Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. O CDS – Partido Popular, representado pelo respetivo Secretário-Geral, veio, através de requerimento datado de 24/01/2025, comunicar a redação atualizada dos Estatutos do partido, com as alterações aprovadas no seu XXXI Congresso Nacional, realizado nos dias 19 e 20 de abril de 2024, em Viseu, juntando a “Redação atualizada dos Estatutos do CDS – Partido Popular, com a introdução das alterações aprovadas”, o “Quadro com indicação das disposições estatutárias alteradas e das disposições estatutárias aprovadas”, a “Ata da reunião do Conselho Nacional do CDS – Partido Popular em que foi marcado o XXXI Congresso”, a “Convocatória do XXXI Congresso do CDS – Partido Popular”, o “Regulamento do XXXI Congresso Nacional do CDS –Partido Popular” e “Extrato da Ata do XXXI Congresso do CDS – Partido Popular”.
No mesmo requerimento o partido afirmou que pretendia sanar os vícios apontados no Acórdão n.º 122/2023, que determinaram o indeferimento do pedido de anotação das alterações aprovadas no seu XXX Congresso Nacional, realizado no dia 16/07/2022, em Aveiro, acrescentando que, não obstante algumas mudanças residuais, a proposta de alteração se mantinha idêntica à já apreciada no referido aresto.
2. Por despacho de 11/02/2025, foi ordenada a notificação do partido para, tal como promovido pelo Ministério Público, vir aos autos juntar: i) o texto da proposta ou propostas iniciais de alteração estatutária, bem como comprovar que foi dado cumprimento ao disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 26.º do Regulamento do Congresso Nacional; ii) o texto de eventuais propostas de emenda, eliminação ou aditamento que a proposta ou propostas iniciais de alteração estatutária tenham sofrido no decurso do Congresso Nacional (cf. o artigo 29.º do respetivo Regulamento); iii) cópia da versão integral da ata do XXXI Congresso Nacional ou, alternativamente, extrato da mesma, que não só contenha informação relativa ao quórum de funcionamento do Congresso, como ainda “menção cuidadosa e circunstanciada” quanto à “apresentação, discussão e votação” das alterações estatutárias, com indicação expressa quanto ao resultado da votação ou votações; despacho este a que o partido respondeu através do requerimento e documentação de fls. 1342-1401 dos autos.
3. Por despacho de 20/03/2025, foi ainda ordenada a notificação do partido para, tal como promovido pelo Ministério Público, identificar, por confronto com a redação vigente dos Estatutos, todas as modificações operadas, indicando quer as disposições alteradas, quer as aditadas, quer as suprimidas.
4. Em resposta a esse despacho, o partido, em 31/03/2025, veio juntar um “documento com grelha comparativa das alterações aos Estatutos”.
5. Os autos foram novamente com vista ao Ministério Público, que emitiu o seguinte parecer:
«[...]
5. Em vista do que, antes do mais, se entendeu verificar se, de um ponto de vista formal, o pedido estava em condições de ser aceite pelo Tribunal.
E, para tanto, recorrendo ao previsto nos Estatutos CDS – Partido Popular que o Tribunal vem considerando vigentes (doravante, abreviadamente referidos por “Estatutos” ou “Estatutos vigentes”), i.e., os resultantes do seu XXV Congresso Nacional, ocorrido a 11 de Janeiro de 2014 [como resulta dos autos, essa alteração estatutária (a fls. 1001 a 1017) mereceu do Exmo. Senhor Presidente, em 21 de janeiro de 2014, despacho do seguinte teor: “Junte-se aos autos” (fls. 992)].
6. Em primeiro lugar, no que toca à subscrição do pedido – e, na ausência de uma norma que expressamente preveja e atribua esta específica competência –, aceitou-se que o Secretário Geral fosse competente para o efeito (até em vista das disposições conjugadas dos artigos 34.º, n.º 2, alínea a), n.º 3, alínea b), e 35.º, n.º 1, dos Estatutos).
7. Em seguida, sublinhou-se serem parcos os subsídios que, em matéria de alteração estatutária, podem ser recolhidos nos Estatutos.
8. Sendo que a competência para a respetiva aprovação radica no seu órgão máximo, o Congresso Nacional – ou, por delegação deste, no Conselho Nacional –, o qual reúne ordinariamente de dois em dois anos e extraordinariamente sempre que convocado por deliberação do Conselho Nacional ou mediante requerimento assinado pelo menos por 10% dos militantes ativos (artigos 25.º, n.º 1, 26.º, n.º 1, alínea b), 27.º, n.º 2, 29.º, n.º 1, alínea b) e 50.º).
E, in casu, sendo que se devia ter por verificada a primeiras das hipóteses perfiladas, posto que a convocação do Congresso Nacional resultou de deliberação do Conselho Nacional, tomada em 23 de fevereiro de 2024 (a fls. 1312).
9. Como regra geral de quórum de funcionamento, o artigo 54.º estabelece que “os órgãos do partido só podem deliberar estando presentes mais de metade dos seus membros” (n.º 1). O Congresso, no entanto, pode realizar-se após a hora fixada para o início dos trabalhos, “com qualquer número de presenças” (n.º 2). E a sua forma de convocação e funcionamento é fixada em regulamento (n.º 3).
Como constante dos autos, a Convocatória do XXXI Congresso do CDS – Partido Popular, assinada pelo presidente da respetiva comissão organizadora e datada de 5 de março de 2024, alude ao facto de o Regulamento do congresso ter sido aprovado na dita reunião do Conselho Nacional, de 23 de fevereiro de 2024 (a fls. 1313).
10. Por sua vez, compulsado o dito Regulamento (a fls. 1314 a 1318), pôde constatar-se que a “apresentação, discussão e votação das Propostas de alteração aos Estatutos do CDS-PP” integrava a respetiva Ordem de Trabalhos (cf. a alínea g) do n.º 2 do artigo 2.º).
E, também, que os trabalhos do Congresso são orientados pela Mesa, que preside às sessões com apoio dos órgãos auxiliares (entre os quias se contam a Comissão de Revisão dos Estatutos e a Comissão de Redação, cuja competência se encontra fixada nos n.os 1 e 2 do artigo 9.º) e verifica o respetivo quórum de funcionamento, que as deliberações são tomadas por maioria simples e que as respetivas votações podem revestir as seguintes formas: escrutínio secreto; votação nominal; por braço levantado com exibição de cartão de voto; por aclamação, após verificação de unanimidade (artigos 3.º, n.os 1 e 2, alíneas a) e c), 5.º, n.º 2, alínea b), 20.º, n.º 1, e 18.º, n.º 1).
Por sua vez, o Capítulo VI do Regulamento, constituídos pelos artigos 26.º a 30.º, é especialmente dedicado às “Propostas de alteração aos Estatutos do CDS-PP”.
Com interesse, o artigo 27.º dispõe que as mesmas são sujeitas a três votações, respetivamente, previstas nos artigos 28.º, 29.º e 30.º:
i. votação na generalidade (no plenário);
ii. em caso de aprovação na generalidade, as propostas seguem para votação na especialidade (que pode ocorrer numa segunda sala), antes da qual os congressistas podem apresentar propostas de emenda, eliminação ou adiamento a qualquer artigo, número ou alínea das propostas;
iii. após apuramento (levado a cabo pela Comissão de Revisão dos Estatutos com a colaboração da Comissão de Redação) e divulgação dos resultados das votações na especialidade, o Presidente da Mesa anuncia os artigos alterados e submete o texto a votação final global (no plenário).
Estabelecendo o artigo 26.º que as propostas de alteração aos Estatutos “têm de ser entregues à Comissão Organizadora do Congresso até às 23 horas e 59 minutos e 59 segundos do 1 de abril de 2024 em suporte informático acompanhadas de um exemplar impresso, em condições de poderem ser publicadas no site do Partido” (n.º 2) e que “devem subscritas por um número mínimo de 300 militantes”.
Do maior interesse, o artigo 33.º do Regulamento estabelece que “Da sessão do Congresso é lavrada ata pela Mesa, da qual consta, para além da síntese dos trabalhos efetuados e intervenções feitas, a menção cuidadosa e circunstanciada de todas as deliberações tomadas.”
11. Aqui chegados, referiu-se que o “Extrato da Ata do 31.º Congresso Nacional” (fls. 1319 a 1323) que foi remetido a este Tribunal continha uma única referência com relação à “alteração aos Estatutos”: a sua “apresentação, discussão e votação” ocorreu às 22h do primeiro dia de Congresso, 20 de Abril de 2024. E, nada mais se dizendo quanto a este tópico, resultava que não só o relato constante da ata não era circunstanciado, como era, mesmo, inexistente.
O que, entendeu o Ministério Público, inviabilizava qualquer pronúncia sobre a legalidade formal do que vinha requerido. Situação que, como então se considerou, até podia ser contornada, mediante pedido endereçado ao partido em causa, no sentido de remeter cópia da versão integral da ata ou, ao menos, extrato da ata contendo informação relativa ao quórum de funcionamento do Congresso e “menção cuidadosa e circunstanciada” relativa à “apresentação, discussão e votação” das alterações estatutárias.
[...]
c) Da análise do ponto de vista formal
19. O “Doc. 1” (Proposta inicial de alteração estatutária) consta de fls. 1342 a 1356.
Da ata do 31.º Congresso Nacional resultando ter sido a única proposta apresentada com relação a esta temática (“Relativamente à apresentação, discussão e votação das propostas de alteração aos estatutos do CDS-PP, deu entrada uma proposta, que teve como 1.º subscritor o Presidente do CDS-PP, Nuno Melo, designada Proposta A.”, cf. fls. 1393).
O que levou a concluir ter sido cumprida a primeira exigência feita por este Tribunal, referente à junção do “texto da proposta ou propostas iniciais de alteração estatutária”.
20. O “Doc. 3” visou responder à segunda exigência feita: comprovar que foi “dado cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo 26.º do Regulamento do 31.º Congresso Nacional”.
Atendendo ao teor da norma em presença (“2. As Propostas de Alteração aos Estatutos do CDS-PP têm de ser entregues à Comissão Organizadora do Congresso até às 23 horas e 59 minutos e 59 segundos do 1 de abril de 2024 em suporte informático acompanhadas de um exemplar impresso, em condições de poderem ser publicadas no site do Partido.”) e ao das comunicações constantes de fls. 1359 e 1360 – endereçadas à Comissão Organizadora do Congresso, às 20h19m e às 23h01m de dia 1 de abril de 2024 –, foi possível concluir em sentido favorável.
21. O “Doc. 4”, por sua vez, pretendia contornar a terceira exigência do Tribunal Constitucional: comprovar que foi “dado cumprimento ao disposto no n.º 3 do artigo 26.º do Regulamento do 31.º Congresso Nacional”, cujo teor se recorda: “3. As Propostas de Alteração aos Estatutos do CDS-PP devem ser subscritas por um número mínimo de 300 militantes”.
Para o efeito, tendo o partido junto 31 folhas contendo assinaturas de militantes “que subscrevem as Propostas de Alteração aos Estatutos do CDS-PP apresentada” por João Nuno Lacerda Teixeira de Melo/Nuno Melo como primeiro subscritor (a fls. 1361 a 1391).
