332/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 332/90 [1] Processo: n.º 273/89. 1ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — A. veio, em 21 de Junho de 1985, interpor recurso directo de anulação do despacho do Director dos Serviços de Finanças de Macau, de 27 de Abril de 1985, pelo qual lhe havia sido indeferido o pedido de abono para transporte de bagagem, a que se julgava com direito por ter completado 4 anos de serviço ininterrupto no território desde a última licença graciosa e por lhe ter sido concedida nova licença graciosa. Por acórdão de 7 de Outubro de 1986, a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) julgou este Tribunal absolutamente incompetente para conhecer do recurso, com o fundamento de que «[…] o STA só é competente para conhecer de recursos de actos do Governador e dos Secretários-Adjuntos do Território de Macau; e não se diga que essa competência abrange o recurso de actos praticados por delegação daquela autoridade, dado que a competência dos tribunais administrativos se determina pela categoria da autoridade que pratica o acto recorrido (artigo 7.º do ETAF), sendo assim irrelevante que esta actue ou não por delegação». Não se conformando com o assim decidido, a ora recorrente interpôs recurso para o Pleno da Secção do STA que, por acórdão de 14 de Junho de 1989, negou provimento a tal recurso, sendo um dos fundamentos desta decisão a desaplicação, por inconstitucionalidade, da norma do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, emitido pelo Governo de Macau. É deste acórdão que vem interposto, obrigatoriamente pelo Ministério Público, recurso limitado à questão de constitucionalidade da norma atrás referida, na parte em que nela se determina que os recursos contenciosos dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação do Governador de Macau devem ser interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo. 2 — Nas suas alegações, o digno representante do Ministério Público junto deste Tribunal, suscitou a questão prévia do não conhecimento do recurso por falta de interesse processual e, no caso de se entender que não pode proceder tal questão prévia, pronuncia-se pela declaração de inconstitucionali­dade da norma em causa, por violação do preceituado no artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição da República, tendo formulado as seguintes conclusões: 1.º Não se deve conhecer do recurso, por falta de interesse processual; 2.º Caso assim se não entenda, deve julgar-se organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição, a norma constante do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, na parte em que estabelece que os recursos contenciosos dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação do Governador de Macau devem ser interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo, assim se confirmando, na parte impugnada, a decisão recorrida. A recorrente apresentou também as suas alegações e, sem nelas formular quaisquer conclusões, aceita que a questão prévia suscitada pelo Ministério Público seja deferida, mas caso assim não venha a suceder, então, apresenta as suas razões para defender uma solução para a questão de constitucionalidade suscitada no sentido da perfeita conformidade constitucional da norma em causa, em contrário da posição defendida pelo Ministério Público. Corridos que foram os vistos para se conhecer da questão prévia do não conhecimento do recurso, importa apreciar e decidir. Fundamentos A questão prévia 3 — O Ex. mo Procurador-Geral Adjunto em exercício no Tribunal suscitou a questão prévia do não conhecimento do recurso de inconstitucionalidade da norma do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, por entender que «seja qual for o sentido da decisão a proferir pelo Tribunal Constitucional, ele será indiferente quanto ao desfecho do recurso contencioso: a sua rejeição, por incompetência do Supremo Tribunal Administrativo. Na verdade, de duas uma: ou o Tribunal Constitucional confirma a decisão recorrida no que respeita à questão de inconstitucionalidade, e então, logicamente, manter-se-á a decisão de rejeição do recurso contencioso; ou o Tribunal Constitucional decide que a norma do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M não é inconstitucional, mas então, e apesar desse juízo, manter-se-á na mesma a decisão de rejeição do recurso contencioso, embora restrita ao seu segundo fundamento (início de vigência do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais)». Não haveria, assim, interesse processual relevante para se conhecer do recurso de constitucionalidade, atenta a sua natureza instrumental. No caso em apreço, o Pleno de Secção do STA, ao apreciar o recurso levantado do acórdão de 7 de Outubro de 1986, da 1.