Quem foi o relator do acórdão 0310/10?

O relator foi Alberto Augusto Andrade de Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0310/10?

O acórdão foi proferido em 07 de julho de 2010.

0310/10 - STA

Sumário

I - A deliberação da Caixa Central de Crédito Agrícola de designar Directores Provisórios para uma Caixa de Crédito Agrícola e de suspender de funções os membros da Direcção dessa mesma Caixa, no quadro do disposto no artigo 77.º-A do regime jurídico do crédito agrícola mútuo e das cooperativas de crédito agrícola (RJCAM), instituído pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de Janeiro, na redacção dos Decretos-Lei n. ° 230/95, de 12 de Setembro e 320/97, de 25 de Novembro, é lesiva dos membros suspensos, por isso recorrível; II - Aquela deliberação, tomada sem prévia audição dos membros que suspende, viola o disposto no artigo 100.º do CPA.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A... interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra recurso contencioso contra a deliberação de 9/10/2003 do Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, que suspendeu a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a que o recorrente pertencia, e nomeou directores provisórios para essa mesma Caixa. Indicou diversos contra-interessados, entre os quais a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL. 1.2. Por despacho de fls. 115/121, aquele Tribunal julgou-se materialmente incompetente. 1.3. Inconformado, o recorrente agravou para este Supremo Tribunal que, pelo acórdão de fls. 368/382, julgou que o acto impugnado se assume como materialmente administrativo e considerou caber à jurisdição administrativa conhecer do processo dos autos, ordenando a baixa ao TAF de Coimbra. 1.4. Por despacho daquele TAF de fls. 568/570, foram julgadas improcedentes as questões prévias de irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado e de ilegitimidade passiva (por não ter sido demandado o Banco de Portugal) suscitadas pela entidade recorrida. 1.5. Discordando desse despacho, o Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL., recorreu, recurso que foi admitido com subida diferida. 1.6. Em alegações, concluiu aquele Conselho de Administração: «- O acto recorrido do Conselho de Administração da Caixa Central não é um acto administrativo definitivo e executório e dele não era possível recurso para o TAC de Coimbra. Só era possível o recurso da decisão do Banco de Portugal de 9-9-03 que autorizou a Caixa Central a intervir, pelo que o recurso deveria ter sido rejeitado, por ilegalidade na sua interposição (artº 25, nº 1 do D.L. nº 267/85 e artº 51 do D.L nº 129/84). - O recorrente deveria ter demandado o Banco de Portugal como recorrido. Não o tendo feito gerou-se ilegitimidade passiva (artº 493, nº 2, artº 494, alínea e) e artº 288, nº 1, alínea d), todos do C. P. Civil)». 1.7. Em contra-alegações, concluiu o recorrente contencioso: «A) O presente recurso jurisdicional vem interposto pela Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL do despacho proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, a fls., datado de 06.12.2007, no âmbito do recurso contencioso de anulação que corre termos sob o Proc. n.º 996/03 e no qual se decidiu pela improcedência das questões prévias de irrecorribilidade do acto recorrido e de ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário passivo invocados pela Autoridade Recorrida e aqui Recorrente; B) Na base deste processo está o acto praticado pela Autoridade Recorrida, em 09.10.2003, pelo qual se decidiu “suspender a Direcção no seu todo, ao abrigo do disposto no artº 77-A do RJCAM e nomear (...) Directores Provisórios (...), pelo prazo de um ano” para a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., assim se determinando o afastamento do ora Recorrido das suas funções como Presidente da Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ... e sua substituição por directores provisórios. C) Por relação à suposta ausência de definitividade vertical do acto impugnado, conducente à sua irrecorribilidade, há que saber que desde a revisão constitucional de 1989, que os requisitos para a impugnação de um acto administrativo se alteraram de uma percepção clássica que partia da (tripla) definitividade e executoriedade, para uma definição de lesividade; D) O deslocamento dos requisitos de impugnação contenciosa para o campo da lesividade retira força decisiva ao argumento do Recorrente, pois que não questiona, nem parece questionável, que o acto recorrido tenha produzido efectiva lesão no recorrente contencioso e ora Recorrido; E) O acto verticalmente definitivo, se não coincidir com o acto horizontalmente definitivo, ser-lhe-á sempre posterior e nunca anterior, contrariamente ao que pretende fazer crer o Recorrente; F) O acto do Banco de Portugal não é acto que confira horizontalidade ou verticalidade ao procedimento, pois que não é o acto praticado por entidade com competência superior no procedimento, nem o último acto no procedimento; G) Foi o acto do Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo que concluiu o procedimento, daí ser o acto com data posterior e foi aquele que foi praticado pelo órgão com competência para a matéria, porque a competência é sua e apenas fez participar o Banco de Portugal num seu procedimento. A participação do Banco de Portugal qualifica-se como um incidente procedimental ou um procedimento enxertado; H) É a Caixa Central que tem a competência para o acto de suspensão de direcção de caixas de crédito agrícolas (associadas ao SICAM) e substituição dos directores eleitos por outros por si designados, sendo que a intervenção do Banco de Portugal é incidental, visando conceder um mero “acordo prévio”, como a própria lei qualifica, acto esse auxiliar e preparatório da decisão que é sua. I) O Recorrente alude à irrecorribilidade do acto administrativo, por suposta não inserção deste recurso contencioso de anulação nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do art. 51.º do ETAF. Ao fazê-lo, falha ao ignorar que o princípio de jurisdição é aquele constante do art. 3.º do ETAF, o qual recolhe para a função jurisdicional administrativa a repressão da legalidade administrativa e a decisão em conflitos de natureza jurídico-administrativa; J) Como também se ficou, estamos na presença de um acto materialmente administrativo e o mesmo não está excluído à jurisdição administrativa nos termos do art. 4.º, n.º 1 do ETAF; K) A leitura que o Recorrente faz do art. 51.º, n.º 1 do ETAF não procede e ignora as alíneas em que se integra a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL, quando os seus órgãos praticam actos materialmente administrativos, como é o caso; L) Nenhum argumento em favor da irrecorribilidade do acto impugnado se pode retirar de uma suposta ausência de inserção do recurso em presença em vista do n.º 1 do art. 51.º do ETAF, pois que, quer a alínea j), quer a alínea q) permitem integrar o recurso em presença nas competências dos tribunais administrativos de 1ª instância, em consonância com o que já resultava do art. 3.º e 4.º do ETAF; M) O Recorrente constitui como segundo sustentáculo para a impugnação que vem fazer junto desta 2ª instância, uma alegada ilegitimidade passiva por preterição do litisconsórcio necessário passivo, investindo contra a não integração do Banco de Portugal como recorrido; N) Nenhum erro de julgamento por parte do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra existiu e nem se vê que, depois do que havia demonstrado o mesmo na parte da Decisão Recorrida relativamente à questão prévia de irrecorribilidade, necessitasse de dizer mais do que o que disse para justificar a improcedência desta outra questão prévia. O) Apurou-se na Decisão Recorrida que o autor do acto em causa é o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL e que a intervenção do Banco de Portugal é apenas preparatória face ao seu acto. Nessa medida, o órgão do Banco de Portugal que praticou o acto de “Acordo Prévio” não é autor ou co-autor do acto impugnado, com o que não tem de ocupar a posição de Autoridade Recorrida, nem se encontra a defender interesses públicos próprios no processo, com o que não tem de participar no processo. P) O Banco de Portugal não é autor do acto recorrido, com o que não pode ser Autoridade Recorrida, por si ou em conjunção com o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, mas também não pode ser contra-interessado por os seus poderes e interesses públicos não terem sido postos em causa no recurso e numa potencial impugnação do acto, mas apenas dos da Autoridade Recorrida e ora Recorrente. Q) Concluímos, por conseguinte, que a Decisão Recorrida também não é merecedora que qualquer censura nesta parte, com o que se deverá manter, assim se impetrando a V. Exas». 1.8. Pela sentença de fls. 901/919, foi dado provimento ao recurso contencioso e anulada a deliberação impugnada. 1.9. Recorrem dessa sentença o Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL e a contra-interessada Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL. 1.10. O Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL concluiu nas suas alegações: «A douta sentença recorrida violou o artº 100 do CPA, porquanto a decisão recorrida foi tomada no exercício de poderes, estritamente vinculados, e com audiência ou sem audiência a decisão não poderia ser outra. O Recorrente, em audiência, jamais poderia, face à grave situação económica da Caixa, influenciar ou influir na tomada de decisão diferente da que foi tomada». 1.11. A Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL concluiu nas suas alegações: «- A Caixa da ... estava em situação de desequilíbrio financeiro grave, não respeitando as regras prudenciais, não acatando os limites máximos de grande risco, com elevada concentração de créditos num reduzido número de mutuários (o crédito concedido a onze mutuários, ascende a 40,2% do crédito total). - a vida económica da Caixa C.A.M. ... estava dependente da sorte de recuperação dos créditos concedidos a um diminuto número de mutuários. - O crédito vencido em montante elevado - 4.901.323,00€- , era representativo de 8,4% da carteira de crédito.. - Verificava-se agravamento do crédito vencido, pois tinha aumentado 256,8%. - Verificava-se incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais, previstas no aviso 10/94, de 18/11, designadamente o não acatamento do limite máximo de grande risco, conforme mapa de grandes riscos de 30 de Junho de 2003; - Existia insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central, nomeadamente quanto à política de concessão de crédito e captação de recursos, designadamente o não respeito do rácio crédito/depósitos inferior a 65. -Todos estes factos constituem elementos incontestáveis, que, jamais, em audiência prévia poderiam ser colocados em crise e inverter o sentido da decisão da Caixa Central de intervir na Caixa da ... e de para ela nomear directores provisórios e suspender os eleitos. - Perante tão grave e manifesto desequilíbrio financeiro, e após prévia obtenção do acordo do Banco de Portugal, nos termos do art° 77°-A do RJCAM, tal conduziu à intervenção da Caixa Central na Caixa C. A. M. ... e à suspensão dos directores eleitos. - Com ou sem audiência prévia e à luz do art° 77°-A do RJCAM, o resultado seria sempre o mesmo, ou seja, a suspensão de funções do recorrente e a nomeação de Directores Provisórios, decisão que, dada a situação económica da Caixa, ele em nada podia influir nessa decisão que foi tomada, pelo que esta sempre seria a mesma. - Não será de admitir a invalidade do acto quando, em juízo, o Tribunal está seguro de que o acto é a única solução admissível à luz do direito. - A douta sentença recorrida, incorreu em erro de direito, nomeadamente do Artº 100 do CPA, pelo que deve ser anulada, mantendo-se a decisão impugnada». 1.12. O recorrente contencioso concluiu nas suas contra-alegações: «A) No presente recurso jurisdicional vem impugnada, pelo Recorrente Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, no âmbito do Proc. n.º 996/2003, pelo qual se anulou o acto datado de 09.10.2003, com fundamento em vício de forma, por preterição do dever de audiência prévia. No presente recurso, o ora Recorrido procede ainda à ampliação do seu objecto aos vícios invocados que improcederam, conforme faculdade processual assegurada pelo n.º 1 do art. 684.º-A do CPC, aplicado ex vi do art. 102.º LPTA. B) No recurso contencioso de anulação na base do processo foi impugnado o acto administrativo da autoria o Conselho de Administração da CAIXA CENTRAL – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, C.R.L., datado de 09.10.2003, pelo qual se “deliberou suspender a Direcção no seu todo, ao abrigo do disposto no artigo 77º-A, do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo, e nomear (...) Directores Provisórios (...) pelo prazo de um ano”, acto este notificado à Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a que o Recorrente pertencia, por Ofício de notificação datado de 10.10.2003, sob a Refª DFOA/1275/2003, da autoria do Director do Departamento de Fiscalização, Orientação e Acompanhamento, Exmº Sr. B...; C) Na sequência do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, com data de 26.10.2006, no Rec. n.º 370/06-11 ficou definitivamente fixada a competência dos tribunais administrativos para conhecerem da presente questão e, nessa medida, qualificou a relação jurídica em presença, como uma relação jurídico-administrativa; D) Vários são os vícios de que o acto recorrido padece, sendo o primeiro destes o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, com o que no presente recurso jurisdicional e por virtude da ampliação do objecto do mesmo, se começa por analisar os vícios em que o ora Recorrido decaiu. E) Decorre do acto recorrido, que a deliberação de designação de directores provisórios e a suspensão dos membros da Direcção que até então estavam em funções se prendia com a circunstância de não haverem sido seguidos – de forma satisfatória - certos indicadores que a ora Recorrente referia como importantes. Nesse sentido o acto em causa refere, no seu ponto 1, que houve “incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais constantes do Aviso 10/94, de 18/11”, em especial quanto ao limite máximo de grande risco e se refere a um “insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central conforme circular N.