293/1985 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 293/85 Processo n.º 268/85 Plenário Relator: Conselheiro Martins da Fonseca Acordam no Tribunal Constitucional O Partido Social Democrata – (PPD/PSD), interpôs recurso para este Tribunal da decisão do juiz de Sesimbra que, desatendendo reclamação daquele partido, admitira definitivamente, ao nível da primeira instância, a candidatura da Aliança Povo Unido (APU), à eleição para a Câmara Municipal de Sesimbra, alegando em síntese: A APU está registada como coligação de partido nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7/11; As coligações deste tipo podem ter outros fins políticos, que não os eleitorais, e tanto assim é que aquele diploma legal não exige que tenham denominação, sigla e símbolo; As coligações de partidos com fins eleitorais, previstos no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 595/74, regem-se pelo disposto na legislação eleitoral; Nas diversas leis eleitorais (com excepção do caso particular da lei eleitoral da Presidência da República) é sempre exigido, no caso de a lista de candidatos ser apresentada por uma coligação, que seja feita prova documental do cumprimento dos requisitos da sua constituição como coligação para fins eleitorais, ad hoc constituída; Assim, uma coligação constituída nos termos do n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 595/74 não pode, puramente nessa qualidade, concorrer a actos eleitorais; Mas ainda que assim não se entenda, a APU, por no pacto de constituição haver subordinado a apresentação de listas conjuntas a cada eleição a uma decisão a tomar caso a caso pelos órgãos competentes dos partidos que a compunham, não podia nunca ter deixado de constituir uma específica coligação eleitoral para concorrer às próximas eleições autárquicas; O facto de não o ter feito inviabilizará a lista conjunta pela APU apresentada à eleição para a câmara municipal de Sesimbra; Mas ainda que toda esta argumentação não proceda, ainda assim – e como resulta do pacto de constituição da APU e do disposto do artigo 16.º, n.ºs 1 e 4 do Decreto-Lei n.º 701-B/76, na redacção introduzida pelo artigo 1.º da Lei n.º 14-B/85 – sempre seria indispensável fazer prova de que os órgãos competentes dos dois partidos coligados haviam decidido apresentar listas conjuntas às eleições autárquicas de 1985, o que não sucedeu na comarca de Sesimbra; Deve assim ser decidida a rejeição definitiva a lista de candidatos apresentada pela APU à eleição para a câmara municipal de Sesimbra. Respondeu a APU, dizendo em conclusão o seguinte: O n.º 1 do artigo 12.º da Lei dos Partidos (Decreto-Lei n.º 595/74) não proíbe que as coligações nele previstas tenham fins eleitorais e tenham a duração indefinida; A APU é uma coligação para fins eleitorais (entre outros) e foi constituída por tempo indeterminado; O entendimento de que a APU não é uma coligação para fins eleitorais é manifestamente falso, pois contraria os fins para que foi expressamente construída e que se encontram registados na respectiva anotação; A APU foi regularmente constituída ao abrigo da Lei dos Partidos Políticos, tendo sido verificada judicialmente a autorização dos órgãos competentes dos partidos integrantes e a regularidade da sua denominação, da sua sigla e do seu símbolo; A APU não foi dissolvida e tem sido politicamente reiterada pelos artigos integrantes, de forma persistente, ao longo dos anos; A APU, não tendo sido constituída para uma eleição específica, não se extingue com cada acto eleitoral, até porque não tem fins exclusivamente eleitorais; O n.º 2 do artigo 12.º da Lei dos Partidos só pode ter como sentido razoável o de que as coligações constituídas nos termos do n.º 1 do artigo 12.º do citado diploma e que tenham fins eleitorais devem observara também os requisitos das leis eleitorais; Ao apresentar listas conjuntas sob a égide da APU os partidos coligados na APU mostram cumprir integralmente os requisitos da lei eleitoral (artigo 16.º e 16-A do Decreto-Lei n.º 701-B/76); Com efeito, a coligação encontra-se anotada estando verificada a regularidade da sua denominação, da sua sigla e do seu símbolo, bem como a aprovação dos órgãos competentes dos partidos que a constituíram; O entendimento de que, apesar da APU ser uma coligação permanente, os partidos integrantes não estão dispensados de repetirem a respectiva anotação aquando de cada eleição não tem base legal, é absurdo, incongruente e destituído de um mínimo de sendo jurídico; A razão de ser da lei não é a anotação pela anotação, de acordo com um absurdo princípio ritualista, mas sim um controlo da regularidade e não confundibilidade das denominações, siglas e símbolos, o que, no caso da APU, já está firmado de uma vez por todas enquanto esta persistir; O entendimento agora defendido pelo recorrente não tem qualquer precedente, não tem nenhum apoio na doutrina ou na jurisprudência e vem ao arrepio de entendimento pacífica e universalmente aceite, inclusive pelo próprio, nas múltiplas eleições, de todos os níveis, em que concorreu conjuntamente com listas da APU; A interpretação das leis (e a prática que delas decorre) concernentes aos partidos e aos processos eleitorais não pode estar à mercê de rasgos de prestidigitação interpretativa, de construções sem suporte minimamente consistente e que põem em causa elementares princípios de confiança e de protecção da boa-fé; Mesmo que a letra da lei consentisse também um tal entendimento sempre ele deveria ser afastado a favor da interpretação mais razoável, mais sensata e mais conforme com o ratio legis da anotação das coligações para fins eleitorais; A recente Lei n.