0623/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é inconstitucional a norma do artigo 8.º, n.º 1, do RGIT, quando interpretado no sentido de que consagra uma responsabilidade pelas coimas, que se efectiva pelo mecanismo da reversão da execução fiscal, contra gerentes ou administradores da sociedade devedora.

II- O recurso, ainda que implícito, ao sistema de reversão das execuções, não constitui um factor de censura constitucional, desde que, em cada caso concreto, seja acautelada a existência de um processo equitativo.

III- O pensamento legislativo subjacente à alínea c) do artigo 148º do CPPT, introduzida pela Lei nº 3-B/2010 de 18 de Abril, é o de incluir na execução fiscal a responsabilidade civil do gestor pelo não pagamento das coimas em que a empresa foi condenada, pelo que se deve proceder a uma interpretação correctiva dessa alínea, de modo a que seja possível alcançar tal finalidade.

IV- As reversões determinadas antes da data da entrada em vigor da norma da alínea c) do artigo 148ºdo CPPT só são válidas se o potencial revertido efectivamente exerceu o contraditório e a defesa relativamente à coima aplicada à devedora originária.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A……. e B……., identificados nos autos, interpõem recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que julgou improcedente a reclamação que, ao abrigo do artigo 276º do CPPT, efectuaram do despacho do Chefe de Finanças de Benavente que lhes indeferiu o pedido de declaração de inconstitucionalidade do acto de reversão por coimas, praticado na execução fiscal interposta contra a sociedade C……, Lda.

Nas respectivas alegações, concluíram o seguinte:

1. Porque toda a execução tem de ter por base um título executivo, pelo qual se determina o fim e os limites da acção executiva;

2. Porque as execuções fiscais também carecem de ser tituladas;

3. Teremos de concluir que só pode haver uma execução fiscal com base num título.

4. Porque no âmbito da execução fiscal está previsto o posterior chamamento à execução de outras pessoas que não constam do título executivo;

5. Porque tal chamamento opera uma alteração substantiva da instância executiva;

6. Teremos de concluir que essa alteração só é passível de ocorrer relativamente às dívidas fiscais, de acordo com o espírito resultante do nº 3 do artigo 18° da LGT.

7. Porque a reversão das dívidas fiscais contra os administradores e gerentes constitui um mecanismo de redireccionamento da cobrança de uma dívida fiscal;

8. Porque a reversão constitui um mero acto administrativo, praticado em sede de execução contra outro responsável pela mesma dívida;

9. Teremos de concluir que tal acto não constitui uma alteração da natureza e proveniência da dívida que esse responsável é chamado a pagar na execução, sob pena de cairmos na falta de título executivo.

10. Porque no caso das coimas e outros encargos estamos perante dívidas de natureza penal;

11. Teremos de concluir que a responsabilização dos administradores e gerentes pelas mesmas não pode ocorrer com essa natureza se os mesmos não tiveram oportunidade de defesa contra as mesmas.

12. Porque o mecanismo da reversão não implica a alteração da natureza da dívida revertida;

13. Teremos de concluir que ao determinar-se a reversão contra os administradores e gerentes da sociedade devedora originária de dívidas resultantes da aplicação de coimas, que as não deixam de ser dívidas de natureza penal;

14. Tal como teremos de concluir que tais dívidas pelo simples reversão contra os administradores e gerentes da sociedade devedora originária não passa a ter a natureza de indemnização, sob pena de nulidade do título executiva emitido em nome da devedora original e necessidade da existência de novo título em nome do novo devedor.

15. Porque no presente caso a reversão das dívidas objecto da reclamação foi efectuada se reportava a coimas e outros encargos;

16. Teremos de concluir que a reversão viola o disposto no nº 10 do artigo 32° da CRP;

17. E, consequentemente, teremos de concluir que as normas que permitem a reversão de dívidas nestas circunstâncias são efectivamente inconstitucionais porque implicam uma restrição de direitos fundamentais, proibida pelo n.º 2 do artigo 18° da CRP.