A começar, afirmou-se que as assinaturas em causa não se mostravam contabilizadas pelo CDS-PP, como seria devido.
Mas, não obstante essa contabilização não se mostrar facilitada – posto que, embora cada uma das folhas em causa comporte espaço para vinte subscrições, a verdade é que, enquanto umas se encontram integralmente preenchidas (é o caso das fls. 1366, 1367, 1368, 1372, 1373, 1374, 1379, 1390 e 1391), outras apenas o surgem parcialmente ou muito parcialmente (como no caso das fls. 1361, 1362, 1363, 1364, 1365, 1369, 1370, 1371, 1377, 1378, 1380, 1381, 1382, 1383, 1384, 1385, 1386, 1387, 1388 e 1389), havendo, ainda, a registar duas folhas contendo informação impercetível (fls. 1375 e 1376) – foi possível concluir que foram remetidas aos autos (ao menos) 300 assinaturas, o que permitiu dar por demonstrado o cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 26.º do Regulamento do 31.º Congresso Nacional do CDS – Partido Popular.
22. Quanto ao “Doc. 2”, visava dar resposta à quarta exigência, que se reconduzia à junção do “texto de eventuais propostas de emenda, eliminação ou adiamento que a proposta ou propostas iniciais de alteração estatutária tenham sofrido no decurso do Congresso Nacional (cf. o artigo 29.º do respetivo dito Regulamento”), do seguinte teor: “1. Os congressistas podem apresentar Propostas de Emenda, Eliminação ou Adiamento a qualquer artigo, número ou alínea das Propostas de Alteração aos Estatutos do CDS-PP que tiverem sido aprovadas em votação na generalidade”.
O documento com o título “Propostas de Alteração à Proposta de Estatutos do CDS-PP” consta de fls. 1357 a 1358v.º.
23. Com relação à ata do 31.º Congresso Nacional, o Tribunal tinha imposto a junção de versão integral ou, em alternativa, de extrato contendo certas e determinadas informações.
Ora, uma vez que o “Doc. 5” consiste num “Extracto da acta” (fls. 1392 a 1402), tornou-se necessário verificar se o mesmo contemplava as especificações aludidas na promoção do Ministério Público de 5 de fevereiro de 2025.
24. A primeira sendo relativa ao quórum de funcionamento do Congresso.
Nos termos do Regulamento do 31.º Congresso Nacional, “antes da abertura da sessão a Mesa verifica a existência de quórum nos termos estatutários” [artigos 4.º (Formalidades de abertura), n.º 2, e 5.º (Competência da Mesa), n.º 2, alínea b)], sendo que este “só pode ser novamente apurado antes de qualquer votação e desde que tal apuramento seja determinado pelo Presidente da Mesa do Congresso ou requerido por um mínimo de 1/5 do total de congressistas” (artigo 12.º).
E os ditos termos estatutários sendo os prescritos no artigo 54.º: “os órgãos do partido só podem deliberar estando presentes mais de metade dos seus membros” (n.º 1); o Congresso, no entanto, pode realizar-se após a hora fixada para o início dos trabalhos, “com qualquer número de presenças” (n.º 2).
Do relato constante da ata podendo extrair-se, quanto ao segundo ponto da Ordem de Trabalhos (Início dos trabalhos), agendado para as 10h00m do dia 20 de Abril de 2024, que, “por cumprimento escrupuloso das disposições relativas ao quórum, previstas no artigo do 54.º dos Estatutos do CDS-PP, às 10h30m o Presidente da Mesa do Congresso, José Manuel Rodrigues, deu início aos trabalhos” (fls. 1393).
25. Tendo presente o teor do artigo 33.º do Regulamento do Congresso em causa (“Da sessão do Congresso é lavrada ata pela Mesa, da qual consta, para além da síntese dos trabalhos efetuados e intervenções feitas, a menção cuidadosa e circunstanciada de todas as deliberações tomadas”), o Tribunal exigira a tal “menção cuidadosa e circunstanciada” quanto à “apresentação, discussão e votação” das alterações estatutárias, com “indicação expressa quanto ao resultado da votação ou votações”.
A “Apresentação, discussão e votação das Propostas de alteração aos Estatutos do CDS” constituía o último ponto da Ordem de Trabalhos do dia 20 de abril de 2024, agendado para as 22h00m.
Concretamente quanto à votação, importando recordar que o dito Regulamento previa que as propostas são sujeitas a três votações (artigos 27.º a 30.º): na generalidade (no plenário); na especialidade (que pode ocorrer numa segunda sala), antes da qual podem ser apresentadas propostas de emenda, eliminação ou adiamento a qualquer artigo, número ou alínea; e final global (no plenário).
Da ata, a este propósito, constando o relato que se transcreve de seguida: “deu entrada uma proposta, que teve como 1.º subscritor o Presidente do CDS-PP, Nuno Melo, designada Proposta A.
A Proposta A foi apresentada pelo Secretário-Geral, Pedro Morais Soares. Não tendo existido nenhum pedido de intervenção, o presidente da Mesa do Congresso colocou-a à votação, tendo sido aprovada por unanimidade, em fase.
Em fase votação na especialidade, o Secretário-Geral, Pedro Morais Soares, apresentou propostas de alteração. Não tendo existido nenhum pedido de intervenção, o Presidente da Mesa do Congresso com a anuência, do plenário do Congresso, colocou-as à votação em conjunto, tendo sido aprovadas por unanimidade.
Ainda em fase de especialidade, o Presidente da Mesa do Congresso, também com a anuência do plenário do Congresso, colocou à votação em conjunto os restantes artigos da Proposta A, os quais foram aprovados por unanimidade.
Em fase de votação final global, o Presidente da Mesa do Congresso colocou à votação a Proposta A, a qual foi aprovada por unanimidade.
Pelo que, em conclusão, nada houve a reprovar quanto a este ponto.
E isto, pese embora – posto que nem a ata contém tal informação, nem a lista de congressistas foi junta – tenha ficado por saber quantos congressistas é que compuseram a unanimidade registada nas quatro votações ocorridas (recorde-se que, conforme o n.º 2 do artigo 54.º dos Estatutos vigentes do CDS-PP, o Congresso pode realizar-se “com qualquer número de presenças”).
26. Tudo visto quanto à legalidade formal do pedido, concluiu-se dizendo que, na medida em que dera cabal resposta ao promovido pelo Ministério Público em 5 de fevereiro de 2025, nada havia a reprovar.
[...]
34. Tendo o Exmo. Conselheiro Relator acolhido esta posição, por despacho datado de 20 de março de 2025 (fls. 1420), após notificação nesse sentido, o CDS-PP veio requerer, em 31 de março de 2025, a junção aos autos de “documento com grelha comparativa das alterações aos Estatutos”.
Estando, assim, sanadas todas as deficiências anteriormente apontadas pelo Ministério Público, estão, finalmente, reunidas as condições para levar a cabo a análise material das alterações aos Estatutos do CDS – Partido Popular, como aprovadas no XXXI Congresso, ocorrido em 19 e 20 de abril de 2024.
Do que se cuidará de seguida.
Previamente, se fazendo uma prevenção: na linha do entendimento que também o Ministério Público vem sustentando, tendo por base a previsão constante do artigo 6.º, n.º 3, da LPP (“para efeito de anotação”, cada partido político comunica ao Tribunal Constitucional “os estatutos, as declarações de princípios e o programa, uma vez aprovados ou após cada modificação”), o pedido deve ser avaliado em termos em tudo semelhantes aos empregues aquando do requerimento de inscrição de um partido político no registo existente no Tribunal Constitucional.
E, ainda, uma outra: “as normas a considerar para efeitos de aceitação ou da recusa de anotação devem ser apenas aquelas que foram alteradas e, (…), também as que tenham uma conexão direta com as normas modificadas” (cf. a declaração de voto do Conselheiro JOÃO CARLOS LOUREIRO, no Acórdão n.º 74/2024).
E sendo que, em face do amplo espaço de autodeterminação que é reconhecido aos partidos políticos, se considera que o controlo material de conformidade constitucional e legal, a empreender pelo Tribunal Constitucional (e, consequentemente, também, pelo Ministério Público), se deve nortear pelo “princípio da intervenção mínima”.
e) Da análise do ponto de vista material
35. Comece por se referir que as alterações estatutárias aprovadas no seu XXXI Congresso não foram devidamente discriminadas pelo CDS-PP em nenhum dos três requerimentos dirigidos ao Tribunal a propósito do presente pedido de registo. Circunstância que, para além de constituir obrigação do partido – nunca é de mais afirmá-lo –, em muito dificulta a tarefa a empreender por este tribunal.
Com a agravante de que a “grelha comparativa das alterações aos Estatutos”, junta em 31 de março de 2025 (“alterações aprovadas no XXXI congresso do CDS-PARTIDO POPULAR de 19 e 20 de abril de 2024, Viseu” versus “versão depositada no Tribunal Constitucional de acordo com as alterações efetuadas no XXV Congresso Nacional de 11 de janiero de 2014”), não assinala, como devido – ao menos “com completude” – todas as alterações verificadas [como, e isto, sem preocupação de exaustividade, no caso da alínea j) do n.º 1 do artigo 25.º (aditada), da alínea f) do n.º 1 do artigo 33.º (suprimida) ou da alínea e) aditada ao n.º 3 do artigo 35.º (aditada)].
36. Primeiro, diga-se que, em termos sistemáticos, os Estatutos passaram a ser constituídos por 7 capítulos: I (Disposições preliminares), II (Dos membros), III (Dos órgãos regionais e locais), IV (Dos órgãos nacionais), VI (Das finanças do partido), VII (Da disciplina), VIII (Das organizações autónomas) e X (Disposições gerais e finais). Sendo que continua a não se registar um capítulo IX – como, aliás, já feito notar pelo Ministério Público em 2022, no âmbito da análise à alteração estatutária aprovada no XXX Congresso Nacional do partido (a fls. 1195 dos autos) – e passou, também, a não se registar um capítulo V [nesta parte, porquanto, uma vez suprimido o anterior Capítulo V (artigos 42.º e 43.º), dedicado às “Correntes de Opinião”, o corpo normativo não sofreu o necessário ajustamento].
Depois, numa apreciação geral, diga-se que o articulado se vê incrementado (passando dos vigentes 59 para 65 artigos); que foram suprimidos 2 artigos (artigos 42.º e 43.º) e aditados 8 novos (artigos 34.º, 42.º, 43.º, 45.º, 46.º, 47.º, 48.º e 53.º), em consequência, tendo o texto sido renumerado a partir do novo artigo 34.º; foram suprimidas diversas normas e outras foram deslocalizadas; verificaram-se diversas alterações de redação e, finalmente, foram aditadas inúmeras normas.
E, sendo certo o informado pelo partido, no seu pedido: “não obstante algumas alterações residuais, a proposta de alteração aos Estatutos do CDS – Partido Popular, mantêm-se idêntica à proposta de alteração aos Estatutos aprovada no XXX Congresso Nacional, realizado no dia 16 de julho de 2022, e já apreciada pelo Tribunal”.
