Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. Relatório
As A..., CRL e B..., ACE., devidamente identificadas nos autos, intentaram no TAF do Porto, Processo Pré-contratual, contra os C..., UNIPESSOAL, LDA., em que peticionaram a declaração de nulidade, ou a anulação, da deliberação de 11/12/2024, do Conselho de Gerência da entidade demandada, que adjudicou à contrainteressada um contrato de “aquisição de serviço de gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi no âmbito do Serviço Táxi Saúde +65 sob gestão da Entidade Adjudicante".
Foi proferida sentença no TAF do Porto que, julgando a ação totalmente procedente, declarou nulo o ato de adjudicação do contrato.
A Entidade Demandada/C... e a contrainteressada/D... apelaram para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 24/10/2025, concedeu provimento ao recurso, julgando a ação improcedente.
É deste acórdão que a A/A... vem apresentar recurso de revista, Concluindo:
“A- A sentença de primeira instância havia decidido em sentido contrário, considerando que o serviço de táxi, como transporte a pedido, não se podia enquadrar no regime de exclusão previsto no art.° 9.°, 3, a) do Código dos Contratos Públicos (CCP), pelo que para a contratação desse tipo transportes se deveria aplicar o regime de previsto na Parte II do referido CCP, o que não se teria verificado no caso concreto.
B- O Tribunal a quo decidiu que (na síntese por ele mesmo elaborada): «impõe-se ao julgador desconsiderar o elemento literal da lei na alínea a) do n° 3 do artigo 9° do CCP, integrado pela enunciação de uma multiplicidade de meios e sistemas de meios de transporte terrestre apenas coletivos que omite o meio, não coletivo, do táxi, e valorizar determinantemente a ratio legis da definição do conceito normativo funcional ali vertido, a saber, a exclusão da aplicabilidade da parte II do CCP aos contratos necessários à prestação do serviço público de transporte terrestre de passageiros em termos que salvaguardem minimamente a satisfação das necessidades de mobilidade das populações, incluindo as pessoas de mobilidade reduzida e mais vulneráveis, como doentes e idosos, ou seja, impõe-se, interpretar extensivamente o n° 9 ala a) do CCP, no sentido de incluir, além dos meios e sistema de transporte terrestre expressamente enunciados, não necessariamente o táxi, mas quaisquer soluções de transporte público flexível, complementares daqueles ou supridoras das suas insuficiências, posto que em rede, isto é, nas condições determinadas por entidade adjudicante, mesmo que implicando a contratação pública de serviços de táxi».
C- Assim, a questão decidenda é simples de colocar: deve a contratação de serviço de táxi, por uma entidade adjudicante, mesmo na configuração prevista no caso concreto, cumprir o regime de previsto na Parte II do CCP?
D- O art.° 9.° do CCP dispõe que: 3- Para efeitos do presente Código consideram-se atividades do sector dos serviços de transporte: a) As que tenham por objetivo a disponibilização ou exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho-de-ferro, sistemas automáticos, carros elétricos, tróleis, autocarros ou cabo e por vias navegáveis entre terminais marítimos ou fluviais
E- nem direta nem indiretamente a norma legal não abrange o serviço de transporte por táxi.
F- Porém, o acórdão sub iudice entendeu que numa interpretação extensiva e atualista, e sem embargo do carácter especial de todo o título II da Parte I do CCP, o serviço de táxi seria equiparável aos restantes meios de transporte expressamente referidos naquela norma.
G- A norma em causa não pode deixar de ser lida como uma imposição taxativa e concreta que visou meios de transporte muito concretos (caminho-de-ferro, sistemas automáticos, carros elétricos, tróleis, autocarros ou cabo e por vias navegáveis entre terminais marítimos ou fluviais).
H- Isso compreende-se por se estar a delimitar um círculo de atividades que serão excluídas da regra geral de contratação que permitem um controlo, transparência e um garante do princípio da concorrência.
I- O regime legal não visou criar uma norma aberta em que as enunciações dos vários meios de transporte seja meramente enunciativa ou exemplificativa.
J- A norma comunitária (art.° 11 da Diretiva) é tão fechada quanto a nacional e já aí houve uma preocupação de não alarga o regime excecional a outros meios de transporte.
K- Ambas as normas ponderaram quais os meios de transporte a que se poderia aplicar este regime excecional, mantendo um âmbito estrito e limitado e sem pretenderem dar azo à sua aplicação mais ampla.
L- Como refere o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10/10/1989, proc. 026449, «a interpretação extensiva de normas excecionais só é possível quando seja lícito ao intérprete concluir que o legislador disse menos do que queria», valendo aqui, plenamente, o brocardo e princípio exceptio strictissimae interpretationis.
M- A previsão, nas diretivas europeias e no CCP, de um regime geral de contratação pública e de, a par deste, um regime especificamente aplicável a entidades adjudicantes que operam nos setores especiais tem, evidentemente, um sentido. Tal sentido passa, justamente, pelo reconhecimento de que tais setores apresentam importância estratégica e características especificas que justificam dispensá-lo da sujeição às regras gerais de contratação pública, mas, concomitantemente, justificam sujeitá-los a algumas dessas regras.