18. Porque a sentença proferida nos autos em primeira instância assim não julgou;

19. Teremos de concluir que ficou a mesma ferida de invalidade.

1.2. Não foram deduzidas contra-alegações.

1.3. O Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos

1) A Administração Tributária (AT) instaurou contra a devedora originária, C……., Lda” com o NIPC ….., o processo de execução fiscal (PEF) 1970200601018116 e Apensos, por dívidas de IVA, IRC, IPS e coimas fiscais e acrescidos -fls. 20, 36/ss;

2) A AT proferiu despacho de reversão contra os reclamantes, A……, NIF …. e B…….., NIP …….;

3) A AT enviou aos reclamantes, pelos ofícios n°s 10755 e 10754, cujos A/R foram assinados com data de 17/09/2009 e 22/09/2009, fls. 19 e 21, a comunicação de fls. 18 e 20, levando ao conhecimento dos mesmos a reversão, citando-os para os PEF;

4) Em 12/10/2009, na sequência da reversão e citação referidos, o ora reclamante requereu o pagamento das dívidas revertidas em prestações -fls. 22 e 23;

5) Em 07/11/2011, os ora reclamantes requereram à AT a declaração da nulidade do despacho de reversão, quanto às coimas, adveniente da inconstitucionalidade do artigo 8° do RGIT, que foi indeferida pelo despacho de 25/11/2011 - fls. 36;

6) Foram realizadas as vendas dos imóveis penhorados aos dois revertidos no âmbito do processo executivo 1970200501046730 e apensos –fl.s 38, 39 (autos de abertura e aceitação de propostas) e fls. 40;

7) Em 12/12/2011, deu entrada no Serviço de Finanças um incidente de anulação de venda -fls. 40;

8) Em 05/12/2011, os reclamantes deduziram a presente reclamação -fls. 2 e 40.

3. Os recorrentes, revertidos na execução fiscal, solicitaram ao órgão de execução fiscal que fosse decretada “a nulidade dos despachos de reversão na parte relativa a coimas e demais encargos”, com fundamento na inconstitucionalidade do artigo 8º do RGIT, tal como vinha sendo reconhecido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal Administrativo.

O órgão de execução fiscal indeferiu esse pedido, com fundamento em que os acórdãos do Tribunal Constitucional mais recentes são no sentido da não inconstitucionalidade do artigo 8º do RGIT.

Na reclamação judicial que fizeram desse despacho, alegaram que: (i) “ a norma ínsita no artigo 8º do RGIT, quando interpretada no sentido de que consagra uma responsabilidade subsidiária pelas coimas que se efectiva através do mecanismo da reversão da execução fiscal contra os gerentes e administradores da sociedade devedora, viola o princípio da intransmissibilidade das penas, por essa reversão implicar necessariamente, a transmissão da obrigação de cumprimento da sanção que constitui a dívida exequenda”; (ii) “porque os revertidos não intervêm no processo contra-ordenacional e não têm qualquer possibilidade de contraditar os elementos trazidos pela acusação ou de impugnar ou recorrer do acto de aplicação da coima, a mencionada interpretação é violadora dos direitos de audiência de defesa que a Constituição estabelece no nº 10 do artigo 32º”.

E fizeram o seguinte pedido: «reconhecer a nulidade do despacho de 25 de Novembro último do Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Benevente em que considerou não existir inconstitucionalidade da norma habilitadora da reversão para si de coimas e outros encargos do devedor originário, declarando-se a nulidade do despacho de reversão quanto às coimas e demais encargos, determinando-se a sua exclusão do processo e consequentemente declarar nulos todos os actos processados posteriormente ao despacho de reversão, sem prescindir e por mero dever de ofício, se for entendido que apenas são nulos os actos praticados posteriormente ao despacho ora reclamado, sejam os mesmos, a existirem, declarados nulos».