Para além da “revisão de aspetos secundários ou procedimentais da organização interna do Partido, sem qualquer relevância do ponto de vista da conformidade dos novos Estatutos às exigências que decorrem da LPP” (cf. o Acórdão n.º 122/2023) – é o caso dos (novos) artigos 7.º, 8.º, 12.º, 13.º, 16.º, 18.º, 22.º, 25.º, 26.º, 28.º, 31.º, 40.º, 55.º, 57.º, 59.º, 61.º –, a versão dos Estatutos agora colocada à consideração do Tribunal continua a incidir sobre as seguintes matérias: (i) alteração da sigla do partido; (ii) criação de novos órgãos partidários e alteração da composição e/ou das competências dos existentes; e (iii) modificação do regime sancionatório.
37. Passando a uma análise mais fina das alterações, comecemos por afirmar que, muito embora a Constituição da República Portuguesa (CRP), nos seus artigos 46.º, n.º 1, e 51.º, n.º 1, e a LPP, no respetivo artigo 4.º, n.º 1, estabeleçam a liberdade de associação e de criação de partidos políticos, se deve entender que tal liberdade não é ilimitada.
Na verdade, como decorre do disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 223.º da CRP, compete ao Tribunal Constitucional “(...) verificar a legalidade da constituição de partidos políticos e suas coligações, bem como apreciar a legalidade das suas denominações, siglas e símbolos (...)”.
E, embora tal não tenha sido devidamente expressado, facto é que o pedido do CDS tem implícito, também, o pedido de registo de uma nova sigla.
E isto, porquanto a primeira alteração aos Estatutos, incidente no artigo 1.º (Constituição, Denominação e Sigla) – e que, depois, perpassa todo esse corpo normativo, repercutindo-se em inúmeros preceitos: a saber, artigos 2.º, 3.º, n.º 1, 5 º, n.os 1 e 2, 6.º, n.os 1 e 2, alínea a), 7.º, n.º 1, alíneas a), c) e d), 8.º, n.os 1 e 2, 9.º, 10.º, n.os 1 e 2, 29.º, n.º 1, alínea d), 31.º, n.º 2, alínea c), e n.º 5, 39.º, n.os 1 e 4, 40.º, n.º 1, 41.º, n.º 1, 51.º, n.º 1, 55.º, n.os 1, 2, 5 e 6, 57.º, n.º 1, 58.º e 63.º – consiste na modificação da sigla, de “CDS – Partido Popular” para “CDS-PP”.
Pelo que, sendo certo que ao partido político em causa, comummente, é atribuída a sigla CDS-PP [nesse sentido, por sinal, vai até a informação disponibilizada por este Tribunal no seu sítio eletrónico ( tribunalconstitucional.pt), bem com a aposta na capa dos volumes mais recentes dos presentes autos, a saber, o 3.º, o 4.º, o 5.º e o 6.º, razão que leva a que se entenda dever fazer uso da mesma], importa fazer o historial da sigla deste partido, de forma a que a alteração pretendida seja percetível.
O partido em causa foi registado (ainda no Supremo Tribunal de Justiça), em 13 de janeiro de 1975, com a denominação “Partido do Centro Democrático Social” e a sigla “CDS” (fls. 2 a 59-v.º dos autos).
Por intermédio do Acórdão n.º 282/93, de 30 de março, o Tribunal Constitucional veio a deferir a alteração da sua denominação para “Partido do Centro Democrático Social – Partido Popular” e da sua sigla para “CDS-PP”.
Em 1995, a denominação foi alterada para “Partido Popular”, mantendo-se a sigla “CDS-PP” inalterada (cf. o Acórdão n.º 131/95, de 15 de março, a fls. 595 a 599).
Através do Acórdão n.º 343/2009, de 8 de julho (a fls. 940 a 943), o Tribunal Constitucional decidiu deferir o registo da alteração referente à denominação, que passou a ser “CDS – Partido Popular” (a sigla “CDS-PP” manteve-se inalterada).
Em 2014, como já visto, o Tribunal aceitou o registo da alteração estatutária aprovada no XXV Congresso Nacional do partido, a qual implicou implicitamente, também, a alteração da sigla, que passou a ser “CDS – Partido Popular” (cf. fls. 1002).
Por fim, o Tribunal indeferiu o pedido de anotação da alteração estatutária aprovada no XXX Congresso Nacional do partido, realizado em 2022, que, implicitamente implicaria a alteração da sigla para “CDS-PP” (cf. o Acórdão n.º 122/2023, a fls. 1208 a 1226 dos autos).
Como resulta do exposto, a sigla registada neste Tribunal é, de facto, desde 2014, “CDS – Partido Popular”.
E, como também daí resulta, o partido em causa prende retornar a uma sigla já anteriormente aprovada pelo Tribunal (cf. o Acórdão n.º 282/93, publicado no Diário da República, II Série, n.º 100, de 29 de abril de 1993, págs. 4559 e 4560, a fls. 539 a 544 dos autos).
Ora, atendendo a que a sigla pretendida respeita a única exigência legal a que se encontra sujeita (não ser idêntica ou semelhante à de outro partido já constituído, como determinado no n.º 1 do artigo 12.º da LPP), nada obsta à aceitação da sigla “CDS-PP” por parte deste Tribunal.
38. No que toca ao segundo bloco de matérias alteradas, tocante à organização interna do partido, assinale-se a criação ex novo de três órgãos nacionais: Gabinete de Relações Internacionais, Gabinete de Comunicação e Gabinete de Apoio Estratégico e Programático, conforme as alíneas k) a m) aditadas ao artigo 24.º (Órgãos Nacionais), cujas competências e composição se encontram previstas nos artigos 45.º , 46.º (Gabinete de Comunicação), 47.º (Gabinete de Apoio Estratégico e Programático) e 48.º (Composição).
Circunstância que tem, também, por consequência, a alteração de preceitos relativos a outros órgãos, como no caso dos artigos 28.º, n.os 2 e 3, 31.º, n.º 3, 33.º, 35.º, n.º 2, alínea e), n.º 5, e 61.º, n.º 1.
No mais, neste particular domínio, destaque para:
- no tocante a órgãos locais, ampliação das competências Comissões Políticas Distritais e Comissões Políticas Concelhias (artigos 16.º e 22.º, respetivamente);
- no tocante a órgãos nacionais, alteração da composição do Conselho Nacional, da Comissão Política Nacional e da Comissão Executiva, acompanhada da criação, nos três casos, do estatuto de observador, que pode usar da palavra, mas não tem direito de voto (artigos 28.º, 33.º e 35.º respetivamente);
- eliminação das “Correntes de Opinião”, cuja natureza, constituição deveres e direitos se encontram regulados nos artigo 42.º e 43.º dos Estatutos, na versão em vigor;
- redução do elenco de incompatibilidades dos membros do Conselho Nacional de Jurisdição, que passam a poder integrar não apenas o Congresso, como ainda os Plenários Concelhios e os Plenários Distritais, mantendo a possibilidade de assistir às reuniões de todos os órgãos do Partido, à exceção da Comissão Executiva (artigo 41.º, n.º 7), onde apenas podem participar como observadores (artigo 28.º, n.º 2);
- a inovação contida no artigo 34.º, dedicado à direção dos trabalhos e reuniões da Comissão Política Nacional;
- alteração da natureza da Comissão de Organização, que passa de órgão executivo a órgão de apoio (artigo 37.º);
- também o preceito dedicado ao Senado (artigo 38.º) se vê alterado, no respeitante a competência e composição.
Relativamente ao que se conclui nada haver a reprovar, porquanto se mostram respeitados os limites legais aplicáveis (artigos 5.º e 24.º a 34.º da LPP).
39. Por fim, cabe apreciar as alterações em matéria disciplinar, respeitantes ao Capítulo VII (Da disciplina), constituído pelos artigos 51.º a 54.º, dos quais três foram objeto de modificação.
A começar, referira-se que, para além da menção referente à sigla, o vigente artigo 46.º (Responsabilidade Disciplinar), renumerado para 51.º, não averba qualquer alteração.
Depois, diga-se que o vigente artigo 47.º (Sanções), renumerado para 52.º, foi objeto de modificação: a sanção de “suspensão” prevista na alínea d) foi clarificada, mediante o inserto “de militância até quatro anos”.
Depois, registe-se a introdução de um novo preceito (artigo 53.º), a prever uma “medida cautelar de suspensão de funções”: “no caso de conduta manifestamente prejudicial dos interesses do partido, nomeadamente verificada na pendência de períodos de campanha eleitoral”, os membros do CDS-PP, à exceção dos que integram a Comissão Executiva, poderão ser “provisoriamente suspensos de funções dirigentes, na sequência de proposta do Relator designado, aprovada pela maioria do Conselho Nacional de Jurisdição, e até à conclusão do processo disciplinar” (n.º 1), que tem “caráter urgente” e cuja decisão definitiva deve ser proferida “no prazo máximo de 40 dias” (n.º 2).
Por fim, o anterior artigo 48.º (Regulamentação do processo disciplinar) – “O Conselho Nacional de Jurisdição elaborará a regulamentação do processo disciplinar, que carece de aprovação do Conselho Nacional.”, renumerado para 54.º (Regulamento de jurisdição e disciplina), passou a dispor da seguinte forma: “O Regulamento de jurisdição e disciplina é aprovado em Conselho Nacional, ao abrigo dos presentes Estatutos” (n.º 1), “O Regulamento jurisdição e disciplina poderá ser revisto e alterado em Conselho Nacional ”(n.º 2).
Aqui chegados, dir-se-á que, se até o próprio partido admite que, para lá de algumas alterações residuais, a versão registanda dos Estatutos se mantêm idêntica à “já apreciada pelo Tribunal” – o que, de facto, corresponde à verdade [a versão agora submetida à apreciação do Tribunal segue de perto a de 2022, apenas havendo a assinalar, mormente em matéria disciplinar, as modificações (cirúrgicas) de redação acima reproduzidas e a nova redação conferida ao vigente artigo 48.º] –, parece fazer todo o sentido compulsar o Acórdão n.º 122/2023 (que, precisamente, indeferiu a anotação dessa versão), de forma a verificar se se mostram ultrapassadas as objeções formuladas pelo Tribunal Constitucional em 2023 (até em vista da chamada de atenção que se fez, logo, no ponto 3).
