01175/12 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que decide em apelação anular a ordem de reposição de quantias pagas como ‘restituições à exportação’ em virtude de considerar o controlo efectuado através de documentos fornecidos pelo exportador insuficiente para fundamentar aquela ordem, deduz esta conclusão de a desconformidade se referir à composição química do produto e aplica um conjunto de regulamentos comunitários cuja conjugação se apresenta obscura e um quadro jurídico complexo, mas de aplicação repetida, sobre o qual não se debruçou a jurisprudência do STA, pelo que a questão assume importância jurídica que justifica a admissão de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP (IFAP IP), que sucedeu nas atribuições do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO E APOIO À AGRICULTURA E PESCAS (IFADAP) e do INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), extintos por fusão no IFAP IP, interpõe recurso nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 26-04-2012, que negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão de 31.04.2008, do TAF de Sintra, a julgar procedente a acção e anular o acto do INGA-IFADAP que determinou à Recorrida A…… SA , a devolução de verbas no total de €103.390,46 entregues a titulo de restituições à exportação. A A……, S.A, tinha intentado no TAF de Sintra, acção administrativa especial contra o INGA/IFADAP, pedindo a anulação do acto que determinou a reposição de verbas recebidas a título de restituições à exportação de carne de suíno. Imputou ao acto impugnado os vícios de preterição de formalidades legais, erro sobre os pressupostos e caducidade por procedimento inspectivo para além do prazo. Por acórdão de 31.04.2008, o TAF de Sintra julgou a acção procedente, e anulou o acto impugnado. Interposto recurso para o TCA Sul, este confirmou a decisão do TAF. Deste aresto, é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art.º 150º do CPTA. A Recorrente defende assim, em resumo, a admissibilidade do recurso de revista: O presente recurso de revista preenche os requisitos de admissibilidade previstos e instituídos no artigo 150.° n° 1 do CPTA pois a questão cuja apreciação se suscita assume importante e fundamental relevância jurídica e social, mormente no âmbito da definição e realização de controlos ao abrigo dos Regulamentos Comunitários em causa, revelando-se a intervenção essencial, útil e indispensável para uma melhor aplicação do Direito e deverá ser objecto de reenvio prejudicial ao Tribunal da Justiça da União Europeia. A questão que o Recorrente pretende ver tratada questiona a posição assumida no Acórdão recorrido quanto ao sentido obrigatório dos controlos físicos previstos no Regulamento (CFE) no 386/90, entendendo a não realização como preterição de uma formalidade essencial que inquina o processo de controlo a posteriori da operação de exportação, ainda que realizado ao abrigo do disposto no Regulamento (CEE) n° 4045/89, do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989. Pretende o presente recurso de revista esclarecer os termos em que os controlos a posteriori, ao abrigo do disposto no Regulamento (CEE) n° 4045/89, são permitidos. Ora, os controlos físicos realizados no momento da exportação dos produtos, previstos nos arts. 2° e sgs do Regulamento (CEE) n.° 386/90, eram na altura regulamentados pelo Regulamento (CEE) n° 2221/95 da Comissão e os controlos a posteriori previstos no artigo 5° do mesmo Regulamento (CEE) n°386/90, devem ser efectuados de acordo com as normas constantes no Regulamento (CE) n°4045/89, da Comissão, num momento posterior à exportação dos produtos sendo estes autónomos relativamente aos controlos físicos realizados no momento da exportação e de natureza completamente diferente, ao contrário do defendido pelo Tribunal recorrido, não estando a realização de um dependente da realização do outro. Por um lado não é, como, aliás, resulta dos preâmbulos dos Regulamentos supra referidos, nem nunca foi intenção do legislador comunitário ao contrário do que afirma o Tribunal recorrido, impor como base dos procedimentos inspectivos o controlo e a análise física do produto exportado, porquanto o Regulamento (CE) n° 386/90, apenas impõe o cumprimento de uma percentagem mínima de controlos físicos no momento da exportação 5% por sector, estância aduaneira e ano civil, de acordo, como já atrás se referiu, com as normas constantes no Regulamento (CEE) n° 2221/95, sendo que mesmo nestes casos, nem sempre é obrigatória a análise laboratorial aos produtos, sendo suficiente em muitas situações para cumprir o estipulado nos Regulamentos (CEE) n° 386/90 e 2221/95, proceder à verificação visual das mercadorias, pesagem, etc. Por outro lado, entende o ora Recorrente que a questão trazida a juízo assume importante relevância jurídica pois a controvérsia é susceptível de extravasar os limites da situação singular em apreço, na medida em que, a posição a adoptar irá ocupar um ponto obrigatório de referência para esclarecer os exactos termos em que se poderá realizar um controlo a posteriori ao abrigo do disposto no Regulamento (CEE) n° 4045/89, do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989. Assim, tendo em consideração o disposto no artigo 8° do Regulamento (CEE) n° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, no qual os Estados-membros devem adoptar as medidas necessárias para garantir a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), a orientação deste Venerando Tribunal, para além de fixar um sentido decisório na presente lide, constituirá uma linha orientadora para futuros casos análogos ou do mesmo tipo, contribuindo para uma maior transparência na realização dos controlos físicos e documentais. Como estamos perante uma questão jurídica relacionada com a interpretação de normas comunitárias, requer-se o reenvio prejudicial da questão em dissídio ao Tribunal de Justiça da União Europeia, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b) do n°3 do artigo 19° do Tratado da União Europeia (TUE) e artigo 261° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE, anterior artigo 234.