ª Secção daquele Supremo Tribunal, negou-lhe provimento assentando tal decisão em dois fundamentos diferentes. Por um lado, recusou expressamente a aplicação da norma contida no n.º 1 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, do Governo de Macau com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, por invadir a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República e em violação de Lei Constitucional (o Estatuto Orgânico de Macau). Por outro lado, respondendo à questão que o Pleno colocara, de saber se o ETAF era aplicável aos recursos interpostos na data em que o recurso apreciando o fora, aquele Supremo Tribunal concluiu, tal como a 1.ª Secção, no sentido afirmativo, pelo que no aresto se decidiu ser o Supremo Tribunal Administrativo absolutamente incompetente para conhecer o recurso contencioso em apreço. Tem, pois, de se reconhecer que a recusa de aplicação da norma em causa com fundamento na sua inconstitucionalidade foi, sem dúvida, um dos fundamentos relevantes da decisão recorrida. Ora, não curando agora de saber se o sentido da decisão recorrida no que respeita à incompetência, pode ou não vir a ser alterado por efeito da decisão que o Tribunal Constitucional vier a proferir quanto à questão de constitucionalidade, o certo é que, se o Tribunal Constitucional não conhecesse do recurso de constitucionalidade, sempre subsistiria uma decisão de um tribunal a considerar inconstitucional uma dada norma, sem que sobre ela se tivesse pronunciado o único tribunal que, entre nós, dispõe de competência específica para administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional — artigo 223.º da Constituição da República (CRP). Acresce ainda que a jurisprudência do Tribunal se tem orientado no sentido de considerar haver interesse jurídico relevante no conhecimento da questão de constitucionalidade sempre que esta matéria constituir um dos fundamentos determinantes da decisão em recurso, mesmo que a decisão fique inalterada pela subsistência de outro ou outros fundamentos (Acórdão n.º 94/85, de 19 de Julho de 1985, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º Vol., p. 605, e Acórdão n.º 101/85, de 19 de Junho de 1985, ibidem, p. 617). Nestes termos, deverá desatender-se a questão prévia do não conhecimento do recurso de constitucionalidade suscitada pelo Ministério Público nas suas alegações. A questão de constitucionalidade 4 — O acórdão do Pleno do STA, em recurso, resolveu a questão de constitucionalidade nos termos que se passam a transcrever: A questão submetida a decisão deste Pleno é, portanto, a de saber se o ETAF era aplicável aos recursos interpostos na data em que o presente o foi. O artigo 18.º, n.º 5, da Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro — Estatuto do Território de Macau —, confere ao STA competência para julgar os recursos dos actos definitivos e executórios do Governador e Secretários Adjuntos. Não diz essa lei a que tribunal compete conhecer dos recursos dos actos praticados pelas autoridades inferiores, por delegação do Governador ou dos Secretários Adjuntos. Pretendendo regular esta matéria, o artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, emitido pelo Governo de Macau, dispõe que «os recursos contenciosos dos actos administrativos definitivos e executórios do Governador ou praticados por delegação sua devem ser interpostos, nos termos da legislação em vigor, no prazo de quarenta e cinco dias, para o Supremo Tribunal Administrativo». Este preceito ao conferir competência ao STA para conhecer dos actos praticados por delegação do Governador amplia o âmbito do artigo 18.º, n.º 5, do Estatuto Orgânico de Macau — Lei Constitucional (artigo 296.º da CRP) — que só inclui na competência desse Tribunal o julgamento «dos actos definitivos e executórios do Governador e Secretários Adjuntos». Tem, assim, de ser considerado, nessa medida inconstitucional por contrariar uma lei constitucional e por invadir a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República [v. artigos 164.º, 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP e artigos 13.º e 51.º do EOM], não podendo por isso ser aplicado pelos tribunais (artigo 4.º, n.º 3, da ETAF). Consequentemente, recusa-se a aplicação do n.º 1 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 23/85/M, na parte inovadora (v. no mesmo sentido o acórdão deste Pleno, de 26 de Janeiro de 1979, proferido no Rec. n.º 22.704). 