Para tanto, comecemos por recordar o que se considerou nesse acórdão:
“9. (...) No que concerne aos demais aspetos do regime disciplinar, o essencial foi mantido. O artigo 49.º da versão aprovada no XXX Congresso reproduz o artigo 46.º dos Estatutos aprovados em 2014, continuando a prever-se que os membros do Partido que infrinjam “a disciplina partidária são sancionados de acordo com a sua responsabilidade e a gravidade da falta” cometida, “mediante um processo em que lhe sejam garantidos todos os meios de defesa e recurso”. Do mesmo modo, o artigo 50.º da nova versão mantém inalterado o elenco de sanções disciplinares constante do artigo 47.º dos Estatutos em vigor, o que significa que às “infrações aos [...] Estatutos” continuam a poder ser aplicadas, numa ordem de gravidade crescente, as seguintes sanções: a) advertência; b) repreensão; c) suspensão do direito de eleger e ser eleito até dois anos; d) suspensão; e) expulsão. Por fim, o artigo 52.º da versão cuja anotação é requerida reproduz, sem alterações, o anterior 48.º, o que significa que a “regulamentação do processo disciplinar” continuará a constar de regulamento a elaborar pelo Conselho Nacional de Jurisdição e a aprovar pelo Conselho Nacional.
No que diz especificamente respeito à repartição e exercício da competência sancionatória, também não se registam alterações de relevo. A competência sancionatória primária continua a pertencer, em regra, aos Conselhos Distritais de Jurisdição, cujas decisões permanecem recorríveis para o Conselho Nacional de Jurisdição (artigo 17.º, n.ºs 2, alínea a), e 5). Para além de apreciar e julgar os recursos das decisões dos Conselhos Distritais de Jurisdição, o órgão de jurisdição nacional mantém, mutatis mutandis, a competência para “julgar em única instância” (artigo 41.º, n.º2) nas quatro situações já contempladas nos Estatutos vigentes. Isto é: i) no caso de não existir órgão disciplinar distrital ou regional competente; ii) sempre que a respetiva intervenção for solicitada pelo interessado, após esgotamento do prazo máximo de decisão fixado pelos Estatutos aos Conselhos Distritais de Jurisdição, sem que estes a tenham proferido; iii) quando estejam em causa assuntos de natureza disciplinar que envolvam determinados membros do Partido, enumerados nos Estatutos; e iv) nos casos de violação do dever de cada membro do Partido não se candidatar em listas de outras forças partidárias ou em listas de independentes contra listas do Partido, abrindo, instruindo e decidindo, oficiosa e obrigatoriamente, o respetivo processo, que passa a ser urgente. É o que resulta dos artigos 6.º, n.ºs 2, alínea g), e 3, e 40.º, n.º 2, dos Estatutos vigentes, e continuará a resultar dos respetivos artigos 6.º, n.ºs 2, alínea g), e 3, e 41.º, n.º 2, na sequência das alterações aprovadas no XXX Congresso.
9.1. A referência que acaba de fazer-se às normas estatutárias relativas ao regime disciplinar que não foram objeto de qualquer das alterações subjacentes ao presente pedido de anotação tem uma razão de ser. Com efeito, a apreciação das modificações introduzidas no regime disciplinar consagrado nos Estatutos não poderá deixar de levar em conta as demais normas que continuam a integrá-lo, não apenas porque o mesmo constitui uma disciplina unitária, cujo alcance apenas pode estabelecer-se através da conjugação articulada de todos os elementos que a compõem, como ainda pelo facto de a jurisprudência constitucional ter vindo a registar, conforme se verá de seguida, alguma evolução no plano da explicitação das exigências colocadas pelos artigos 22.º, n.º 2, e 30.º, n.º 1, da LPP, que os estatutos de cada partido político devem satisfazer. O que, só por si, não pode deixar de implicar uma apreciação global do regime disciplinar, na configuração resultante das alterações aprovadas no XXX Congresso do Partido, ainda que não estejamos perante uma reformulação dos Estatutos no sentido próprio do termo, isto é, em face de um processo de revisão com a dimensão a que o Tribunal vem associando a necessidade de levar a cabo uma apreciação equivalente à exigida nos casos de inscrição de um novo partido no registo, nos termos do disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 223.º da Constituição e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 16.º da LPP (v. o Acórdão n.º 387/2021).
9.2. No Acórdão n.º 387/2021, o Tribunal Constitucional chamou a atenção para a necessidade de serem contemplados nos estatutos de cada partido político os aspetos decisivos do respetivo regime disciplinar. Na medida em que o controlo de legalidade e constitucionalidade cometido ao Tribunal Constitucional incide especificamente sobre os estatutos partidários (artigo 6.º, n.º 3, da LPP), não pode deixar de existir, como ali se escreveu, “uma reserva de estatutos para todos aqueles aspetos essenciais do regime disciplinar cuja consagração constitua condição necessária da sua conformidade com as exigências que decorrem das normas constitucionais e legais pertinentes”.
9.2.1. Em matéria de determinabilidade dos ilícitos e das sanções, o Tribunal vem considerando em reiterada jurisprudência que os aspetos decisivos do regime sujeitos a reserva estatutária são constituídos pela descrição das infrações disciplinares, ainda que por referência à violação dos deveres que integram o estatuto dos militantes, e pela enumeração taxativa das sanções abstratamente aplicáveis por qualquer uma das infrações, de acordo com uma gradação crescente de gravidade (Acórdão n.º 330/2019). Na base de tal orientação encontra-se a ideia segundo a qual, apesar de a disciplina partidária “envolver, ou poder envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política” e não dever por isso “oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público” (Acórdão n.º 369/2009), daí não se segue, todavia, que as exigências de tipificação dos ilícitos e das sanções próprias do direito penal sejam transponíveis para o direito disciplinar ou possam valer aí com o mesmo grau de intensidade.
No que diz respeito à descrição dos ilícitos disciplinares e à tipificação das suas consequências, o que se exige dos estatutos dos partidos políticos é que assegurem aquele mínimo de determinabilidade que permite aos respetivos militantes antecipar os comportamentos sancionáveis, ainda que por referência à violação dos respetivos deveres estatutários, bem como o universo das sanções abstratamente aplicáveis, ordenadas segundo uma gradação crescente de gravidade.
Este entendimento, expresso no Acórdão n.º 330/2019, foi recentemente reafirmado no Acórdão n.º 486/2022 nos termos que se seguem:
“A jurisprudência constitucional tem entendido que se aconselha a tipificação de infrações e de sanções nos estatutos de partidos políticos, de modo a assegurar “correspondência específica entre cada infração ou categoria de infrações e o leque de sanções disciplinares respetivas” e distinguindo “a gravidade de cada um dos ilícitos por referência a um âmbito mais restrito de sanções que lhe são aplicáveis de entre as consagradas no catálogo” (Acórdão n.º 330/2019).
[...]
No entanto, entende-se também que o nível de garantias próprio do Direito Penal não é transponível para o Direito Disciplinar de associações como os partidos políticos, sendo suficiente que se garanta a determinabilidade do estatuto sancionatório dos partidos políticos por via de um catálogo taxativo de sanções abstratamente aplicáveis, escalonadas em função de registo de gravidade, tal como se observa in casu, e que será o bastante para permitir o controlo de legalidade de decisões desta natureza, quer em sede de impugnação para órgãos internos, quer no plano jurisdicional (v. Acórdão do TC n.º 330/2019).
Desta jurisprudência, que o Tribunal vem seguindo sem desvios, retira-se que os estatutos partidários devem especificar os deveres cuja violação determina a aplicação de medidas de carácter disciplinar e caracterizar gradativamente, através de elenco taxativo, as sanções aplicáveis.
9.2.2. Mas não só. Como a reserva de estatuto abrange todos elementos do regime disciplinar de que depende a observância das exigências decorrentes dos artigos 22.º, n.º 2, 27.º e 30.º, da LPP, os estatutos devem contemplar também a disciplina atinente à “repartição de competência a respeito da aplicação de sanções e apreciação de impugnações que sobre elas incidam [e] as regras que definam as garantias de isenção e independência de que se deve revestir o órgão jurisdicional, nos termos do artigo 27.º da LPP” (Acórdão n.º 387/2021). Concretamente, os estatutos devem assegurar a possibilidade de impugnação da decisão que aplica a sanção disciplinar perante um órgão de jurisdição democraticamente eleito, cujos membros gozem das garantias de independência e imparcialidade, ou, quando é este a deter a competência sancionatória primária, a faculdade de reclamação para o mesmo órgão, cuja composição e modo de funcionamento deverá neste caso assegurar a autonomia de ambas as instâncias decisórias, de modo a que a competência para apreciar a impugnação da decisão aplicativa de sanção seja confiada a uma formação que cumpra os requisitos previstos no artigo 27.º da LPP (v. os Acórdãos n.ºs 387/2021 e 486/2022, aresto que teve por conforme à LPP o modelo consubstanciado na atribuição do exercício do poder disciplinar a uma “comissão julgadora” do órgão de jurisdição, composta por três membros deste órgão, com possibilidade de impugnação da respetiva decisão para o plenário).
9.3. Tendo em conta o que ficou dito, cumpre verificar se a versão dos Estatutos cuja anotação é requerida contempla os aspetos do regime disciplinar sob reserva estatutária.
9.3.1. Relativamente à tipificação das infrações disciplinares, a resposta é afirmativa. Estas continuam a configurar-se a partir da violação dos deveres especificados nos próprios Estatutos, sem ampliação das fontes da norma de comportamento cuja inobservância é suscetível de conduzir à aplicação de sanções disciplinares, o que permite ter por observadas as exigências mínimas de determinabilidade.
Tal conclusão não é, porém, extensível à totalidade das sanções disciplinares que constam do elenco que transitou para o artigo 50.º dos Estatutos, na versão cuja anotação se requer. Apesar de tal elenco se manter, por um lado, taxativo e, por outro, organizado segundo uma ordem crescente de gravidade de modo a que a sanção a aplicar em concreto possa ser estabelecida, como prevê o artigo 49.º, de acordo com a gravidade da falta cometida e o grau de responsabilidade do seu autor, verifica-se que o mesmo continua a prever a “pena” de suspensão na configuração que lhe é dada pelo artigo 47.º dos Estatutos vigentes (alínea d)), isto é, sem a fixação de qualquer período temporal máximo, o que é incompatível com aquele mínimo de determinabilidade que os próprios estatutos partidários devem assegurar em matéria de tipificação das sanções disciplinares aplicáveis.
E porque esse mínimo de determinabilidade não pode deixar de estender-se às medidas cautelares cujo efeito se traduza, em termos substanciais, numa afetação do direito de participação que a própria Constituição reconhece aos membros dos partidos políticos (artigo 51.º, n.º 5), igualmente problemática é a norma que fixa os pressupostos de aplicação da medida cautelar de suspensão de funções, constante do n.º 1 do artigo 51.º dos Estatutos aprovados no XXX Congresso do CDS-PP.
À primeira vista, poderia pensar-se que se trata de uma medida cautelar aplicável apenas nas situações a que se refere a alínea g) do n.º 1 e o n.º 3 do artigo 6.º dos Estatutos, isto é, em caso de violação do dever que impende sobre os membros do CDS-PP de não se candidatarem em listas de outras forças partidárias ou em listas de independentes contra listas do Partido. Porém, ao caracterizar a conduta suscetível de conduzir à aplicação da medida cautelar de suspensão de funções através do emprego de uma cláusula geral – “conduta manifestamente prejudicial dos interesses do partido, nomeadamente verificada na pendência de períodos de campanha eleitoral” –, sem estabelecer uma conexão necessária com a violação de certo(s) dever(es) estatutário(s), a norma do n.º 1 do artigo 51.º dos Estatutos não permite antecipar, com a segurança necessária, as circunstâncias em que os militantes, com exceção dos membros da Comissão Executiva, podem ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, o que compromete a determinabilidade do regime sancionatório quanto a aspetos sujeitos a reserva estatutária.