º CA/42/2002 de 10/10/2002”, especificado no não acatamento do rácio crédito/depósitos inferior a 65%, bem como a “erros e vícios” apontados à gestão, em particular uma suposta “elevada concentração de crédito num reduzido número de mutuários”; F) Conforme resulta do ponto 1 do Acto Recorrido, estas situações registaram-se já há bastante tempo, algumas ainda antes da intervenção de delegados provisórios designados pela própria Recorrente para gerirem a 1ª Contra-interessada com o ora Recorrido, entre outros membros da Direcção agora suspensa. G) Como fundamento para o acto em causa apontam-se um “mapa de grandes riscos de 30 de Junho de 2003”, um “Balanço de 30 de Junho de 2003” e até um “Relatório do Serviço de Auditoria da Fenacam” de 30 de Junho de 2001. A ora Recorrente mandou intervencionar a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., uma primeira vez, designando delegados para acompanharem e deliberarem conjuntamente com a Direcção nos aspectos fundamentais da actividade bancária. Essa política resultou num Protocolo e numa coordenação de decisões que levaram a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo a recuperar para níveis que se afastaram decisivamente de quaisquer indicadores susceptíveis de integrar uma situação de “situação de desequilíbrio financeiro grave” ou em risco de cair nessa situação; H) À data em que foi praticado o acto em recurso, a Recorrente sabia e tal está demonstrado que a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., fruto da evolução positiva que se havia registado com o acompanhamento da sua gestão pelos Delegados por si designados, já não se encontrava em situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou em risco de aí cair; I) O acto impugnado é, então, um acto ferido por erro nos pressupostos, já que o quadro factual que legitimaria a prática do acto já não existia, pois que, de acordo com o n.º 1 do art. 77.º-A do RJCAM só uma situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou risco de “desequilíbrio financeiro grave” podem legitimar o recurso à medida extrema de suspensão dos membros da Direcção e sua substituição por Directores Provisórios; J) Assim sendo, deixou de se verificar o pressuposto de facto que pode quadrar a previsão do n.º 1 do art. 77.º-A RJCAM, com o que o uso da competência fora do quadro factual acarreta um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, redundando em anulação do acto nos termos do art. 135.º e 136.º do CPA; K) De acordo com o n.º 1 do art. 77.º-A do RJCAM só uma situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou risco de “desequilíbrio financeiro grave” podem legitimar o recurso à medida extrema de suspensão dos membros da Direcção e sua substituição por Directores Provisórios; L) Tem o Recorrido que necessariamente arguir que o Relatório elaborado pela FENACAM, prova que à data da prática do acto em recurso conhecia a Recorrente que a situação de facto já não era de incumprimentos que pudessem quadrar uma situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou de risco de “desequilíbrio financeiro grave”; M) Entre a data dos factos relatados em Mapas e Balanço de Junho de 2003 e mais ainda de Relatórios de 2001, a situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ... recuperou para níveis que não se podem considerar de “desequilíbrio financeiro grave”, o que o aludido Relatório da FENACAM demonstra no global; N) É contraditório a sentença invocar uma margem de liberdade de apreciação da administração para não se imiscuir na ponderação do preenchimento do conceito de “situação de desequilíbrio financeiro grave” e argumentar pela improcedência do vício com base em dados técnicos que lhe chegam via o relatório FENACAM, o qual, bem entendido no global, demonstra a melhoria da condição da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ...; O) Deixou de se verificar o pressuposto de facto que pode quadrar a previsão do n.º 1 do art. 77.º-A RJCAM (muito) antes do acto final ter sido praticado, com o que o uso da competência fora do quadro factual acarreta um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, redundando em anulação do acto nos termos do art. 135.º e 136.º, a qual se requer a V. Exa. que seja decretada, com revogação da sentença proferida e sua substituição por outra que anule o acto; P) A título subsidiário relativamente ao vício acima descrito, sempre deverá considerar procedente o vício de violação de lei por violação do princípio de proporcionalidade que ora se invoca. Q) Não se escamoteia que a situação financeira da Caixa de Crédito Agrícola da ..., na data de prática do acto em recurso ainda não era de total recuperação. A total recuperação, significando a ausência de qualquer desequilíbrio menor, só seria atingida entre Dezembro de 2003 e o final do 1º trimestre de 2004, a ter sido continuado o trabalho que se vinha realizando, mas notava-se uma tendência de acentuada melhoria da situação financeira da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ... desde que a sua gestão se fizera acompanhada por Delegados designados pela Recorrente, com o que esta se afastou decisivamente a situação de “risco de situação de desequilíbrio financeiro grave” muitos meses antes da prática do acto, razão para que não se justificasse uma medida que corresponde ao agravar de uma sanção; R) Na letra e espírito subjacentes aos arts. 77.º, n.º 2 e 77.º-A RJCAM, a adopção de uma medida mais gravosa – suspensão de Direcção e designação de Directores Provisórios - depois de já se ter adoptado a medida de designação de Delegados só tem justificação legal quando perante um quadro de agravamento da situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ...; S) Porque não só não houve um agravamento como houve ainda uma recuperação, a aplicação de uma medida sancionatória mais grave não encontra razão plausível e, por isso, ainda que se entenda procedente de uma discricionariedade técnica da Recorrente, esse acto não consegue obter procedência uma vez passado pelo crivo do princípio geral de proporcionalidade, na vertente do excesso, pois que representa uma medida injustificada e demasiado onerosa no cômputo geral da situação, assim se violando o art. 5.º, n.º 2 CPA e 266.º, n.º 2 CRP, resultando essa violação numa anulabilidade, por reporte aos arts. 135.º e 136.º CPA, como peticionado na Petição de Recurso Contencioso; T) É este raciocínio sobre a adequação da medida que a sentença não faz. A mesma basta-se com a conclusão que está justificada a intervenção, sem passar ao passo seguinte – e que é devido porque se invoca a violação do princípio da proporcionalidade – e que é saber se a medida é ou não excessiva (subprincípio do excesso) e se está em tempo para ser tomada face ao quadro factual que a tem de suportar (subprincípio da adequação); U) É aqui que a sentença falha, não se debruçando com a profundidade devida e a que a petição de recurso contencioso e as alegações do ora Recorrido a convidariam a fazer, com o que falha na decisão proferida ao não conceder provimento ao vício em presença, o que se impetra a V. Exas. que levem a cabo, revogando a decisão prévia e substituindo-a por decisão que anule o acto por este vício; V) Também se verifica um vício de forma por falta de fundamentação, originado na ausência de conhecimento ou junção de “Acordo Prévio do Banco de Portugal” de 09.09.2003; W) Refere o ponto 2 do acto recorrido que o acto ora em recurso havia sido precedido de um acordo prévio do Banco de Portugal em 09 de Setembro de 2003, ao recurso ao art. 77.º-A do RJCAM. O acordo prévio do Banco de Portugal é acto prévio e pressuposto de decisão da Recorrente e o mesmo serve-lhe de legitimidade e justificação, perante a entidade superior de supervisão: Banco de Portugal; X) Significa isto que o acto prévio do Banco de Portugal, pelo qual este analisa a situação e autoriza o recurso ao art. 77.º-A do RJCAM é simultaneamente condição de eficácia e parte da fundamentação da decisão final da Recorrente (acto impugnado); Y) Por esse facto, isto é, porque o acto prévio de concordância do Banco de Portugal é acto pressuposto do acto final e o fundamenta, tal obrigaria a Recorrente a juntar cópia do mesmo ou a transcrevê-lo - quanto ao conteúdo relevante - no texto do acto em recurso, conforme é doutrina e jurisprudência correntes e pacíficas sobre fundamentação por remissão e junção de elementos fundamentais na base da decisão; Z) Porque a Recorrente o não fez, violou manifestamente o dever de fundamentação constante do art. 124.º, n.º 1, alínea a) e art. 125.º, n.º 1 e n.º 3 (a contrariu), devendo o acto ser anulado por vício de forma com recurso ao art. 135.º e 136.º CPA; AA) Carece razão à sentença trazida em recurso e por isso deve ser revogada por erro de julgamento, quando indica que a falta de mostra desse documento essencial ao procedimento não constitui um vício de falta de fundamentação ou que não impediu o uso de meios de reacção; BB) O que se passou foi a omissão ao ora Recorrido de um acto fundamental do procedimento, porque de um acto reitor sobre o sentido em que a Caixa Central pudesse usar os poderes de intervenção e sem o qual não se pode sindicar se o acto da Caixa Central estava em linha e em obediência ao acordo prévio (e não “parecer prévio” como refere a sentença) do Banco de Portugal; CC) Ficou o ora Recorrido sem poder invocar, por esse via, qualquer vício, pois que não conheceu e não conhece qual a posição do Banco de Portugal e essa era fundamental para se conhecer os limites da autorização concedida. DD) Como acto administrativo superior e ao qual o acto impugnado da Caixa Central deve obediência, não opera – salvo o devido respeito – as afirmações da sentença em julgamento, segundo o qual esse acto não faz parte da fundamentação do acto ou não é relevante para o uso dos meios de reacção; EE) Como se vê, esse acto não só é absorvido pelo acto final, como é um seu acto director ou regente, impondo-se conhecer do mesmo como acto superior para se aferir se existiria alguma discrepância entre o comando que um emana (acordo prévio do Banco de Portugal) e o modo de execução em que o outro se traduz – acto da Caixa Central – para se conhecer se, primeiro, esse acordo prévio essencial foi dado e, segundo, em caso afirmativo, com que limites ou estrutura; FF) Em face do exposto, consideramos estar verificado o vício de falta de fundamentação por estarem ausentes do conhecimento do ora Recorrido elementos que completam o acto final e que são essenciais estarem no seu conhecimento para um cabal exercício dos seus meios de defesa, com o que se requer a revogação da sentença por erro de julgamento e a sua substituição por outra que anule o acto por vício de falta de fundamentação, com assento nos arts. 135.º e 136.º CPA; GG) O acto em crise padece ainda, e de forma manifesta, de um vício de forma por preterição da formalidade essencial de audiência prévia, já que em nenhum ponto do procedimento foi o Recorrido, ou sequer a 1ª Contra-Interessada, ouvido acerca de um projecto de deliberação da Recorrente, quanto a qualquer intenção de intervenção, com o que bem andou a sentença ao anular o acto por vício de falta de audiência prévia; HH) Na sentença proferida, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra veio referir – e com acerto – que audiência de interessados não se havia realizado e que, não se estando no campo do acto vinculado, a mesma seria obrigatória, não se vendo, nem se tendo invocado que se estivesse perante uma situação de urgência que aconselhasse à sua não realização; II) A sentença faz um exame literal e teleológico das normas em presença em apoio da consideração que o acto de intervenção e os seus modos concretos não procedem de competências vinculadas, mas com grau acentuado de liberdade de apreciação e decisão, com o que não procedia a argumentação da Autoridade Recorrida nesse sentido; JJ) Verificamos que, em sede de alegações de recurso jurisdicional, a ora Recorrente vem oferecer a mesma posição e com os mesmos exactos fundamentos que já lançara no recurso contencioso de anulação, os quais não podem deixar de soçobrar; KK) Arguir, como sustenta a ora Recorrente que, com ou sem audiência a decisão sempre seria a mesma, porque vinculada, é reproduzir uma linha de pensamento que levaria a considerar que não se estaria a integrar um conceito indeterminado como o é o conceito de “situação de desequilíbrio financeiro grave”, mas antes a determinar uma conduta pré-definida por requisitos enumerados e não dependentes de apreciação casuística e com efeitos jurídicos a serem gerados, sem qualquer margem de selecção ou de modelação na sua intensidade; LL) A natureza dos poderes da Caixa Central na matéria de intervenção procedem, desde logo, de um juízo de ponderação que essa tem de fazer quanto à situação concreta, para definir se estamos ou não perante uma situação de grave desequilíbrio financeiro - o que implica o uso da margem de liberdade de apreciação - e, caso conclua afirmativamente, terá de ponderar ainda qual dos tipos de intervenção irá fazer (suspensão de directores, nomeação de directores provisórios, mero acompanhamento, etc) o que equivale a dizer que terá de escolher efeitos de direito, sinal inequívoco da presença de uma margem de liberdade de decisão, sob a forma do que se convencionou chamar “discricionariedade criativa”. MM) As alegações do ora Recorrente não podem, pois, deixar de decair por patente falta de sustento. É a lei procedimental administrativa clara, na obrigatoriedade de serem os interessados ouvidos quanto à deliberação pretendida implementar, para que os mesmos possam utilizar as suas prerrogativas (direitos) de participação procedimental; NN) Porque a situação presente não configura nenhuma daquelas em que a audiência prévia possa ser dispensada - desde logo porque tal não invocado pela Recorrente perante os interessados e já o não poderá ser - havia o direito de audiência por parte desses, nos termos do art. 100.º e seg. CPA; OO) Ora, porque o Recorrido nunca foi ouvido quanto ao acto final, como o não foi, tão pouco, quanto ao acto do Banco de Portugal e esta é uma relação jurídica administrativa regulada pelas leis do procedimento administrativo (a título subsidiário, aqui aplicável), acha-se violado o art. 100.º CPA, devendo o acto ser anulado, a final, com fundamento nos art. 135.º e 136.