381/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 381/89 [1] Processo: n.° 295/88. 2ª Secção Relator: Conselheiro Magalhães Godinho. Acordam na 2. a Secção do Tribunal Constitucional: I O magistrado do Ministério Público junto do Tribunal da Relação do Porto interpôs recurso para este Tribunal Constitucional do acórdão daquela Relação que, com fundamento na sua inconstitucionalidade, não aplicou a norma do n.° 2 do artigo 30.° do Código das Expropriações, no processo litigioso de expropriação urgente proposto pelo Gabinete da Ponte Ferroviária sobre o Rio Douro, contra Alistair Barry Robertson e mulher, relativamente à parcela n.° 7 destinada à construção da ponte ferroviária sobre o rio Douro e seus acessos entre as estações de Gaia (Devezas) e Porto (Campanhã) e que corre seus termos no Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia. Nesse acórdão, a Relação do Porto decidiu anular a peritagem e os actos que se lhe seguiram, incluindo a sentença, de que os expropriados haviam interposto recurso. Admitido o recurso, foi o mesmo remetido a este Tribunal Constitucional e, depois da distribuição, foi recebido e fixado prazo para as alegações. Porém, só o Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal apresentou a sua alegação, na qual salienta que, «se estivesse em causa a norma do n.° l do mesmo artigo 30.° do Código das Expropriações, nada mais haveria do que fazer aplicação, ao caso concreto, da declaração de inconsti­tucionalidade, com força obrigatória geral, daquela norma, constante do Acórdão n.° 131/88, publicado no Diário da República, l. a série, n.° 148, de 29 de Junho de 1988». E, reconhecendo que as razões que levaram à declaração de inconstitucionalidade da norma do n.° l valem inteiramente para a norma do n.° 2: também esta não garante uma justa indemnização, com violação do artigo 62.°, n. ° 2, da Constituição, como aliás este Tribunal reconheceu no Acórdão n.° 109/88, de l de Junho de 1988, que julgou inconstitucionais as normas dos n. os l e 2 do citado artigo 30.°, conclui dever- se «julgar inconstitucional, por violação dos artigos 13.°, n. ° l, e 62. °, n.° 2, da Constituição, a norma constante do n.° 2 do artigo 30.° do Código das Expropriações». Os expropriados recorridos não alegaram, mas juntaram um requerimento pedindo que os autos fossem levados à conferência atenta a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do n.° l do artigo 30.° do Código das Expropriações (é o mesmo citado na alegação do Procurador-Geral Adjunto). Só que tal pedido não tem sequer de considerar-se, dado que a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral diz respeito apenas ao n.° l do artigo 30.° e o que está em causa nestes autos é o n.° 2 do mesmo artigo 30.° Cumpre decidir. II Como se lê, a fls. 198v.°, no acórdão recorrido: É ponto assente que a parcela expropriada se integrava num prédio urbano com terreno envolvente. Este tem a dimensão total de 7650 m 2 , completamente vedado. Nele se encontra implantada uma moradia de construção antiga, mas bem conservada, com árvores de grande porte na zona ajardinada que a envolve, dispondo também de logradouro, arruamentos, piscina, court de ténis, horta, pomar, eira, garagem e outros anexos. Propriamente a parcela objecto da expropriação tem a área de 2692 m 2 , constitui a parte norte daquele prédio com as confronta­ ções atrás assinaladas, nela existindo um campo de ténis, pomares de macieira e de citrinos, garagem, eira, jardim com caramanchão, bardo de macieiras, muros de vedação e suporte. Esta parcela, conforme se referiu, confina na sua parte poente com a Rua do Choupelo. A este propósito refere o perito que elaborou o relatório da vistoria adperpetuam rei memoriam, que a frente voltada para a dita Rua tem algumas potencialidades construtivas, embora nesse arruamento não existam as principais infra-estruturas. Quer os árbitros, quer o perito da expropriante também adoptaram este princípio; assim, avaliaram o terreno de acordo com o n.° 2 do artigo 30.° do Código das Expropriações, situando a parcela em zona diferenciada de aglomerado urbano, nos termos do n.° 2, do artigo 62.°, do Decreto-Lei n.° 794/76 de 5 de Novembro. Mais adiante refere, ainda, o acórdão recorrido: Na decisão recorrida o M. mo Julgador concluiu que a parcela em causa se situava em zona diferenciada de aglomerado urbano, pelo que o critério para obter o valor do terreno era o definido pelo n.° 2, do artigo 30.° do Código das Expropriações. E, depois de referir que, em face desse normativo, o valor dos terrenos situados em tal zona que, pelas suas condições, sejam insusceptíveis de rendimento como prédios rústicos, não poderá exceder o valor correspondente aos terrenos de médio rendimento da mesma zona ou região, o acórdão recorrido observa: Acontece que, nos termos do artigo 62.°, n.° l, da Consti­tuição da República, a todos é garantido o direito à proprie­dade privada e à sua transmissão em vida ou por morte nos termos do mesmo diploma. E acrescenta o n.° 2 desses mesmo artigo 62.