A sentença recorrida julgou que o despacho de reversão não pode ser anulado, uma vez que deveria ter sido impugnado através da oposição à execução, sendo certo que não se pode proceder à convolação da reclamação, dada a intempestividade da oposição; e de acordo com a mais recente jurisprudência do TC, julgou improcedente a reclamação por não existir qualquer inconstitucionalidade material do artigo 8º do RGIT, «quando interpretado no sentido de que consagra uma responsabilidade pelas coimas que se efectiva pelo mecanismo da reversão fiscal, contra gerentes ou administradores da sociedade devedora».

Os recorrentes, reproduzindo ipsis verbis a fundamentação do acórdão do STA de 16/12/2009, proferido no recurso nº 01074/09, não concordam que a reversão constitua um meio através do qual se possa efectivar a responsabilidade por coimas.

Alegam, em síntese, que: (i) «a responsabilidade tributária subsidiária reporta-se sempre à dívida que se encontra certificada no título executivo, abrangendo a totalidade dessa dívida, os respectivos juros e demais encargos legais, sendo, assim, uma responsabilidade pelas dívidas que constam do título executivo e que têm de ter, necessariamente, a natureza de tributos, coimas ou demais dívidas ao Estado tipificadas no artigo 148.º do CPPT»; (ii) a «responsabilidade subsidiária que o Direito Fiscal prevê e que a Lei Geral Tributária consagra, designadamente quanto aos administradores e gerentes de sociedades de responsabilidade limitada (artigos 22.º, 23.º e 24.º), concretiza-se pela mera mudança de titularidade da dívida exequenda, efectivada através do mecanismo da reversão e citação desses responsáveis, o que consubstancia uma mera alteração subjectiva da instância executiva, sem qualquer modificação do título executivo ou da natureza da dívida nele certificada»; (iii) «visto que o mecanismo da reversão está estruturado somente para a responsabilidade pelas dívidas tributárias que constam do título executivo, parece-nos totalmente indefensável sustentar que as dívidas que o responsável subsidiário é chamado a pagar após a reversão podem ter natureza e proveniência diferentes daquelas que constam do título, fundada numa responsabilidade própria e autónoma deste»; (iv) «porque os revertidos não intervêm no processo contra-ordenacional e não têm qualquer possibilidade de contraditar os elementos trazidos pela acusação ou de impugnar ou recorrer do acto de aplicação da coima, a mencionada interpretação é violadora dos direitos de audiência e de defesa que a Constituição estabelece no n.º 10 do art.º 32.º».

Deve começar por se referir que o Acórdão do STA de 16/12/2009, em que se fundamenta o presente recurso, que o reproduz quase integralmente, acabou por ser reformulado pelo acórdão de 12/1/2012, proferido no mesmo processo, em consequência do acórdão do Tribunal Constitucional nº 519/2011 que, sem sede de fiscalização concreta, julgou que «não é inconstitucional a norma do artigo 8.º, n.º 1, do RGIT, quando interpretado no sentido de que consagra uma responsabilidade pelas coimas, que se efectiva pelo mecanismo da reversão da execução fiscal, contra gerentes ou administradores da sociedade devedora».

Portanto, se os recorrentes pretendem aplicar ao seu caso a jurisprudência que foi feita no recurso nº 01074/09, o recurso teria que improceder, já que o TC, por remissão para o Acórdão n.º 437/2011, de 3/10, proferido pelo Plenário do Tribunal Constitucional, acabou por emitir uma decisão negativa sobre a inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 1, do RGIT, na parte em que consagra uma responsabilização subsidiária pelo pagamento de coimas aplicadas a pessoas colectivas, que se efectiva através da reversão da execução fiscal contra os administradores e gerentes da sociedade devedora.

Simplesmente, tendo em conta a jurisprudência constante daquele Acórdão nº 437/2011 (e dos demais que se lhe seguiram no mesmo sentido, cfr. acs. nº 518, de 31/10/2011, nº 531/2011, de 9/11/2011, nº 561/2011, de 22/11/2011, nº 629 e 628 de 19/12/2011, nº 37/2012, de 25/1/2012 e nº 249/2012, de 22/5/2012), não se pode dizer que o problema da aplicabilidade do incidente da reversão, previsto na LGT e no CPPT, à efectivação da responsabilidade civil extracontratual dos gestores e administradores por coimas que foram aplicadas à executada durante a sua gerência, ficou definitivamente arrumado.

