artigo 55º, alínea c), da Constituição], essa intervenção justifica-se, por maioria de razão, no caso de se pretender extinguir as empresas, já que é nesse caso que mais em perigo são colocados os direitos dos traba­lhadores: direito ao trabalho, segurança no emprego, direito à retribui­ção do trabalho, etc. Isto é: — o direito consignado na alínea c) do artigo 55º abrange — por maioria de razão, repete-se — o direito à participação no processo de extinção das empresas. E, devendo entender-se esse direito, nas suas linhas fundamentais, de acordo com a declaração de voto do conselheiro Vital Moreira (nº 4.3) — para que me permito remeter —, a conclusão é a de que, no caso, não se observaram os requisitos mínimos exigidos para que pudesse dizer-se que tal direito foi respeitado. Estamos, assim, em presença de uma inconstitucionalidade, por vio­lação do citado preceito. — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Tendo acabado por votar no sentido de o Tribunal Constitucio­nal se considerar competente para conhecer do pedido, fi-lo, todavia, com as maiores dúvidas e sem prejuízo de, futuramente e em casos idênticos, rever a minha posição. Na verdade, a solução ora adoptada quanto à questão prévia não se apresenta líquida e pode vir a suscitar grandes dificuldades: basta pensar, por exemplo, que não havendo prazo para requerer a declaração de incons­titucionalidade com força obrigatória geral, o acto administrativo cons­tante de diploma com força de lei jamais se consolidaria. No entanto, e apesar das dúvidas já referidas e que a exiguidade do tempo não permite explanar detalhadamente, o voto final acabou por ser determinado pela consideração de a Constituição ser o único parâmetro que poderá servir para aferir da validade de um acto administrativo cons­tante de diploma legislativo. 2 — Embora não subscrevendo por inteiro todas as considerações cons­tantes do acórdão, no que se refere às condições em que se poderá proce­der à extinção de uma empresa nacionalizada e aos poderes de sindicân­cia do Tribunal Constitucional em tal matéria, não foi essa a razão essencial que me levou a lavrar voto de vencido, quanto à fundamentação. Tal voto radicou no facto de continuar a entender, tal como frisei em declaração junta ao Acórdão nº 11/84, que a Constituição impõe a inter­venção das comissões de trabalhadores no processo de extinção de uma empresa pública (ver Diário da República, II série, nº 106, de 8 de Maio de 1984, p. 4122 e 4123). Só que, no caso vertente, votei a conclusão, no sentido da não exis­tência de inconstitucionalidade formal, por se encontrar suficientemente provada nos autos, conforme se refere igualmente no acórdão, a efectiva e suficiente participação das comissões de trabalhadores da CNN e da CTM, no processo de extinção das respectivas empresas. — Luís Nunes de Almeida.