01128/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ocorre ratificação - sanação quando a Administração, confrontada com ilegalidade de um acto administrativo seu, pretendendo mantê-lo válido na ordem jurídica, pratica novo acto, com o mesmo sentido decisório, em que expurga o primeiro de vício formal gerador de invalidade.

II- O acto ratificante substituiu na ordem jurídica o acto ratificado, o que determina a perda do objecto do recurso contencioso interposto deste acto, acarretando a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287º, al. e), do C.P. Civil, aplicável por força do artigo 1º, da LPTA.

III- O art. 52º, 1 da LPTA é aplicável aos casos de ratificação – sanação, pelo que é admissível a substituição do objecto do recurso, desde que o interessado pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos e o requeira antes da extinção do recurso.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .. e outros, inconformados com a decisão que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto do despacho de 11 de Julho de 2002 da Ex.mo Sra. Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa que declarou a nulidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento da obra do prédio da Rua do ..., nº ... em Lisboa e ordenou o embargo da respectiva obra.

Em síntese formulou as seguintes conclusões:

- o despacho de ratificação - sanação proferido pela entidade recorrida substitui na ordem jurídica o acto ratificado com efeitos retroactivos;

- o despacho de ratificação – sanação não expurgou de todos os vícios, alegados pelos recorrentes o acto ratificado;

- o despacho de ratificação – sanação continua a manter três dos vícios que podem originar a sua anulabilidade;

- apresente lide continua a ser processualmente útil;

- deve ser aplicável o art. 52º, 1 da LPTA, ou deve admitir-se a substituição do objecto do recurso nos termos do art. 273º do Cód. Proc. Civil.

Termina pedindo a revogação da sentença e ordenada a sua substituição por outra que ordena a substituição do objecto da presente lide pelo despacho de ratificação da entidade recorrida, proferido em 20-11-2002.

Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção da decisão impugnada, por não ser aplicável o regime do art. 51º, 2 da LPTA aos casos em que o acto recorrido seja objecto de ratificação – sanação, que apenas visa sanar a ilegalidade de um acto anterior, mantendo o seu conteúdo.

A ex.mo Procuradora Geral Adjunta, neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, invocando a jurisprudência do STA acolhida na sentença recorrida segundo a qual o art. 51º, 2 da LPTA não é aplicável aos casos de ratificação - sanação.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos:

1) em 28/7/1998 foi proferido despacho de deferimento do pedido de licenciamento constante do processo n.º 232/OB/RU/96, relativo à obra de construção no imóvel sito no n.º ... da Rua ..., freguesia do Castelo, em Lisboa;

2) Em 11/7/2002, a autoridade recorrida proferiu o despacho que consta de fls. 64 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e no qual se concluía nos seguintes termos: “Declaro a nulidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento constante do processo n.º 232/OB/RU/96 (despacho de 28/7/98) e determino o embargo da obra, com fundamento na al. a) do n.º 1 do art. 102º do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro e a sua execução imediata pela Polícia Municipal”.

3) Em 20-11-2002, a autoridade recorrida proferiu o despacho constante de fls. 78 a 80/99 a 101 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual se destaca que: “considerando que por despacho de 11 de Julho de 2002, foi declarada a nulidade do acto de deferimento de licenciamento constante do processo n.º 232/OB/RU/96, ao abrigo do art. 52º, n.º 2 al. b) do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, e determinado o embargo da obra, com fundamento na alínea a) do n.º 1 do art. 102º do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro; Considerando que aquele despacho não descrimina os factos passíveis de subsunção às normas cuja violação refere, em violação do disposto no n.º 1 do art. 125º do Código do Procedimento Administrativo, ratifico o mencionado despacho, com efeitos retroactivos à data da prática do acto ratificado, nos termos do n.º 2 do art. 137º do Código de Procedimento Administrativo, o qual passa a ter a seguinte redacção: (…) “Declaro, nos termos do n.º 2 do art. 134º do Código de Procedimento Administrativo, a nulidade do acto de indeferimento do pedido de licenciamento constante do processo n.º 232/OB/RU/96 (despacho de 28/7/1998), de acordo com o disposto no art. 52º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, por violação dos artigos 11º, n.º 1 alíneas f) e g) e n.º 2, 17º, n.º 1 alínea a) do Regulamento do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico de Alfama e Colina do Castelo e dos artigos 31º, n.º 4, alíneas f) e g) e 33º, n.º 1, al. c) do Regulamento do Plano Director Municipal, e determino o embargo da obra, com fundamento na al. a) do n.º 1 do art. 102º do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro”

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida considerou procedente a questão prévia suscitada nos autos e, perante a ratificação – sanação do acto recorrido, julgou extinta a instância por entender que a mesma fez desaparecer o acto ratificado da ordem jurídica ficando o processo a partir de então sem objecto, sendo inadmissível a sua substituição ao abrigo do disposta no art. 51º, n.º 2 da LPTA.