5 — A questão que o Tribunal tem de resolver é, pois, a de saber se a norma do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, na parte que estabelece que os recursos dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação do Governador de Macau são interpostos para o STA, designadamente, o artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição (versão de 1982). Esta questão tem de ser apreciada e resolvida mesmo que — como ocorre no presente caso — a norma em causa não tivesse ainda entrado em vigor na data da interposição do recurso contencioso. De facto, a petição de recurso foi apresentada no STA em 21 de Junho de 1985 e o Decreto-Lei n.º 23/85/M, embora publicado em 23 de Março de 1985, apenas iniciou a sua vigência, por força do preceituado no seu artigo 44.º, em 1 de Julho de 1985. Porém, na decisão recorrida, ao recusar-se expressamente, com fun­damento na sua inconstitucionalidade, a aplicação ao caso sub judicio da norma do artigo 39.º, n.º 1, daquele diploma, certamente se terá ponderado que, por se tratar de uma norma atributiva de competência que consubstanciava uma modificação de direito relevante para o conhecimento da causa (cfr. artigo 18.º, n.º 2, da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), a mesma deveria ser imediatamente aplicada logo que estivesse em vigor, independen­temente de, na data do recurso contencioso, não ter ainda iniciado a sua vigência. 6 — Vejamos, portanto, o teor e o alcance da norma em causa. O Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, foi emitido pelo Governo de Macau ao abrigo do disposto no artigo 13.º, n.º 1, do Estatuto Orgânico de Macau (adiante, EOM) e visava estabelecer o «Regime Jurídico dos actos administrativos». No artigo 39.º, n.º 1, sob a epígrafe «Prazo do recurso contencioso», determina-se que: 1 — Os recursos contenciosos dos actos administrativos definitivos e executórios do Governador ou praticados por delegação sua devem ser interpostos, nos termos da legislação em vigor, no prazo de quarenta e cinco dias, para o Supremo Tribunal Administrativo. O artigo 13.º, n.º 1, do EOM estabelece que «a competência legislativa do Governador é exercida por meio de decretos-leis e abrange todas as matérias de interesse exclusivo do território que não estejam reservadas aos órgãos de soberania da República ou à Assembleia Legislativa». De acordo com o n.º 5 do artigo 18.º do EOM — que, nos termos do artigo 296.º, n.º 1, da CRP, manteve a natureza de Lei Constitucional —, «compete ao Supremo Tribunal Administrativo julgar os recursos interpostos dos actos definitivos e executórios do Governador e Secretários-Adjuntos, a interpor no prazo de quarenta e cinco dias, contados a partir da data da publicação, do conhecimento oficial do acto ou da notificação, do começo de execução ou do termo do prazo dentro do qual o acto recorrido devia ser praticado». Do cotejo dos preceitos transcritos (artigo 18.º, n.º 5, do EOM e artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M) resulta que o diploma emitido pelo Governo de Macau, para além do que já estabelecia o diploma orgânico, vem atribuir expressamente competência ao STA para conhecer dos recursos contenciosos interpostos dos actos praticados por delegação do Governador. O STA entendeu que havia aqui inovação. Mas outro é o entendimento do Procurador-Geral Adjunto no Tribunal. A este respeito, consta do preâmbulo do diploma emitido pelo Governador de Macau: Clarificou-se a matéria de impugnação dos actos administrativos, quer por via de reclamação, quer por via de recurso, incluindo-se igualmente uma norma sobre o recurso contencioso, reproduzindo o que sobre a matéria já vigorava, uma vez que este é o corolário de uma série de procedimentos que garantem os particulares em face dos actos da administração. Efectivamente, de acordo com o preceituado no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo (LOSTA), em vigor à data da publicação do Estatuto Orgânico de Macau, à Secção do Contencioso Administrativo competia conhecer dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação dos membros do Governo, desde que a mesma fosse expressa, embora genérica, e estivesse autorizada por lei (parágrafo único do artigo 15.º da LOSTA). No caso dos autos, o acto recorrido foi praticado pelo Director do Serviço de Finanças de Macau, por delegação do Governador do Território, a qual se fundamentou no artigo 16.º, n.º 4, do EOM e no artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 85/84/M, de 11 de Agosto (fls. 25 dos autos). Assim, a norma do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, nada teria de inovador quanto à impugnabilidade para o STA dos actos praticados por delegação do Governador, podendo aparecer como meramente interpretativa da norma do n.º 5 do artigo 18.