N- As razões deste regime excecional para estes setores especiais são apontadas pela Diretiva n.° 2014/25/EU, de 26 de fevereiro de 2014: «uma vez que as autoridades nacionais continuam a poder influenciar o comportamento dessas entidades, nomeadamente por via da participação no seu capital e da representação nos seus órgãos administrativos, de direção ou de supervisão. Outra razão para continuar a regulamentar a contratação pública nestes setores é a natureza fechada dos mercados onde as entidades nesses setores realizam as operações, devido aos direitos especiais ou exclusivos concedidos pelos Estados-Membros para a oferta, a disponibilização ou a exploração de redes para
prestação desses serviços.
O- Um dos argumentos que o acórdão recorrido utiliza para justificar a não consignação expressa do serviço de táxi na norma seria «a menor relevância do transporte individual de passageiros, ao modo típico do táxi, no panorama dos meios de satisfação das necessidades de mobilidade e da população. O transporte de táxi será porventura visto como algo que acresce ou redunda relativamente ao transporte coletivo, que esse já assegurará o mínimo exigível ao Estado de Direito Social’.
P- Porém, tal não pode proceder, pois se analisarmos os restantes meios de transporte que foram assinalados pelo legislador nacional e comunitário, verifica-se que ele teve o cuidado de referir meios de transporte perfeitamente residuais como transporte de “cabo" (como os teleféricos) e “por vias navegáveis entre terminais marítimos ou fluviais’ que não existem na maior parte das cidades europeias.
Q- Igualmente a justificação de fazer uma interpretação “atualista” da norma também não pode aceitar- se, porque a redação de que estamos a falar foi introduzida em 2017 por força da Diretiva comunitária de 2014 e nesta época o serviço de táxi tinha praticamente a mesma presença nas cidades europeias que tem hoje em dia (ou até maior...), não tendo havido uma alteração das condições urbanas e transporte que imponham uma interpretação ajustada à eventual evolução histórica ocorrida.
R- As duas características essenciais do serviço de táxis é que ele é tendencialmente individual (ou de acordo com a vontade de quem o partilhar) e não ter trajetos definidos nem ponto de paragem pré- definidos. Essas características aplicam-se igualmente no caso concreto.
S- De acordo com o previsto no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte em Táxi (D.L. 101/2023, de 31 de outubro), o serviços de transporte em táxi pode ser prestados de várias formas, nomeadamente «a taxímetro»; «a percurso, em função dos preços definidos para os respetivos itinerários, tendo em conta o estabelecido pelas autoridades de transportes»; ou a «a contrato, celebrado por acordo reduzido a escrito ou em suporte digital, em sistema eletrónico disponível na viatura, de onde conste, obrigatoriamente, o respetivo prazo, o preço e a plataforma de reserva, se aplicável» (art.° 18.° desse Regime Jurídico).
T- Ou seja, a possibilidade de ser contrato o serviço de táxi no âmbito de um serviço coordenado e com condições pré-definidas, é uma das formas típicas de prestação desse serviço.
U- O acórdão recorrido invoca várias vezes o “transporte público rodoviário flexível” como uma realidade que “tem vindo a ser necessário implementar” e que não “seria redutível a meras e estanques espécies de veículos e tipos legais de meio de transporte, o que torna impossível a sua enunciação expressa’’, mas poderia conter-se no sentido da norma da al. a) do n.° 3 do art.° 9 do CCP.
V- Tal não é correto porque, desde logo, o n.° 1 do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 60/2016 de 8 de setembro (que regula o Transporte Flexível) define que “O TPF aplica-se a situações em que exista uma baixa procura na utilização do transporte público regular ou quando o transporte público regular ou em táxi não dê uma resposta ajustada às necessidades dos cidadãos, designadamente em regiões de baixa densidade populacional, com incidência de casos de exclusão social por via económica, ou em períodos noturnos e aos fins de semana. (art.° 1.°).
W- Ora tal realidade não é claramente aplicável na cidade do Porto, onde não há “baixa procura na utilização do transporte público regular” nem é “uma região de baixa densidade populacional”, pelo que este serviço não é subsumível a essa categoria.
X- Por outro lado, a previsão legal de “transporte público rodoviário flexível” existe legalmente pelo menos desde 2015 e foi concretizada em 2016 (pelo Decreto-Lei n.° 60/2016 de 8 de setembro, como acima referido), pelo que se o legislador pretendesse (Pretende-se no original) em 2017, ao alterar o CCP, incluir no setor especiais essa realidade, bastaria usar essa expressão que até tinha consagração legal.
Y- Em terceiro lugar, tanto a Lei n.° 52/2015, de 9 de junho, que aprovou o Regime Jurídico do Serviço Público de Transportes de Passageiros, quanto o Decreto-Lei n.° 60/2016, de 8 de setembro, enfatizam a necessidade de celebração de contratos de serviço público para a exploração do TPF, submetendo-se ao regime jurídico estabelecido pelo Regulamento 1370/2007 e pelo CCP.
