ACÓRDÃO N.º 635/2009 Processo nº 564/09 1ª Secção Relatora: Conselheira Maria João Antunes Acordam na 1ª secção do Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal de Trabalho de Faro, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., Ldª, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea do nº 1 do artigo 70º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), da decisão daquele tribunal de 30 de Março de 2009. A decisão recorrida tem o seguinte teor: Factos provados. No dia 06-08-2007, pelas 11.45 horas, ao Km 131 da A 22, em Vila Real de Santo António, um trabalhador da Recorrente conduzia um veículo automóvel pesado de passageiros e vistos os discos-diagrama foi constatado que na jornada do dia 22.08.2007, fê-lo sem que tivesse descansado pelo menos 9 horas consecutivas. O julgamento da matéria de facto teve por base o auto de notícia. Subsunção jurídica dos factos provados. No domínio contra-ordenacional valem também os princípios da legalidade, quer das contra-ordenações, quer do processo e, bem assim, da presunção de inocência do arguido (cfr. art. os 2.º e 43.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro e 32.º, n.º 2 da CRP) . Do auto de notícia não consta qualquer facto imputando à Recorrente a responsabilidade pelo cometimento da infracção enquanto entidade patronal do condutor daquele veículo. O que, diga-se em abono da verdade, não era exigido pelo precedente regime das contra-ordenações laborais constante da Lei 116/99, de 4 de Agosto, uma vez que, no seu art.º 4.º se prescrevia o seguinte: «1. São responsáveis pelas contra-ordenações laborais e pelo pagamento das coimas: a) A entidade patronal, quer seja pessoa singular ou colectiva, associação sem personalidade jurídica ou comissão especial; (…).» Todavia, conforme refere o Acórdão da Relação de Coimbra, proferido a 04-03-2004, nas Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em www.dgsi.pt, com expressa revogação da Lei 116/99, «tem que se entender que o sujeito da referida contra-ordenação é quem pratica (o motorista), apenas podendo também responder a sua entidade patronal desde que no auto de notícia conste a materialidade fáctica que permita a imputação do ilícito penal à entidade empregadora, quer seja a nível da sua exclusiva autoria, quer como co-autora, quer a titulo de cúmplice (art. os 614.º do Código do Trabalho e 26.º e 27.º do Código Penal).» E acrescenta este arresto [aresto]: « Não havendo no auto de notícia factos que permitam a imputação directa do referido ilícito à empregadora, impõe-se a respectiva absolvição em processo contra-ordenacional com base nos citados preceitos.» Nesse sentido, pode ver-se também o Acórdão da Relação de Coimbra, de 26-02-2004, igualmente disponível em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em http://www.gde.mj.pt . Daí que também se tenha entendido no acórdão da Relação do Porto, proferido em 12-07-2004, em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em http://www.gde.mj.pt, que «é o condutor-trabalhador, e não a entidade empregadora, o responsável pela infracção traduzida no incumprimento das disposições legais relativas aos tempos de condução e de repouso.» Isto porque, conforme se sustentou no referido Acórdão: «A imputação ao trabalhador-condutor da infracção só é compreensível pelo facto de estar em causa, conforme já referido, a segurança nas estradas. Na verdade, quando o trabalhador está na estrada, exercendo as funções de condução, é ele que controla essa actividade e mais ninguém, e por isso tem ele de respeitar as interrupções na condução e os tempos de repouso tendo em conta a sua segurança e a dos demais utentes da estrada. E argumentar-se-á: mas assim fica de fora qualquer responsabilidade da entidade patronal. Mas não, já que à entidade patronal compete organizar o serviço e forma a dar cumprimento à regulamentação social em matéria de segurança rodoviária (art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 272/89, de 19 de Agosto, na redacção dada pela Lei 114/99 e art.º 10.º do Regulamento). Assim, e tendo em conta a redacção dada pela Lei 114/99 ao art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 272/89, em especial o seu n.º 6, quis o legislador imputar ao condutor/ trabalhador e o não cumprimento de qualquer disposição relativa aos tempos de condução e repouso, assim como as interrupções da condução previstas no Regulamento (CEE) n.º 3820/85 do Conselho de 20.12.85. Por isso, não pode a recorrente - entidade patronal - ser responsabilizada pela prática da referida infracção na medida em que ela não foi o seu agente, sendo certo que não nos encontramos perante qualquer responsabilidade objectivo ou responsabilidade a título de «culpa in vigilando.» Ou seja, a existir qualquer infracção foi ela praticada pelo supra identificado condutor, que é trabalhador da Arguida, pelo que, em consonância com o atrás referido, a responsabilidade pela prática da infracção em causa no presente processo e, consequentemente, pelo pagamento da correspondente coima e das custas do processo, não pode recair sobre aquela. Com efeito, face à entrada em vigor do Código de Trabalho e à consequente revogação da Lei 116/99, tem que se entender que o sujeito da referida contra-­ordenação é quem a pratica, ou seja, o motorista. Apenas podendo, também responder a entidade patronal desde que o Auto de Notícia conste a materialidade fáctica que permita a imputação do ilícito à entidade empregadora, quer seja a nível da sua exclusiva autoria, quer, como co-autora, quer a título de cúmplice. Não havendo no Auto de Notícia factos que permitam a imputação directa do referido ilícito à entidade empregadora, impõe-se a respectiva absolvição em processo contra-ordenacional com base nos art. os 614.