O Tribunal Constitucional analisou o problema da constitucionalidade do artigo 8º do REGIT numa dupla perspectiva: do ponto de vista substantivo, entendendo que a responsabilidade dos gerentes ou administradores consagrada naquele artigo é titulada pelo instituto da responsabilidade civil delitual ou aquiliana; do ponto de vista adjectivo, defendendo que o recurso, ainda que implícito, ao sistema de reversão das execuções, não constitui um factor de censura constitucional, desde que, em cada caso concreto, seja acautelada a existência de um processo equitativo.

Na primeira dimensão, o artigo 8º do REGIT não é inconstitucional, porque os gestores e administradores «são chamados, a título subsidiário, na exacta medida do dano que produziram à Administração Fiscal ao terem impossibilitado, pela sua administração, a realização do pagamento das coimas devidas. A imputação não prescinde, como realçou então o Tribunal, da verificação dos pressupostos gerais, atinentes ao cometimento de um facto ilícito e culposo, bem como ao nexo de causalidade adequada entre a acção e o dano produzido. Esta configuração da responsabilidade prevista nas alíneas a) e b) do artigo 8.º, n.º 1, do RGIT torna inadequada a convocação de qualquer dos parâmetros contidos nos artigos 30.º e 32.º da Constituição. De facto, e independentemente da questão de se determinar, previamente, o âmbito de aplicação das garantias de defesa em processo criminal quando estejam em causa ilícitos contra-ordenacionais, pode-se concluir liminarmente pela inadequação das mesmas enquanto parâmetros de apreciação da questão em apreço, uma vez que a mesma se localiza num outro lugar do sistema, atinente à responsabilidade extracontratual».

Na dimensão processual, considera-se o Tribunal Constitucional que «é indiscutível que o sistema da reversão da execução não se encontra especificamente desenhado para a efectivação da responsabilidade civil subsidiária dos gerentes e administradores das sociedades, sendo o RGIT, aliás, omisso quanto a esta figura. O recurso à mesma em situações desta índole decorrerá da aplicação, ainda que implícita, das previsões da LGT, designadamente dos seus artigos 23.º e 24.º»; mas, «o facto de a reversão não se encontrar especificamente prevista para estas situações de responsabilidade subsidiária pelo não pagamento de coimas ou multas não constitui, em si mesmo, factor de censura constitucional. Com efeito, o que releva, para efeitos da apreciação da questão de constitucionalidade, é determinar se o funcionamento, em concreto, do mecanismo legal (independentemente da sua maior ou menor adequação), é susceptível de ferir os ditames constitucionais. Essencial para que não se verifique qualquer inconstitucionalidade é que em concreto seja acautelada a existência de um processo equitativo e o inerente direito de defesa através do exercício do contraditório».

Ao debruçar-se sobre se, no caso concreto em fiscalização, foi ou não acautelada uma tramitação processual mínima que salvaguardasse os direitos de defesa e de contraditório dos sujeitos que foram “chamados” ao processo, o qual, se baseava num título de dívida “originário” que não iria sofrer, por via de tal “chamamento”, quaisquer alterações, o Tribunal Constitucional deixou em aberto a questão de saber se as normas da LGT e do CPPT permitem que se use a execução fiscal movida contra a empresa condenada em coimas para se executar também o “quantum” da responsabilidade civil dos gestores que culposamente não providenciaram para que as coimas fossem pagas.

Actualmente a questão parece estar resolvida, pese embora a ambiguidade da norma da alínea c) do artigo 148º do CPPT introduzida pela Lei nº 3-B/2010 de 18 de Abril, que estabelece que o processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva de «coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infracções Tributárias».