º 14-B/85 não trouxe qualquer alteração quanto aos requisitos a que devem obedecer as coligações para fins eleitorais, pois ela apenas adaptou a Lei Eleitoral ao que já este estava determinado na Lei do Tribunal Constitucional, e esta não fez mais do que exigir para todas as coligações eleitorais – inclusive as “meramente” eleitorais de carácter eventual – os requisitos de controlo judicial da denominação, da sigla e do símbolo, a que as coligações constituídas ao abrigo do n.º 1 do artigo 12.º da Lei dos Partidos – como é o caso da APU – já estavam sujeitas; A APU cumpriu e provou perante o juiz competente os restantes requisitos necessários para que, nos termos da lei eleitoral, os partidos possam apresentar listas em coligação, em particular a aprovação pelos órgãos competentes dos partidos e o anúncio público de tais coligações; Os órgãos competentes dos partidos decidiram oportunamente concorrer em listas conjuntas sob a égide da coligação às próximas eleições autárquicas; A denominação, sigla e símbolo da coligação foram devidamente comunicadas à Administração eleitoral; Os partidos integrantes da APU concorrem em listas conjuntas desde 1978 a todas as eleições; Nunca e por ninguém, foi questionada alguma vez a regularidade e legitimidade da coligação ou das respectivas listas; Na verdade, a APU integra há sete anos comunidade politica e jurídica nacional, concorrendo desde essa data a todas as eleições gerais para a Assembleia da República, Assembleias Regionais e órgãos do Poder Local, sempre com certidões emitidas pelo Tribunal Constitucional desde que este foi instalado, sem que qualquer magistrado judicial, inclusive no actual processo eleitoral, tenha suscitado qualquer duvida e sem que qualquer das outras forças politicas, nomeadamente PS, PSD e CDS tenham alguma vez contestado tal coligação; A APU é apenas uma coligação através da qual os partidos integrantes exercem o seu direito constitucional fundamental de concorrerem a eleições (artigo 117.º da Constituição da República); O entendimento dos requisitos de apresentar candidaturas através de coligações devidamente constituídas e anotadas, como é o caso, não pode ser visto como um meio de cercear os direitos dos partidos a concorrerem às eleições, como aconteceria se as listas viessem a ser rejeitadas; O que move o recorrente não é a defesa da regularidade do acto eleitoral e da legalidade democrática, pois apenas são impugnadas as listas da APU em certos lugares seleccionados, de acordo com critérios de puto oportunismo político; a ’ – o que move o recorrente não é a defesa da democraticidade das eleições, pois a APU é força política inquestionavelmente acreditada e politicamente triunfante na autarquia em causa, pelo que o pretendido afastamento das suas listas macularia irremediavelmente a genuidade do acto eleitoral e afectaria insanavelmente a legitimidade política dos órgãos que viessem a ser eleitos; b ’ – assim, o juiz de primeira instância decidiu bem, tal como todos os 221 juízes que admitiram as listas da APU às próximas eleições autárquicas, tal como todos os Juízes que rejeitaram reclamações precisamente idênticas à que deu origem à decisão ora recorrida. A sua decisão não merece censura. O recurso não é mais sério nem fundado que a inepta reclamação. c’- deve assim, que seja negado provimento ao recurso e confirmada a admissão das listas apresentadas pela APU à eleição para a Câmara Municipal de Sesimbra. Questão de fundo Legalização da APU. A questão foi examinada no acórdão desta data, proferida no processo n.º 251/85. Remetendo-se para os fundamentos aí aduzidos, basta concluir, como nesse acórdão se concluiu, que a APU não tinha que requerer a sua anotação neste Tribunal para poder concorrer à eleição para os órgãos autárquicos, a realizar em 15 de Dezembro. Deliberação dos órgãos competentes dos partidos integrantes da APU de concorrerem à eleição. Nos termos até do acto de constituição da APU, deviam os órgãos competentes dos partidos que compõem esta coligação deliberar previamente concorrer à eleição de que se trata. Ora essa prova foi feito no acto de apresentação das listas, como se entendeu no referido acórdão, pelas razões aí invocadas. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Lisboa, 4 de Dezembro de 1985. Martins da Fonseca Vital Moreira António Correia Mesquita Antero Alves Monteiro Diniz Mário Afonso Mário de Brito José Manuel Cardoso da Costa (com declaração idêntica à junta ao Ac. 267/85). Messias Bento (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto aposta ao Ac. 267/85). Raul Mateus (votei no sentido de serem julgados procedentes os recursos, tal como consta da declaração de voto junta). Luís Nunes de Almeida (vencido, pelas razões constantes da declaração de voto junta ao Ac. 267/85). José Magalhães Godinho (vencido, nos termos da declaração de voto junta ao Ac. 267/85) Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Votei no sentido de se julgar procedente o recurso do Partido Social-Democrata (PPD/PSD) e de, em consequência, se rejeitar a lista apresentada pela Aliança Povo Unido (APU) à eleição para Câmara Municipal de Sesimbra. Resumidamente se exporão as razões deste voto. 2. As coligações constituídas nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74 podem ter fins eleitorais. Convém a propósito, e antes de mais, transcrever o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 595/74: São permitidas as coligações e frentes de partidos desde que se observem as seguintes condições: Aprovação pelos órgãos representativos competentes dos partidos; Indicação precisa do âmbito e da finalidade específica da coligação ou frente; Comunicação por escrito , para mero efeito de anotação, ao Supremo Tribunal de Justiça. As coligações e frentes para fins eleitorais regem-se pelo disposto na Lei Eleitoral. As coligações e frentes previstas no n.º 1 não constituem individualidade distinta dos partidos.” As coligações ou frentes referidas no preceito correspondem a agrupamentos de partidos e resultam de um pacto político entre eles estabelecido para a prossecução, através de esforços e acções desenvolvidos em comum, de objectivos precisos e predeterminados. Necessariamente isto implica, e salvo preceito expresso em contrário, que às coligações seja lícito em conjunto visar os mesmos fins que os partidos políticos singularmente considerados estão autorizados a prosseguir, ou seja, todos e cada um dos fins referidos no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 595/74. O artigo 12.º deste diploma, e numa perspectiva teleológica, distingue entre coligações para fins meramente eleitorais e coligações para quaisquer dos fins referidos no citado artigo 2.º (cfr. artigo 103.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15/11). Importa precisar, no entanto, que as coligações para fins meramente eleitorais não são aquelas que pretendem concorrer a um grupo de actos eleitorais prefixado ou a todo e qualquer acto eleitoral que venha a ter lugar no futuro, mas antes as que têm por alvo participação associada em uma única eleição. Estas coligações – e como resulta directamente do artigo 16.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, a lei eleitoral que neste voto interessa particularmente considerar – deixam de existir logo que for tornado público o resultado definitivo das coligações em que intervieram. São, por isso, coligações por tempo definido. As demais, que podem apontar para qualquer dos fins do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 595/74, e por conseguinte também para fins eleitorais, são coligações por tempo indefinido. Se o seu escopo for eleitoral, terão finalisticamente visar mais de um acto eleitoral, e, por aplicação analógica das regras que regulam directamente a matéria para os partidos políticos (vide, em particular, o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 595/74, com o aditamento introduzido pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 126/75, de 13/3, e a alteração decorrente do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 195/76, de 16/3), deverão ainda adoptar denominação, sigla e símbolo próprios. Por conseguinte, e em conclusão, é consentido às coligações por tempo indefinido previstas no artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74 terem por finalidade a participação em actos eleitorais. Nenhum obstáculo legal se depara a tal entendimento, o mais conforme, aliás, com uma leitura global daquele diploma. 