Z- Portanto, nada há que aponte que essa mobilidade flexível seja uma porta que o legislador tenha aberto para a exclusão do regime normal de contratação previsto no CCP.
AA- Ora, apesar de o táxi ser um transporte público e de serviço ao público, o certo é que legislador não pretendeu deliberadamente incluí-lo no âmbito das atividades dos transportes que beneficia do regime dos setores especiais, por entender que tal atividade não se relaciona com um interesse estratégico do Estado, que reclame a aplicação de um regime de contratação mais flexível, ou até porque, como se refere na sentença de primeira instância, não obstante ter uma relação direta com
redes de infraestruturas utilizadas para prestar um serviço ao público, que essa rede, pela sua natureza, não origina dificuldades na aplicação normal de regimes de contratação concorrenciais.
BB- Não havendo motivo ponderável para afastar o regime que é aquele que o legislador entende como regra para assegurar a transparência e a concorrência, deve sendo convocável o regime da contratação pública, e ao procedimento de formação do contrato sub judicio ser considerado aplicável o regime comum do CCP.
CC- Deste modo, o acórdão sub iudice violou o disposto nos art.°s 9.°, 3, a), 8.°, e os princípios contidos no art.° 1.°-A, todos do Código dos Contratos Públicos.
Nestes termos, deve ser considerado procedente o alegado e consequentemente, ser revogada a sentença recorrida e considerada procedente a ação assim se fazendo a devida JUSTIÇA!”
Os C... vieram a apresentar Contra-alegações de Recurso, concluindo:
“I. 0 recurso de revista previsto no artigo 150.0 do CPTA tem natureza excecional, só sendo admissível quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou quando a sua admissão seja claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito.
II. A Exposição de Motivos do CPTA, a doutrina e a jurisprudência confirmam que a revista não se destina a generalizar um terceiro grau de jurisdição, mas a funcionar como «válvula de segurança do sistema», para intervenção pontual em matérias verdadeiramente nucleares.
III. As Recorrentes fundam a admissibilidade da revista em dois argumentos: (i) alegada importância fundamental da questão, em virtude da resposta antagónica nas duas instâncias; e (ii) pretensa necessidade de intervenção para assegurar uma melhor aplicação do Direito.
IV. A mera divergência entre a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte não basta, por si só, para conferir à questão a dignidade de revista, sob pena de se transformar este meio num recurso ordinário de «terceira instância» sempre que não haja dupla conforme; o funcionamento normal e regular da jurisdição administrativa implica precisamente a possibilidade de o tribunal de recurso rever e modificar as decisões de primeira instância, não sendo essa divergência, em si mesma, sinal de importância jurídica ou social fundamental.
V. No caso concreto, as Recorrentes não identificam qualquer oposição entre o Acórdão recorrido e jurisprudência consolidada da jurisdição administrativa, nem apontam decisões transitadas em julgado que sustentem um entendimento contrário, limitando-se a discordar da solução hermenêutica adotada no Acórdão recorrido.
VI. As Recorrentes não demonstram igualmente que a questão tenha relevância social transversal: está em causa um único contrato relativo ao serviço «Táxi Saúde 65», sem notícia de uma série de litígios idênticos ou de uma prática generalizada que reclame, por si, uma resposta uniformizadora do Supremo Tribunal Administrativo.
VII. Tal como a jurisprudência tem afirmado em situações análogas, o carácter socialmente relevante do transporte público flexível não basta para, por si só, elevar a questão à categoria de importância fundamental quando a controvérsia se circunscreve a um caso singular, sem impacto normativo amplo.
VIII. A exigência de «melhor aplicação do Direito» pressupõe erros evidentes, instabilidade relevante ou tratamento contraditório de questões centrais, o que não se verifica quando o Acórdão recorrido se ancora de forma densa e coerente na Diretiva 2014/25/UE, no sistema do Código dos Contratos Públicos e na legislação especial de transportes (R3SPTP... e Decreto-Lei n.° 60/2016).
IX. Do ponto de vista jurídico, o Acórdão do TCA Norte não inaugura qualquer novo paradigma da contratação pública nos setores especiais, nem se afasta do entendimento jurisprudencial e doutrinário reinante.O que o Acórdão do TCA Norte faz é entender que a situação de facto sub judice se subsume na previsão normativa (conceito funcional de atividades do setor dos transportes) constante do artigo 9.°/3 do Código dos Contratos Públicos, em virtude de uma apreciação casuística.
X. O recurso à interpretação atualista e sistemática por parte do TCA Norte insere-se dentro dos cânones normais de hermenêutica jurídica, não revelando qualquer desvio manifesto, erro lógico grosseiro ou violação de princípios fundamentais que imponha a intervenção corretiva ao abrigo do artigo 150.° do CPTA.
XI. O que as Recorrentes, em rigor, pretendem é reabrir a apreciação de legalidade já efetuada em sede de apelação, substituindo a interpretação funcional do TCA Norte pela sua própria interpretação literal, o que traduz apenas inconformismo com a decisão e não preenche o padrão exigente do artigo 150.° do CPTA.