º CPA; PP) Nestes termos e nos termos complementares que resultam das alegações acima apresentadas, de que as presentes são conclusões, bem como de toda a prova junta aos autos, deve a sentença ser revogada e substituída por outra que declare o acto impugnado nulo, inexistente ou anulado, com base nos fundamentos descritos, ou ser a sentença proferida mantida nos seus termos. Nestes termos, Devem as presentes contra-alegações serem consideradas procedentes por provadas e, em consequência, ser: ii) A ampliação de recurso admitida e provida, sendo a sentença revogada e substituída por outra que declare a nulidade, inexistência ou anule o acto por procedência dos vícios de violação de lei ou de forma invocados, Ou, se assim não se entender i) O recurso jurisdicional ser improvido, mantendo-se a decisão nos termos proferidos em 1ª instância». 1.13. O Digníssimo Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de se negar provimento aos recursos. Quanto ao recurso sobre as excepções, referiu: «[…] O recurso contencioso tem por objecto a deliberação da autoridade recorrente, de 9/10/2003, a qual tendo obtido o acordo prévio do Banco de Portugal em 9/09/2003, suspendeu das suas funções os membros da direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., de entre os quais o recorrente contencioso, e designou dois directores provisórios, nos termos do referido artº 77º-A, nºs 1 e 3, designadamente. A definição autoritária e unilateral da situação jurídica do recorrente contencioso resulta claramente do exercício de competências próprias da Caixa Central que, sem prejuízo das competências do Banco de Portugal lhe são legalmente reconhecidas na qualidade de organismo central do sistema integrado do crédito agrícola mútuo e, em particular, dos seus poderes de orientação e de fiscalização das caixas agrícolas suas associadas, nos termos dos artºs 50º, nº 3, 74º, nº 3 e 77º-A do RJCAM. Na verdade, o acto do Banco de Portugal nada decide quanto à suspensão de funções dos membros da direcção daquela Caixa nem quanto à designação de directores provisórios, configurando-se como acto permissivo do exercício da competência preexistente da Caixa Central nesta matéria. O pressuposto vinculativo da obtenção de "acordo prévio" do Banco de Portugal em que esse acto permissivo se traduz, não se confunde com o exercício da competência legalmente deferida à Caixa Central nem a prejudica, naturalmente. Conforme este STA tem vindo a entender, na esteira do acórdão de 18/5/2006, proferido no rec. 146/06, "O poder legalmente reconhecido à Caixa Central de suspender do exercício de funções os directores das caixas de crédito agrícola suas associadas e de os substituir por directores provisórios constitui a manifestação de um «jus imperii» conferido àquela Caixa para garantia e satisfação de imperativos de ordem pública" - cfr acórdãos de 26/10/2006, rec. 0370/06; de 30/1/2007, rec. 0561/06 e de 22/5/2007, rec. 074/07. A deliberação em causa revela-se assim dotada de eficácia imediatamente lesiva dos direitos ou interesses do recorrente contencioso, sendo, por isso, impugnável contenciosamente, nos termos do artº 25º, nº 1 e 268º, nº 4 da CRP. […] Sustenta a autoridade recorrente que o Banco de Portugal deveria ter sido demandado como recorrido, por ser parte interessada no recurso, pugnando pela procedência da suscitada questão prévia de ilegitimidade passiva. Sem razão, porém. Para efeito do artº 36º, nº 1, b) da LPTA, são contra-interessados os que possam ser directamente prejudicados pelo provimento do recurso, ou seja, "os titulares de um interesse directo na manutenção do acto recorrido" - Cfr "Direito Administrativo", Diogo Freitas do Amaral, Vol. IV, Lisboa, 1988, pp 182/183. Ora, o Banco de Portugal não é destinatário da deliberação impugnada, em cuja esfera jurídica ela não produziu nenhuns efeitos. Consequentemente, da eventual procedência do recurso não resultará qualquer lesão directa, real e efectiva para os direitos ou interesses por ele prosseguidos. […]». Quanto aos recursos da sentença, disse: «[…] Ora, conforme se salienta na sentença recorrida, da leitura da norma referida resulta que a lei concede à Administração a faculdade de actuar ou não actuar, não revestindo natureza vinculada a decisão de designação de um ou mais directores provisórios (nº 1) nem a decisão de suspensão simultânea da direcção, no todo ou em parte (nº 3), perante a verificação do condicionalismo nela enunciado. Por outro lado, a lei reconhece também à Administração a faculdade de se determinar relativamente ao momento da prática do acto, à selecção, apreciação e ponderação dos factos relevantes à integração do conceito jurídico indeterminado situação ou risco de desequilíbrio financeiro grave - pressuposto legal da sua intervenção - e à escolha das medidas a adoptar, tendo em vista a adequada realização do interesse público. Impõe-se pois concluir que a deliberação impugnada foi tomada no exercício de poderes predominantemente discricionários, pelo que improcederão, nesta parte, ambos os recursos. […] As duas recorrentes censuram a sentença recorrida em virtude de não ter recusado efeitos invalidantes à preterição da formalidade de audiência prévia do interessado, por sua degradação em formalidade não essencial. Sem razão, porém. Na verdade, a deliberação impugnada fundou-se na apreciação discricionária da situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a partir de dados relativos à observância de limites e regras prudenciais, ao acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central e a erros e vícios de gestão, susceptível de ser questionada e impugnada pelo aqui recorrido - o que ele viria efectivamente a fazer no recurso contencioso e a reiterar agora nas conclusões G a M das suas alegações, designadamente, a fls 1019 e segs, Vol. V - mas sobre a qual não lhe foi dada a possibilidade de se pronunciar no procedimento administrativo, com eventual prejuízo para a formação de decisão final com conteúdo diferente. Não estando em causa um acto de natureza vinculada nem sendo obviamente caso de, em juízo de prognose póstuma, se dever necessariamente concluir que a decisão adoptada era a única concretamente possível, não há que negar efeitos invalidantes à preterição da formalidade de audiência prévia dos interessados, nos termos do artº 100º do CPA. Neste sentido, entre outros, os Acórdãos deste STA, de 9/2/99, rec. 39379-Pleno; de 12/12/00, rec 44127; de 28/11/01, rec 46586; de 12/12/01, rec 34981-Pleno e de 17/1/02, rec 46482. […]». 1.14. As partes foram notificados desse parecer, tendo-se pronunciado A..., que manifestou concordância, e o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, que manifestou discordância e reiterou as teses defendidas nas suas alegações. Cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. A sentença deu como assente: «1. O recorrente foi, até à notificação do acto recorrido, ... da Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., e aqui contra-interessada, e eleito, nessa qualidade, por 14 mandatos sucessivos (mais de 40 anos) (por acordo - ver artigo 16° da resposta da autoridade recorrida); 2. A Caixa de Crédito Agrícola Mútuo (CCAM) da ... é uma cooperativa de responsabilidade limitada, que se dedica, em particular, à actividade de concessão de crédito agrícola, sendo, por sua vez, uma cooperativa que, com outras, integra a título de cooperante (“associada”) a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, C. R. L. (por acordo); 3. A contra-interessada CCAM da ..., C. R. L., por integrar a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, C. R. L., aqui autoridade recorrida, aderiu ao SICAM (“Sistema Integrado do Crédito Agrícola Mútuo”), em resultado dessa qualidade (por acordo); 4. Desde o ano de 1998, e com reflexos na conta de 2002, CCAM da ... apresentou desequilíbrios financeiros (por acordo); 5. Foi entretanto celebrado um protocolo entre a CCAM da ... e a Caixa Central, deliberando esta, em consequência, em 2002.11.07, intervir na gestão daquela, ao abrigo do disposto no art. 77°, n°s 2 a 4, do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo, com a nomeação de delegados pelo prazo de um ano, tendo como um dos fundamentos que “a CCAM apresenta graves desequilíbrios de natureza Patrimonial, organizativa e de exploração que urge sanar e corrigir” (fls. 49 e sgs); 6. Através da Circular com a Ref CA/42/2002, datada de 2002.10.10, o Conselho de Administração da Caixa Central estabeleceu um conjunto de “objectivos” / orientações a seguir pelas suas associadas, para o ano de 2003, entre as quais realça as seguintes: «Continuar a incentivar o combate ao crédito vencido. Será necessário grande esforço para conseguir a redução do rácio Crédito Vencido / Crédito Total para valores “normais” (menos 5% do total). (...) Para esse efeito importa começar por implantar métodos sãos e prudentes no acto de apreciação e aprovação dos novos créditos, que atendam sobretudo à capacidade demonstrada para fazer face ao reembolso do capital e ao pagamento dos juros, sem descurar as contra-garantias obtidas (...). A redução do rácio “Crédito/Activo” para valor não superior a cerca de 65%, especialmente nas C. C. A. M cujas aplicações totais (crédito total + imobilizado + aplicações por recuperação de crédito) apresenta valores mais elevados, em alguns casos superiores a 90%, e também naqueles que evidenciam posições de crédito vencido relativamente elevadas (mais de 10% do crédito total. Não será de mais recomendar uma criteriosa apreciação da concessão de crédito, tendo em atenção a capacidade de reembolso dos mutuários, a finalidade dos empréstimos, a diversificação dos riscos e a obtenção de contra-garantias adequadas, entre outros factores a considerar» (fls. 41 e sgs); 7. Com data de 8 de Novembro de 2001 os Serviços de Auditoria do Crédito Agrícola concluíram relativamente às contas da CCAM da ..., no que se refere referente ao semestre findo em 30 de Junho de 2001, o constante de fls. 837-838, que aqui se dá como inteiramente reproduzido, tendo merecido a análise do revisor oficial de contas de fls. 836; 8. O Serviço de Auditoria da FENACAM (Federação Nacional das Caixas de Crédito Agrícola Mútuo), em 2003.11.05, concluiu, em auditoria feita às contas da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ...:... “traduzidos, em síntese, no seguinte: - Elevada concentração (38,7%) em reduzido número de entidades (10) sendo excedido o limite máximo de grandes riscos pelos 7 maiores grupos de mutuários; - Das 10 entidades, 7 subiram as responsabilidades, evidenciando dificuldades ou até incapacidade na solvência dos compromissos assumidos; - O crédito vencido aumentou 256,8% desde a auditoria anterior, atingindo valor elevado (7.868.929 €), sendo representativo de 29,1% do total da carteira. Verifica-se também que os grupos “B”, “G” e “H” concentram 38,5% do total do crédito em atraso; - As garantias obtidas, designadamente as referentes aos maiores mutuários são, na sua generalidade, insuficientes”(fls. 839 e sgs.). O relatório mereceu a análise de fls. 840 do Revisor Oficial de Contas; 9. O Conselho de Administração da Caixa Central — Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, C. R. L. em reunião de 9 de Outubro de 2003, proferiu o seguinte despacho “1. (...) tendo apreciado a situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., C. R. L. verificou: - O incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais, previstas no Aviso 10/94, de 18/11, designadamente o não acatamento do limite máximo de grande risco, conforme mapa de grandes riscos de 30 de Junho de 2003, que aqui se dá por reproduzido e que releva cinco situações de incumprimento daquela regra prudencial, - O insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central conforme circular N° CA/42/2002 de 10/10/2002 nomeadamente quanto à política de concessão de crédito e captação de recursos, designadamente o não respeito do rácio crédito/depósitos inferior a 65, conforme Balanço de 30 de Junho de 2003 que aqui se dá por reproduzido; - Os erros e vícios de gestão são apontados em diversos relatórios técnicos há já bastante tempo, nomeadamente no Relatório do Serviço de Auditoria da Fenacam referente às contas de 30 de Junho de 2001, pelo qual se verifica uma elevada concentração de crédito, num reduzido número de mutuários (o crédito concedido a onze mutuários, ascende a 40,2% do crédito total, sem haver uma adequada cobertura de risco (pág. 5), crédito vencido em montante elevado ascendendo a 4.901.323 Euros (pág. 3), montante representativo de 8,4% da carteira de crédito. 2. Em face da apreciação efectuada, e tendo obtido o acordo prévio do Banco de Portugal, em 09 de Setembro de 2003, nos termos do artigo 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/91 de 11 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n° 230/95 de 12 de Setembro e n° 320/97 de 25 de Novembro e do Decreto-Lei n° 102/99 de 3 de Março O Conselho deliberou intervir na Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., C.R.L. (...), ao abrigo do art° 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das Caixas de Crédito Agrícola, suspendendo das suas funções os Membros da Direcção Senhores A..., C..., D..., E... e F... e designando para o exercício das funções de Directores Provisórios os Senhores Dr. G... (...) e o Dr. H... (...), a quem compete adoptar as providências necessárias para corrigir as situações de desequilíbrio existentes e a orientação, supervisão e disciplina dos serviços, devendo designadamente, definir e colaborar na adopção de medidas de regularização de créditos vencidos, disciplinar a gestão da Caixa. 3. A presente nomeação é feita pelo prazo de um ano, contado da data de registo a efectuar, com os poderes e deveres que lhe são conferidos pelo n° 2 do mesmo artigo 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo”; 10. Este despacho / deliberação foi comunicado à Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., através do ofício com a R.: DFOA/1275/2003, datado de 2003.10.10». 2.2. Como se relatou até aqui, no presente processo estão sob apreciação recursos de duas decisões jurisdicionais - a decisão que não acolheu as excepções de irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado e de ilegitimidade passiva (v. supra 1.4., 1.5) e a sentença que conheceu do mérito (v. supra 1.8., 1.9). 