° que a requisição e a expropriação por utilidade pú­blica só podem ser efectuadas com base na lei, fora dos casos previstos na Constituição, mediante pagamento de justa indemni­ zação. Salienta, depois, o acórdão recorrido o conteúdo, significado e alcance das normas dos artigos 27.° e 28.° do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 845/76, para realçar que são estes normativos que estabelecem o direito do expropriado a receber uma justa indemnização que terá, pois, de ser fixada com base nos valores reais dos bens expropriados e calculados em relação à propriedade perfeita, e que essa indemnização «não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação. O prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados, e não pelas despesas que haja de suportar para obter a substituição da coisa expropriada por outra equivalente». Finalmente, recorda o acórdão recorrido que, face aos preceitos legais atrás referidos, o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão de 10 de Dezembro de 1986, julgou que o critério de avaliação do n.° l do artigo 30.° do Código das Expropriações, ao afastar-se do padrão de medida definido nos citados artigos 27.° e 28.°, com incidência exclusiva em factores de natureza rústica, envolve ou pode envolver uma determinação de valor distinto do conceito constitucional de justa indemnização. E, declarando a sua concordância com a doutrina do citado acórdão deste Tribunal — doutrina que entende valer também para o n.° 2 do mesmo artigo 30.° —, decidiu não aplicar esta última norma por sofrer do mesmo vício de inconstitucionalidade. III É, efectivamente, fora de dúvida, e essa é também a opinião sustentada pelo Procurador-Geral Adjunto na sua alegação, que os fundamentos que levaram à declaração de inconstitucionalidade da norma do n.° l do ar­ tigo 30.° do Código das Expropriações por violação do n.° 2 do artigo 62.° e do n.° l do artigo 13.° da Constituição são os que conduzem ao julga­ mento de inconstitucionalidade do n.° 2 do mesmo artigo 30.°, até por maioria de razão. O artigo 30.° do Código das Expropriações dispunha o seguinte: 1 — Para efeito de expropriação, o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos será calculado em função dos rendi­mentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu destino como prédio rústico e ao seu estado no momento da expropriação, devendo tomar-se em conta, porém, a natureza do terreno e do subsolo, a sua configuração e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas, susceptíveis de influírem no seu valor, desde que respeitem unicamente àquele destino. 2 — O valor dos terrenos situados em zona diferenciadas do aglomerado urbano que, pelas suas condições, sejam insusceptíveis de rendimentos como prédios rústicos não poderá exceder o valor correspondente aos terrenos de médio rendimento da mesma zona ou região. Segundo o artigo 62.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 794/76, de 5 de Novembro (Lei dos Solos), aplicável na interpretação do artigo 30.° do Código das Expropriações, por remissão expressa do artigo 131.° deste último diploma, deve entender-se «por zona diferenciada do aglomerado urbano o conjunto de edificações e terrenos contíguos marginados por vias públicas urbanas pavimentadas que não dispunham de todas as infra- estruturas urbanísticas do aglomerado», Nos termos do artigo 62.°, n.° 2, da Constituição «a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e, fora dos casos previstos na Constituição, mediante pagamento de justa indemnização. As regras gerais sobre a indemnização devida pela expropriação constam dos artigos 27.° e 28.°, n.° l, do Código das Expropriações, que dispõem: Artigo 27.° — l — A expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito a receber uma justa indemnização. 2 — A indemnização será fixada com base no valor real dos bens expropriados e calculada em relação à propriedade perfeita, saindo deste valor o que deva corresponder a quaisquer ónus ou encargos, salvo no que se refere à caducidade de arrendamento nos termos do artigo 36.° Art. 28.° — l — A justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação. O prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados, e não pelas despesas que haja de suportar para obter a substituição da coisa expropriada por outra equivalente. ……………………………………………………………………………. Ora, segundo o citado Acórdão n.° 131/88, «o pagamento da justa indemnização é um dos requisitos constitucionais da expropriação. Traduz- se num princípio geral, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, de harmonia com o qual os actos lesivos de direitos e os danos causados a outrem determinam uma indemnização. A Constituição, porém, embora estabelecendo que a indemnização há- de ser justa, não define um concreto critério indemnizatório, mas é evidente que os critérios definidos por lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a in­demnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem requisitado ou expropriado (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2. a ed. revista e ampliada, 1.