XII. Em suma, não está em causa qualquer questão de importância fundamental, jurídica ou social, nem se vislumbra que a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo seja claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito, pelo que não se mostram preenchidos os pressupostos específicos de admissibilidade da revista.
XIII. Deve, por isso, o recurso de revista interposto pela Recorrente ser julgado inadmissível, mantendo-se, desde logo por esta razão, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte.
Sem prescindir da invocada inadmissibilidade, sempre se dirá que
XIV. Ainda que a revista fosse admitida, a decisão do TCA Norte é integralmente de manter, por correta interpretação e aplicação do regime dos setores especiais e do artigo 9.°/3 do CCP.
XV. O regime dos setores especiais, resultante da transposição da Diretiva 2014/25/UE, foi concebido para conciliar a disciplina da contratação pública com a especificidade e relevância estratégica dos setores da água, energia, transportes e serviços postais, reconhecendo a necessidade de maior flexibilidade procedimental nestas áreas.
XVI. A ratio desse regime é dupla: assegurar, por um lado, que em mercados frequentemente fechados ou sujeitos a direitos exclusivos se mantêm os princípios da concorrência e transparência; e, por outro, admitir soluções mais céleres e flexíveis na contratação de serviços essenciais à satisfação das necessidades básicas das populações.
XVII. No contexto desse regime, o artigo 9.°/3 do CCP define, para efeitos de aplicação das regras dos setores especiais, o conceito funcional de «atividades do setor dos serviços de transporte», articulando-se diretamente com o artigo 11.° e com o afastamento da Parte II para certos contratos abaixo dos limiares europeus.
XVIII. Tal como reconhecido na própria sentença de primeira instância e reiterado pelo Acórdão recorrido, a C... Serviços é entidade adjudicante do setor especial dos transportes, na aceção do artigo 7.°/l-c) do CCP, porquanto é integralmente detida pela C..., EIM, S.A., e exerce atividade no domínio da mobilidade urbana na área do Porto.
XIX. O TAF do Porto, nos pontos 5 e 6 da sua decisão, considerou preenchidos: (i) o pressuposto subjetivo do artigo 11.° do CCP, i.e. atuação por entidade do setor especial dos transportes; e (ii) o pressuposto objetivo negativo relativo ao valor, o de o contrato de serviços ser no montante de €180.000, abaixo do limiar de €443.000 previsto no artigo 474.°/4-b).
XX. É assim pacífico que: (i) a Recorrida atua como entidade dos setores especiais; e (ii) o contrato em causa é de prestação de serviços, com valor inferior ao limiar europeu, pelo que a aplicabilidade ou não da Parte II do CCP depende apenas de saber se o objeto se integra nas atividades do setor dos transportes à luz do artigo 9.°/3.
XXI O contrato controvertido tem por objeto a gestão operacional de rede de transporte público através de uma plataforma que permite a marcação de serviços de táxi no âmbito do serviço «Táxi Saúde 65», destinada a utentes com idade igual ou superior a 65 anos, para deslocações entre residência e estabelecimentos de saúde no concelho do Porto, mediante tarifa socialmente apoiada.
XXII. O TCA Norte qualificou esse serviço como modalidade de transporte público de passageiros flexível, prevista no artigo 34.° e seguintes do R3SPTP e no Decreto-Lei n.° 60/2016, diplomas que preveem expressamente a exploração deste serviço através de transporte em táxi.
XXIII. Nos termos da alínea u) do artigo 3.° do R3SPTP, o serviço público de transporte flexível é definido como aquele explorado de forma adaptada às necessidades dos utilizadores, com flexibilidade de itinerários, horários, paragens ou tipologia de veículo, abrangendo, por isso, soluções como o transporte a pedido.
XXIV. A alínea g) do n.° 2 do artigo 34.° do R3SPTP dispõe que a exploração deste serviço flexível pode ser efetuada através da utilização do transporte em táxi, sendo o táxi aqui assumido como verdadeiro meio de prestação de serviço público de transporte de passageiros.
XXV. E no Decreto-Lei n.° 60/2016, o artigo 5.° não deixa margem para dúvidas de que só podem realizar serviços de transporte público flexível as empresas licenciadas para a atividade de transporte coletivo rodoviário de passageiros (autocarro) e as empresas licenciadas para o transporte de táxi, enquanto serviço de transporte individual de passageiros.
XXVI. Em abono da continuidade funcional com o transporte em autocarro, o artigo 29.° do Decreto-Lei n.° 101/2023 prevê que «As autoridades de transportes podem autorizar a realização de transportes coletivos em táxi», nos termos do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 60/2016, reforçando a inserção deste tipo de serviço no setor especial dos transportes.
XXVII. Resulta destes preceitos que o transporte em táxi, quando integrado em serviços públicos de transporte flexível, é tratado como modalidade alternativa ou complementar do transporte em autocarro, submetido ao mesmo regime jurídico e orientado para o mesmo fim de prestação de serviço público de transporte rodoviário.
XXVIII. Ou seja, é o próprio legislador que coloca estes serviços de transporte, por autocarro e em táxi, numa relação de continuidade e equivalência funcional, sendo modalidades alternativas ou complementares do mesmo serviço público de transporte de passageiros rodoviário no seu todo, obedecendo a sua exploração às regras do mesmo regime jurídico.