2.2.1. Começaremos por apreciar o recurso sobre as excepções. A... interpôs recurso contencioso contra a deliberação de 9/10/2003 do Conselho de Administração da Caixa Central - Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, que suspendeu a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a que o recorrente pertencia, e nomeou directores provisórios para essa mesma Caixa. A recorrida suscitou a irrecorribilidade do acto e a ilegitimidade passiva, por não ter sido demandado o Banco de Portugal. Decidiu o Tribunal: «A questão que urge solucionar é de saber se o acto recorrendo é ou não definitivo. E a problemática reside na natureza do acto praticado pelo recorrido, pois que o mesmo foi antecedido de " acordo prévio" do Banco de Portugal. Ora, compulsada a norma vertida no art.º 77°-A, n.ºs 1 e 3 do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das cooperativas de crédito agrícola (RJCAM) instituído pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de Janeiro e alterado, designadamente, pelos Decretos-Lei n. ° 230/95, de 12 de Setembro e 320/97, de 25 de Novembro, resulta que a decisão de suspensão do recorrente e designação de directores provisórios, emitida pelo recorrido traduz um verdadeiro acto administrativo uma vez que este actuou no uso de competências próprias, isto é, enquanto entidade com poderes de fiscalização e intervenção nas Caixas de Crédito Agrícola. É, efectivamente, esse acto - o que constitui objecto do presente recurso - que produz efeitos na esfera jurídica do recorrente. Na verdade, relativamente ao recorrente, os efeitos suspensivos em discussão não decorrem do "acordo prévio" do Banco de Portugal, mas sim do acto praticado em 09/10/2003 pela autoridade recorrida. E tal assim sucede porque o sobredito "acordo prévio" visa, tão-somente, permitir ao agora recorrido o exercício de uma competência que lhe é pertença, ou seja, visa desbloquear o exercício de uma competência do recorrido. Com efeito, o Banco de Portugal limita-se a emitir um acto autorizativo do exercício de uma competência. Tal acto apresenta-se como uma condição para que o recorrido possa exercer a competência própria. Portanto, no caso vertente, a Caixa Central, ao praticar o acto suspensivo, exerceu uma competência própria. O Banco de Portugal apenas desbloqueou o exercício desta competência. Perante o exposto, o acto objecto deste recurso constitui um verdadeiro acto administrativo e, por isso, recorrível. Por conseguinte, julgo improcedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto. Em consequência, pelas razões apontadas antecedentemente, sendo o acto recorrido um verdadeiro acto administrativo e tendo sido praticado pelo ora recorrido, não se verifica qualquer ilegitimidade passiva. Nem subsiste qualquer necessidade do Banco de Portugal estar presente no presente recurso, pois que não é autor do acto em crise. Portanto, julgo improcedente a questão da ilegitimidade passiva e determino a prossecução dos presentes autos». Nas suas alegações, o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, insiste que o acto impugnado não é um acto administrativo definitivo e executório, que o acto passível de recurso era a decisão do Banco de Portugal que o autorizou, pois foi ele que «acolhendo o sugerido e proposto pela Caixa Central, autorizou a intervenção» (do artigo 17.º do corpo das alegações); que «Autorizada a Intervenção a Caixa Central – atentos os poderes que lhe são conferidos – executou e materializou aquela intervenção» (artigo 18.º do corpo das alegações 18º. Defende, portanto, que o seu acto é um acto de mera execução. Como se, ao invés de ter recebido uma autorização para intervir, como solicitara, tivesse recebido uma ordem. Mas, não. Dispunha o artigo 77.º-A do regime jurídico do crédito agrícola mútuo e das cooperativas de crédito agrícola (RJCAM), instituído pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de Janeiro, na redacção dos Decretos-Lei n. ° 230/95, de 12 de Setembro e 320/97, de 25 de Novembro, redacção vigente à época do acto: «Artigo 77.º-A Designação de directores provisórios 1 - Quando uma caixa agrícola pertencente ao sistema integrado do crédito agrícola mútuo esteja em situação de desequilíbrio financeiro grave, ou em risco de o estar, e incumprir as orientações definidas pela Caixa Central nos termos do artigo 75.º, pode esta instituição, obtido o acordo prévio do Banco de Portugal, designar para a caixa agrícola em causa um ou mais directores provisórios. 2 - Os directores designados nos termos do número anterior terão os poderes e deveres conferidos pela lei e pelos estatutos aos membros da direcção e ainda os seguintes: a) Vetar as deliberações da assembleia-geral; b) Convocar a assembleia-geral; c) Elaborar, com a maior brevidade, um relatório sobre a situação patrimonial da instituição e as suas causas e submetê-lo à Caixa Central e ao Banco de Portugal. 3 - Com a designação dos directores provisórios, pode a Caixa Central, obtido o acordo prévio do Banco de Portugal, suspender a direcção, no todo ou em parte, e o conselho fiscal. 4 - Caso seja suspenso o conselho fiscal, a Caixa Central nomeará uma comissão de fiscalização composta por: a) Um elemento designado pela Caixa Central, que presidirá; b) Um elemento designado pela assembleia geral; c) Um revisor oficial de contas designado pela Federação Nacional. 5 - A falta de designação do membro referido na alínea b) do número anterior não obsta ao exercício das funções da comissão de fiscalização. 6 - A comissão de fiscalização terá os poderes e os deveres conferidos por lei ou pelos estatutos ao conselho fiscal. 7 - Os directores provisórios e a comissão de fiscalização exercerão as suas funções pelo prazo que a Caixa Central determinar, no máximo de um ano. 8 - O prazo máximo referido no número anterior poderá ser prorrogado uma ou mais vezes pelo Banco de Portugal, até ser atingida pela caixa agrícola uma situação de adequado equilíbrio financeiro». O acto de designação de directores provisórios e de suspensão da direcção, no todo ou em parte, é, pois, um acto da competência da Caixa Central − “a Caixa Central pode” (n.º 1 e n.º 3). Certo que a Caixa Central necessita de acordo prévio do Banco de Portugal, mas não é o Banco de Portugal que decide; autoriza, não decide. Tendo obtido o acordo do Banco de Portugal, a Caixa não está obrigada a proceder à designação ou à suspensão; está munida de instrumento para o fazer, mas não compelida a fazê-lo. Não se trata, assim, de execução de qualquer ordem do Banco de Portugal. Se o fosse era o Banco de Portugal que designaria os directores provisórios e que decidiria da suspensão. E basta verificar o teor da deliberação impugnada para se perceber que nem sequer a Caixa Central agiu na convicção de cumprir qualquer ordem, tanto que após indicar o quadro factual e jurídico suporte da mesma, expressamente decide «intervir […] suspendendo das suas funções os membros da direcção […]» (v. 9 da matéria de facto). Decorre que o acto que suspende o recorrente A... é a deliberação da Caixa que determinou essa suspensão, não qualquer acto prévio. E não há reclamação necessária ou recurso administrativo obrigatório desse acto. Por isso, é esse acto lesivo do recorrente contencioso e, assim, recorrível, conforme o artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República. A recorrente alega, ainda, que «Os poderes de Intervenção da Caixa Central, ao abrigo do artº 77-A do RJCAM, desacompanhados de Autorização do Banco de Portugal, não têm qualquer validade» (do artigo 22º do corpo das alegações). Desloca, portanto, o problema dos autos. Se o acto de suspensão tivesse sido praticado sem autorização, haveria efectivamente de discutir a sua validade, em razão dessa falta. Mas não lhe foi assacado vício de falta de autorização, ou de invalidade desta. Do que foi dito resulta, como bem concluiu o despacho sob recurso, e obtém apoio nas contra-alegações do recorrente contencioso e no parecer do Ministério Público, que o Banco de Portugal não sendo o autor do acto não tinha que ser demandado. E não tinha sequer de ser indicado como contra interessado, pois que a decisão do recurso não se repercute directamente na sua esfera jurídica. Improcede, pois, o recurso do despacho de fls. 568/570. 2.2.2. Passemos aos recursos da sentença. A sentença, apreciando os diversos vícios assacados ao acto impugnado, julgou que nenhum deles se verificava, excepto o de falta de audiência prévia. E foi por essa razão que julgou procedente o recurso e anulou o acto. É do que discordam os dois recorrentes, o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, e a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL. No essencial, defendem, ambos, que com ou sem audiência a deliberação nunca poderia ter isso outra, chegando o autor do acto a alegar que a «decisão recorrida foi tomada no exercício de poderes estritamente vinculados». Em qualquer caso, seria de não conferir efeitos invalidantes à falta de audiência. Relembre-se o teor da sentença: «A audiência dos interessados é uma manifestação do princípio do contraditório, conforme vem sendo referido pela doutrina e pela jurisprudência sendo este considerado (como refere o AC. do STA de 03-03-2004, proc. 01240/02) “um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, pois que através dele se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do administrado”. A referida disposição visa, assim dar cumprimento à directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267° n.° 5 da CRP). Assim sendo, estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto normalmente sancionada com a sua anulabilidade já que é a sanção prevista para “os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (art. 135° do CPA). Verifica-se da matéria de facto dada como provada que, de facto, não se procedeu, no presente processo à audiência prévia dos interessados, nem aliás tal vem alegado pela autoridade recorrida. Sustenta esta que estamos perante um acto vinculado e não havia outra solução senão a intervenção da Administração na gestão da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., provado que estivesse o desequilíbrio financeiro grave. Em primeiro lugar é de referir que não foi invocada a urgência para não se proceder à audiência prévia, nem se verifica dos autos que estivéssemos perante um caso em que a realização desta pudesse colocar em crise o resultado pretendido com a intervenção da autoridade recorrida na gestão da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da .... Por outro lado, ao contrário do que refere a autoridade recorrida, a intervenção da Caixa Central, nos termos do artigo 77°-A, do Decreto-Lei n.° 230/95, de 12 de Setembro, é sempre uma intervenção discricionária e não vinculada. Na verdade nos termos deste artigo ... pode esta instituição (Caixa Central) designar para a caixa agrícola em causa.. . Ora, se pode a Caixa Central intervir na gestão da caixa agrícola em causa, não se pode concluir que deve intervir, estando o verbo poder associado ao poder discricionário da Administração (ver neste sentido Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, in, Direito Administrativo Geral, Tomo 1, 30 edição, Introdução e princípios fundamentais - pág. 187). Estando em causa um poder discricionário mais relevante se tomava que a autoridade recorrida tivesse procedido à audiência prévia, o que não aconteceu. Não o tendo feito, tem de proceder este vício, devendo assim ser anulada a deliberação recorrida». Vejamos. 2.2.2.1. Quanto à alegada natureza estritamente vinculada dos poderes de intervenção da Caixa Central. No quadro do ponderado pela sentença bastará recordar o leque de opções que o artigo 77.º-A, do RJCAM confere à Caixa Central, determinada que esteja uma situação actual ou iminente de desequilíbrio financeiro ou de incumprimento de orientações definidas: pode designar um ou mais directores provisórios, pode suspender a direcção, no todo ou em parte, e o conselho fiscal Não tem, pois, a Caixa Central que designar um ou mais que um directores provisórios, não tem a Caixa que suspender toda a direcção ou só parte dela. Compete, sim, à Caixa Central proceder à acção que no quadro dos fins para que lhe são conferidos os poderes de intervenção melhor se lhes adeqúem. Tal como refere o Digníssimo Magistrado do M. Público, tem a Caixa Central a faculdade de se determinar relativamente à escolha das medidas a adoptar, tendo em vista a adequada realização do interesse público. Impõe-se, pois, concluir que a deliberação impugnada, enquanto opta pela modalidade de intervenção, foi tomada no exercício de poderes predominantemente discricionários. 2.2.2.2. No que respeita ao erro da sentença por ter conferido efeitos invalidantes à falta de audiência, pois que, segundo os recorrentes, deveria ter concluído que o acto não poderia ter sido outro. Comece-se por destacar que a sentença observou que no procedimento administrativo não fora invocada a urgência para não se proceder à audiência prévia, e também que não se concluía dos autos estar-se perante um caso em que a realização dessa audiência pudesse colocar em crise o resultado pretendido com a intervenção da autoridade recorrida na gestão da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da .... Ora, os recorrentes não questionam nenhuma daquelas conclusões, o que significa a aceitação da inaplicabilidade do disposto no artigo 103, n.º 1, a), do Código do Procedimento Administrativo. Agora, especificamente sobre os efeitos invalidantes do não cumprimento da audiência prévia. Viu-se que a deliberação impugnada foi tomada num quadro de opções facultadas à Caixa Central. Neste contexto, mais relevante se destaca um dos interesses subjacentes ao instituto da audiência prévia, que é o de permitir o contributo dos directamente interessados para a produção da melhor solução do caso concreto. Não se tratou de um acto de natureza estritamente vinculada nem podia a sentença, nem se pode agora, concluir que a deliberação adoptada era a única concretamente possível. Verifica-se, assim, ao contrário do que sustentam os recorrentes, que não é possível dizer que tinham de ser suspensos todos os membros da direcção e não só alguns, ou só um, ou nenhum. E isso basta para que não se possam retirar efeitos invalidantes à falta de audiência, pelo que também aí esteve bem a sentença. 2.2.2.3. Sendo de negar provimento a todos os recursos, fica prejudicado o conhecimento da matéria de ampliação suscitada em contra-alegações, nos termos do artigo 684º-A do CPC. 3. Pelo exposto, nega-se provimento a todos os recursos. Sem custas. Lisboa, 7 de Julho de 2010. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Políbio Ferreira Henriques – Maria Angelina Domingues.