9.3.2. No que diz respeito à repartição da competência sancionatória, há igualmente aspetos a assinalar.
Isto porque, para além de lhe caber a aplicação da medida cautelar de suspensão de funções, o Conselho Nacional de Jurisdição mantém, como se viu, competência sancionatória primária nas quatro situações atrás enumeradas (v. o n.º 9), sem que se encontre assegurada, em qualquer dos casos, a possibilidade de reclamação, nomeadamente para uma formação distinta daquela que intervém na aplicação da medida cautelar e ou da sanção disciplinar. Em todas estas hipóteses, o Conselho Nacional de Jurisdição atua como instância única com competência disciplinar, não contemplando os Estatutos do Partido a faculdade de reclamação nos termos assinalados.
Sucede que, conforme se viu também, a LPP assegura, no n.º 2 do artigo 22.º, relativo à disciplina interna, a faculdade de “reclamação ou recurso” das decisões que apliquem sanções disciplinares, prescrevendo ainda, no n.º 1 do artigo 30.º, que as “deliberações de qualquer órgão partidário são impugnáveis com fundamento em infração de normas estatutárias ou de normas legais, perante o órgão de jurisdição competente”. No plano da orgânica interna de cada partido político, a garantia de sindicabilidade das decisões proferidas em matéria disciplinar impõe-se, assim, como um duplo grau de apreciação por órgãos distintos ou por formações distintas na estrutura do mesmo órgão de disciplina, de modo a acautelar as exigências de isenção e independência a que a intervenção deste se encontra vinculada, tanto objetiva como subjetivamente, por força do artigo 27.º da LPP. Como se afirmou no Acórdão n.º 81/2020, assim se garante, “do ponto de vista da organização interna do partido, a existência da possibilidade de reapreciação das deliberações internas por um órgão independente, incluindo em matéria sancionatória, cujo esgotamento é condição de impugnação perante o Tribunal Constitucional (art. 103.º-D, n.º 3, e 103.º-C, n.º 3, da LTC e 30.º, n.º 2, da LPP)”.
Não admitindo a LPP a possibilidade de atribuição de competência decisória exclusiva a um órgão disciplinar, destarte o Conselho Nacional de Jurisdição, sem que seja simultaneamente assegurada aos interessados a faculdade de reclamação nos termos assinalados, o regime que em contrário decorre dos artigos 42.º e 51.º dos Estatutos do CDS-PP, na versão aprovada no XXX Congresso, constitui mais uma razão impeditiva da anotação das alterações objeto do pedido no registo existente no Tribunal Constitucional”.
40. Resumindo, o Tribunal colocou três objeções no tocante a matéria disciplinar:
1) “[o novo artigo 50.º] continua a prever a “pena” de suspensão na configuração que lhe é dada pelo artigo 47.º dos Estatutos vigentes (alínea d)), isto é, sem a fixação de qualquer período temporal máximo, o que é incompatível com aquele mínimo de determinabilidade que os próprios estatutos partidários devem assegurar em matéria de tipificação das sanções disciplinares aplicáveis” (cf. o ponto 9.3.1);
2) “igualmente problemática é a norma que fixa os pressupostos de aplicação da medida cautelar de suspensão de funções, constante do n.º 1 do artigo 51.º dos Estatutos aprovados no XXX Congresso do CDS-PP”, porquanto “não permite antecipar, com a segurança necessária, as circunstâncias em que os militantes, com exceção dos membros da Comissão Executiva, podem ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, o que compromete a determinabilidade do regime sancionatório quanto a aspetos sujeitos a reserva estatutária” (também cf. o ponto 9.3.1);
3) E, finalmente, em matéria da repartição da competência sancionatória: “Não admitindo a LPP a possibilidade de atribuição de competência decisória exclusiva a um órgão disciplinar, destarte o Conselho Nacional de Jurisdição, sem que seja simultaneamente assegurada aos interessados a faculdade de reclamação (...), o regime que em contrário decorre dos artigos 42.º – numa referência, segundo cremos, ao artigo 41.º (Conselho Nacional de Jurisdição) – e 51.º dos Estatutos do CDS-PP, na versão aprovada no XXX Congresso, constitui mais uma razão impeditiva da anotação das alterações objeto do pedido no registo existente no Tribunal Constitucional” (cf. o ponto 9.3.2).
40.1. Quanto à primeira, pensamos poder-se considerar contornada, face à nova redação conferida à alínea d) do vigente artigo 47.º (Sanções), renumerado para 52.º (e que, na versão de 2022, correspondia ao 50.º), que aditou um período temporal máximo: “suspensão de militância até quatro anos”.
40.2. Mas o mesmo já não se pode dizer quanto à segunda.
Pela simples razão de que, neste ponto, a versão cuja anotação foi agora requerida corresponde, na íntegra, à que foi recusada em 2023 (“1. Com exceção dos membros da Comissão Executiva, no caso de conduta manifestamente prejudicial dos interesses do partido, nomeadamente verificada na pendência de períodos de campanha eleitoral, os membros do CDS-PP poderão ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, na sequência de proposta do Relator designado, aprovada pela maioria do Conselho Nacional de Jurisdição e até à conclusão do processo disciplinar”).
E, como tal, continuando a não se permitir “antecipar, com a segurança necessária, as circunstâncias em que os militantes, com exceção dos membros da Comissão Executiva, podem ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, o que compromete a determinabilidade do regime sancionatório quanto a aspetos sujeitos a reserva estatutária”, como reprovado, então, pelo Tribunal (cf. o ponto 9.3.1 do Acórdão n.º 122/2023).
40.3. Finalmente, também não se afigura que a terceira objeção formulada pelo Tribunal se mostre ultrapassada.
É facto que a redação do novo artigo 41.º, vigente artigo 40.º (Conselho Nacional de Jurisdição) – “Compete ainda ao Conselho Nacional de Jurisdição julgar em única instância nas seguintes situações:” – foi alterada.
Mas também é facto que a mudança operada (que consistiu na supressão do inserto “em única instância”), por si só, não tem a virtualidade de ultrapassar o objetado. Para tanto, necessário seria que tivesse sido “simultaneamente assegurada aos interessados a faculdade de reclamação”. O que não aconteceu.
Pelo que só resta concluir que se mantém a “razão impeditiva da anotação das alterações objeto do pedido no registo existente no Tribunal Constitucional”.
f) Da conclusão
41. Tudo visto, com relação às alterações estatutárias aprovados no XXXI Congresso do partido político CDS – Partido Popular, realizado em 2024, conclui-se que:
1. Pelas razões melhor explicitadas nos pontos 39 e 40 (e, mais concretamente, nos pontos 40.2 e 40.3), o Ministério Público é de parecer que não devem ser anotadas no registo existente no Tribunal Constitucional.
2. Mas – pese embora resultando, igualmente, dessa alteração cujo registo não se valida –, o Ministério Público é de parecer que a sigla “CDS-PP” deve ser anotada no dito registo.
Desde logo, pelas razões aludidas no ponto 37.
Mas, também, por se considerar que, enquanto elemento distintivo do partido, a “sigla” não se esgota nos Estatutos, antes indo bem para além destes.
A que acresce a circunstância de a denominação e a sigla atualmente inscritas no registo serem rigorosamente coincidentes (“CDS – Partido Popular”), o que, à luz da jurisprudência que o Tribunal Constitucional vem firmando, não é admissível.
Por fim, ainda, importando considerar o facto de a atualmente inscrita nem sequer configurar uma verdadeira e própria “sigla”, outrossim apresentando as propriedades próprias de uma “denominação”. Ou, como no Acórdão n.º 242/2017, em que se discorreu sobre a diferente função destes dois sinais distintivos dos partidos políticos: enquanto o conceito de sigla supõe necessariamente a presença de uma abreviatura, o conceito de denominação corresponde ao nome que designa o partido e a abreviatura que compõe a sigla corresponde a uma redução do intitulativo, simples ou complexo, que integra a denominação adotada pelo partido, “pelo que a possibilidade de uma coincidência entre os dois termos se encontra por natureza excluída”».
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
6. Nos termos dos artigos 223.º, n.º 2, alínea e), da Constituição, e 9.º, alíneas a) a c), da Lei n.º 28/82, de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), compete ao Tribunal Constitucional verificar a legalidade da constituição de partidos políticos, aceitar a respetiva inscrição em registo próprio existente no Tribunal, apreciar a legalidade das denominações, siglas e símbolos que os mesmos adotem, originária ou subsequentemente, e proceder às anotações aos mesmos referentes exigidas por lei.
Os partidos políticos, enquanto expressão da liberdade de associação dirigida à participação política, «concorrem democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político» e «devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros» (cf. os n.os 1 e 5 do artigo 51.º da Constituição). Também a Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22/08 (Lei dos Partidos Políticos – LPP), estabelece que «os partidos políticos concorrem para a livre formação e o pluralismo de expressão da vontade popular e para a organização do poder político, com respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política» (artigo 1.º). A LPP assegura a livre constituição dos partidos políticos (artigo 4.º, n.º 1) e a livre prossecução dos seus fins sem interferência das autoridades públicas, salvos os controlos jurisdicionais previstos na Constituição e na lei (artigo 4.º, n.º 2).
O controlo jurisdicional a que os partidos políticos estão sujeitos decorre em grande medida do dever de transparência que sobre eles recai: os partidos políticos prosseguem publicamente os seus fins e devem divulgar as suas atividades, incluindo os estatutos (artigo 6.º, n.os 1, e 2, alínea a), da LPP). Assim, uma vez aprovados e após cada modificação, os partidos políticos comunicam os seus estatutos, para efeito de anotação, ao Tribunal Constitucional (artigo 6.º, n.º 3, da LPP), ao qual compete verificar a legalidade formal e material das respetivas normas (artigo 16.º, n.os 2 e 3, da LPP). Como se pode ler no Acórdão n.º 449/2019:
«[...] não obstante ser reconhecido aos partidos um núcleo mais íntimo ou reservado de atividade – âmbito em que a regulamentação jurídica é menos densa, refletindo um esforço de autocontenção do legislador, ciente da importância da garantia da autonomia dos partidos políticos para a realização dos valores de pluralismo e democraticidade fundamentais num Estado de Direito –, certo é que a essência da atuação dos partidos políticos é eminentemente pública, razão que explica o regime particularmente exigente de inscrição e anotação dos resultados dos principais atos, no registo confiado ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 14.º, 16.º, 6.º, n.º 3, 11.º, n.º 4, e 17.º, n.º 3, todos da LPP.
Independentemente da discussão sobre a natureza constitutiva ou declarativa das anotações, no registo existente no Tribunal Constitucional, não podem os partidos pretender que aos deveres de comunicação, que lhes são legalmente impostos, corresponda, por parte do órgão jurisdicional que é destinatário direto do cumprimento de tais obrigações, uma atitude meramente passiva de receção e publicitação. Tais expectativas não são consentâneas com as funções constitucionalmente cometidas ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 223.º, n.º 2, alínea e), e n.º 3 da Lei Fundamental.