XXIX. Neste sentido, o transporte em táxi, realizado no contexto do transporte público de passageiros flexível, é legalmente equivalente, numa lógica de continuidade funcional, ao transporte em autocarro e subsume-se na categoria de «setor de transportes» a que se refere a alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do CCP.
XXX. O contrato em causa tem, precisamente, por objeto criar uma rede de transporte público flexível, operada por empresas de transporte em táxi, tal como previsto no artigo 34.° do R3SPTP e no artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 60/2016, e como resulta do Segundo Aditamento ao Contrato-Programa de 01.07.2022, que transfere para a Recorrida a gestão dos produtos especiais de transporte, incluindo o «Táxi Saúde 65», pois o serviço «Táxi Saúde 65» apresenta as características típicas de um serviço público em rede: é dirigido a um público-alvo delimitado (utentes com 65 ou mais anos), opera em percursos predefinidos entre residência e estabelecimentos de saúde, tem condições tarifárias fixadas pela entidade adjudicante e é regulado em documento de condições de utilização.
XXXI. Este serviço não corresponde, por isso, à atividade tradicional e livre do táxi, em que o passageiro determina livremente origem e destino e o preço é apurado a taxímetro, mas antes a uma modalidade de transporte público de passageiros, sujeita a regime próprio, que se insere na lógica de transporte flexível e socialmente orientado.
XXXII. Quando as Recorrentes afirmam que o artigo 9.°/3 do CCP «não abrange, direta nem indiretamente, o serviço de transporte por táxi», desconsideram a dimensão funcional da norma e o n.° 4 do mesmo artigo, bem como a integração sistemática com o R3SPTP, o Decreto-Lei n.° 60/2016 e o Decreto-Lei n.° 101/2023, que identificam expressamente o transporte em táxi como modalidade de serviço público de transporte flexível, em rede, sob responsabilidade de autoridade de transportes.
XXXIII. A tentativa de afastar a natureza de transporte flexível deste transporte em táxi, com base em requisitos de «baixa densidade populacional» do Decreto- Lei n.° 60/2016, não colhe, uma vez que o Acórdão recorrido não qualifica o «Táxi Saúde 65» como transporte público flexível típico de áreas rurais de baixa densidade, mas como um serviço público de transporte em rede de índole social (tem por função assegurar transporte a pessoas idosas, doentes ou com mobilidade reduzida), funcionalmente equivalente às soluções de transporte flexível previstas na legislação, em que o táxi atua como modalidade integrada de transporte público rodoviário.
XXXIV. Face a este enquadramento, o TCA Norte concluiu, com inteira correção, que o serviço em causa se subsume ao conceito funcional de atividades do setor dos serviços de transporte do artigo 9.°/3 do CCP, sendo irrelevante que o texto desta norma não mencione expressamente o táxi entre os meios de transporte exemplificados.
XXXV. A enumeração de meios de transporte constante da alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° não tem por efeito excluir, sem mais, o uso de outros veículos para prestação de serviço público de transporte em rede, tanto mais que também não inclui, por exemplo, o transporte aéreo, que por definição não integra o setor rodoviário a que aqui se atende.
XXXVI. A norma em causa é uma disposição definidora do âmbito funcional das atividades abrangidas pelo regime dos setores especiais, e não uma simples «exceção» de aplicação estrita; o critério decisivo é a natureza do serviço prestado, o de serviço público de transporte em rede, e não a etiqueta formal do veículo.
XXXVII. A invocação do princípio exceptio strictissimae interpretotionis sobre a impossibilidade de interpretação extensiva de normas excecionais não procede, porquanto aqui não está em causa a extensão de privilégios ou derrogações pontuais, mas a delimitação do campo de aplicação de um regime setorial estruturante.
XXXVIII. A interpretação atualista é metodologicamente admissível em normas de âmbito, sobretudo quando a evolução legislativa e regulatória demonstra que o legislador passou a enquadrar novas modalidades de serviço, como o transporte flexível por táxi, na mesma lógica funcional que presidiu à redação original da norma.
XXXIX. O TCA Norte demonstrou que o objetivo do artigo 9.°/3 é abranger as soluções de transporte público rodoviário que assegurem, em rede, a mobilidade das populações, incluindo as mais vulneráveis, o que é precisamente o caso do serviço «Táxi Saúde 65», vocacionado para deslocações a serviços de saúde de pessoas idosas.
XL. Uma vez reconhecido que: (i) a Recorrida é entidade adjudicante do setor especial dos transportes; (ii) o contrato diz diretamente respeito à prestação de serviço público de transporte de passageiros flexível; e (iii) o respetivo valor não atinge o limiar europeu, o artigo 11.°/l-b) do CCP impõe a conclusão de que a Parte II do CCP se não aplica à sua formação.
XLI. Em consequência, a C... Serviços não estava, in casu, obrigada a instar qualquer procedimento pré-contratual típico da Parte II (concursos, procedimentos limitados ou sequer ajuste direto), atuando, na celebração do contrato, como um particular, sem prejuízo do respeito devido aos princípios gerais da atividade administrativa.