Sumário

I- A deliberação da Caixa Central de Crédito Agrícola de designar Directores Provisórios para uma Caixa de Crédito Agrícola e de suspender de funções os membros da Direcção dessa mesma Caixa, no quadro do disposto no artigo 77.º-A do regime jurídico do crédito agrícola mútuo e das cooperativas de crédito agrícola (RJCAM), instituído pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de Janeiro, na redacção dos Decretos-Lei n. ° 230/95, de 12 de Setembro e 320/97, de 25 de Novembro, é lesiva dos membros suspensos, por isso recorrível;

II- Aquela deliberação, tomada sem prévia audição dos membros que suspende, viola o disposto no artigo 100.º do CPA.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A... interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra recurso contencioso contra a deliberação de 9/10/2003 do Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, que suspendeu a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a que o recorrente pertencia, e nomeou directores provisórios para essa mesma Caixa.

Indicou diversos contra-interessados, entre os quais a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL.

1.2. Por despacho de fls. 115/121, aquele Tribunal julgou-se materialmente incompetente.

1.3. Inconformado, o recorrente agravou para este Supremo Tribunal que, pelo acórdão de fls. 368/382, julgou que o acto impugnado se assume como materialmente administrativo e considerou caber à jurisdição administrativa conhecer do processo dos autos, ordenando a baixa ao TAF de Coimbra.

1.4. Por despacho daquele TAF de fls. 568/570, foram julgadas improcedentes as questões prévias de irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado e de ilegitimidade passiva (por não ter sido demandado o Banco de Portugal) suscitadas pela entidade recorrida.

1.5. Discordando desse despacho, o Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL., recorreu, recurso que foi admitido com subida diferida.

1.6. Em alegações, concluiu aquele Conselho de Administração:

«- O acto recorrido do Conselho de Administração da Caixa Central não é um acto administrativo definitivo e executório e dele não era possível recurso para o TAC de Coimbra.

Só era possível o recurso da decisão do Banco de Portugal de 9-9-03 que autorizou a Caixa Central a intervir, pelo que o recurso deveria ter sido rejeitado, por ilegalidade na sua interposição (artº 25, nº 1 do D.L. nº 267/85 e artº 51 do D.L nº 129/84).

- O recorrente deveria ter demandado o Banco de Portugal como recorrido. Não o tendo feito gerou-se ilegitimidade passiva (artº 493, nº 2, artº 494, alínea e) e artº 288, nº 1, alínea d), todos do C. P. Civil)».

1.7. Em contra-alegações, concluiu o recorrente contencioso:

«A) O presente recurso jurisdicional vem interposto pela Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL do despacho proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, a fls., datado de 06.12.2007, no âmbito do recurso contencioso de anulação que corre termos sob o Proc. n.º 996/03 e no qual se decidiu pela improcedência das questões prévias de irrecorribilidade do acto recorrido e de ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário passivo invocados pela Autoridade Recorrida e aqui Recorrente;

B) Na base deste processo está o acto praticado pela Autoridade Recorrida, em 09.10.2003, pelo qual se decidiu “suspender a Direcção no seu todo, ao abrigo do disposto no artº 77-A do RJCAM e nomear (...) Directores Provisórios (...), pelo prazo de um ano” para a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., assim se determinando o afastamento do ora Recorrido das suas funções como Presidente da Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ... e sua substituição por directores provisórios.

C) Por relação à suposta ausência de definitividade vertical do acto impugnado, conducente à sua irrecorribilidade, há que saber que desde a revisão constitucional de 1989, que os requisitos para a impugnação de um acto administrativo se alteraram de uma percepção clássica que partia da (tripla) definitividade e executoriedade, para uma definição de lesividade;

D) O deslocamento dos requisitos de impugnação contenciosa para o campo da lesividade retira força decisiva ao argumento do Recorrente, pois que não questiona, nem parece questionável, que o acto recorrido tenha produzido efectiva lesão no recorrente contencioso e ora Recorrido;

E) O acto verticalmente definitivo, se não coincidir com o acto horizontalmente definitivo, ser-lhe-á sempre posterior e nunca anterior, contrariamente ao que pretende fazer crer o Recorrente;

F) O acto do Banco de Portugal não é acto que confira horizontalidade ou verticalidade ao procedimento, pois que não é o acto praticado por entidade com competência superior no procedimento, nem o último acto no procedimento;

G) Foi o acto do Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo que concluiu o procedimento, daí ser o acto com data posterior e foi aquele que foi praticado pelo órgão com competência para a matéria, porque a competência é sua e apenas fez participar o Banco de Portugal num seu procedimento. A participação do Banco de Portugal qualifica-se como um incidente procedimental ou um procedimento enxertado;

H) É a Caixa Central que tem a competência para o acto de suspensão de direcção de caixas de crédito agrícolas (associadas ao SICAM) e substituição dos directores eleitos por outros por si designados, sendo que a intervenção do Banco de Portugal é incidental, visando conceder um mero “acordo prévio”, como a própria lei qualifica, acto esse auxiliar e preparatório da decisão que é sua.

I) O Recorrente alude à irrecorribilidade do acto administrativo, por suposta não inserção deste recurso contencioso de anulação nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do art. 51.º do ETAF. Ao fazê-lo, falha ao ignorar que o princípio de jurisdição é aquele constante do art. 3.º do ETAF, o qual recolhe para a função jurisdicional administrativa a repressão da legalidade administrativa e a decisão em conflitos de natureza jurídico-administrativa;

J) Como também se ficou, estamos na presença de um acto materialmente administrativo e o mesmo não está excluído à jurisdição administrativa nos termos do art. 4.º, n.º 1 do ETAF;

K) A leitura que o Recorrente faz do art. 51.º, n.º 1 do ETAF não procede e ignora as alíneas em que se integra a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL, quando os seus órgãos praticam actos materialmente administrativos, como é o caso;

L) Nenhum argumento em favor da irrecorribilidade do acto impugnado se pode retirar de uma suposta ausência de inserção do recurso em presença em vista do n.º 1 do art. 51.º do ETAF, pois que, quer a alínea j), quer a alínea q) permitem integrar o recurso em presença nas competências dos tribunais administrativos de 1ª instância, em consonância com o que já resultava do art. 3.º e 4.º do ETAF;

M) O Recorrente constitui como segundo sustentáculo para a impugnação que vem fazer junto desta 2ª instância, uma alegada ilegitimidade passiva por preterição do litisconsórcio necessário passivo, investindo contra a não integração do Banco de Portugal como recorrido;

N) Nenhum erro de julgamento por parte do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra existiu e nem se vê que, depois do que havia demonstrado o mesmo na parte da Decisão Recorrida relativamente à questão prévia de irrecorribilidade, necessitasse de dizer mais do que o que disse para justificar a improcedência desta outra questão prévia.

O) Apurou-se na Decisão Recorrida que o autor do acto em causa é o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL e que a intervenção do Banco de Portugal é apenas preparatória face ao seu acto. Nessa medida, o órgão do Banco de Portugal que praticou o acto de “Acordo Prévio” não é autor ou co-autor do acto impugnado, com o que não tem de ocupar a posição de Autoridade Recorrida, nem se encontra a defender interesses públicos próprios no processo, com o que não tem de participar no processo.

P) O Banco de Portugal não é autor do acto recorrido, com o que não pode ser Autoridade Recorrida, por si ou em conjunção com o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, mas também não pode ser contra-interessado por os seus poderes e interesses públicos não terem sido postos em causa no recurso e numa potencial impugnação do acto, mas apenas dos da Autoridade Recorrida e ora Recorrente.

Q) Concluímos, por conseguinte, que a Decisão Recorrida também não é merecedora que qualquer censura nesta parte, com o que se deverá manter, assim se impetrando a V. Exas».

1.8. Pela sentença de fls. 901/919, foi dado provimento ao recurso contencioso e anulada a deliberação impugnada.

1.9. Recorrem dessa sentença o Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL e a contra-interessada Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL.

1.10. O Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL concluiu nas suas alegações:

«A douta sentença recorrida violou o artº 100 do CPA, porquanto a decisão recorrida foi tomada no exercício de poderes, estritamente vinculados, e com audiência ou sem audiência a decisão não poderia ser outra.

O Recorrente, em audiência, jamais poderia, face à grave situação económica da Caixa, influenciar ou influir na tomada de decisão diferente da que foi tomada».

1.11. A Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL concluiu nas suas alegações:

«- A Caixa da ... estava em situação de desequilíbrio financeiro grave, não respeitando as regras prudenciais, não acatando os limites máximos de grande risco, com elevada concentração de créditos num reduzido número de mutuários (o crédito concedido a onze mutuários, ascende a 40,2% do crédito total).

- a vida económica da Caixa C.A.M. ... estava dependente da sorte de recuperação dos créditos concedidos a um diminuto número de mutuários.

- O crédito vencido em montante elevado - 4.901.323,00€- , era representativo de 8,4% da carteira de crédito

- Verificava-se agravamento do crédito vencido, pois tinha aumentado 256,8%.

- Verificava-se incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais, previstas no aviso 10/94, de 18/11, designadamente o não acatamento do limite máximo de grande risco, conforme mapa de grandes riscos de 30 de Junho de 2003;

- Existia insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central, nomeadamente quanto à política de concessão de crédito e captação de recursos, designadamente o não respeito do rácio crédito/depósitos inferior a 65.

-Todos estes factos constituem elementos incontestáveis, que, jamais, em audiência prévia poderiam ser colocados em crise e inverter o sentido da decisão da Caixa Central de intervir na Caixa da ... e de para ela nomear directores provisórios e suspender os eleitos.

- Perante tão grave e manifesto desequilíbrio financeiro, e após prévia obtenção do acordo do Banco de Portugal, nos termos do art° 77°-A do RJCAM, tal conduziu à intervenção da Caixa Central na Caixa C. A. M. ... e à suspensão dos directores eleitos.

- Com ou sem audiência prévia e à luz do art° 77°-A do RJCAM, o resultado seria sempre o mesmo, ou seja, a suspensão de funções do recorrente e a nomeação de Directores Provisórios, decisão que, dada a situação económica da Caixa, ele em nada podia influir nessa decisão que foi tomada, pelo que esta sempre seria a mesma.

- Não será de admitir a invalidade do acto quando, em juízo, o Tribunal está seguro de que o acto é a única solução admissível à luz do direito.

- A douta sentença recorrida, incorreu em erro de direito, nomeadamente do Artº 100 do CPA, pelo que deve ser anulada, mantendo-se a decisão impugnada».

1.12. O recorrente contencioso concluiu nas suas contra-alegações:

«A) No presente recurso jurisdicional vem impugnada, pelo Recorrente Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, no âmbito do Proc. n.º 996/2003, pelo qual se anulou o acto datado de 09.10.2003, com fundamento em vício de forma, por preterição do dever de audiência prévia. No presente recurso, o ora Recorrido procede ainda à ampliação do seu objecto aos vícios invocados que improcederam, conforme faculdade processual assegurada pelo n.º 1 do art. 684.º-A do CPC, aplicado ex vi do art. 102.º LPTA.

B) No recurso contencioso de anulação na base do processo foi impugnado o acto administrativo da autoria o Conselho de Administração da CAIXA CENTRAL – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, C.R.L., datado de 09.10.2003, pelo qual se “deliberou suspender a Direcção no seu todo, ao abrigo do disposto no artigo 77º-A, do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo, e nomear (...) Directores Provisórios (...) pelo prazo de um ano”, acto este notificado à Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a que o Recorrente pertencia, por Ofício de notificação datado de 10.10.2003, sob a Refª DFOA/1275/2003, da autoria do Director do Departamento de Fiscalização, Orientação e Acompanhamento, Exmº Sr. B...;

C) Na sequência do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, com data de 26.10.2006, no Rec. n.º 370/06-11 ficou definitivamente fixada a competência dos tribunais administrativos para conhecerem da presente questão e, nessa medida, qualificou a relação jurídica em presença, como uma relação jurídico-administrativa;

D) Vários são os vícios de que o acto recorrido padece, sendo o primeiro destes o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, com o que no presente recurso jurisdicional e por virtude da ampliação do objecto do mesmo, se começa por analisar os vícios em que o ora Recorrido decaiu.

E) Decorre do acto recorrido, que a deliberação de designação de directores provisórios e a suspensão dos membros da Direcção que até então estavam em funções se prendia com a circunstância de não haverem sido seguidos – de forma satisfatória - certos indicadores que a ora Recorrente referia como importantes. Nesse sentido o acto em causa refere, no seu ponto 1, que houve “incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais constantes do Aviso 10/94, de 18/11”, em especial quanto ao limite máximo de grande risco e se refere a um “insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central conforme circular N.º CA/42/2002 de 10/10/2002”, especificado no não acatamento do rácio crédito/depósitos inferior a 65%, bem como a “erros e vícios” apontados à gestão, em particular uma suposta “elevada concentração de crédito num reduzido número de mutuários”;

F) Conforme resulta do ponto 1 do Acto Recorrido, estas situações registaram-se já há bastante tempo, algumas ainda antes da intervenção de delegados provisórios designados pela própria Recorrente para gerirem a 1ª Contra-interessada com o ora Recorrido, entre outros membros da Direcção agora suspensa.