O registo existente no Tribunal Constitucional não constitui um mero depósito de comunicações, mas uma garantia de publicitação e segurança jurídica da atividade partidária, na sua dimensão mais diretamente ligada à função político-constitucional confiada aos partidos políticos.
Assim, em cumprimento dos princípios da confiança, cooperação e boa-fé, os titulares dos órgãos dos partidos políticos devem assegurar, observando os deveres que impendem sobre os partidos que representam, uma comunicação clara e completa, ao Tribunal Constitucional, daqueles elementos, contando com a circunstância – inerente à teleologia que preside à criação legal de um registo confiado a um órgão jurisdicional – de que a eficácia das menções inscritas e anotadas no registo se manterá, em tudo quanto contenda com as relações com o Tribunal Constitucional e a atividade partidária pública, cuja transparência o registo se destina a assegurar, até que o Tribunal defira nova anotação.
Em síntese, para efeitos da atividade partidária pública, o que releva é o facto anotado no registo público, em conformidade com os princípios da transparência, publicidade e com o valor da segurança jurídica.»
7. A versão mais recente dos estatutos do partido requerente resultou das alterações aprovadas no seu XXV Congresso Nacional, realizado em 11/01/2014.
O Tribunal indeferiu o pedido de anotação da alteração estatutária aprovada no XXX Congresso Nacional do partido, realizado em 16/07/2022, através do Acórdão n.º 122/2023.
Vem o partido comunicar uma nova versão dos Estatutos contendo as alterações aprovadas no XXXI Congresso Nacional, realizado em 19 e 20 de abril de 2024, com o objetivo de sanar os vícios apontados no Acórdão n.º 122/2023, mantendo, no mais, a redação já apreciada no referido aresto, sem prejuízo de algumas modificações residuais.
8. Importa começar por verificar se foram observados os requisitos formais de validade das alterações estatutárias.
A aprovação dos Estatutos do partido compete ao Congresso Nacional – ou, por delegação deste, ao Conselho Nacional –, enquanto órgão máximo do partido, que reúne ordinariamente de dois em dois anos e extraordinariamente sempre que convocado por deliberação do Conselho Nacional ou mediante requerimento assinado por, pelo menos, 10% dos militantes ativos (artigos 25.º, n.º 1, 26.º, n.º 1, alínea b), 27.º, n.º 2, 29.º, n.º 1, alínea b), e 50.º dos Estatudos vigentes).
No caso, a convocação do Congresso Nacional resultou de deliberação do Conselho Nacional, tomada em 23/02/2024.
Sobre o quórum de funcionamento, estabelece o artigo 54.º dos Estatutos vigentes que «os órgãos do partido só podem deliberar estando presentes mais de metade dos seus membros» (n.º 1), mas o Congresso pode realizar-se após a hora fixada para o início dos trabalhos, «com qualquer número de presenças» (n.º 2), e que a sua forma de convocação e funcionamento é fixada em regulamento (n.º 3).
A Convocatória do XXXI Congresso Nacional do partido, assinada pelo presidente da respetiva comissão organizadora, refere que o Regulamento do Congresso foi aprovado na reunião do Conselho Nacional de 23/02/2024. Do regulamento consta que a «apresentação, discussão e votação das Propostas de alteração aos Estatutos do CDS-PP» integravam a Ordem de Trabalhos.
Nos termos do Regulamento, os trabalhos do Congresso são orientados pela Mesa, que preside às sessões com apoio dos órgãos auxiliares e verifica o respetivo quórum de funcionamento, e as deliberações são tomadas por maioria simples. O Capítulo VI é especialmente dedicado às «Propostas de alteração aos Estatutos do CDS-PP», estabelecendo o artigo 26.º que as propostas de alteração aos Estatutos «têm de ser entregues à Comissão Organizadora do Congresso até às 23 horas e 59 minutos e 59 segundos do 1 de abril de 2024 em suporte informático acompanhadas de um exemplar impresso, em condições de poderem ser publicadas no site do Partido» e «devem ser subscritas por um número mínimo de 300 militantes».
No caso, resulta dos autos que as propostas de alterações foram endereçadas à Comissão Organizadora do Congresso às 20h19m e às 23h01m do dia 01/04/2024, tendo sido subscritas por um número de militantes não inferior a 300.
Por sua vez, o artigo 33.º do Regulamento dispõe que «Da sessão do Congresso é lavrada ata pela Mesa, da qual consta, para além da síntese dos trabalhos efetuados e intervenções feitas, a menção cuidadosa e circunstanciada de todas as deliberações tomadas».
Da ata do XXXI Congresso Nacional do partido resulta que foi respeitado o quórum de funcionamento do órgão estatutariamente exigido e que a proposta de alteração dos Estatutos designada pela letra A, apresentada pelo militante Nuno Melo, foi aprovada por unanimidade.
9. A primeira alteração comunicada respeita à sigla do partido, nos termos constantes do artigo 1.º dos novos Estatutos, ou seja, de “CDS – Partido Popular” para “CDS-PP”. Tal alteração, apesar de se refletir em vários preceitos que compõem a nova versão do texto estatutário (artigos 2.º, 3.º, n.º 1, 5 º, n.os 1 e 2, 6.º, n.os 1 e 2, alínea a), 7.º, n.º 1, alíneas a), c) e d), 8.º, n.os 1 e 2, 9.º, 10.º, n.os 1 e 3, 29.º, n.º 1, alínea d), 31.º, n.os 2, alínea c), e 5, 39.º, n.os 1 e 4, 40.º, n.º 1, 41.º, n.º 1, 51.º, 53.º, 55.º, n.os 1, 2, 5 e 6, 57.º, n.º 1, 58.º e 63.º), mantém autonomia relativamente à matéria estatutária propriamente dita e corresponde a uma primeira pretensão: a alteração da sigla do partido e a sua consequente inscrição no registo próprio deste Tribunal.
Compete ao Tribunal Constitucional, «previamente à decisão de inscrição das alterações estatutárias» (Acórdão n.º 242/2017), nos termos do artigo 51.º, n.º 3, da Constituição, e dos artigos 9.º, alínea b), e 103.º, n.º 2, alínea a), da LTC, apreciar a legalidade das denominações, símbolos e siglas dos partidos políticos.
Segundo o n.º 1 do artigo 12.º da LPP, a denominação, símbolo e sigla a adotar por cada partido não podem ser idênticos ou semelhantes aos de outro partido já constituído.
Na verificação da legalidade das denominações, símbolos e siglas dos partidos políticos, o Tribunal Constitucional vem seguindo «o critério segundo o qual cada um [desses elementos] carece de ser escrutinado de forma isolada – isto é, separadamente dos demais» (cf., por todos, os Acórdãos n.os 246/93 e 13/2011)» (Acórdão n.º 242/2017).
No caso dos autos, a sigla registada neste Tribunal é, desde 2014, “CDS – Partido Popular”. O partido pretende agora recuperar uma sigla já anteriormente aprovada pelo Tribunal (cf. o Acórdão n.º 282/93).
Uma vez que respeita a única exigência legal a que se encontra sujeita (não ser idêntica ou semelhante à de outro partido já constituído), nada obsta à anotação da sigla “CDS-PP” no registo existente neste Tribunal. Além disso, tal sigla constitui uma abreviatura da denominação CDS – Partido Popular, sendo, por isso, insuscetível de gerar qualquer dúvida quanto à identificação do partido a que se refere. Acresce que a denominação e a sigla atualmente inscritas no registo são iguais (“CDS – Partido Popular”), o que, à luz da jurisprudência que o Tribunal Constitucional vem seguindo, não é admissível. A sigla atual nem sequer configura uma verdadeira “sigla”, antes reveste as características de uma “denominação”. Como se diz no Acórdão n.º 242/2017, «o conceito de “sigla”, tomado no seu sentido “sentido corrente e usual” [...], supõe necessariamente que estejamos em presença de uma abreviatura», a qual «haverá de corresponder a uma redução do intitulativo, simples ou complexo, que integra a denominação adotada pelo partido», pelo que «a possibilidade de uma coincidência, integral ou parcial, entre os dois termos encontra-se por natureza excluída», ou seja, «a sigla não poderá ser acolhida sempre que reproduzir, em toda a sua extensão, todos ou parte dos vocábulos que integram a designação do partido» – sob pena de se perderem «as propriedades inerentes a qualquer sigla» e se introduzir «o risco de, no futuro, não mais se poder distinguir as siglas partidárias das respetivas “denominações”» (cf. o Acórdão n.º 246/93, no qual se assinala também que a sigla deve «integrar apenas letras isoladas, cada uma delas representando uma palavra inteira da qual seja a inicial»).
Perante este quadro, conclui-se, tal como o Ministério Público, que a nova sigla não viola a LPP, nada obstando a que se ordene a sua anotação.
10. Em seguida, cabe analisar as alterações à matéria estatutária propriamente dita, que se encontram assinaladas na tabela comparativa junta pelo partido requerente.
Como se disse, o partido pretendeu responder às objeções colocadas no Acórdão n.º 122/2023, que indeferiu o pedido de anotação das alterações aos Estatutos aprovadas no seu XXX Congresso Nacional, realizado em 16/07/2022.
Assim, para além da «revisão de aspetos secundários ou procedimentais da organização interna do partido, sem qualquer relevância do ponto de vista da conformidade dos novos Estatutos às exigências que decorrem da LPP» (cf. o Acórdão n.º 122/2023) – é o caso dos (novos) artigos 7.º, 8.º, 12.º, 13.º, 16.º, 18.º, 22.º, 25.º, 26.º, 28.º, 31.º, 40.º, 55.º, 57.º, 59.º e 61.º –, a nova versão dos Estatutos continua a incidir sobre (i) a criação de novos órgãos partidários e alteração da composição e/ou das competências dos existentes e (ii) a modificação do regime sancionatório.
10.1. Quanto ao conjunto de alterações relativas à organização interna do partido, destaca-se a criação de três novos órgãos nacionais: o Gabinete de Relações Internacionais, o Gabinete de Comunicação e o Gabinete de Apoio Estratégico e Programático (artigo 24.º, alíneas k), l) e m), respetivamente) – cujas competências e composição se encontram previstas nos artigos 45.º a 48.º –, com reflexo também em preceitos relativos a outros órgãos (cf. os artigos 28.º, n.os 2 e 3, 31.º, n.º 3, 33.º, 35.º, n.os 2, alíneas e) e k), e 5, e 61.°, n.º 1).
