01618/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estando em causa a cobrança de dívida proveniente de acto administrativo que determinou a conversão em reembolsável da totalidade do apoio financeiro que o Instituto de Emprego e Formação Profissional concedera e que determinou o imediato vencimento da dívida, com ordem de pagamento, importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no CPA, e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no CPPT.

II- Tal decisão tinha de ser notificada à interessada, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.

III- Segundo o art. 70º, nº 1, al. a), do CPA, as notificações podem ser feitas por via postal desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando; e apesar de a lei não o especificar, o envio da notificação pelos correios deve ser feita sob a forma registada.

IV- Todavia, não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a presunção que o nº 3 do art. 254º do anterior CPC (a que corresponde o art. 248º do actual CPC) prevê para as notificações de actos judiciais aos mandatários, isto é, de que a notificação produz efeitos ainda que a carta seja devolvida.

V- Recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação efectuada através de carta que comprovadamente veio devolvida e que não chegou à esfera de cognoscibilidade do respectivo destinatário.

VI- Impunha-se, neste caso, que o IEFP diligenciasse pela confirmação da residência da destinatária no endereço em causa e pela realização de nova tentativa de notificação, uma vez que não beneficia de qualquer presunção de notificação e nada evidencia que a correspondência só não foi reclamada porque aquela assim não o pretendeu; assim como nada indica que estejamos perante uma situação em que recaísse sobre a destinatária um especial dever de se acautelar face a um expectável recebimento desta correspondência e ordem de pagamento.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. O INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP, IEFP, IP, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou procedente a oposição deduzida por A……………. à execução fiscal contra si instaurada para cobrança da quantia de 29.779,98 € proveniente de decisão administrativa que determinou a conversão em reembolsável da totalidade do apoio financeiro que lhe fora concedido ao abrigo do regime contido no Dec. Lei nº 189/96, de 8 de Outubro.

Terminou as respectivas alegações de recurso com as seguintes conclusões:

A) No âmbito do procedimento administrativo, e no que se referem às notificações por via postal, mesmo que com aviso de recepção, é aplicável o regime vertido no art. 254º do Código de Processo Civil, do que resulta que a presunção da notificação no terceiro dia posterior ao do registo só pode ser ilidida pelo notificado provando que a notificação não foi efectuada por razões que lhe não sejam imputáveis.

B) A notificação feita à Oponente pelo IEFP, I.P. foi eficaz, porquanto a Oponente não apresentou qualquer evidência ou prova de que esta não foi efectuada, por razões que não lhe sejam imputáveis.

C) Ao contrário, é legítimo imputar à Oponente, enquanto interessada directa no procedimento, um especial dever de diligência no sentido de assegurar que a correspondência remetida pelo IEFP, I.P. endereçada à morada por si indicada, seria recebida sem mais impedimentos, posto que: - Por razões de segurança jurídica, desde logo no formulário de candidatura e no decurso do procedimento, foi estabelecida expressamente uma morada indicada pela própria Oponente para receber as comunicações do IEFP, I.P.; - A Oponente estava mais que ciente de que se encontrava em situação de incumprimento capaz de despoletar a emissão, por parte do IEFP, IP, de decisão de restituição do apoio financeiro;

D) Neste contexto, o não recebimento da notificação é exclusivamente imputável à Oponente que deve suportar todas as consequências legais correspectivas: a notificação ser julgada efectivamente concretizada, revogada a sentença proferida no Tribunal de 1ª Instância e ordenado o prosseguimento do processo de execução fiscal.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto do STA emitiu douto parecer no sentido de que o recurso não merecia provimento, na medida em que a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe é imputado pelo Recorrente.

1.4. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir em conferência.

2. Na sentença recorrida constam como assentes os seguintes factos:

1. Por despacho de 13.05.1998, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP,IP) concedeu a A………… e outros um apoio financeiro destinado à constituição de uma iniciativa local de emprego, ao abrigo do disposto no DL nº 189/96 de 08.10.

2. Por despacho de 05.11.2004 foi determinada a conversão em reembolsável da totalidade do apoio recebido a título não reembolsável, o vencimento imediato da totalidade da dívida e o desencadear do processo de cobrança coerciva, com fundamento no incumprimento das obrigações assumidas aquando da concessão daquele apoio – cfr. fls. 15 e 16 do PEF cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

3. Na sequência do referido despacho e com vista à notificação da ora oponente para proceder ao pagamento voluntário da dívida no montante de 28.556,59 euros, o IEFP remeteu carta registada com aviso de recepção para a Rua ………., nº ………, ………., ……….., 4710-……….. Braga – cfr. fls. 19 a 21 do PEF cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

4. O conteúdo da notificação é o que consta de fls. 19 dos autos e aqui se dá por reproduzido.

5. Essa carta foi devolvida, em 22.05.2012, com a indicação de “não atendeu - data 11/03/2012 - avisado na estação correios, e “não reclamado” – cfr. fls. 20 e 21 do PEF cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

6. A 10.07.2012, foi extraída a certidão de dívida de fls. 8 do apenso cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