G) Como fundamento para o acto em causa apontam-se um “mapa de grandes riscos de 30 de Junho de 2003”, um “Balanço de 30 de Junho de 2003” e até um “Relatório do Serviço de Auditoria da Fenacam” de 30 de Junho de 2001. A ora Recorrente mandou intervencionar a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., uma primeira vez, designando delegados para acompanharem e deliberarem conjuntamente com a Direcção nos aspectos fundamentais da actividade bancária. Essa política resultou num Protocolo e numa coordenação de decisões que levaram a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo a recuperar para níveis que se afastaram decisivamente de quaisquer indicadores susceptíveis de integrar uma situação de “situação de desequilíbrio financeiro grave” ou em risco de cair nessa situação;

H) À data em que foi praticado o acto em recurso, a Recorrente sabia e tal está demonstrado que a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., fruto da evolução positiva que se havia registado com o acompanhamento da sua gestão pelos Delegados por si designados, já não se encontrava em situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou em risco de aí cair;

I) O acto impugnado é, então, um acto ferido por erro nos pressupostos, já que o quadro factual que legitimaria a prática do acto já não existia, pois que, de acordo com o n.º 1 do art. 77.º-A do RJCAM só uma situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou risco de “desequilíbrio financeiro grave” podem legitimar o recurso à medida extrema de suspensão dos membros da Direcção e sua substituição por Directores Provisórios;

J) Assim sendo, deixou de se verificar o pressuposto de facto que pode quadrar a previsão do n.º 1 do art. 77.º-A RJCAM, com o que o uso da competência fora do quadro factual acarreta um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, redundando em anulação do acto nos termos do art. 135.º e 136.º do CPA;

K) De acordo com o n.º 1 do art. 77.º-A do RJCAM só uma situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou risco de “desequilíbrio financeiro grave” podem legitimar o recurso à medida extrema de suspensão dos membros da Direcção e sua substituição por Directores Provisórios;

L) Tem o Recorrido que necessariamente arguir que o Relatório elaborado pela FENACAM, prova que à data da prática do acto em recurso conhecia a Recorrente que a situação de facto já não era de incumprimentos que pudessem quadrar uma situação de “desequilíbrio financeiro grave” ou de risco de “desequilíbrio financeiro grave”;

M) Entre a data dos factos relatados em Mapas e Balanço de Junho de 2003 e mais ainda de Relatórios de 2001, a situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ... recuperou para níveis que não se podem considerar de “desequilíbrio financeiro grave”, o que o aludido Relatório da FENACAM demonstra no global;

N) É contraditório a sentença invocar uma margem de liberdade de apreciação da administração para não se imiscuir na ponderação do preenchimento do conceito de “situação de desequilíbrio financeiro grave” e argumentar pela improcedência do vício com base em dados técnicos que lhe chegam via o relatório FENACAM, o qual, bem entendido no global, demonstra a melhoria da condição da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ...;

O) Deixou de se verificar o pressuposto de facto que pode quadrar a previsão do n.º 1 do art. 77.º-A RJCAM (muito) antes do acto final ter sido praticado, com o que o uso da competência fora do quadro factual acarreta um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, redundando em anulação do acto nos termos do art. 135.º e 136.º, a qual se requer a V. Exa. que seja decretada, com revogação da sentença proferida e sua substituição por outra que anule o acto;

P) A título subsidiário relativamente ao vício acima descrito, sempre deverá considerar procedente o vício de violação de lei por violação do princípio de proporcionalidade que ora se invoca.

Q) Não se escamoteia que a situação financeira da Caixa de Crédito Agrícola da ..., na data de prática do acto em recurso ainda não era de total recuperação. A total recuperação, significando a ausência de qualquer desequilíbrio menor, só seria atingida entre Dezembro de 2003 e o final do 1º trimestre de 2004, a ter sido continuado o trabalho que se vinha realizando, mas notava-se uma tendência de acentuada melhoria da situação financeira da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ... desde que a sua gestão se fizera acompanhada por Delegados designados pela Recorrente, com o que esta se afastou decisivamente a situação de “risco de situação de desequilíbrio financeiro grave” muitos meses antes da prática do acto, razão para que não se justificasse uma medida que corresponde ao agravar de uma sanção;

R) Na letra e espírito subjacentes aos arts. 77.º, n.º 2 e 77.º-A RJCAM, a adopção de uma medida mais gravosa – suspensão de Direcção e designação de Directores Provisórios - depois de já se ter adoptado a medida de designação de Delegados só tem justificação legal quando perante um quadro de agravamento da situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ...;

S) Porque não só não houve um agravamento como houve ainda uma recuperação, a aplicação de uma medida sancionatória mais grave não encontra razão plausível e, por isso, ainda que se entenda procedente de uma discricionariedade técnica da Recorrente, esse acto não consegue obter procedência uma vez passado pelo crivo do princípio geral de proporcionalidade, na vertente do excesso, pois que representa uma medida injustificada e demasiado onerosa no cômputo geral da situação, assim se violando o art. 5.º, n.º 2 CPA e 266.º, n.º 2 CRP, resultando essa violação numa anulabilidade, por reporte aos arts. 135.º e 136.º CPA, como peticionado na Petição de Recurso Contencioso;

T) É este raciocínio sobre a adequação da medida que a sentença não faz. A mesma basta-se com a conclusão que está justificada a intervenção, sem passar ao passo seguinte – e que é devido porque se invoca a violação do princípio da proporcionalidade – e que é saber se a medida é ou não excessiva (subprincípio do excesso) e se está em tempo para ser tomada face ao quadro factual que a tem de suportar (subprincípio da adequação);

U) É aqui que a sentença falha, não se debruçando com a profundidade devida e a que a petição de recurso contencioso e as alegações do ora Recorrido a convidariam a fazer, com o que falha na decisão proferida ao não conceder provimento ao vício em presença, o que se impetra a V. Exas. que levem a cabo, revogando a decisão prévia e substituindo-a por decisão que anule o acto por este vício;

V) Também se verifica um vício de forma por falta de fundamentação, originado na ausência de conhecimento ou junção de “Acordo Prévio do Banco de Portugal” de 09.09.2003;

W) Refere o ponto 2 do acto recorrido que o acto ora em recurso havia sido precedido de um acordo prévio do Banco de Portugal em 09 de Setembro de 2003, ao recurso ao art. 77.º-A do RJCAM. O acordo prévio do Banco de Portugal é acto prévio e pressuposto de decisão da Recorrente e o mesmo serve-lhe de legitimidade e justificação, perante a entidade superior de supervisão: Banco de Portugal;

X) Significa isto que o acto prévio do Banco de Portugal, pelo qual este analisa a situação e autoriza o recurso ao art. 77.º-A do RJCAM é simultaneamente condição de eficácia e parte da fundamentação da decisão final da Recorrente (acto impugnado);

Y) Por esse facto, isto é, porque o acto prévio de concordância do Banco de Portugal é acto pressuposto do acto final e o fundamenta, tal obrigaria a Recorrente a juntar cópia do mesmo ou a transcrevê-lo - quanto ao conteúdo relevante - no texto do acto em recurso, conforme é doutrina e jurisprudência correntes e pacíficas sobre fundamentação por remissão e junção de elementos fundamentais na base da decisão;

Z) Porque a Recorrente o não fez, violou manifestamente o dever de fundamentação constante do art. 124.º, n.º 1, alínea a) e art. 125.º, n.º 1 e n.º 3 (a contrariu), devendo o acto ser anulado por vício de forma com recurso ao art. 135.º e 136.º CPA;

AA) Carece razão à sentença trazida em recurso e por isso deve ser revogada por erro de julgamento, quando indica que a falta de mostra desse documento essencial ao procedimento não constitui um vício de falta de fundamentação ou que não impediu o uso de meios de reacção;

BB) O que se passou foi a omissão ao ora Recorrido de um acto fundamental do procedimento, porque de um acto reitor sobre o sentido em que a Caixa Central pudesse usar os poderes de intervenção e sem o qual não se pode sindicar se o acto da Caixa Central estava em linha e em obediência ao acordo prévio (e não “parecer prévio” como refere a sentença) do Banco de Portugal;

CC) Ficou o ora Recorrido sem poder invocar, por esse via, qualquer vício, pois que não conheceu e não conhece qual a posição do Banco de Portugal e essa era fundamental para se conhecer os limites da autorização concedida.

DD) Como acto administrativo superior e ao qual o acto impugnado da Caixa Central deve obediência, não opera – salvo o devido respeito – as afirmações da sentença em julgamento, segundo o qual esse acto não faz parte da fundamentação do acto ou não é relevante para o uso dos meios de reacção;

EE) Como se vê, esse acto não só é absorvido pelo acto final, como é um seu acto director ou regente, impondo-se conhecer do mesmo como acto superior para se aferir se existiria alguma discrepância entre o comando que um emana (acordo prévio do Banco de Portugal) e o modo de execução em que o outro se traduz – acto da Caixa Central – para se conhecer se, primeiro, esse acordo prévio essencial foi dado e, segundo, em caso afirmativo, com que limites ou estrutura;

FF) Em face do exposto, consideramos estar verificado o vício de falta de fundamentação por estarem ausentes do conhecimento do ora Recorrido elementos que completam o acto final e que são essenciais estarem no seu conhecimento para um cabal exercício dos seus meios de defesa, com o que se requer a revogação da sentença por erro de julgamento e a sua substituição por outra que anule o acto por vício de falta de fundamentação, com assento nos arts. 135.º e 136.º CPA;

GG) O acto em crise padece ainda, e de forma manifesta, de um vício de forma por preterição da formalidade essencial de audiência prévia, já que em nenhum ponto do procedimento foi o Recorrido, ou sequer a 1ª Contra-Interessada, ouvido acerca de um projecto de deliberação da Recorrente, quanto a qualquer intenção de intervenção, com o que bem andou a sentença ao anular o acto por vício de falta de audiência prévia;

HH) Na sentença proferida, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra veio referir – e com acerto – que audiência de interessados não se havia realizado e que, não se estando no campo do acto vinculado, a mesma seria obrigatória, não se vendo, nem se tendo invocado que se estivesse perante uma situação de urgência que aconselhasse à sua não realização;

II) A sentença faz um exame literal e teleológico das normas em presença em apoio da consideração que o acto de intervenção e os seus modos concretos não procedem de competências vinculadas, mas com grau acentuado de liberdade de apreciação e decisão, com o que não procedia a argumentação da Autoridade Recorrida nesse sentido;

JJ) Verificamos que, em sede de alegações de recurso jurisdicional, a ora Recorrente vem oferecer a mesma posição e com os mesmos exactos fundamentos que já lançara no recurso contencioso de anulação, os quais não podem deixar de soçobrar;

KK) Arguir, como sustenta a ora Recorrente que, com ou sem audiência a decisão sempre seria a mesma, porque vinculada, é reproduzir uma linha de pensamento que levaria a considerar que não se estaria a integrar um conceito indeterminado como o é o conceito de “situação de desequilíbrio financeiro grave”, mas antes a determinar uma conduta pré-definida por requisitos enumerados e não dependentes de apreciação casuística e com efeitos jurídicos a serem gerados, sem qualquer margem de selecção ou de modelação na sua intensidade;

LL) A natureza dos poderes da Caixa Central na matéria de intervenção procedem, desde logo, de um juízo de ponderação que essa tem de fazer quanto à situação concreta, para definir se estamos ou não perante uma situação de grave desequilíbrio financeiro - o que implica o uso da margem de liberdade de apreciação - e, caso conclua afirmativamente, terá de ponderar ainda qual dos tipos de intervenção irá fazer (suspensão de directores, nomeação de directores provisórios, mero acompanhamento, etc) o que equivale a dizer que terá de escolher efeitos de direito, sinal inequívoco da presença de uma margem de liberdade de decisão, sob a forma do que se convencionou chamar “discricionariedade criativa”.

MM) As alegações do ora Recorrente não podem, pois, deixar de decair por patente falta de sustento. É a lei procedimental administrativa clara, na obrigatoriedade de serem os interessados ouvidos quanto à deliberação pretendida implementar, para que os mesmos possam utilizar as suas prerrogativas (direitos) de participação procedimental;

NN) Porque a situação presente não configura nenhuma daquelas em que a audiência prévia possa ser dispensada - desde logo porque tal não invocado pela Recorrente perante os interessados e já o não poderá ser - havia o direito de audiência por parte desses, nos termos do art. 100.º e seg. CPA;

OO) Ora, porque o Recorrido nunca foi ouvido quanto ao acto final, como o não foi, tão pouco, quanto ao acto do Banco de Portugal e esta é uma relação jurídica administrativa regulada pelas leis do procedimento administrativo (a título subsidiário, aqui aplicável), acha-se violado o art. 100.º CPA, devendo o acto ser anulado, a final, com fundamento nos art. 135.º e 136.º CPA;

PP) Nestes termos e nos termos complementares que resultam das alegações acima apresentadas, de que as presentes são conclusões, bem como de toda a prova junta aos autos, deve a sentença ser revogada e substituída por outra que declare o acto impugnado nulo, inexistente ou anulado, com base nos fundamentos descritos, ou ser a sentença proferida mantida nos seus termos.

Nestes termos,

Devem as presentes contra-alegações serem consideradas procedentes por provadas e, em consequência, ser:

ii) A ampliação de recurso admitida e provida, sendo a sentença revogada e substituída por outra que declare a nulidade, inexistência ou anule o acto por procedência dos vícios de violação de lei ou de forma invocados,

Ou, se assim não se entender

i) O recurso jurisdicional ser improvido, mantendo-se a decisão nos termos proferidos em 1ª instância».