Neste domínio assinalam-se ainda as seguintes alterações: i) ampliação das competências das Comissões Políticas Distritais e das Comissões Políticas Concelhias (artigos 16.º e 22.º, respetivamente); ii) alteração da composição do Conselho Nacional, da Comissão Política Nacional e da Comissão Executiva, acompanhada da criação, nos três casos, do estatuto de observador, que pode usar da palavra, mas não tem direito de voto (artigos 28.º, 33.º e 35.º respetivamente); iii) inovação contida no artigo 34.º, dedicado à direção dos trabalhos e reuniões da Comissão Política Nacional; iv) alteração da natureza da Comissão de Organização, que passa de órgão executivo a órgão de apoio (artigo 37.º); v) alteração do preceito dedicado ao Senado (artigo 38.º) no que respeita à competência e composição; vi) eliminação das «Correntes de Opinião», cuja natureza, constituição deveres e direitos se encontram regulados nos artigos 42.º e 43.º dos Estatutos, na versão em vigor; vii) redução do elenco de incompatibilidades dos membros do Conselho Nacional de Jurisdição, que passam a poder integrar não apenas o Congresso, como ainda os Plenários Concelhios e os Plenários Distritais, mantendo a possibilidade de assistir às reuniões de todos os órgãos do Partido, à exceção da Comissão Executiva (artigo 42.º, n.º 2), em que apenas podem participar como observadores (artigo 28.º, n.º 2).
Valem aqui, com as necessárias adaptações, as considerações já expendidas no Acórdão n.º 122/2023 sobre as alterações à organização interna do partido: «[d]o ponto de vista da compatibilidade deste conjunto de alterações com as exigências constantes dos artigos 24.º a 29.º da LPP, que dispõem sobre a organização interna dos partidos, a única questão que poderia suscitar-se diz respeito à possibilidade de os membros do Conselho de Jurisdição Nacional integrarem os Plenários Concelhios [e] os Plenários Distritais [...], o mesmo é dizer, serem simultaneamente titulares de qualquer um destes [dois] órgãos partidários. Com efeito, dispondo o artigo 27.º da LPP que os membros do órgão de jurisdição não podem, «durante o período do seu mandato, ser titulares de órgãos de direção política», a legalidade da norma constante do [n.º 2 do artigo 42.º] dos Estatutos cuja anotação é requerida pressupõe que nenhum daqueles [dois] órgãos partidários seja qualificável como órgão de direção política. E assim é, na verdade. Não obstante o modelo organizatório do CDS – Partido Popular compreender a existência de estruturas distritais e concelhias assentes na divisão territorial do país (artigo 9.º), a direção política do Partido continua a pertencer em exclusivo à Comissão Política Nacional (artigo 32.º), pelo que nenhum reparo se justifica a esse propósito».
10.2. Passemos à análise das alterações introduzidas no âmbito do regime disciplinar, «que, tendo em consideração a sua específica natureza e potencial de impedimento, temporário ou definitivo, da atividade do militante, deverão ser sujeitas a escrutínio de elevada intensidade» (cf. o Acórdão n.º 751/2022).
Sobre o princípio da legalidade ou determinabilidade sancionatória pode ler-se no Acórdão n.º 369/2009 o seguinte:
«No âmbito do direito penal, FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal, Parte Geral, I, 2.ª ed., Coimbra, 2007, 177, sintetiza assim o conteúdo essencial do princípio da legalidade: “não pode haver crime, nem pena que não resultem de uma lei prévia, escrita, estrita e certa (nullum crimen, nulla poena sine lege)”.
Como este Tribunal já salientou, embora as exigências de tipicidade, enquanto corolários do princípio da legalidade (artigo 29.º, n.º 1, da Constituição), só valham qua tale no domínio do direito penal, não deixam de se fazer sentir em menor grau nos demais ramos do direito sancionatório. O que significa que as normas sancionatórias têm de conter um mínimo de determinabilidade, em termos de não haver um encurtamento de direitos fundamentais, sob pena de, não se cumprindo esta exigência, os cidadãos ficarem à mercê de puros atos de poder (cf. Acórdãos n.ºs 666/94 e 730/95).
[…]
A disciplina partidária − ainda que não possa considerar-se direito sancionatório público, atenta a natureza especial que assumem os partidos, enquanto associações de Direito Constitucional − não pode oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público. Desde logo porque envolve, ou pode envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política.
Só assim, aliás, se justifica que o controlo judicial das deliberações partidárias, nomeadamente das deliberações sancionatórias, esteja cometido ao Tribunal Constitucional, nos termos acima referidos.
A este respeito, e embora versando sobre um ilícito de mera ordenação social (financeiro), mostra-se pertinente convocar a conclusão, consolidada na jurisprudência constitucional, assim enunciada no Acórdão n.º 41/2004: “o direito sancionatório público, enquanto restrição relevante de direitos fundamentais, participa do essencial das garantias consagradas explicitamente para o direito penal, isto é, do núcleo de garantias relativas à segurança, certeza, confiança e previsibilidade dos cidadãos.”
Não podem, assim, os estatutos de um partido ser totalmente omissos quanto à tipificação (ainda que em termos mínimos) dos ilícitos disciplinares e das respetivas sanções, especialmente dos casos que possam dar lugar à aplicação da pena de expulsão. Neste último caso, mas não só, é indiscutível que está em causa a restrição de um direito fundamental, pelo que não podem deixar de se lhe aplicar as regras constitucionais, ainda que em termos de um mínimo de determinabilidade, de tipificação das infrações e previsão das penas (cf. em sentido idêntico, embora para caso diverso, o Acórdão n.º 282/86).»
Também o Acórdão n.º 330/2019 acentua que no domínio disciplinar se exige «um mínimo de determinabilidade, que permita identificar os comportamentos ilícitos, ainda que por referência à violação de deveres especificados, bem como o catálogo de sanções que lhes são aplicáveis».
Na síntese do Acórdão n.º 122/2023, «[e]m matéria de determinabilidade dos ilícitos e das sanções, o Tribunal vem considerando em reiterada jurisprudência que os aspetos decisivos do regime sujeitos a reserva estatutária são constituídos pela descrição das infrações disciplinares, ainda que por referência à violação dos deveres que integram o estatuto dos militantes, e pela enumeração taxativa das sanções abstratamente aplicáveis por qualquer uma das infrações, de acordo com uma gradação crescente de gravidade (Acórdão n.º 330/2019). Na base de tal orientação encontra-se a ideia segundo a qual, apesar de a disciplina partidária «envolver, ou poder envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política» e não dever por isso «oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público» (Acórdão n.º 369/2009), daí não se segue, todavia, que as exigências de tipificação dos ilícitos e das sanções próprias do direito penal sejam transponíveis para o direito disciplinar ou possam valer aí com o mesmo grau de intensidade. No que diz respeito à descrição dos ilícitos disciplinares e à tipificação das suas consequências, o que se exige dos estatutos dos partidos políticos é que assegurem aquele mínimo de determinabilidade que permite aos respetivos militantes antecipar os comportamentos sancionáveis, ainda que por referência à violação dos respetivos deveres estatutários, bem como o universo das sanções abstratamente aplicáveis, ordenadas segundo uma gradação crescente de gravidade».
Voltando ao caso dos autos, desde logo, reitera-se a posição defendida no Acórdão n.º 122/2023 relativamente à tipificação das infrações disciplinares, segundo a qual «[e]stas continuam a configurar-se a partir da violação dos deveres especificados nos próprios Estatutos, sem ampliação das fontes da norma de comportamento cuja inobservância é suscetível de conduzir à aplicação de sanções disciplinares, o que permite ter por observadas as exigências mínimas de determinabilidade» e contemplados «os aspetos do regime disciplinar sob reserva estatutária».
A este respeito, o Acórdão n.º 387/2021 realçou a necessidade de constarem dos estatutos de cada partido político os aspetos decisivos do respetivo regime disciplinar, existindo uma «reserva de estatutos para todos aqueles aspetos essenciais do regime disciplinar cuja consagração constitua condição necessária da sua conformidade com as exigências que decorrem das normas constitucionais e legais pertinentes», a qual se impõe porque o controlo da constitucionalidade e legalidade pelo Tribunal Constitucional (artigo 6.º, n.º 3, da LPP) «incide especificamente sobre os estatutos partidários». Este entendimento foi reiterado, entre outros, nos Acórdãos n.os 23/2022, 751/2022 e 122/2023 e, mais recentemente, 864/2023. Efetivamente, tendo presente a relevância das funções dos partidos políticos num Estado Constitucional enquanto Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), no que toca aos aspetos essenciais, designadamente relativos à disciplina interna, valem especiais exigências, não apenas no plano substantivo ou material (nos termos do artigo 22.º da LPP), mas também de legitimação (em consonância com o princípio democrático – artigo 5.º da LPP), de publicidade (como decorre do princípio da transparência – artigo 6.º da LPP) e de controlo (nos termos do artigo 16.º), que exigem a sua previsão em sede estatutária. Entre os aspetos decisivos da disciplina partidária não pode deixar de estar a identificação das infrações disciplinares, por ser passível de «envolver direitos, liberdades e garantias de participação política» (Acórdão n.º 369/2009), devendo, dada a sua essencialidade, integrar a chamada reserva de estatutos.
10.3. Cabe agora apreciar as alterações em matéria disciplinar, respeitantes ao Capítulo VII («Da disciplina»), constituído pelos artigos 51.º a 54.º, dos quais três foram objeto de modificação.
Para além da menção referente à sigla, o vigente artigo 46.º («Responsabilidade Disciplinar»), renumerado para 51.º, não foi alterado.
O vigente artigo 47.º («Sanções»), renumerado para 52.º, foi objeto de modificação: a sanção de “suspensão” prevista na alínea d) foi clarificada, mediante o aditamento «de militância até quatro anos».
Foi introduzido um novo preceito (artigo 53.º), a prever uma «medida cautelar de suspensão de funções»: «no caso de conduta manifestamente prejudicial dos interesses do partido, nomeadamente verificada na pendência de períodos de campanha eleitoral», os membros do CDS – Partido Popular, à exceção dos que integram a Comissão Executiva, poderão ser «provisoriamente suspensos de funções dirigentes, na sequência de proposta do Relator designado, aprovada pela maioria do Conselho Nacional de Jurisdição, e até à conclusão do processo disciplinar» (n.º 1), que tem «caráter urgente» e cuja decisão definitiva deve ser proferida «no prazo máximo de 40 dias» (n.º 2).
Por fim, o anterior artigo 48.º foi renumerado para 54.º («Regulamento de jurisdição e disciplina»), passando a dispor o seguinte: «O Regulamento de jurisdição e disciplina é aprovado em Conselho Nacional, ao abrigo dos presentes Estatutos» (n.º 1); «O Regulamento de jurisdição e disciplina poderá ser revisto e alterado em Conselho Nacional» (n.º 2).