º do EOM, de acordo com o entendimento então vigente de que os actos do delegado se imputam ao delegante para o efeito de abrir recurso para o STA, o qual pode ser interposto quer dos actos pessoalmente praticados pelo Governador quer dos praticados por sua delegação. 7 — Porém, antes da publicação do diploma emanado do Governo de Macau e que contém a norma desaplicada, tinha sido publicado o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) — Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, rectificado em 30 de Junho de 1984 e ratificado com alterações pela Lei n.º 4/86, de 21 de Março — diploma que revogou as disposições especiais de outros diplomas sobre as matérias que ele regulava. Este Estatuto continha a menção «Para publicação no Boletim Oficial de Macau », veio efectivamente a ser publicado no referido Boletim Oficial em 9 de Junho de 1984 (Boletim n.º 24), de acordo com o preceituado no artigo 72.º do EOM. O ETAF considerava como órgão da jurisdição administrativa e fiscal o Tribunal Administrativo de Macau, ao lado dos tribunais administrativos de círculo [artigo 2.º, n.º 1, alínea a) ] e conferia ao Supremo Tribunal Administrativo jurisdição em todo o território nacional e no território de Macau (artigo 14.º, n.º 1). De acordo com o preceituado no artigo 7.º do ETAF, «a competência para o conhecimento dos recursos contenciosos é determinada pela categoria da autoridade que tiver praticado o acto recorrido, ainda que no uso de delegação de poderes». Revogado que foi o artigo 15.º da LOSTA pelo artigo 121.º, n.º 1, do ETAF, tem necessariamente de se considerar alterado o entendimento que nele se fundamentava quanto à competência do STA para conhecer dos recursos dos actos praticados por delegação, na medida em que, para efeitos de recurso contencioso, se consideravam os actos do delegado imputados ao delegante. Em consonância com tal alteração de competência, estabeleceu o artigo 51.º, n.º 1, alínea a), do ETAF, que a competência para conhecimento dos recursos de actos administrativos dos directores-gerais e de outras autoridades da administração central, ainda que praticados por delegação dos membros do Governo, passava para os tribunais administrativos de círculo, mantendo-se, no que a Macau diz respeito, a competência da 1.ª Secção do STA apenas para os recursos dos actos administrativos do Governador e dos Secretários-Adjuntos [alínea g) do n.º 1 do artigo 26.º do ETAF], de harmonia, aliás, com o preceituado no artigo 18.º, n.º 5, do EOM, já antes transcrito. O ETAF, de acordo com o estabelecido no seu artigo 122.º, n.º 1, não entrou imediatamente em vigor, mas apenas «com o respectivo diploma complementar». Este diploma complementar foi o Decreto-Lei n.º 374/84, de 29 de Novembro, que no seu artigo 59.º, fixou a data da sua entrada em vigor e, bem assim, a data da entrada em vigor do ETAF, em 1 de Janeiro de 1985. O diploma complementar do ETAF só veio a ser publicado no Território de Macau, em 29 de Dezembro de 1986, pela sua reprodução integral no n.º 52 do respectivo Boletim Oficial. Pode, assim, pôr-se a questão de saber se o ETAF já estava em vigor em Macau à data da interposição do recurso contencioso. 8 — Para a resolução da questão de constitucionalidade do artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, não se torna necessário afrontar aqui a questão da vigência do ETAF no Território de Macau. É que, se o ETAF ali vigorar na data da interposição do recurso contencioso, como se defendeu no acórdão recorrido, a norma em causa é inovadora, pois atribui à 1.ª Secção do STA competência para conhecer de recursos de actos praticados por delegação do Governador, competência essa afastada pelo ETAF. Mas, para quem entenda que, à data da entrada em vigor do diploma que contém tal norma (1 de Julho de 1985, nos termos do seu artigo 44.º), o ETAF ainda não vigorava no Território da Macau, então essa norma ou é inovatória em relação ao artigo 18.º, n.º 5, do EOM (como entendeu o STA) ou é interpretativa (interpretação autêntica), sendo que qualquer que seja o enten­dimento a dar-lhe neste aspecto tal é igualmente irrelevante como se verá adiante, para a resolução da questão de inconstitucionalidade. 9 — Vejamos, então, essa questão. O artigo 168.º da Constituição da República, sob a epígrafe «Reserva relativa de competência», estabelece no seu n.º 1, alínea q), o seguinte: É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: q) Organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respectivos magistrados. Interessa, para a apreciação da questão suscitada nos autos, fixar o sentido da expressão «organização e competência dos Tribunais» constante da norma transcrita. Sobre esta matéria são já vários os arestos deste Tribunal (ver, entre outros, os Acórdãos n. os 25/88, de 20 de Janeiro de 1988, 3/89, de 11 de Janeiro de 1989, e 356/89, de 2 de Maio de 1989, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, n. os 85 e 106, e I Série, n.