Argumentou essencialmente com a transcrição de um Acórdão deste Supremo Tribunal, nos seguintes termos:

“(…) Ora conforme se concluiu no Ac. do STA de 30/11/95 (in BMJ 451º.-178), "a ratificação sanação é figura jurídica distinta da revogação por substituição e não cabe minimamente na letra do nº 2 do art. 51º. da LPTA. Este normativo foi pensado apenas para a revogação, e por opção legislativa, não obstante serem já doutrinalmente conhecidas as figuras jurídicas de substituição de actos anteriores (ratificação, reforma e conversão), as quais se entendia terem efeitos de retroacção ao acto primário, e, nomeadamente, no que concerne à ratificação sanação, que por ora nos interessa, este STA também já havia decidido que ela era causa de extinção de instância de recurso, por impossibilidade superveniente da lide, quando o recurso tivesse como objecto o acto ratificado. No caso, no nº 2 do art. 51º. da LPTA, o legislador não se exprimiu restritivamente, dizendo menos do que pretendia, mas disse precisamente o que queria. E estamos perante norma de natureza excepcional em relação ao regime geral da estabilidade da instância. Actualmente, o legislador, na consagração do regime geral da ratificação, remetendo em parte para o regime da revogação, confinou-o, nesse tocante, às normas que regulam a competência para a revogação de actos inválidos e sua tempestividade (art. 137º, nº 2, do CPA). Pelo exposto e atento o disposto nos arts. 9º. e 11º. do C. Civil, o nº 2 do art. 51º. da LPTA não é directamente aplicável, nem comporta aplicação extensiva ou analógica, à figura jurídica da ratificação sanação".

Os recorrentes entendem que o art. 51º, 2 da LPTA deve ser aplicado; então deve admitir-se a substituição do objecto do recurso ao abrigo do disposto no art. 273º, 1 do C. P. Civil, sob pena de verem frustrada a tutela judicial efectiva dos seus direitos.

Que dizer?

Julgamos que foi correcta a qualificação jurídica do acto secundário, como acto de ratificação – sanação. Esta natureza nem sequer foi controvertida, tendo os recorrentes e a recorrido aceite essa qualificação. E, na verdade, não há dúvida que o acto de 20-11-2002, deve ser qualificado como um acto de ratificação - sanação, não só por ter sido essa a expressa vontade da entidade que o emitiam mas por através dele ter pretendido substituir um acto inválido, através da sanação da falta de fundamentação – cfr. sobre a definição de “ratificação”, ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 664: “a ratificação para efeitos do Código será assim o acto através do qual o órgão competente para a prática de um acto administrativo procede à sanação de um vício, relativo à respectiva competência, forma ou formalidade”. Definição semelhante é feita por FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo. VOL. III, p. 414 e segs.: “ a ratificação-sanação, é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia. Este Supremo Tribunal segue idêntico entendimento – cfr. a propósito, e por todos, o acórdão do Pleno da Secção de 21/3/00 (rec. 29722).

Há, é certo, uma firme e sólida jurisprudência deste Tribunal no sentido da ratificação - sanação levar à extinção da instância, de que são exemplos, além da jurisprudência citada os seguintes acórdãos: 13-3-2003, processo 046237; - 2-5-2000, processo 043091;15-4-98, processo 039804; -30-11-95, processo 037302; -10/12/96 (Apêndice ao Diário da República de 15/4/99: 2/12/93, processo 31500; 3/7/97 processo 39975; 15/4/98 processo 39804); 2/5/00 processo 43091); 21/03/2000 processo 29722, PLENO.

Alguns acórdãos referem-se a uma possível suspensão da instância, em vez da pura e simples extinção, tendo em vista a possibilidade do acto integrativo da ratificação - sanação estar a ser atacado por vícios próprios e a sua invalidade fazer ressurgir o acto ratificado, ou, então, no caso de ostensiva nulidade daquele acto (cfr. neste sentido Acórdão de 29-5-2003, processo 0367/03, citando e acolhendo a jurisprudência defendida no Acórdão de 15-4-98, processo 039804).

Haveria também algumas reservas à tese da sentença se fosse sustentada a irrecorribilidade do acto de ratificação, v.g. por ser meramente confirmativo (cfr. uma hipótese destas no Acórdão deste Supremo Tribunal de 11-2-2004, processo 01710/03, e também o Acórdão de 7-11-91 (Pleno) recurso 22655.