º do Código do Trabalho e 26.º e 27.º do Código Penal. Pelo que assim sendo deverá proceder o recurso. É certo que entretanto entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho de 2007, o qual, no n.º 1 do seu art.º 1.º esclareceu que «o disposto nos artigos 3.º a 9.º prevalece sobre as disposições correspondentes do Código do Trabalho» . Ora, o n.º 1 do seu art.º 8.º, veio estipular que «o período de trabalho diário dos trabalhadores de duração não inferior a trinta minutos, se o número de horas de trabalho estiver compreendido entre seis e nove, número de horas for superior a nove» e no n.º 2 que «os trabalhadores móveis não podem prestar mais de seis horas de trabalho consecutivo.» E por sua vez, o n.º 2 do art.º 10.º desse diploma estabeleceu que «o empregador é responsável pelas infracções ao disposto no presente decreto-lei.» Destarte, aparentemente estaria assim estabelecida nova fonte legal de responsabilização contra-ordenacional para os empregadores cujos trabalhadores fossem motoristas de veículos pesados de mercadorias ou de passageiros que tivessem violado o ali estabelecido sobre os tempos máximos de trabalho/de descanso. Mas vejamos mais cuidadosamente se assim será. Conforme estipula o n.º 2 do art.º 1.º do mencionado diploma legal, «o presente diploma transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2002/15/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março, relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exercem actividades móveis de transporte rodoviário.» Sabemos bem que segundo o n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República, «as disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União , com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático.» Ora, sobre essa matéria diz-nos o art.º 249.º do Tratado da Comunidade Europeia diz que «a directiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios .» Daí que importe saber se o que sobre isso dispõe a Constituição da República Portuguesa. Releva, desde logo, o n.º 8 do seu art.º 112.º, segundo o qual «a transposição de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional.» E também o art.º 165.º, o qual, no que interessa tem o seguinte conteúdo. «1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) d) Regime geral … dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo; (…).» Ora, o Governo publicou o citado Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho de 2007 desprovido de qualquer autorização legislativa. De resto, nem escondeu que o fazia, uma vez que ali invocou para legitimar a sua tarefa o disposto no art.º 198.º, n.º 1, alínea a) da Constituição, o qual, como é de conhecimento generalizado, versa sobre a competência legislativa própria daquele órgão. Que assim é pode facilmente constatar-se lendo seu conteúdo, que é este: «1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas: a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República; (…).» Assim sendo as coisas, afigura-se-nos singelamente claro que aquele diploma é inconstitucional e por isso não pode ser aplicado pelos tribunais, sem ofensa da própria Lei Fundamental (cfr. o seu art.º 204.º) . O que, não ignoramos, o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 18-02-2008, publicado nas Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em http://www.dgsi.pt, não ponderou, tendo aplicado aquele diploma sem qualquer consideração acerca do regime normativo que atrás referimos. Daí que a solução seja, como atrás se delineou, aplicar o direito em vigor e que mais não é do que o que atrás deixámos referido, tanto bastando para que proceda o recurso. Decisão. Face ao exposto, julgo o recurso procedente e, em consequência, revogo a decisão administrativa que impôs a coima à Recorrente». 3. O Ministério Público recorreu desta decisão para apreciação da «inconstitucionalidade do critério normativo, extraído dos artigos 1º, nº 3, 8º, nºs 1 e 2, e 10º, nº 2, do Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho, que determina a responsabilidade do empregador pela contra-ordenação consistente em violação do limite máximo de duração do trabalho diário dos “trabalhadores móveis” (definidos no artigo 2º, alínea d), do mesmo diploma)», por violação do artigo 165º, nº 1, alínea d) da Constituição. 4. Notificados para alegar, respondeu o Ministério Público, concluindo que: « 1. Apenas se situa no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República o estabelecimento do regime geral do ilícito de mera ordenação social, podendo o Governo legislar em tal matéria, desde que o faça dentro dos limites impostos por esse regime geral. 2. Face à definição de contra-ordenação laboral constante do artigo 614º do Código do Trabalho de 2003 (norma integrada no Regime Geral das Contra-Ordenações Laborais), podem estar incluídos entre os sujeitos responsáveis pela infracção tanto as entidades empregadoras como os trabalhadores. 3. Dessa forma, e uma vez que é respeitado aquele o regime geral, o critério normativo, extraído dos artigos 1º, nº 3, 8º, nºs 1 e 2, e 10º, nº 2, do Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho, que determina a responsabilidade do empregador pela contra-ordenação consistente em violação do limite máximo de duração do trabalho diário dos “trabalhadores móveis” (definidos no artigo 2º, alínea d), do mesmo diploma), não viola o artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição, não sendo, por isso, organicamente inconstitucional. 