7. Em 06.08.2012, no Serviço de Finanças de Braga 1, foi instaurada a execução fiscal nº 0361201201097032, contra A……………., para cobrança da quantia de 28.747,49 euros, com base em incumprimento das obrigações assumidas no âmbito de um apoio financeiro concedido pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP, IP), destinado à constituição de uma iniciativa local de emprego, ao abrigo do disposto no DL nº 189/96 de 08.10 — cfr. fls. 1 a 8 do PEF cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

8. A oponente foi citada a 13.08.2012 — cfr. fls. 2 do PEF cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

9. A presente oposição foi deduzida em 12.09.2012 — cfr. fls. 5 dos autos.

3. Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou procedente a oposição que A……………. deduziu à execução fiscal contra si instaurada para cobrança da quantia de 29.779,98 Euros, proveniente de decisão do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, que determinou a conversão em reembolsável da totalidade do apoio financeiro que lhe concedera e que se destinara à constituição de iniciativa local de emprego, em conformidade com o regime contido no Dec. Lei nº 189/96, de 8.10, e que determinou o vencimento imediato da dívida.

Tal procedência fundou-se na falta de notificação dessa decisão administrativa de 5 de Novembro de 2004 e consequente falta de notificação para pagamento voluntário do respectivo montante, determinante da julgada inexigibilidade da dívida em cobrança coerciva na execução fiscal.

Como se deixou explicado da sentença: «Importa então apreciar e decidir se, quando a execução foi instaurada, a Oponente havia sido notificada para proceder ao pagamento voluntário da dívida que se pretende cobrar através da execução fiscal.

No caso vertente, a referida notificação foi efectuada por carta registada com aviso de recepção. No entanto, a referida carta foi devolvida ao remetente, com a menção de “não atendeu” e “não reclamado”.

Perante a devolução da carta, o IEFP não realizou qualquer outra diligência com vista a notificar a oponente. // Daqui resulta que a oponente não foi efectivamente notificada da decisão que ordenou o reembolso, o vencimento imediato da dívida e o prazo para proceder ao pagamento voluntário.

Enquanto o acto não for notificado, o acto será ineficaz, não produzirá efeitos - cfr. art. 268º/4 CRP, 132º e 66º a 70º CPA - tornando-se a dívida exequenda inexigível.

Assim, por ora, a dívida exequenda não é exigível à oponente por não lhe ter sido dada a oportunidade de discutir a legalidade da decisão, de 5.11.2004, que determinou a conversão em reembolsável da totalidade do apoio recebido a título não reembolsável e o vencimento imediato da totalidade da dívida.».

Do assim decidido discorda o IEFP, aqui Recorrente, por entender que é aplicável ao procedimento administrativo o regime vertido no nº 3 do art. 254º do Código de Processo Civil, daí resultando uma presunção da notificação no 3º dia posterior ao do registo, que só o notificado pode ilidir pela prova de que a notificação não foi efectuada por razões que lhe não são imputáveis; razão por que advoga que, no caso, a notificação tem de considerar-se como perfeita e eficaz, porquanto a oponente não apresentou prova de que a notificação não foi efectuada por razões que não lhe são imputáveis.

Vejamos.

É inequívoco que a dívida exequenda respeita a apoio financeiro concedido à oponente pelo IEFP, apoio que por despacho proferido por esta entidade em 5 de Novembro de 2004 foi convertido em reembolsável, com simultânea ordem de reembolso e vencimento imediato da dívida. A notificação desse despacho foi enviada à oponente através de carta registada dirigida para a Rua …………, nº ………….., ………….., …….., 4710-……… Braga. Todavia, tal carta foi devolvida pelos serviços postais com a menção “não atendeu” e “não reclamado”, após o que foi instaurada execução fiscal com vista à cobrança coerciva da dívida, sem que tivesse sido realizada qualquer outra diligência para notificação da oponente do aludido despacho.

Daí que a questão que vem colocada consiste em saber se deve considerar-se que a executada, ora Recorrida, foi efectivamente notificada do acto para efeitos de pagamento voluntário da dívida, ou se, perante a devolução da carta, o IEFP devia ter efectuado mais diligências para concretizar a notificação do acto.

É inquestionável que estamos perante a cobrança de dívida que provém de acto administrativo (despacho da entidade competente para controlar o cumprimento da iniciativa local de emprego), pelo que importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA), e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

Como se sabe, tais actos, quando gozam de eficácia externa, têm de ser notificados aos interessados, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, de acordo com a imposição do nº 3 do art. 268º da Constituição, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto. Por isso, na concretização desse imperativo constitucional, o art. 66º do CPA estabelece que devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos, ou que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.

A notificação desempenha, assim, um papel garantístico ou processual, na medida em que só após a notificação pode o acto ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação.

Nessa consonância, o art. 70º, nº 1, alínea a), do CPA dispõe que “as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando (…)”.