Contudo, no caso dos autos, não vem questionada, nem se evidencia, a nulidade do acto de ratificação – sanação, não há notícia de que este acto tenha sido impugnado por vícios próprios e, finalmente, julgamos evidente que o acto dotado de nova fundamentação não é irrecorrível, uma vez que não pode (por isso mesmo) considerar-se meramente confirmativo.

Podemos assim, até aqui, acompanhar a decisão recorrida.

Contudo, não nos parece sustentável recusar a aplicação do art. 51º, 2 da LPTA aos casos em que o acto recorrido, seja objecto de uma ratificação - sanação.

Deve notar-se, desde logo, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal – citada na decisão recorrida, não é unânime. No Acórdão de 23 de Setembro de 1998, proferido no recurso n.º 32.434, decidiu-se de modo diverso, com o argumento de que a ratificação - sanação deve merecer o mesmo tratamento processual que a revogação, já que em termos substantivos ambas têm os mesmos efeitos.

Julgamos preferível este entendimento.

Na verdade, o efeito processual da revogação e da ratificação sanação é idêntico quanto à destruição do objecto do acto primário, levando assim à extinção do objecto do recurso contencioso do acto primário. A razão de ser da regra do art. 51º, 2 da LPTA, que é aproveitar um processo judicial já instaurado, é a economia processual, evitando a duplicidade de processos. Assim, toda a argumentação que leva a concluir que a ratificação - sanação implica a extinção da instância, por ser essa também a consequência da revogação, deve levar também a que se aceite a substituição do objecto do recurso.

O facto do art. 137º, 2 do CPA mandar aplicar as regras da revogação no que respeita à competência e tempestividade da revogação, não tem intenção de excluir todas as demais regras. Este artigo pretende realçar alguns aspectos, onde a aplicação do regime da revogação pela via subsidiária, pudesse ser discutível, deixando assim clara a posição do legislador, nesse domínio. Nos casos que não estejam especialmente previstos, vale o princípio geral do art. 147º do CPA, segundo o qual, às alterações e substituições dos actos administrativos são aplicáveis as regras reguladoras da revogação.

Não há, por outro lado, qualquer interesse processual ou material que justifique a não aplicação do art. 51º, 2 da LPTA, aos casos de ratificação – sanação, uma vez que tal aplicação em nada altera a posição das partes, ou seu estatuto jurídico. Se o interessado, não quiser impugnar o acto de ratificação, por entender que este não tem vícios próprios (competência e tempestividade), e pretender continuar apenas a pugnar pelos vícios anteriormente invocados e que o acto apesar de ratificado (em seu entender) ainda contém, não se compreende porque não há-de poder, no mesmo processo, continuar a discutir aquilo que já vinha discutindo…

Finalmente, o argumento de que a regra do art. 52º, 1 da LPTA tem natureza excepcional, não podendo ser aplicada por analogia, e não permite uma interpretação extensiva, não nos parece decisivo. Como vimos, são aplicáveis à ratificação – sanação, enquanto acto que substitutivo de anterior acto administrativo, as regras da revogação, por força do art. 147º do C. P. Adm. É de aceitar que neste conjunto de regras se incluam não só as regras procedimentais, mas também as regras processuais (processo judicial) específicas da revogação. Existe, assim, uma norma remissiva que completa o regime da ratificação - sanação.

Neste caso não há lacuna, pois a norma remissiva completa o regime imperfeito da ratificação – sanação, mandando aplicar as regras sobre a revogação, permite interpretar o art. 52º, 1 da LPTA para além da sua estrita terminologia. A vontade do legislador, expressa no Código de Procedimento Administrativo, ao mandar aplicar à ratificação – sanação o regime da revogação, aliada às razões, de economia processual, que justificam a substituição do objecto do recurso, levam-nos a concluir que no art. 51º, 2 da LPTA disse, efectivamente menos do que quereria dizer. Justifica-se, assim, uma interpretação extensiva do art. 51º, 2 da LPTA, aplicando-o não só aos caos literalmente previstos (revogação por substituição) mas ainda a todos os casos em que o legislador manda aplicar o regime da revogação.

Daí que, a nosso ver, nada obsta a que seja admissível a substituição do objecto do recurso, nos casos em que o acto primário seja objecto de um posterior acto de ratificação - sanação.

Impõe-se assim conceder provimento ao recurso, ordenando o prosseguimento dos autos, se nada mais obstar.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida que, se nada mais obstar, admita a substituição do objecto do recurso nos termos do art. 51º, 2 da LPTA.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2006. – São Pedro (relatro) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.