1.13. O Digníssimo Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de se negar provimento aos recursos.

Quanto ao recurso sobre as excepções, referiu:

«[…] O recurso contencioso tem por objecto a deliberação da autoridade recorrente, de 9/10/2003, a qual tendo obtido o acordo prévio do Banco de Portugal em 9/09/2003, suspendeu das suas funções os membros da direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., de entre os quais o recorrente contencioso, e designou dois directores provisórios, nos termos do referido artº 77º-A, nºs 1 e 3, designadamente.

A definição autoritária e unilateral da situação jurídica do recorrente contencioso resulta claramente do exercício de competências próprias da Caixa Central que, sem prejuízo das competências do Banco de Portugal lhe são legalmente reconhecidas na qualidade de organismo central do sistema integrado do crédito agrícola mútuo e, em particular, dos seus poderes de orientação e de fiscalização das caixas agrícolas suas associadas, nos termos dos artºs 50º, nº 3, 74º, nº 3 e 77º-A do RJCAM.

Na verdade, o acto do Banco de Portugal nada decide quanto à suspensão de funções dos membros da direcção daquela Caixa nem quanto à designação de directores provisórios, configurando-se como acto permissivo do exercício da competência preexistente da Caixa Central nesta matéria.

O pressuposto vinculativo da obtenção de "acordo prévio" do Banco de Portugal em que esse acto permissivo se traduz, não se confunde com o exercício da competência legalmente deferida à Caixa Central nem a prejudica, naturalmente.

Conforme este STA tem vindo a entender, na esteira do acórdão de 18/5/2006, proferido no rec. 146/06, "O poder legalmente reconhecido à Caixa Central de suspender do exercício de funções os directores das caixas de crédito agrícola suas associadas e de os substituir por directores provisórios constitui a manifestação de um «jus imperii» conferido àquela Caixa para garantia e satisfação de imperativos de ordem pública" - cfr acórdãos de 26/10/2006, rec. 0370/06; de 30/1/2007, rec. 0561/06 e de 22/5/2007, rec. 074/07.

A deliberação em causa revela-se assim dotada de eficácia imediatamente lesiva dos direitos ou interesses do recorrente contencioso, sendo, por isso, impugnável contenciosamente, nos termos do artº 25º, nº 1 e 268º, nº 4 da CRP.

[…]

Sustenta a autoridade recorrente que o Banco de Portugal deveria ter sido demandado como recorrido, por ser parte interessada no recurso, pugnando pela procedência da suscitada questão prévia de ilegitimidade passiva.

Sem razão, porém.

Para efeito do artº 36º, nº 1, b) da LPTA, são contra-interessados os que possam ser directamente prejudicados pelo provimento do recurso, ou seja, "os titulares de um interesse directo na manutenção do acto recorrido" - Cfr "Direito Administrativo", Diogo Freitas do Amaral, Vol. IV, Lisboa, 1988, pp 182/183.

Ora, o Banco de Portugal não é destinatário da deliberação impugnada, em cuja esfera jurídica ela não produziu nenhuns efeitos.

Consequentemente, da eventual procedência do recurso não resultará qualquer lesão directa, real e efectiva para os direitos ou interesses por ele prosseguidos.

[…]».

Quanto aos recursos da sentença, disse:

«[…] Ora, conforme se salienta na sentença recorrida, da leitura da norma referida resulta que a lei concede à Administração a faculdade de actuar ou não actuar, não revestindo natureza vinculada a decisão de designação de um ou mais directores provisórios (nº 1) nem a decisão de suspensão simultânea da direcção, no todo ou em parte (nº 3), perante a verificação do condicionalismo nela enunciado.

Por outro lado, a lei reconhece também à Administração a faculdade de se determinar relativamente ao momento da prática do acto, à selecção, apreciação e ponderação dos factos relevantes à integração do conceito jurídico indeterminado situação ou risco de desequilíbrio financeiro grave - pressuposto legal da sua intervenção - e à escolha das medidas a adoptar, tendo em vista a adequada realização do interesse público.

Impõe-se pois concluir que a deliberação impugnada foi tomada no exercício de poderes predominantemente discricionários, pelo que improcederão, nesta parte, ambos os recursos.

[…]

As duas recorrentes censuram a sentença recorrida em virtude de não ter recusado efeitos invalidantes à preterição da formalidade de audiência prévia do interessado, por sua degradação em formalidade não essencial.

Sem razão, porém.

Na verdade, a deliberação impugnada fundou-se na apreciação discricionária da situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a partir de dados relativos à observância de limites e regras prudenciais, ao acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central e a erros e vícios de gestão, susceptível de ser questionada e impugnada pelo aqui recorrido - o que ele viria efectivamente a fazer no recurso contencioso e a reiterar agora nas conclusões G a M das suas alegações, designadamente, a fls 1019 e segs, Vol. V - mas sobre a qual não lhe foi dada a possibilidade de se pronunciar no procedimento administrativo, com eventual prejuízo para a formação de decisão final com conteúdo diferente.

Não estando em causa um acto de natureza vinculada nem sendo obviamente caso de, em juízo de prognose póstuma, se dever necessariamente concluir que a decisão adoptada era a única concretamente possível, não há que negar efeitos invalidantes à preterição da formalidade de audiência prévia dos interessados, nos termos do artº 100º do CPA.

Neste sentido, entre outros, os Acórdãos deste STA, de 9/2/99, rec. 39379-Pleno; de 12/12/00, rec 44127; de 28/11/01, rec 46586; de 12/12/01, rec 34981-Pleno e de 17/1/02, rec 46482.

[…]».

1.14. As partes foram notificados desse parecer, tendo-se pronunciado A..., que manifestou concordância, e o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, que manifestou discordância e reiterou as teses defendidas nas suas alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

2.1. A sentença deu como assente:

«1. O recorrente foi, até à notificação do acto recorrido, ... da Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., e aqui contra-interessada, e eleito, nessa qualidade, por 14 mandatos sucessivos (mais de 40 anos) (por acordo - ver artigo 16° da resposta da autoridade recorrida);

2. A Caixa de Crédito Agrícola Mútuo (CCAM) da ... é uma cooperativa de responsabilidade limitada, que se dedica, em particular, à actividade de concessão de crédito agrícola, sendo, por sua vez, uma cooperativa que, com outras, integra a título de cooperante (“associada”) a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, C. R. L. (por acordo);

3. A contra-interessada CCAM da ..., C. R. L., por integrar a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, C. R. L., aqui autoridade recorrida, aderiu ao SICAM (“Sistema Integrado do Crédito Agrícola Mútuo”), em resultado dessa qualidade (por acordo);

4. Desde o ano de 1998, e com reflexos na conta de 2002, CCAM da ... apresentou desequilíbrios financeiros (por acordo);

5. Foi entretanto celebrado um protocolo entre a CCAM da ... e a Caixa Central, deliberando esta, em consequência, em 2002.11.07, intervir na gestão daquela, ao abrigo do disposto no art. 77°, n°s 2 a 4, do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo, com a nomeação de delegados pelo prazo de um ano, tendo como um dos fundamentos que “a CCAM apresenta graves desequilíbrios de natureza Patrimonial, organizativa e de exploração que urge sanar e corrigir” (fls. 49 e sgs);

6. Através da Circular com a Ref CA/42/2002, datada de 2002.10.10, o Conselho de Administração da Caixa Central estabeleceu um conjunto de “objectivos” / orientações a seguir pelas suas associadas, para o ano de 2003, entre as quais realça as seguintes: «Continuar a incentivar o combate ao crédito vencido. Será necessário grande esforço para conseguir a redução do rácio Crédito Vencido / Crédito Total para valores “normais” (menos 5% do total). (...) Para esse efeito importa começar por implantar métodos sãos e prudentes no acto de apreciação e aprovação dos novos créditos, que atendam sobretudo à capacidade demonstrada para fazer face ao reembolso do capital e ao pagamento dos juros, sem descurar as contra-garantias obtidas (...). A redução do rácio “Crédito/Activo” para valor não superior a cerca de 65%, especialmente nas C. C. A. M cujas aplicações totais (crédito total + imobilizado + aplicações por recuperação de crédito) apresenta valores mais elevados, em alguns casos superiores a 90%, e também naqueles que evidenciam posições de crédito vencido relativamente elevadas (mais de 10% do crédito total. Não será de mais recomendar uma criteriosa apreciação da concessão de crédito, tendo em atenção a capacidade de reembolso dos mutuários, a finalidade dos empréstimos, a diversificação dos riscos e a obtenção de contra-garantias adequadas, entre outros factores a considerar» (fls. 41 e sgs);

7. Com data de 8 de Novembro de 2001 os Serviços de Auditoria do Crédito Agrícola concluíram relativamente às contas da CCAM da ..., no que se refere referente ao semestre findo em 30 de Junho de 2001, o constante de fls. 837-838, que aqui se dá como inteiramente reproduzido, tendo merecido a análise do revisor oficial de contas de fls. 836;

8. O Serviço de Auditoria da FENACAM (Federação Nacional das Caixas de Crédito Agrícola Mútuo), em 2003.11.05, concluiu, em auditoria feita às contas da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ...:... “traduzidos, em síntese, no seguinte: - Elevada concentração (38,7%) em reduzido número de entidades (10) sendo excedido o limite máximo de grandes riscos pelos 7 maiores grupos de mutuários; - Das 10 entidades, 7 subiram as responsabilidades, evidenciando dificuldades ou até incapacidade na solvência dos compromissos assumidos; - O crédito vencido aumentou 256,8% desde a auditoria anterior, atingindo valor elevado (7.868.929 €), sendo representativo de 29,1% do total da carteira. Verifica-se também que os grupos “B”, “G” e “H” concentram 38,5% do total do crédito em atraso; - As garantias obtidas, designadamente as referentes aos maiores mutuários são, na sua generalidade, insuficientes”(fls. 839 e sgs.). O relatório mereceu a análise de fls. 840 do Revisor Oficial de Contas;

9. O Conselho de Administração da Caixa Central — Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, C. R. L. em reunião de 9 de Outubro de 2003, proferiu o seguinte despacho “1. (...) tendo apreciado a situação da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., C. R. L. verificou:

- O incumprimento generalizado de limites e regras prudenciais, previstas no Aviso 10/94, de 18/11, designadamente o não acatamento do limite máximo de grande risco, conforme mapa de grandes riscos de 30 de Junho de 2003, que aqui se dá por reproduzido e que releva cinco situações de incumprimento daquela regra prudencial, - O insuficiente acatamento de recomendações emitidas pela Caixa Central conforme circular N° CA/42/2002 de 10/10/2002 nomeadamente quanto à política de concessão de crédito e captação de recursos, designadamente o não respeito do rácio crédito/depósitos inferior a 65, conforme Balanço de 30 de Junho de 2003 que aqui se dá por reproduzido; - Os erros e vícios de gestão são apontados em diversos relatórios técnicos há já bastante tempo, nomeadamente no Relatório do Serviço de Auditoria da Fenacam referente às contas de 30 de Junho de 2001, pelo qual se verifica uma elevada concentração de crédito, num reduzido número de mutuários (o crédito concedido a onze mutuários, ascende a 40,2% do crédito total, sem haver uma adequada cobertura de risco (pág. 5), crédito vencido em montante elevado ascendendo a 4.901.323 Euros (pág. 3), montante representativo de 8,4% da carteira de crédito. 2. Em face da apreciação efectuada, e tendo obtido o acordo prévio do Banco de Portugal, em 09 de Setembro de 2003, nos termos do artigo 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/91 de 11 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n° 230/95 de 12 de Setembro e n° 320/97 de 25 de Novembro e do Decreto-Lei n° 102/99 de 3 de Março O Conselho deliberou intervir na Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., C.R.L. (...), ao abrigo do art° 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das Caixas de Crédito Agrícola, suspendendo das suas funções os Membros da Direcção Senhores A..., C..., D..., E... e F... e designando para o exercício das funções de Directores Provisórios os Senhores Dr. G... (...) e o Dr. H... (...), a quem compete adoptar as providências necessárias para corrigir as situações de desequilíbrio existentes e a orientação, supervisão e disciplina dos serviços, devendo designadamente, definir e colaborar na adopção de medidas de regularização de créditos vencidos, disciplinar a gestão da Caixa. 3. A presente nomeação é feita pelo prazo de um ano, contado da data de registo a efectuar, com os poderes e deveres que lhe são conferidos pelo n° 2 do mesmo artigo 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo”;

10. Este despacho / deliberação foi comunicado à Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., através do ofício com a R.: DFOA/1275/2003, datado de 2003.10.10».

2.2. Como se relatou até aqui, no presente processo estão sob apreciação recursos de duas decisões jurisdicionais - a decisão que não acolheu as excepções de irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado e de ilegitimidade passiva (v. supra 1.4., 1.5) e a sentença que conheceu do mérito (v. supra 1.8., 1.9).

2.2.1. Começaremos por apreciar o recurso sobre as excepções.

A. .. interpôs recurso contencioso contra a deliberação de 9/10/2003 do Conselho de Administração da Caixa Central - Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, que suspendeu a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., a que o recorrente pertencia, e nomeou directores provisórios para essa mesma Caixa.

A recorrida suscitou a irrecorribilidade do acto e a ilegitimidade passiva, por não ter sido demandado o Banco de Portugal.