º 118). Desta jurisprudência decorre que, em matéria de organização e competência dos Tribunais, a reserva de competência legislativa da Assembleia da República não está sujeita a nenhuma limitação ou excepção, ao invés do que sucede nos casos em que tal reserva de competência está limitada à definição das «bases gerais» ou do «regime geral». A este respeito, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in Constituiç­ão da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., pp. 197 e segs.): O alcance da reserva de competência legislativa da AR não é idêntico em todas as matérias. Importa distinguir três níveis: (a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR — é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas d), e) e p) ], ou seja, em que compete à AR o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas Assembleias Regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria [alíneas f), g), n) e u) ]. Nesta perspectiva, parece evidente que a reserva relativa à «organização e competência dos tribunais» se situa ao nível mais exigente da competência legislativa reservada da Assembleia da República, isto é, aquele nível que «impõe que toda a regulamentação legislativa da matéria seja atribuída ao Parlamento» (v. Acórdão n.º 356/89). 10 — Assim sendo, a norma do n.º 1 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, na parte em que estabelece que os recursos dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação do Governador de Macau são interpostos para o STA — único segmento da norma que foi desaplicado na decisão recorrida — viola o preceito do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição (versão de 1982). Efectivamente, ao determinar que a interposição dos recursos dos actos praticados por delegação do Governador de Macau se faz para o STA, a norma está a estabelecer a competência deste Tribunal, o que — como se viu — é da exclusiva competência da Assembleia da República. Na verdade, a competência legislativa do Governador abrange todas as matérias de interesse exclusivo do território que não estejam reservadas aos órgãos de soberania da República ou à Assembleia Legislativa (artigo 13.º, n.º 1, do EOM). Estando a matéria relativa à organização e competência dos tribunais reservada à exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, é manifesto que não podia o Governador de Macau legislar sobre a competência do STA quanto aos recursos dos actos administrativos praticados por delegação do Governador. E isto é assim quer se entenda que a norma em causa tem natureza inovatória (seja relativamente ao ETAF, seja ao EOM) quer se entenda que tem natureza interpretativa (do dito EOM), uma vez que, como bem salienta o Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações, «a actividade legislativa tanto se traduz em fazer leis como em interpretá-las». Tem, pois, de se concluir que, a norma constante do n.º 1 do artigo 39.º, do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, na parte em que estabelece a competência do STA para conhecer dos recursos interpostos dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação do Governador de Macau, é inconstitucional por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa. Decisão 11 — Nestes termos e, de acordo com tudo quanto fica exposto, decide-se: Desatender a questão prévia do não conhecimento do recurso suscitada pelo Ministério Público nas suas alegações; Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição da República (versão de 1982), a norma constante do n.º 1 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, na parte em que estabelece deverem ser interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo os recursos dos actos administrativos definitivos e executórios praticados por delegação do Governador de Macau; Negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida na parte respeitante ao juízo de inconstitucionalidade da norma em causa. Lisboa, 13 de Dezembro de 1990. Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves Antero Alves Monteiro Diniz José Manuel Cardoso da Costa (votei o acórdão, mas não sem a reserva decorrente dos termos em que tenho entendido a cláusula da alínea q) do artigo 168.º, n.º 1, da Constituição — os quais constam da declaração de voto conjunta que subscrevi no Acórdão n.º 230/86). [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 19 de Março de 1991.