3. A APU, se nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74 se tivesse constituído em coligação para prosseguir também (ou só) fins eleitorais, poderia puramente nessa qualidade concorrer a actos eleitorais. Sendo as coisas assim, e na mesma lógica consequencial – com o que se passa à análise de outro ponto – observa-se que a APU, coligação constituída nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74, caso se tivesse organizado para prosseguir também (ou só) fins eleitorais, poderia concorrer, simplesmente nessa qualidade, às eleições autárquicas de 1985, sem necessidade de se reconstituir em coligação meramente eleitoral para os efeitos e nos termos do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Logo, porque se trataria de uma exigência descabida, não imposta expressamente pela lei e repudiada pela análise sistemática do ordenamento jurídico. De facto, que sentido teria tal formalidade que nada inovaria em relação ao status quo pré existente? Nessa situação hipotética, já o PCP e o MDP/CDE haveriam decidido através de um pacto político participar em eleições, tal contrato teria sido inscrito e anotadas, depois de ponderada a sua inconfundabilidade, a denominação, sigla e símbolo respectivos. O entendimento adverso contrariaria a ideia de racionalidade e economia que, à partida, deve informar todo o Direito e é, por isso, de repudiar. Se todo este condicionalismo estivesse efectivamente preenchido, bastaria à APU, para apresentação de listas únicas às eleições dos órgãos do poder local em 1985, anunciar publicamente tal coligação nos quadros do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Mas estarão, na verdade, preenchidas todas aquelas condições por parte da APU? Muito especialmente o pacto que lhe deu origem definia rigorosamente como seu fim, entre outros, o de uma intervenção plurieleitoral? 4. Por do pacto de constituição da APU não constar verdadeiramente a finalidade eleitoral, tinha ela de se constituir em específica coligação eleitoral para efeitos de concurso às próximas eleições autárquicas. Primeiro que tudo cabe sublinhar que o artigo 12.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 595/74, acima transcrito, exige uma indicação precisa do âmbito e da finalidade específicos da coligação. Que foi dito, neste domínio, no pacto de formação da APU? Segundo o requerimento junto a folhas 46 do processo de anotação da aliança partidária que ligou o PCP e o MDP/CDE, que havia sido aprovada pela Comissão Política do Comité Central do PCP, no uso de atribuições que lhe haviam sido conferidas pelo Comité Central, e pela Comissão Central do MDP/CDE “ a constituição de uma frente de partidos, com a finalidade de promover e dinamizar a participação das populações na resolução dos problemas das regiões, municípios e freguesias; lutar por uma política a nível nacional, regional e local, que seja conforme com os princípios da Constituição da República; e apresentar listas conjuntas em futuras eleições que se vierem a realizar se os órgãos dos partidos que compõem a referida frente de partidos assim o decidirem.” Verifica-se aqui a indicação precisa de um objectivo de participação plurieleitoral por parte da APU? A resposta, como de seguida se demonstrará, não pode deixar de ser negativa. E não o será apenas por a finalidade em causa ser condicionalmente afirmada. Na verdade, apesar de o artigo 12.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 595/74 exigir uma descrição de alta definição dos objectivos das coligações, crê-se que tal exigência não será, em princípio, incompatível com a descrição, em estilo meramente condicional, de algumas dessa finalidade. Mas já tal imposição de indicação precisa do âmbito e das finalidades da coligação não é cumprida quando, como no caso sucede, a condição é de tal ordem do seu implemento exige novos e sucessivos pactos entre os partidos, de nível em absoluto idênticos àquele que deu nascença à própria coligação. Nesta óptica, tem-se por evidente que a coligação da APU, tal como foi constituída, não tem, na realidade das coisas, finalidade eleitoral. Nem se diga que as condicionantes do pacto constitutivo se referem unicamente a cada acto eleitoral de per si, e não ao próprio objectivo em questão. É que isto equivale a separar o inseparável. Se é certo que é a participação em cada acto eleitoral que é imediatamente condicionada, não menos certo é que mediamente é a própria finalidade eleitoral, sempre dependente da realização de novos e sucessivos pactos, que é condicionada, e condicionada em tal grau que, em boa verdade, se transmuda em simples possibilidade. Não se está pois face a um objectivo prefigurado com exactidão. O rigor desta análise é confirmado ainda pelo seguinte quadro hipotético. Suponha-se que a APU a cada um dos itens expressivos das finalidades colimadas pelo pacto de constituição acrescentava similar condição. Seria legítimo dizer então que existia uma coligação? De modo nenhum, desde logo porque não podia existir frente partidária sem indicação precisa de finalidades, e nesta hipotética situação tal aliança política, sempre dependente na sua actuação conjunta de sucessivos pactos políticos, nenhum objectivo efectivo, ao cabo e ao resto, teria. Ou, por outras palavras: se para em cada momento actuarem em conjunto precisavam previamente de se coligar, era afinal, por direitas contas, porque o acordo inicial não fora nunca de coligação. Vê-se assim que a APU, embora coligação legalmente constituída nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74, não mirava, entre outras metas, a meta eleitoral. Por isso, não lhe era lícito apresentar listas para concorrer às eleições autárquicas de 1985 sem que previamente se constituísse em coligação meramente eleitoral na moldura do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Não se trataria então de um acto repetitivo, mas de um acto novo e legalmente indispensável. 