Em anotação a este preceito legal, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO DE AMORIM, referem, no “Código de Procedimento Administrativo – Comentado”, 2ª Ed., pág. 361, que “o envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspecto o processo judicial e o processo administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254º do Código de Processo Civil: fica feita prova no processo (ao qual é junto o respectivo talão de registo) de que a notificação foi enviada e em que data, podendo presumir-se (como em juízo) que os serviços postais entregaram, nos prazos normais, aos respectivos destinatários, a correspondência que lhes é confiada. Note-se, porém, que não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a regra aplicável em matéria de notificações judiciais (nº 3 do art. 1º do Decreto-Lei nº 121/76), segundo o qual elas se consideram feitas no terceiro dia posterior à data do registo (ou no primeiro dia útil imediatamente subsequente).». (nosso sublinhado)

E também na jurisprudência (Cfr, entre outros, o acórdão da Secção de C.A. do STA de 1/10/2008, no recurso nº 0337/08, onde se deixou frisado que a presunção constante do nº 3 do art. 254º do CPC «não é aplicável aos processos administrativos, que são regulados em primeira linha pelo CPA, em que não há qualquer norma que determine a aplicação subsidiária do CPC.».) se firmou o entendimento de que não vale para os procedimentos administrativos a presunção que o nº 3 do art. 254º do anterior Código de Processo Civil (a que corresponde o art. 248º do actual CPC) prevê para as notificações de actos judiciais aos mandatários, isto é, de que a notificação produz efeitos ainda que a carta seja devolvida.

É certo que quando a comunicação é efectuada através dos serviços postais, que podem levar algum tempo a colocar a carta em condições de o destinatário ter possibilidade de a conhecer, a lei processual presume, através de uma regra de experiência (id quod plerumque accidit), que a comunicação postal demora três dias (após o registo) a entrar na esfera de perceptibilidade do seu destinatário (3º dia que se transfere para o 1º dia útil seguinte se aquele for um dia não útil), o que constitui uma presunção legal destinada a facilitar a prova de que a notificação foi introduzida na esfera de cognoscibilidade do notificando.

Todavia, a atribuição legal de certa relevância ao registo da carta não permite obter a certeza inabalável de que o seu destinatário a recebeu nesse prazo. Assim como a forma de notificação postal não exclui o risco da carta não ser efectivamente recebida pelo destinatário (razão por que o notificado pode ilidir essa presunção), também se a carta for devolvida não se pode inferir que o registo faz presumir que ela foi colocada na esfera de cognoscibilidade do destinatário. É que se nenhum aviso for deixado no domicílio do notificando, não há, sequer, a garantia da cognoscibilidade da existência da carta; e se o aviso foi deixado, vicissitudes várias, como a ausência temporária do domicílio (vg. trabalho, férias, doença, etc.), podem impedir o acesso à carta.

Assim, a consequência lógica que a lei deduz do registo da carta, ou seja, que se presume que demora três dias a ser posta alcance do destinatário, deixa de poder ser feita, pelo menos com o mesmo grau de probabilidade, se a carta for devolvida.

E daí que a presunção legal da notificação por via postal de acto administrativo só possa funcionar se a carta não vier devolvida.

Por conseguinte, recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação efectuada através de uma carta que, comprovadamente, veio devolvida e que não chegou, assim, à esfera de cognoscibilidade do respectivo destinatário.

Em suma, atendendo à função garantística que a notificação representa e ao papel integrativo de eficácia que se lhe reconhece, cremos que qualquer outra afirmação se torna inviável, por inexistência da necessária situação objectiva de certeza legal da cognoscibilidade do acto notificando.

No caso vertente, o IEFP procedeu à notificação através de carta registada, mas esta não chegou a ser entregue e recepcionada pela destinatária, ora Recorrida, pois a carta foi devolvida pelos serviços postais dos CTT com a menção “não atendeu” e “não reclamado”. Isto é, a notificação não chegou a concretizar-se, por a carta não ter sido recepcionada.

E não se aplicando aqui a regra contida no nº 3 do artigo 254º do CPC, no sentido de que «a notificação não deixa de produzir efeito pelo facto de o expediente ser devolvido, desde que a remessa tenha sido feita para o escritório do mandatário ou para o domicílio por ele escolhido», não pode afirma-se que o acto administrativo chegou ao conhecimento da interessada, ora recorrida (independentemente das razões subjacentes à não reclamação da correspondência junto dos correios), motivo por que ela não pode considerar-se notificada – pois que também nada indicia que tivesse tido, nessa data e por via de tal carta, conhecimento efectivo do teor da notificação remetida e dos elementos pertinentes previstos no artigo 68º do CPA.

Impunha-se, neste caso, que o IEFP diligenciasse pela confirmação da residência da recorrida no endereço em causa e pela realização de nova tentativa de notificação, uma vez que não beneficia de qualquer presunção de notificação e nada evidencia que a correspondência só não foi reclamada porque a recorrida assim não o pretendeu. E também nada indica que estejamos perante uma situação em que recaísse sobre a destinatária, ora recorrida, um especial dever de se acautelar face a um expectável recebimento de correspondência.

Entendemos, assim, que a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe vem imputado.

4. Face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 14 de Janeiro de 2015. – Dulce Neto (relatora) – Isabel Marques da Silva – Pedro Delgado.