Decidiu o Tribunal:

«A questão que urge solucionar é de saber se o acto recorrendo é ou não definitivo. E a problemática reside na natureza do acto praticado pelo recorrido, pois que o mesmo foi antecedido de " acordo prévio" do Banco de Portugal.

Ora, compulsada a norma vertida no art.º 77°-A, n.ºs 1 e 3 do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das cooperativas de crédito agrícola (RJCAM) instituído pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de Janeiro e alterado, designadamente, pelos Decretos-Lei n. ° 230/95, de 12 de Setembro e 320/97, de 25 de Novembro, resulta que a decisão de suspensão do recorrente e designação de directores provisórios, emitida pelo recorrido traduz um verdadeiro acto administrativo uma vez que este actuou no uso de competências próprias, isto é, enquanto entidade com poderes de fiscalização e intervenção nas Caixas de Crédito Agrícola. É, efectivamente, esse acto - o que constitui objecto do presente recurso - que produz efeitos na esfera jurídica do recorrente.

Na verdade, relativamente ao recorrente, os efeitos suspensivos em discussão não decorrem do "acordo prévio" do Banco de Portugal, mas sim do acto praticado em 09/10/2003 pela autoridade recorrida.

E tal assim sucede porque o sobredito "acordo prévio" visa, tão-somente, permitir ao agora recorrido o exercício de uma competência que lhe é pertença, ou seja, visa desbloquear o exercício de uma competência do recorrido.

Com efeito, o Banco de Portugal limita-se a emitir um acto autorizativo do exercício de uma competência. Tal acto apresenta-se como uma condição para que o recorrido possa exercer a competência própria.

Portanto, no caso vertente, a Caixa Central, ao praticar o acto suspensivo, exerceu uma competência própria. O Banco de Portugal apenas desbloqueou o exercício desta competência.

Perante o exposto, o acto objecto deste recurso constitui um verdadeiro acto administrativo e, por isso, recorrível.

Por conseguinte, julgo improcedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto. Em consequência, pelas razões apontadas antecedentemente, sendo o acto recorrido um verdadeiro acto administrativo e tendo sido praticado pelo ora recorrido, não se verifica qualquer ilegitimidade passiva.

Nem subsiste qualquer necessidade do Banco de Portugal estar presente no presente recurso, pois que não é autor do acto em crise.

Portanto, julgo improcedente a questão da ilegitimidade passiva e determino a prossecução dos presentes autos».

Nas suas alegações, o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, insiste que o acto impugnado não é um acto administrativo definitivo e executório, que o acto passível de recurso era a decisão do Banco de Portugal que o autorizou, pois foi ele que «acolhendo o sugerido e proposto pela Caixa Central, autorizou a intervenção» (do artigo 17.º do corpo das alegações); que «Autorizada a Intervenção a Caixa Central – atentos os poderes que lhe são conferidos – executou e materializou aquela intervenção» (artigo 18.º do corpo das alegações 18º.

Defende, portanto, que o seu acto é um acto de mera execução. Como se, ao invés de ter recebido uma autorização para intervir, como solicitara, tivesse recebido uma ordem.

Mas, não.

Dispunha o artigo 77.º-A do regime jurídico do crédito agrícola mútuo e das cooperativas de crédito agrícola (RJCAM), instituído pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de Janeiro, na redacção dos Decretos-Lei n. ° 230/95, de 12 de Setembro e 320/97, de 25 de Novembro, redacção vigente à época do acto:

«Artigo 77.º-A

Designação de directores provisórios

1- Quando uma caixa agrícola pertencente ao sistema integrado do crédito agrícola mútuo esteja em situação de desequilíbrio financeiro grave, ou em risco de o estar, e incumprir as orientações definidas pela Caixa Central nos termos do artigo 75.º, pode esta instituição, obtido o acordo prévio do Banco de Portugal, designar para a caixa agrícola em causa um ou mais directores provisórios.

2- Os directores designados nos termos do número anterior terão os poderes e deveres conferidos pela lei e pelos estatutos aos membros da direcção e ainda os seguintes:

a) Vetar as deliberações da assembleia-geral;

b) Convocar a assembleia-geral;

c) Elaborar, com a maior brevidade, um relatório sobre a situação patrimonial da instituição e as suas causas e submetê-lo à Caixa Central e ao Banco de Portugal.

3- Com a designação dos directores provisórios, pode a Caixa Central, obtido o acordo prévio do Banco de Portugal, suspender a direcção, no todo ou em parte, e o conselho fiscal.

4- Caso seja suspenso o conselho fiscal, a Caixa Central nomeará uma comissão de fiscalização composta por:

a) Um elemento designado pela Caixa Central, que presidirá;

b) Um elemento designado pela assembleia geral;

c) Um revisor oficial de contas designado pela Federação Nacional.

5- A falta de designação do membro referido na alínea b) do número anterior não obsta ao exercício das funções da comissão de fiscalização.

6- A comissão de fiscalização terá os poderes e os deveres conferidos por lei ou pelos estatutos ao conselho fiscal.

7- Os directores provisórios e a comissão de fiscalização exercerão as suas funções pelo prazo que a Caixa Central determinar, no máximo de um ano.

8- O prazo máximo referido no número anterior poderá ser prorrogado uma ou mais vezes pelo Banco de Portugal, até ser atingida pela caixa agrícola uma situação de adequado equilíbrio financeiro».

O acto de designação de directores provisórios e de suspensão da direcção, no todo ou em parte, é, pois, um acto da competência da Caixa Central − “a Caixa Central pode” (n.º 1 e n.º 3). Certo que a Caixa Central necessita de acordo prévio do Banco de Portugal, mas não é o Banco de Portugal que decide; autoriza, não decide. Tendo obtido o acordo do Banco de Portugal, a Caixa não está obrigada a proceder à designação ou à suspensão; está munida de instrumento para o fazer, mas não compelida a fazê-lo.

Não se trata, assim, de execução de qualquer ordem do Banco de Portugal. Se o fosse era o Banco de Portugal que designaria os directores provisórios e que decidiria da suspensão.

E basta verificar o teor da deliberação impugnada para se perceber que nem sequer a Caixa Central agiu na convicção de cumprir qualquer ordem, tanto que após indicar o quadro factual e jurídico suporte da mesma, expressamente decide «intervir […] suspendendo das suas funções os membros da direcção […]» (v. 9 da matéria de facto).

Decorre que o acto que suspende o recorrente A... é a deliberação da Caixa que determinou essa suspensão, não qualquer acto prévio. E não há reclamação necessária ou recurso administrativo obrigatório desse acto. Por isso, é esse acto lesivo do recorrente contencioso e, assim, recorrível, conforme o artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República.

A recorrente alega, ainda, que «Os poderes de Intervenção da Caixa Central, ao abrigo do artº 77-A do RJCAM, desacompanhados de Autorização do Banco de Portugal, não têm qualquer validade» (do artigo 22º do corpo das alegações).

Desloca, portanto, o problema dos autos.

Se o acto de suspensão tivesse sido praticado sem autorização, haveria efectivamente de discutir a sua validade, em razão dessa falta. Mas não lhe foi assacado vício de falta de autorização, ou de invalidade desta.

Do que foi dito resulta, como bem concluiu o despacho sob recurso, e obtém apoio nas contra-alegações do recorrente contencioso e no parecer do Ministério Público, que o Banco de Portugal não sendo o autor do acto não tinha que ser demandado. E não tinha sequer de ser indicado como contra interessado, pois que a decisão do recurso não se repercute directamente na sua esfera jurídica.

Improcede, pois, o recurso do despacho de fls. 568/570.

2.2.2. Passemos aos recursos da sentença.

A sentença, apreciando os diversos vícios assacados ao acto impugnado, julgou que nenhum deles se verificava, excepto o de falta de audiência prévia.

E foi por essa razão que julgou procedente o recurso e anulou o acto.

É do que discordam os dois recorrentes, o Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, e a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do ..., CRL.

No essencial, defendem, ambos, que com ou sem audiência a deliberação nunca poderia ter isso outra, chegando o autor do acto a alegar que a «decisão recorrida foi tomada no exercício de poderes estritamente vinculados».

Em qualquer caso, seria de não conferir efeitos invalidantes à falta de audiência.

Relembre-se o teor da sentença:

«A audiência dos interessados é uma manifestação do princípio do contraditório, conforme vem sendo referido pela doutrina e pela jurisprudência sendo este considerado (como refere o AC. do STA de 03-03-2004, proc. 01240/02) “um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, pois que através dele se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do administrado”. A referida disposição visa, assim dar cumprimento à directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267° n.° 5 da CRP).

Assim sendo, estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto normalmente sancionada com a sua anulabilidade já que é a sanção prevista para “os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (art. 135° do CPA).

Verifica-se da matéria de facto dada como provada que, de facto, não se procedeu, no presente processo à audiência prévia dos interessados, nem aliás tal vem alegado pela autoridade recorrida.

Sustenta esta que estamos perante um acto vinculado e não havia outra solução senão a intervenção da Administração na gestão da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da ..., provado que estivesse o desequilíbrio financeiro grave.

Em primeiro lugar é de referir que não foi invocada a urgência para não se proceder à audiência prévia, nem se verifica dos autos que estivéssemos perante um caso em que a realização desta pudesse colocar em crise o resultado pretendido com a intervenção da autoridade recorrida na gestão da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da

Por outro lado, ao contrário do que refere a autoridade recorrida, a intervenção da Caixa Central, nos termos do artigo 77°-A, do Decreto-Lei n.° 230/95, de 12 de Setembro, é sempre uma intervenção discricionária e não vinculada.

Na verdade nos termos deste artigo ... pode esta instituição (Caixa Central) designar para a caixa agrícola em causa.. . Ora, se pode a Caixa Central intervir na gestão da caixa agrícola em causa, não se pode concluir que deve intervir, estando o verbo poder associado ao poder discricionário da Administração (ver neste sentido Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, in, Direito Administrativo Geral, Tomo 1, 30 edição, Introdução e princípios fundamentais - pág. 187). Estando em causa um poder discricionário mais relevante se tomava que a autoridade recorrida tivesse procedido à audiência prévia, o que não aconteceu.

Não o tendo feito, tem de proceder este vício, devendo assim ser anulada a deliberação recorrida».

Vejamos.

2.2.2. 1. Quanto à alegada natureza estritamente vinculada dos poderes de intervenção da Caixa Central.

No quadro do ponderado pela sentença bastará recordar o leque de opções que o artigo 77.º-A, do RJCAM confere à Caixa Central, determinada que esteja uma situação actual ou iminente de desequilíbrio financeiro ou de incumprimento de orientações definidas: pode designar um ou mais directores provisórios, pode suspender a direcção, no todo ou em parte, e o conselho fiscal

Não tem, pois, a Caixa Central que designar um ou mais que um directores provisórios, não tem a Caixa que suspender toda a direcção ou só parte dela. Compete, sim, à Caixa Central proceder à acção que no quadro dos fins para que lhe são conferidos os poderes de intervenção melhor se lhes adeqúem.

Tal como refere o Digníssimo Magistrado do M. Público, tem a Caixa Central a faculdade de se determinar relativamente à escolha das medidas a adoptar, tendo em vista a adequada realização do interesse público.

Impõe-se, pois, concluir que a deliberação impugnada, enquanto opta pela modalidade de intervenção, foi tomada no exercício de poderes predominantemente discricionários.

2.2.2. 2. No que respeita ao erro da sentença por ter conferido efeitos invalidantes à falta de audiência, pois que, segundo os recorrentes, deveria ter concluído que o acto não poderia ter sido outro.

Comece-se por destacar que a sentença observou que no procedimento administrativo não fora invocada a urgência para não se proceder à audiência prévia, e também que não se concluía dos autos estar-se perante um caso em que a realização dessa audiência pudesse colocar em crise o resultado pretendido com a intervenção da autoridade recorrida na gestão da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da

Ora, os recorrentes não questionam nenhuma daquelas conclusões, o que significa a aceitação da inaplicabilidade do disposto no artigo 103, n.º 1, a), do Código do Procedimento Administrativo.

Agora, especificamente sobre os efeitos invalidantes do não cumprimento da audiência prévia.

Viu-se que a deliberação impugnada foi tomada num quadro de opções facultadas à Caixa Central.

Neste contexto, mais relevante se destaca um dos interesses subjacentes ao instituto da audiência prévia, que é o de permitir o contributo dos directamente interessados para a produção da melhor solução do caso concreto.

Não se tratou de um acto de natureza estritamente vinculada nem podia a sentença, nem se pode agora, concluir que a deliberação adoptada era a única concretamente possível.

Verifica-se, assim, ao contrário do que sustentam os recorrentes, que não é possível dizer que tinham de ser suspensos todos os membros da direcção e não só alguns, ou só um, ou nenhum.

E isso basta para que não se possam retirar efeitos invalidantes à falta de audiência, pelo que também aí esteve bem a sentença.

2.2.2. 3. Sendo de negar provimento a todos os recursos, fica prejudicado o conhecimento da matéria de ampliação suscitada em contra-alegações, nos termos do artigo 684º-A do CPC.

3. Pelo exposto, nega-se provimento a todos os recursos.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Julho de 2010. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Políbio Ferreira Henriques – Maria Angelina Domingues.

0310/10

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