Nos acórdãos deste Tribunal de 23/2/2012, rec. nº 01147/09 e de 19/4/2012, rec. nº 01216/09, considera-se que o aditamento daquela alínea ao artigo 148º do CPPT não veio alterar o entendimento vertido em jurisprudência anterior, no sentido de que é de afastar a cobrança de dívidas de natureza civil, através de reversão efectuada em processo de execução fiscal, por não estar legalmente prevista a cobrança de dívidas de responsabilidade civil extracontratual emergente de coimas através dessa forma processual.

Antes do aditamento da alínea c) ao artigo 148º do CPPT, apesar da jurisprudência do Tribunal Constitucional, entendia-se que a responsabilidade civil extracontratual emergente de coimas através de processo de execução fiscal não estava prevista no art. 148.º do CPPT. O órgão da execução fiscal apenas tinha legitimidade para promover a execução e a reversão (art. art. 152.º, n.º 1 e 153.º, n.ºs 1 e 2, do CPPT) relativamente às dívidas que se enquadravam naquele artigo e não a quaisquer outras.

Deste modo, defendia-se que apenas as dívidas de coimas podiam ser cobradas em processo de execução fiscal, pois estavam previstas no ar 148.º, n.º 1, alínea b), do CPPT, não havendo obstáculo processual a que pudesse haver reversão, se ela for constitucionalmente admissível; mas relativamente às decorrentes de responsabilidade civil extracontratual considerava-se que não podiam ser cobradas através de processo de execução fiscal e, consequentemente, não podia haver reversão. (cfr. acs. do STA de 1-7-2009, processo n.º 31/08, e de 14-4-2010, processo n.º 64/10).

Após o aditamento, continuou a manter-se a mesma jurisprudência, agora o argumento de que «não é possível perceber o que se quer dizer naquela alínea c) ao fazer-se referência a «coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infracções Tributárias», pois no RGIT não se prevê qualquer situação em que de responsabilidade civil decorram coimas ou sanções pecuniárias nem é imaginável que de responsabilidade civil possa emergir não um dever de indemnização, mas coimas e sanções acessórias. O que se prevê no art. 8.º, n.º 1, do RGIT, na interpretação adoptada pelo Tribunal Constitucional, é o contrário do que se prevê nesta alínea c) do n.º 1 do art. 148.º do CPPT, isto é, responsabilidade civil decorrente de coimas e sanções pecuniárias e não coimas e sanções pecuniárias decorrentes de responsabilidade civil que é o que se refere naquela alínea c). De qualquer modo, o certo é que nesta alínea c) se prevê que sejam cobradas dívidas de coimas e sanções pecuniárias e não de responsabilidade civil, pelo que se mantém a situação acima referida de inexistência de norma que preveja a cobrança de dívidas de responsabilidade civil através de processo de execução fiscal».

Não há dúvida que, tomada à letra, a nova norma só pode tratar-se de um lapso na forma como foi redigida, uma vez que as coimas e as sanções têm por fonte a responsabilidade penal e não a responsabilidade civil. O que a jurisprudência constitucional dizia à data do aditamento da alínea c) ao artigo 148º, era que não se estava perante uma qualquer forma de transmissão de responsabilidade penal ou tão pouco de transmissão de responsabilidade contra-ordenacional. Como referimos, o que o artigo 8º, n.º 1, alíneas a) e b), do RGIT prevê é uma forma de responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes, que resulta do facto culposo que lhes é imputável de terem gerado uma situação de insuficiência patrimonial da empresa, que tenha sido causadora do não pagamento da multa ou da coima que era devida, ou de não terem procedido a esse pagamento quando a sociedade ou pessoa colectiva foi notificada para esse efeito ainda durante o período de exercício do seu cargo. Por conseguinte, o que está em causa não é a mera transmissão de uma responsabilidade contra-ordenacional que era originariamente imputável à sociedade ou pessoa colectiva, mas antes a imposição de um dever indemnizatório que deriva do facto ilícito e culposo que é praticado pelo administrador ou gerente, e que constitui a causa adequada do dano que resulta, para a Administração Fiscal, da não obtenção da receita em que se traduzia o pagamento da multa ou coima que eram devidas.