XLII. Daqui decorre que não houve preterição de procedimento adjudicatório «devido», nem invalidade da decisão de escolha de procedimento ou da adjudicação, pois o CCP não impunha, neste caso, a observância de qualquer dos procedimentos formais previstos na sua Parte II.
XLIII. A declaração de nulidade proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto assentou num erro de direito quanto ao enquadramento do serviço em causa e quanto à aplicabilidade da Parte II do CCP, erro esse que o Acórdão do TCA Norte corrigiu de forma fundamentada, à luz do sistema normativo aplicável.
Termos em que:
a) Deve o recurso de revista ser considerado inadmissível por não se verificarem os pressupostos do artigo 150.° do CPTA, devendo manter-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte;
b) Caso assim não se entenda, deve o recurso ser julgado improcedente, em conformidade com as Conclusões que antecedem, mantendo-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte.”
Este STA em Acórdão de Apreciação Preliminar, de 8 de janeiro de 2026, decidiu admitir a Revista, tendo, no que aqui releva, discorrido nos seguintes termos:
“(…) Pronunciando-se sobre a questão de saber se o procedimento pré-contratual que conduziu à adjudicação do contrato de aquisição de serviços de gestão operacional de uma plataforma que permitia a marcação de serviços de táxi no âmbito do “Serviço Táxi Saúde + 65” estava sujeito à Parte II do CCP e, consequentemente, a um procedimento concorrencial que não fora adotado, ou se, pelo contrário, tratando-se de um serviço público de transporte rodoviário individual de passageiros, deveria ser incluído nos sectores especiais a que alude o art.° 11.°, do CCP, a sentença, para julgar a ação procedente, entendeu que o transporte de táxis não estava incluído no elenco das atividades de transporte indicadas no art.° 9.°, n.° 3, al. a), do mesmo diploma, sendo-lhe, por isso, aplicável o regime comum do CCP e não o regime mais flexível dos sectores especiais.
Para perfilhar entendimento contrário, concluindo, assim, pela não aplicação ao caso da Parte II do CCP, o acórdão recorrido, reconhecendo que os transportes em táxis não estão abrangidos pelo sentido literal da norma da al. a) do n.° 3 do art.° 9.° do CCP, adotou uma interpretação extensiva deste preceito, no sentido de aí incluir os serviços de transporte público flexível prestados em rede para populações vulneráveis, ainda que utilizando táxis, como sucede como o “Táxi Saúde + 65”.
A recorrente justifica a admissão da revista com a relevância jurídica da questão de saber se o serviço de táxi, como transporte a pedido, se pode ou não enquadrar no regime de exclusão previsto no art° 9.°, n.° 3, al. a), do CCP, que obteve nas instâncias uma resposta perfeitamente antagónica, estando em causa a interpretação de uma regra advinda da legislação comunitária que, no acórdão recorrido, é objeto de interpretação extensiva a casos não expressamente previstos na sua letra, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, por o referido preceito e o art.° 11.° da Diretiva 2014/25/UE não poderem deixar de ser lidos como uma imposição taxativa que visou meios de transporte muito concretos, nada justificando a interpretação extensiva - que, na realidade, se aproxima mais da aplicação analógica de um regime excecional - e atualista de uma disposição que foi introduzida em 2017.
Resulta do que ficou exposto que a questão em discussão nos autos é a de saber se o serviço de transporte a pedido em táxis, configurado no programa “Táxi Saúde + 65” se enquadro no conceito de “atividades do sector dos serviços de transporte” da al. a) do n.° 3 do art.° 9.° do CCP, com a consequente aplicação do regime dos sectores especiais constante do art.° 11.° e o afastamento da aludida Parte II para contratos abaixo do limiar europeu.
A solução adotada pelo acórdão recorrido, numa matéria dotada de complexidade jurídica, objeto de posições divergentes das instâncias, que reveste potencialidade de repetição noutras situações e assume cariz inovatório neste STA, suscita fundadas dúvidas quanto ao seu acerto.”
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36.º, n.º 2, do CPTA), cumpre decidir.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 4 de fevereiro de 2026, não veio a emitir Parecer.
II- Questões a decidir
Conforme resulta do Acórdão de Apreciação Preliminar, importa verificar se o procedimento pré-contratual que conduziu à adjudicação do contrato de aquisição de serviços de gestão operacional de uma plataforma que permitia a marcação de serviços de táxi no âmbito do “Serviço Táxi Saúde + 65” estava sujeito à Parte II do CCP e, consequentemente, a um procedimento concorrencial que não fora adotado, ou se, pelo contrário, tratando-se de um serviço público de transporte rodoviário individual de passageiros, deveria ser incluído nos sectores especiais a que alude o art.° 11.°, do CCP, sendo que as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente, delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA.
III- Da Matéria de facto
Tem-se por reproduzida a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido.