4. Termos em que deverá proceder o presente recurso». Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 1. O presente recurso tem como objecto o critério normativo, extraído dos artigos 1º, nº 3, 8º, nºs 1 e 2, e 10º, nº 2, do Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho, que determina a responsabilidade do empregador pela contra-ordenação consistente em violação do limite máximo de duração do trabalho diário dos “trabalhadores móveis” (definidos no artigo 2º, alínea d), do mesmo diploma) . O recorrente requer a apreciação desta norma, por violação do artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa. De acordo com a decisão recorrida, decorre, inovatoriamente , do Decreto-Lei nº 237/2007 a responsabilidade contra-ordenacional dos empregadores cujos trabalhadores móveis pratiquem infracção relativa ao incumprimento das disposições legais sobre organização do tempo de trabalho em actividade de transporte rodoviário, com a consequência de haver violação do artigo 165º, nº1, alínea d) , da Constituição, segundo o qual é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo . 2. A questão de constitucionalidade colocada já foi apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional no Acórdão nº 578/2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt ), onde se lê o seguinte: « 6. O artigo 165º, nº 1, alínea d ), da Constituição, invocado pela decisão recorrida, reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo . O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d ), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, ( Acórdãos do Tribunal Constitucional , vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respectivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contra-ordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações (iii) a fixação dos respectivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções . Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contra-ordenações novas, modificar ou eliminar as contra-ordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis. Ora, definidos, nestes termos, os quadros gerais em função dos quais se delimita a competência, nesta matéria, dos dois órgãos de soberania, não se vê que o Governo, através da emissão do referido Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho, tenha invadido a competência própria da Assembleia da República. A conclusão contrária a que chega a decisão recorrida parece decorrer, essencialmente, de um pressuposto que não será correcto. Com efeito, apenas cabe na competência própria da Assembleia da República, nos termos já supra descritos, definir o “ regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”, e não, como parece pressupor a decisão recorrida, necessariamente, todo o regime dos actos ilícitos de mera ordenação social de um determinado sector . Quer isto dizer que o Governo pode, em princípio, sem necessidade de autorização da Assembleia da República, criar novas contra-ordenações aplicáveis num determinado sector de actividade, em que exista um regime geral sectorial, desde que se contenha dentro dos limites do regime geral das contra-ordenações. 7. Mas, ainda que assim se não entenda, sempre será legítimo ao Governo criar contra-ordenações num sector de actividade em que a Assembleia da República tenha estabelecido um regime geral sectorial, desde que respeite este regime ou, mais rigorosamente, as regras deste regime sectorial que possam simultaneamente ser concebidas como regras do regime geral das contra-ordenações. Ora, assim sendo e prevendo o regime geral do ilícito de mera ordenação social que as coimas tanto se podem aplicar às pessoas singulares como às pessoas colectivas e prevendo o artigo 614° do Código do Trabalho de 2003 que, nas respectivas contra-ordenações, possa ser responsável “qualquer sujeito no âmbito das relações laborais”, incluindo tanto as entidades empregadoras como os trabalhadores, apenas resta concluir que não se vê que as normas que vêm questionadas invadam o âmbito da reserva legislativa da Assembleia da República. Na verdade, tais normas não se podem, por um lado, incluir na definição da natureza do ilícito de ordenação social, na definição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações e muito menos na fixação dos respectivos limites ou na tramitação processual das contra-ordenações; e, por outro, não extravasam os quadros legalmente definidos da responsabilidade de pessoas colectivas ou de entidades empregadoras, não consubstanciando, nem autorizando, qualquer forma de responsabilidade objectiva. Pelo que a sua edição pelo Governo, sem autorização legislativa do Parlamento, não viola a Constituição, não sendo, consequentemente, as mesmas organicamente inconstitucionais. Conclusão análoga, aliás, à que se tirou, por exemplo, no Acórdão nº 359/2001 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), em que se julgou “não inconstitucional a norma do artigo 29º com referência ao artigo 27º, nº4, do Decreto-Lei nº 38/99, de 6 de Fevereiro”, que considerava responsável a pessoa colectiva ou singular que efectuasse o transporte, pela contra-ordenação consistente em o condutor do veículo se escusar a levar o veículo à pesagem das balanças ao serviço da entidade fiscalizadora». Reiterando este entendimento, é de concluir, pois, que a norma em apreciação não é organicamente inconstitucional. III. Decisão Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 3 de Dezembro de 2009 Maria João Antunes Carlos Pamplona de Oliveira Gil Galvão José Borges Soeiro Rui Manuel Moura Ramos