5. Aliás, tanto o PCP como o MDP/CDE, pelo menos tacitamente, assim o parecem ter entendido quando, para efeitos de anotação, apresentaram no Tribunal Constitucional, em 18/1/83, possivelmente para efeitos de concurso a eleições autárquicas intercalares, dois documentos juntos a folhas 66 e 68 do processo de anotação da APU. No primeiro deles, uma acta do Secretariado Nacional do MDP/CDE, diz-se ter sido deliberado, em 12/7/73, “ constituir uma frente de partidos com o Partido Comunista Português, que terá a denominação “Aliança Povo Unido”, a sigla APU e o símbolo anexo e tendo por objectivo apresentar listas conjuntas aos órgãos do poder local nas próximas eleições que se vão realizar”. No segundo documento, uma acta da Comissão Politica do Comité Central do PCP, diz-se ter sido deliberado em 12/7/83, “em conformidade com a orientação estabelecida pelo Comité Central, constituir uma coligação eleitoral com o Movimento Democrático Português, MDP/CDE, com o objectivo de apresentar listas conjuntas às eleições para os órgãos do poder local. “A referida coligação usará a denominação de “Aliança Povo Unido”, a sigla APU e o símbolo anexo, o qual foi exibido e aprovado na referida reunião”. A APU, apesar de beneficiar do estatuto de coligação enquadrável no artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74, não teve nessa altura por despiciendo solicitar ao Tribunal Constitucional a anotação de uma segunda coligação ad hoc constituída para fins meramente eleitorais, o que leva a pensar que então a teve por necessária. Em conclusão final: por não haver agora procedido atempadamente à anotação de similar coligação, a APU ficou legalmente impedida de apresentar listas para as próximas eleições autárquicas e, na hipótese contemplada no processo para as eleições em causa. 6. Permitir-se que a APU, com a simples prova de que os órgãos competentes do PCP e MDP/CDE o haviam autorizado, apresentasse as suas candidaturas às eleições autárquicas quiçá no último dia do prazo, equivale a subverter a função de garantia que neste caso cabe ao registo partidário do Tribunal Constitucional. E, antes de finalizar, não se quer deixar de fazer uma breve crítica, em termos directos, à solução que obteve vencimento: a de que bastava à APU, além de se anunciar publicamente, provar nos tribunais de comarca, em cada processo de apresentação de candidaturas, que tinha sido autorizada pelos órgãos competentes dos respectivos partidos a sua participação nas eleições autárquicas de 1985. Com este entendimento, e no que se refere ao segundo requisito (o da prova da autorização), destruiu-se o equilíbrio lógico do processo eleitoral autárquico tal como o Decreto-Lei n.º 701-B/76 o delineia. De facto, do exame analítico dos artigos 16.º, 16-A e 17.º deste último diploma e 9.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, decorre nomeadamente: Que certos factos referentes a partidos políticos, coligações ou frentes de partidos devem obrigatoriamente ser levados a registo público existente no Tribunal Constitucional e nele anotados; Que a anotação das coligações de partidos com fins meramente eleitorais, que pretendam concorrer a uma eleição autárquica, tem de verificar-se até ao 70.º dia anterior à realização da eleição; Que, por analogia, as coligações constituídas nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 595/74 e que visem, entre outros fins, a participação nesse acto eleitoral, têm igualmente de providenciar pela sua anotação em igual prazo. O Decreto-Lei n.º 701-B/76, com a exigência de anotação das coligações de uma e outra espécie dentro desse prazo, pretende proporcionar aos consulentes do registo partidário uma certeza: que a definição do universo das coligações que por anotação aí ingressaram, e com direito a participar em eleições autárquicas, já não pode sofrer aditamentos nos últimos quinze dias do prazo de apresentação de candidaturas. Isto permitirá aos demais concorrentes a elaboração nesse período, da sua estratégia eleitoral. O que transgride abertamente este esquema legal é consentir-se que a APU, que como coligação organizada nos quadros do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 595/74 não visava participar nas eleições autárquicas de 1985, pudesse, porventura no último dia do prazo de apresentação de candidaturas, ladear aquela garantia do registo partidário, e apresentar-se de surpresa a concorrer onde bem lhe apetecesse, invocando então, e para o efeito, a simples autorização dos órgãos partidários competentes. Isto, a meu ver, é de todo em todo inaceitável. Raul Mateus