Mas o fim visado pelo legislador não pode ser outro que não seja o de incluir no âmbito da execução fiscal essa forma de responsabilidade civil, que decorre dos danos causados ao Fisco pelo não pagamento da coima em que a empresa foi definitivamente condenada. O lapso na redacção da alínea deve-se certamente ao facto do montante indemnizatório corresponder ao valor da multa ou coima não paga. De acordo com os critérios da responsabilidade civil, a coima corresponde à expressão pecuniária do dano que ao lesante cabe reparar, que é necessariamente coincidente com a receita que deixa de ter dado entrada nos cofres da Fazenda Nacional. Daí que a norma, na parte em que se refere a «coimas e «sanções pecuniárias», tenha que ser lida necessariamente como pretendendo referir-se à dívida, calculada por referência ao montante da coima ou multa, que decorre da responsabilidade civil que recai sobre o gestor ou administrador pelo facto de culposamente a não ter pago.

Ora, se o pensamento legislativo subjacente à alínea c) do artigo 148º é o de incluir na execução fiscal a responsabilidade civil do gestor pelo não pagamento das coimas em que a empresa foi condenada, então deve-se proceder a uma interpretação correctiva dessa alínea, de modo a que seja possível alcançar o fim visado.

Acontece que, no caso dos autos, o mecanismo da reversão foi utilizado em data anterior ao aditamento da norma da alínea c) do artigo 148º. Como se vê dos factos assentes, a reversão ocorreu em Setembro de 2009, numa data em que ainda não havia entrado em vigor a Lei nº 3 -B/2010. E se a efectivação da responsabilidade do gerente por via do mecanismo da reversão no processo de execução fiscal não estava legalmente prevista, então não era exigível aos potenciais “revertidos” que apresentassem a defesa e contraditório no incidente que o órgão de execução fiscal levantou para o efeito. E se isso não lhe era exigível, a continuação da execução sem que efectivamente tivessem exercido a defesa e o contraditório no âmbito de um outro procedimento relativamente às coimas, ou sem que o tivessem efectivamente exercido através do mecanismo do nº 3 do artigo 23º da LGT, o que não se mostra ter ocorrido nos autos, representa uma violação do direito fundamental previsto no nº 10 do artigo 32 º da CRP.

E assim sendo, há que extrair as devidas consequências.

A audiência dos interessados nos procedimentos sancionadores é uma formalidade, ou um conjunto de formalidades, que tem por objectivo permitir o exercício do direito de defesa. Quando os interessados sejam acusados da prática de um facto ilícito, a sua intervenção no procedimento reveste objectivos de defesa jurídica, que se manifestam na oportunidade que lhe é dada de repelirem e contraditarem eventuais lesões que a decisão administrativa possa causar nos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Neste tipo de procedimentos, a função garantísticaou de protecção jurídica sobressai e releva muito mais do que nos procedimentos comuns ou gerais (não sancionadores), pois interferem com a esfera de liberdade e dignidade das pessoas ou com o gozo e exercício de direitos fundamentais. E isto tem consequências jurídicas quando tal direito for indevidamente preterido. É que o direito de defesa no âmbito procedimento desse tipo é de tal modo importante que implica um regime especial em sede de vícios procedimentais. Sendo um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, a sua violação determina a nulidade do acto final (cfr. art. 133º, nº 2, alínea d) do CPA).

Deste modo, ao permitir-se a continuação da execução, sem que os recorrentes alguma vez tenham exercido, no âmbito de um processo equitativo, o direito de defesa relativamente às coimas que foram aplicadas à devedora originária, o despacho reclamado enferma de ilegalidade.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença na parte impugnada e julgar totalmente procedente a reclamação, anulando-se o despacho reclamado.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Junho de 2012. – Lino Ribeiro (relator) - Dulce Neto - Isabel Marques da Silva.