IV- Do Direito
Como decorre do próprio sumário do Acórdão Recorrido, «impõe-se ao julgador desconsiderar o elemento literal da lei na alínea a) do n° 3 do artigo 9° do CCP, integrado pela enunciação de uma multiplicidade de meios e sistemas de meios de transporte terrestre apenas coletivos que omite o meio, não coletivo, do táxi, e valorizar determinantemente a ratio legis da definição do conceito normativo funcional ali vertido, a saber, a exclusão da aplicabilidade da parte II do CCP aos contratos necessários à prestação do serviço público de transporte terrestre de passageiros em termos que salvaguardem minimamente a satisfação das necessidades de mobilidade das populações, incluindo as pessoas de mobilidade reduzida e mais vulneráveis, como doentes e idosos, ou seja, impõe-se, interpretar extensivamente o n° 9 al. a) do CCP, no sentido de incluir, além dos meios e sistema de transporte terrestre expressamente enunciados, não necessariamente o táxi, mas quaisquer soluções de transporte público flexível, complementares daqueles ou supridoras das suas insuficiências, posto que em rede, isto é, nas condições determinadas por entidade adjudicante, mesmo que implicando a contratação pública de serviços de táxi».
Diversamente, a sentença de primeira instância havia considerado que o serviço de táxi, como transporte a pedido, não se podia enquadrar no regime de exclusão previsto no art.° 9.°, 3, a) do Código dos Contratos Públicos (CCP), pelo que se deveria aplicar o regime previsto na Parte II do referido CCP, o que não se teria verificado em concreto.
Assim, e como decorre do Acórdão de Apreciação Preliminar, importa verificar se a contratação de serviço de táxi, por uma entidade adjudicante deverá cumprir o regime de previsto na Parte II do CCP.
Em qualquer caso, o acórdão recorrido entendeu extensivamente adotar à situação controvertida o regime constante da al. a) do n.° 3 do art.° 9.° do CCP, entendendo, assim, que o contratualizado se inseria no conceito de serviço público de transporte terrestre de passageiros.
A interpretação adotada seria aceitável, não fosse a circunstância de ter interpretado extensivamente norma excecional, sem que os pressupostos necessários para o efeito, se mostrassem preenchidos.
Com efeito, refere-se no art.° 9.° do CCP:
“(…) Atividades nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais.
(...)
3- Para efeitos do presente Código consideram-se atividades do sector dos serviços de transporte:
a) As que tenham por objetivo a disponibilização ou exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho-de-ferro, sistemas automáticos, carros elétricos, tróleis, autocarros ou cabo e por vias navegáveis entre terminais marítimos ou fluviais;
b) As que tenham por objetivo a exploração de uma área geográfica para disponibilizar aeroportos e portos marítimos ou fluviais ou outros terminais de transportes às empresas de transporte aéreo, marítimo ou fluvial.
4- No que diz respeito aos serviços de transporte, considera-se que existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma entidade adjudicante”.
É incontornável que a norma transcrita não se mostra aplicável ao serviço de transporte por táxi, ao contrário do entendimento adotado extensiva e atualisticamente no Acórdão Recorrido.
Com efeito, o acórdão Recorrido entendeu extensiva e atualisticamente que, não obstante o carácter especial do título II da Parte I do CCP, que o serviço de táxi seria equiparável aos restantes meios de transporte expressamente referidos naquela norma, entendimento que aqui se não acolhe.
Na realidade, perante o carácter excecional da norma, onde objetiva e concretamente se fixam os meios de transporte aos quais se aplica o normativo (caminho-de-ferro, sistemas automáticos, carros elétricos, tróleis, autocarros ou cabo e por vias navegáveis entre terminais marítimos ou fluviais), não se mostra admissível o recurso à interpretação extensiva, de modo a incluir os táxis.
O Regime aplicado visa singelamente delimitar as atividades que serão excluídas da regra geral de contratação que permitem um controlo, transparência e um garante do princípio da concorrência.
O regime controvertido e extensivamente aplicado à situação aqui controvertida, não visou criar uma norma aberta, suscetível de se aplicar ao universo dos transportes públicos, pois que, se assim fosse, não teria havido a necessidade de concretizar quais os meios de transporte a que se aplicaria, sem qualquer referência a expressões como “nomeadamente” ou “designadamente”, o que significa que a enunciação feita, não se mostra enunciativa ou exemplificativa.
Refere-se, ainda no Acórdão Recorrido que o art.° 11 da Diretiva Comunitária enunciada tem uma formulação muito idêntica e se pode concluir que à norma portuguesa não presidiu «qualquer especifica ratio legis do legislador nacional».
Em qualquer caso, a norma comunitária consagra, identicamente à norma nacional, um regime restritivo e fechado, inviabilizando a interpretação extensiva adotada, de modo a não permitir alargar o regime excecional normativamente estabelecido outros meios de transporte.
Como se sumariou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10/10/1989, proc. 026449, «a interpretação extensiva de normas excecionais só é possível quando seja lícito ao intérprete concluir que o legislador disse menos do que queria».