° TCE), visando a interpretação das normas constantes dos artigos 2° e 5° do Regulamento (CEE) n° 386/90 e do Regulamento (CEE) n° 4045/89, por forma a determinar se são autónomas e complementares, conforme defendido pelo Instituto, ora Recorrente, ou se, conforme decidido no acórdão recorrido, a não realização de controlo físico, laboratorial, ao abrigo do Regulamento (CEE) n° 386190, é preterição de uma formalidade essencial, o que inquina o processo de controlo a posteriori da operação de exportação, ainda que realizado ao abrigo do disposto no Regulamento (CEE) no 4045/89, sendo que qualquer um deles constitui um pressuposto da legalidade para outro tipo de controlo, qualquer que ele seja, pronunciando-se sobre a validade dos actos adoptados pelas instituições. O Recorrido não contra-alegou. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos . A……, S.A, intentou no TAF de Sintra, acção administrativa especial contra o INGA/IFADAP, pedindo a anulação do acto que determinou a reposição de verbas recebidas a título de restituições à exportação de carne de suíno. Imputou ao acto impugnado os vícios de preterição de formalidades legais, erro sobre os pressupostos e caducidade do procedimento inspectivo. O acórdão de 31.04.2008 do TAF de Sintra julgou a acção procedente, anulando o acto impugnado. Interposto recurso para o TCA Sul, este confirmou a decisão do TAF, considerando que: como observa a sentença recorrida, o controlo efectuado pelo INGA no âmbito do Regulamento (CEE) n.° 4045, através da Direcção Geral das Alfândegas, tem que ter por base, necessariamente, a análise física de produtos, nos termos do citado Regulamento (CEE) 386/90, de 12.02.90. Ora, o acto impugnado foi praticado com base no pressuposto de que os produtos exportados continham proteína de soja, sem que tenha sido efectuado o controlo físico previsto no Regulamento - CE n.° 2221/95, da Comissão de 20 de Setembro e o Regulamento e o Regulamento (CE) n°2331/97, de 23 de Novembro, da Comissão, cujos artigos 5° e 2°, respectivamente, são transcritos na sentença recorrida. nestas normas define-se em que consiste o controlo físico e indica-se que o mesmo implica a realização de um exame organoléptico e análises físico-químicas. O simples controlo através de documentos, realizado “a posteriori” não é apto para avaliar a qualidade e natureza dos produtos, nem preclude a obrigação de efectuar o controlo físico previsto no artigo 2°do Regulamento n.º 386/90, a ser efectuado no momento do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação e antes da concessão da autorização de exportação de mercadorias. É indispensável a realização do controlo físico para determinar a composição dos produtos, como resulta claramente dos Regulamentos citados no parecer do Ministério Público a fls.304. Como tal controlo não foi realizado pelo recorrido, com as 5 correspondentes análises laboratoriais, não é possível afirmar com a necessária segurança que tenha sido desrespeitado pela “A……, S.A.” o Regulamento (CEE) n°2331/97, de 25.11, da Comissão. Não tendo sido efectuado o controlo físico de análises do produto exportado (cfr. alínea F) dos factos provados) nem antes nem após o momento da exportação, não pode afirmar-se com segurança que a proteína de soja integrasse o produto exportado. O meio de prova de que a recorrente se serviu, apresentado pela própria recorrida, pode ter resultado de um simples lapso, e o controlo documental é, a nosso ver, inidóneo para determinar a composição do aludido chouriço de carne, por mera e insegura inferência. 2. 2 . Portanto, o Acórdão recorrido entendeu que o controlo efectuado com base exclusiva em documentos relativamente às qualidades de um produto que fora exportado e em relação ao qual tinham sido pagas “restituições” não pode ser utilizado pela autoridade de controlo para exigir a devolução das restituições que tinha pago, embora os documentos tenham sido fornecidos pela própria entidade exportadora. Os regulamentos CEE invocados referem como se efectuam os controlos físicos e a percentagem de controlos físicos a efectuar aleatoriamente nas operações de exportação. Porém, o Acórdão não dá conta das referências que os regulamentos comunitários efectuam no atinente à valia e suficiência dos controlos documentais quando estejam em causa qualidades e composição dos produtos já exportados. A solução apontada pelo Acórdão surge assim assente em critérios de normalidade do que o homem comum pensaria sobre o controlo de composição de um produto. Mas, o que está em causa é a aplicação de regras financeiras e fiscais e a segurança na aplicação de fundos públicos através da concessão das restituições à exportação e não uma sanção por alteração dos produtos exportados. Assim, a questão envolve a necessidade de aprofundar a solução jurídica no contexto do sentido e finalidade das normas sobre a reposição dos fundos recebidos e a validade ou imprestabilidade do controlo documental para este efeito. Trata-se assim de questão de importância geral, com elevada probabilidade de aplicação repetida, sobre a qual não existe pronúncia do STA e em que o intrincado de regulamentos comunitários sobre a matéria cria dificuldades acrescidas para o aplicador, pelo que se apresenta como questão jurídica de relevância fundamental, para os efeitos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa 22 de Novembro de 2012. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.