° vol.,p. 331). Sobre esta matéria, Fernando Alves Correia sustenta que 'o dano material suportado pelo expropriado é ressarcido de uma forma integral e justa, se a indemnização corresponder ao valor comum do bem expropriado ou, por outras palavras, ao respectivo valor do mercado ou ainda ao seu valor de compra e venda' (cf., do autor citado, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Coimbra, 1982, p. 129)». Independentemente da questão de saber se constitucionalmente a justa indemnização há-de corresponder ao valor de mercado, o Tribunal Constitucional concluiu que a norma do n.° l do artigo 30.° do Código das Expropriações é inconstitucional, visto que «essa norma, ao impor que o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos seja calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusi­ vamente ao seu destino como prédio rústico, e só permitindo que se tomem em conta certas circunstâncias objectivas, susceptíveis de influírem no seu valor desde que respeitem unicamente àquele destino, afasta-se não apenas do critério geral daquele Código, contido nos artigos 27.°, n.° 2, e 28.° mas também dos princípios materiais da Constituição (igualdade e proporcionalidade), já anteriormente referidos, e que não permitem que a indemnização seja irrisória ou desproporcionada». Sendo assim — continuava o citado Acórdão n.° 131/88 —, «é indubitável que a norma em apreço impede que se possa atender a factores de outra natureza que não os rústicos, pelo que se afasta ilegitimamente a possibilidade de se considerarem outros factores susceptíveis de ocasionar um acréscimo do valor do prédio, entre eles o da ‘potencial aptidão de edificabilidade’ dos terrenos expropriados». Na verdade, segundo o Acórdão n.° 341/86, publicado no Diário da República, 2. a série, de 19 de Março de 1987, pode «dizer-se que o jus aedificandi, sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa. «O critério de avaliação estabelecido no artigo 30.°, n.° l, do Código das Expropriações ao afastar-se do padrão de medida definido nos citados artigos 27.° e 28.°, com incidência exclusiva em factores de natureza rústica, envolve ou pode envolver uma determinação de valor distinto do conceito constitucionalmente adequado de justa indemnização. Se é certo que esta não pode estar sujeita e condicionada por factores especulativos, por, muitas vezes, artificialmente criados, sempre deverá representar e traduzir uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado. Ora, os limitados e restritivos índices ali contidos podem não consentir essa restauração patrimonial, impondo uma valoração distinta daquela que, fora de qualquer jogo especulativo e em condições de inteira normalidade de mercado, o expropriado podia alcançar. A antecedente interpretação das normas em causa não envolve uma substituição do legislador pelo Tribunal Constitucional, antes aponta para a necessidade de uma rigorosa densificação legislativa do conceito constitucionalmente adequado de indemnização.» Por outro lado— concluía o citado Acórdão n.° 131/88 —acresce que «o direito à justa indemnização, em casos de expropriação, se traduz num direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, para os efeitos previstos no artigo 17.° ,da Constituição, pelo que só pode sofrer as restrições previstas na Constituição, as quais devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos». É evidente que, por maioria de razão, esta argumentação vale de pleno quanto à norma do n.° 2 do artigo 30.° referente ao valor dos terrenos situados em zona diferenciada do aglomerado urbano que, pelas suas condições, sejam insusceptíveis de rendimento como prédios rústicos, pois que, por um lado, é maior a respectiva «potencial aptidão de edificabilidade», e, por outro lado, o índice contido na mesma norma (ou seja, que o seu valor não poderá exceder o valor correspondente aos terrenos de médio rendi­ mento da mesma zona ou região) também pode não consentir a adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado. Finalmente — tal como o Tribunal Constitucional concluíra nos citados acórdãos n. os 341/86 e 131/88 quanto à norma do n.° l do artigo 30.° —, precisamente porque impõe um critério de valorização restritivo que não assegura uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pêlos expropriados, a norma do n.° 2 do artigo 30.° do Código das Expropriações «acaba também por determinar para estes uma desigualdade de tratamento, impondo-lhes uma onerosidade forçada e acrescida sem a tutela do princípio da igualdade, por inexistência de justificação material para a diferença de tratamento dessas situações, nos termos aí previstos». Por isso, viola ainda o princípio da igualdade consagrada no artigo 13.°, n.° l, da Constituição. Nestes termos, decidem julgar inconstitucional a norma do n.° 2 do artigo 30.° do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 845/76, de 11 de Dezembro, e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido, negando, assim, provimento ao recurso. Lisboa, 3 de Maio de 1989. José Magalhães Godinho Luís Nunes de Almeida Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa Mário de Brito (vencido, por razões paralelas às que constam da declaração de voto no Acórdão n.° 131/88, de 8 de Junho) Armando Manuel Marques Guedes. [1] Acórdão publicado no Diário da República., 2. a série, de 8 de Setembro de 1989.