Do mesmo modo, como se discorre no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência do STJ, Procº 1070/20.0T8BJA.E1.S1 de 23/09/2025, “Existe interpretação extensiva sempre que o intérprete, ao reconstituir a parte do texto da lei e segundo os critérios estabelecidos no art. 9º do C.C., conclua que o pensamento legislativo coincide com um dos sentidos contidos na lei, mas o legislador, ao formular a norma, disse menos do que queria, sendo, por isso, necessário alargar o texto legal.
A interpretação extensiva só é possível quando o intérprete conclua pela certeza de que o legislador se exprimiu restritivamente, dizendo menos do que pretendia (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Vol. I, 4ª ed. pág. 60; Parecer da Procuradoria Geral da República nº 71776, de 8-7-76 ( Bol. 263-103).”
A interpretação extensiva apenas procura retirar da norma o que nela já se encontra, ainda que imperfeitamente expresso, tratando-se apenas do alargamento, por via hermenêutica, do que já se encontrava em latência ou potência na vontade e razão legislativas, o que não se vislumbra que tenha ocorrido na situação controvertida.
O regime aplicado pelo TCA consiste num regime excecional que afasta as normas gerais de contratação pública.
O previsto regime geral da contratação pública, constante das diretivas europeias e do CCP, visou criar um regime geral de contratação pública, excecionando-se um regime concretamente aplicável a entidades que operam em setores especiais concretamente enunciados, os quais, perante a sua importância estratégica e características específicas, justificam a sua sujeição a um regime próprio, como decorre da Diretiva n.° 2014/25/EU, de 26 de fevereiro de 2014.
A própria justificação “atualista” adotada pelo Acórdão recorrido, para aplicar à situação controvertida, do regime excecional, não colhe.
Com efeito, o referido regime foi introduzido pelo Decreto-lei n.° 223/2011, de 9 de Agosto, transpondo para o ordenamento jurídico interno a Diretiva n.° 93/38/CEE que veio a ser revogada pela Diretiva n.° 2004/17/CE.
Entretanto, surgiu a Diretiva 2014/25/EU que foi transporta pelo Decreto-Lei 111-B/2017, de 31 de Agosto, conferindo a redação atual ao art.° 9.° do CCP.
Como refere o Supremo Tribunal de Justiça (acórdão de 26/11/2009, rec. 1952/09.0YXLSB.L1-2), «(…) quanto à interpretação atualista vale a consideração de que “A letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação...o texto funciona também como limite da busca do espírito. Os seus possíveis sentidos dão-nos um quadro muito vasto, dentro do qual se deve procurar o entendimento definitivo da lei. Para além disto porém não se estaria a interpretar a lei mas a postergá-la, chegando-se a sentidos que não encontrariam na letra qualquer afinidade”
O tribunal recorrido invoca ainda em defesa da sua tese extensiva e atualista, que o serviço em causa não é um típico serviço de táxi, mas um alternum genus, inominado, de transporte público de passageiros, situado entre o transporte coletivo de passageiros e o serviço público de táxi, pelo que haveria de desconsiderar o elemento literal da lei e interpretar extensivamente a al. a) do n.° 3 do art.° 9.° do CCP no sentido de incluir, «além dos meios de sistema de transporte terrestres expressamente enunciados, não necessariamente o táxi, mas também quaisquer soluções de transporte público flexível, complementares daqueles ou supridoras das sua suficiências, posto que em rede, inclusive com recurso à contratação de táxis por entidade adjudicante».
Mal se compreende que pudéssemos estar perante um tercium genus do serviço de táxi, pois que, em bom rigor, trata-se de um serviço comum de Táxi, com algumas especificidades, que não permitem qualificá-lo como se de um regime diverso se tratasse.
Com efeito, de acordo com o previsto no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte em Táxi (D.L. 101/2023, de 31 de outubro), o serviço de transporte em táxi é possível ser prestado já hoje de forma diversificada, nomeadamente «a taxímetro»; «a percurso, em função dos preços definidos para os respetivos itinerários, tendo em conta o estabelecido pelas autoridades de transportes»; ou a «a contrato, celebrado por acordo reduzido a escrito ou em suporte digital, em sistema eletrónico disponível na viatura, de onde conste, obrigatoriamente, o respetivo prazo, o preço e a plataforma de reserva, se aplicável» (art.° 18.° desse Regime Jurídico), sem que perca a natureza de Táxi.
Se é verdade que o táxi é um transporte público, o que é facto é que, em momento algum, o legislador pretendeu incluí-lo no âmbito das atividades dos transportes suscetíveis de beneficiar do regime relativo aos setores especiais, pois que, sendo caso disso, bastaria tê-lo afirmado.
Em face de tudo quanto supra se expendeu, não se vislumbram razões justificativas para afastar o regime que é aquele que o legislador entende como regra para assegurar a transparência e a concorrência, sendo incontornável que o regime aplicável à situação controvertida, será o regime da contratação pública, por via do regime comum do CCP, em face do que se revogará o Acórdão Recorrido, retomando-se o sentido da decisão proferida em 1ª Instância.
IV. Decisão
Assim, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento ao Recurso, revogar o Acórdão Recorrido, confirmando-se a decisão proferida em 1ª Instância.
Custas neste STA, pela Recorrida
Lisboa, 5 de março de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Cláudio Ramos Monteiro.