O Tribunal, no referido Acórdão n.º 122/2023, apontou três objeções ao regime disciplinar:
1) «[o novo artigo 50.º] continua a prever a “pena” de suspensão na configuração que lhe é dada pelo artigo 47.º dos Estatutos vigentes (alínea d)), isto é, sem a fixação de qualquer período temporal máximo, o que é incompatível com aquele mínimo de determinabilidade que os próprios estatutos partidários devem assegurar em matéria de tipificação das sanções disciplinares aplicáveis» (cf. o ponto 9.3.1.);
2) «igualmente problemática é a norma que fixa os pressupostos de aplicação da medida cautelar de suspensão de funções, constante do n.º 1 do artigo 51.º dos Estatutos aprovados no XXX Congresso do CDS – Partido Popular», porquanto «não permite antecipar, com a segurança necessária, as circunstâncias em que os militantes, com exceção dos membros da Comissão Executiva, podem ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, o que compromete a determinabilidade do regime sancionatório quanto a aspetos sujeitos a reserva estatutária» (cf. o ponto 9.3.1.);
3) em matéria de repartição da competência sancionatória, «[n]ão admitindo a LPP a possibilidade de atribuição de competência decisória exclusiva a um órgão disciplinar, destarte o Conselho Nacional de Jurisdição, sem que seja simultaneamente assegurada aos interessados a faculdade de reclamação [...], o regime que em contrário decorre dos artigos 42.º – numa referência, segundo cremos, ao artigo 41.º (Conselho Nacional de Jurisdição) – e 51.º dos Estatutos do CDS – Partido Popular, na versão aprovada no XXX Congresso, constitui mais uma razão impeditiva da anotação das alterações objeto do pedido no registo existente no Tribunal Constitucional» (cf. o ponto 9.3.2.).
10.3.1. A primeira objeção mostra-se ultrapassada, face à nova redação conferida à alínea d) do vigente artigo 47.º («Sanções»), renumerado para 52.º (e que, na versão de 2022, correspondia ao 50.º), mediante o aditamento de um período temporal máximo: «suspensão de militância até quatro anos».
10.3.2. O mesmo já não se pode dizer quanto à segunda objeção apontada, uma vez que a versão cuja anotação agora se requer (artigo 53.º, que, na redação de 2022, era o artigo 51.º) corresponde, na íntegra, à que foi recusada pelo Acórdão n.º 122/2023 («1. Com exceção dos membros da Comissão Executiva, no caso de conduta manifestamente prejudicial dos interesses do partido, nomeadamente verificada na pendência de períodos de campanha eleitoral, os membros do CDS-PP poderão ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, na sequência de proposta do Relator designado, aprovada pela maioria do Conselho Nacional de Jurisdição e até à conclusão do processo disciplinar»).
Ora, continua a não se permitir «antecipar, com a segurança necessária, as circunstâncias em que os militantes, com exceção dos membros da Comissão Executiva, podem ser provisoriamente suspensos de funções dirigentes, o que compromete a determinabilidade do regime sancionatório quanto a aspetos sujeitos a reserva estatutária», como reprovado pelo Tribunal.
10.3.3. Já a terceira objeção formulada pelo Tribunal, respeitante à repartição da competência sancionatória, foi superada em face da redação do novo n.º 4 do artigo 43.º: «Quando o Conselho Nacional de Jurisdição seja o órgão competente para julgar em 1.ª instância, o processo é julgado em secção, havendo a hipótese de recurso para o plenário». Assim, nos casos em que o Conselho Nacional de Jurisdição tem competência sancionatória primária (cf. o n.º 2 do artigo 41.º e o artigo 53.º), encontra-se agora assegurada possibilidade de recurso para uma formação distinta daquela que intervém na aplicação da sanção disciplinar ou da medida cautelar. O Conselho Nacional de Jurisdição já não atua como instância única com competência disciplinar, contemplando os novos Estatutos a faculdade de recurso nos termos assinalados.
Com efeito, como se explicou no Acórdão n.º 122/2023, «a LPP assegura, no n.º 2 do artigo 22.º, relativo à disciplina interna, a faculdade de “reclamação ou recurso” das decisões que apliquem sanções disciplinares, prescrevendo ainda, no n.º 1 do artigo 30.º, que as “deliberações de qualquer órgão partidário são impugnáveis com fundamento em infração de normas estatutárias ou de normas legais, perante o órgão de jurisdição competente”» e que, no plano da orgânica interna de cada partido político, «a garantia de sindicabilidade das decisões proferidas em matéria disciplinar impõe-se, assim, como um duplo grau de apreciação por órgãos distintos ou por formações distintas na estrutura do mesmo órgão de disciplina, de modo a acautelar as exigências de isenção e independência a que a intervenção deste se encontra vinculada, tanto objetiva como subjetivamente, por força do artigo 27.º da LPP», assim se garantindo, como se afirmou no Acórdão n.º 81/2020, «do ponto de vista da organização interna do partido, a existência da possibilidade de reapreciação das deliberações internas por um órgão independente, incluindo em matéria sancionatória, cujo esgotamento é condição de impugnação perante o Tribunal Constitucional (artigos 103.º-D, n.º 3, e 103.º-C, n.º 3, da LTC e 30.º, n.º 2, da LPP)».
10.3.4. Porém, deve também entender-se como essencial a fixação de um prazo máximo para que o órgão interno com competência para apreciar recursos de decisões que apliquem sanções disciplinares – no caso, o Conselho Nacional de Jurisdição – decida as impugnações.
Com efeito, por força do princípio da intervenção mínima, o direito de impugnação judicial, consagrado no n.º 2 do artigo 30.º da LPP, está condicionado pelo prévio esgotamento dos meios internos, isto é, só pode ser exercido depois de decidido o recurso interposto para o órgão estatutariamente competente para a sua apreciação. Como se assinala no Acórdão n.º 467/2013, «isso não pode significar que o direito de tutela dos militantes que pretendam lançar mão dos meios impugnatórios previstos na LTC possa, na prática, ser coartado pelo facto de, deduzida impugnação perante o órgão estatutariamente competente para a respetiva apreciação, a mesma ficar pendente, a aguardar decisão, sem que se preveja ou estabeleça um prazo máximo para que seja proferida», sob pena de «frustração do acesso efetivo a tais meios impugnatórios previstos na LTC». Esta frustração ocorre, desde logo, quando os estatutos partidários não prevejam qualquer prazo para o órgão interno decidir as impugnações.
No caso, os Estatutos não preveem o prazo para o Conselho Nacional de Jurisdição decidir o recurso interposto de uma medida sancionatória. Ora, a ausência de previsão de qualquer prazo (cf. o Acórdão n.º 74/2024, ponto 7.3.) é suscetível de afetar os direitos dos militantes, em virtude, respetivamente, da omissão e da impossibilidade de controlo por parte do Tribunal Constitucional de um aspeto essencial à salvaguarda das garantias de defesa dos militantes.
Em síntese, a ausência de fixação de um prazo máximo para decisão do recurso sobre a aplicação de uma sanção desrespeita as garantias constitucional e legalmente impostas em sede sancionatória.
Importa ainda assinalar que uma eventual previsão nos Estatutos da prorrogação do prazo para decisão deve mencionar a necessidade da sua comunicação ao visado. Neste sentido, veja-se o Acórdão n.º 751/2022, em que se diz, no ponto 17: «verifica-se ainda existir outro aspeto problemático, a saber, a inexistência de um dever de notificação expressa da decisão dos órgãos partidários de prorrogação do prazo de decisão [...]. Nesta específica matéria, a experiência jurisprudencial demonstra à exaustão que a possibilidade de prorrogação daquele prazo [...] sem notificação expressa aos interessados deixa os militantes condicionados pelo desconhecimento em relação a um ato do partido, que deles não depende, para determinar o início da contagem do prazo de impugnação das deliberações dos órgãos partidários (a este propósito, vejam-se os Acórdãos n.os 326/2022, 533/2022 e 539/2022 e 657/2022), facto passível de dificultar excessivamente, na prática, o exercício do direito de impugnação de eleições de titulares ou de deliberações de órgãos de partido político, nos termos dos artigos 103.º-C e 103.º-D da LTC».
10.4. Impõe-se também uma observação no que respeita à matéria da «Admissão como filiado». De acordo com o n.º 2 do artigo 5.º dos Estatutos, «[p]odem ainda ser filiados no CDS-PP os cidadãos estrangeiros legalmente residentes em Portugal que sejam titulares de direitos políticos». Sucede que o artigo 19.º, n.º 4, da LPP dispõe que «[o]s estrangeiros e os apátridas legalmente residentes em Portugal e que se filiem em partido político gozam dos direitos de participação compatíveis com o estatuto de direitos políticos que lhe estiver reconhecido» (sublinhado acrescentado). Em face disso, o Tribunal Constitucional tem entendido que deve ser feita referência expressa aos apátridas (cf., neste sentido, o Acórdão n.º 864/2023). Assim, no artigo 5.º, n.º 2, deverá constar tal referência ao lado dos «cidadãos estrangeiros».
10.5. Cabe igualmente apontar que, nos termos do artigo 28.º da LPP, «[o]s estatutos devem assegurar uma participação direta, ativa e equilibrada de mulheres e homens na atividade política e garantir a não discriminação em função do sexo no acesso aos órgãos partidários e nas candidaturas apresentadas pelos partidos políticos». O Tribunal Constitucional tem defendido que «[o] que desta norma emerge não é apenas uma obrigação de não discriminação em razão do sexo na atividade partidária, mas – mais do que isso – que, desde logo, os estatutos do partido assegurem aquele equilíbrio e garantam a não discriminação», ou seja, que «os estatutos dos partidos têm que ser expressos a este respeito, o que significa que devem conter normas expressas de discriminação positiva (pois não há outra forma de assegurar os fins que o legislador pretende) e normas expressas de proibição de discriminação negativa, nos termos referidos» (cf. o citado Acórdão n.º 864/2023, reiterado, por exemplo, nos Acórdãos n.os 183/2024 e 129/2025). Assim sendo, no caso, os estatutos devem incluir explicitamente normas de discriminação positiva e de proibição de discriminação negativa, em cumprimento do artigo 28.º da LPP.
10.6. Por último, cumpre deixar algumas notas do ponto de vista formal e sistemático. Os Estatutos passaram a ser constituídos pelos seguintes capítulos: I («Disposições preliminares»), II («Dos membros»), III («Dos órgãos regionais e locais»), IV («Dos órgãos nacionais»), VII («Das finanças do partido»), VII («Da disciplina»), VIII («Das organizações autónomas») e X («Disposições gerais e finais»).
Como se vê, estão ausentes os capítulos V, VI e IX e registam-se dois capítulos “VII”.
Apesar de se tratar de aspetos cuja retificação não constitui condição do deferimento do pedido de anotação, a sua consideração poderá contribuir para uma melhor clareza e coerência do texto estatutário.
10.7. Por tudo quanto foi exposto, deve ser indeferida a anotação das alterações aos Estatutos do CDS – Partido Popular, aprovadas no seu XXXI Congresso Nacional, realizado em 19 e 20 de abril de 2024.
III- Decisão
Nestes termos, decide-se:
a) ordenar a anotação da alteração referente à sigla do partido, que passará a ser “CDS-PP”, cuja publicação, em anexo, se determina;
b) indeferir o pedido de anotação das alterações aos Estatutos do CDS – Partido Popular, aprovadas no seu XXXI Congresso Nacional, realizado em 19 e 20 de abril de 2024.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 20 de maio de 2025 - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes
Anexo ao Acórdão do Tribunal Constitucional n. º 435/2025
Sigla: CDS-PP
