0331/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 104, número 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito do acesso aos registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente

II- Ao Primeiro-Ministro cabem, essencialmente, funções de representação, coordenação e direcção política do Governo, não lhe competindo o acompanhamento directo dos assuntos correntes da Administração Pública.

III- Assim, não compete ao Primeiro-Ministro pronunciar-se sobre pedido, formulado por um sindicato, de elementos relativos à aplicação concreta do denominado sistema de avaliação do desempenho da Administração Pública.

IV- Pelo que não assiste ao Primeiro-Ministro legitimidade passiva, em pedido de intimação para prestação de informações sobre os elementos referidos em 3.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (STE), com sede na Rua Braancamp, nº 88-2º-Dto., em Lisboa, requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Lisboa, sob invocação dos arts 268 da Constituição Da República Portuguesa (CRP), 64 e 65, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), 7, da Lei 65, 93, de 26.8, e 4, nº 3, da Lei 84/99, de 19.3, a intimação do Primeiro-Ministro a informar o requerente sobre:

1- Se dispõe o Governo de dados relativos ao cumprimento das metas e prazos estipulados na lei nº 10/2004 e no Decreto Regulamentar 19-A/2004 pelos serviços e organismos abrangidos pelo SIADAP.

2- E qual o universo de trabalhadores da Administração Pública que o SIADAP abrangeu efectivamente.

A fundamentar pedido, alega que, em 11.1.05 e 19.1.05, solicitou da entidade requerida aquelas informações, no âmbito do processo de participação na negociação de um projecto de decreto regulamentar que alterará o citado Dec. Reg. 19-A/04. E que, no prazo legal, tal pretensão não foi satisfeita.

Por decisão, de 10.2.05, proferida no 2º Juízo do TAF de Lisboa, foi esse Tribunal julgado materialmente incompetente para conhecer do pedido de intimação a que respeitam os autos e ordenada a respectiva remessa a este Supremo Tribunal.

Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos do art. 107, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), veio responder, a fls. 40 a 45, dos autos, no sentido de que deve ser indeferido o requerimento de intimação, pelas seguintes razões:

a) Não ser o Primeiro-Ministro a entidade a quem o requerente deveria ter dirigido as perguntas cujas respostas pretende obter, sendo de salientar que no actual XVII Governo Constitucional é o Ministro de Estado e das Finanças que tem a responsabilidade da Administração Pública;

b) Não ter o presente requerimento de intimação sido precedido de prévia reclamação para a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos;

c) Serem um pouco extemporâneas as perguntas formuladas, visto nem sequer o próprio Governo dispor ainda da totalidade dos elementos necessários para poder dar respostas suficientemente completas e esclarecedoras.

Ouvido sobre o teor dessa resposta, o requerente veio defender (fls. 49 a 51, dos autos) que são improcedentes as questões nela suscitadas. Afirma que solicitou a informação em causa ao Chefe do Governo, por considerar que estaria na posse dos dados pretendidos, por lhe caber a coordenação e orientação politica global relativa aos assuntos da governação. E que, se entendia não lhe incumbir o tratamento dos dados pretendidos, deveria o Primeiro-Ministro informar desse facto o requerente, remetendo-o para membro do Governo habilitado a prestar aquela informação ou solicitar a este último que a prestasse ao requerente. Assim, considerando aquela competência de coordenação e orientação da entidade requerida e o carácter primordial assumido pelo sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública (SIADAP) no processo de reforma da Administração Pública despoletado pelo Governo, não poderia aquela entidade deixar de conhecer os dados solicitados. Daí que, conclui o requerente, improceda a excepção da legitimidade. Sustenta, ainda, o requerente que o cumprimento de metas e prazos do SIADAP não são objecto de publicação anual e que, «julgou existir» informação relativa ao número de trabalhadores abrangidos, uma vez que constava do preâmbulo do projecto de decreto regulamentar que visava alterar norma do Dec. Reg. 19-A/2004, remetido, para parecer, ao STE, que se tinha apurado um grau significativo de cumprimento do SIADAP. Por fim, sustenta que não estava obrigado a fazer parecer o pedido de intimação de queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), que corresponde, segundo diz, a mera faculdade, de que poderia usar, se o entendesse. Pelo que insiste em que deverá ser intimada a requerida a prestar a informação, conforme indicou no requerimento inicial.

Sem vistos, vêm os autos à conferência.

2. Com relevância para a decisão proferir, apuram-se os seguintes factos:

a) Em 11.1.2005, o requerente, dirigiu ao Primeiro-Ministro, dando conhecimento ao Ministro das Finanças e da Administração Pública, à Secretária de Estado da Administração Pública e à Directora Geral da Administração Pública, o ofício nº 0155/2005, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, sobre o «Assunto: Sistema “integrado” de avaliação de desempenho da administração pública», no qual, após diversas considerações sobre a execução do mesmo SIADAP, no qual terminou por solicitar daquela entidade que, nos «termos constitucionais», lhe respondesse às seguintes perguntas (vd. fls. 7 a 12, dos autos):

«1. Dispõe o Governo de dados relativos ao cumprimento das metas e prazos estipulados na lei nº 10/2004 e no Decreto Regulamentar 19-A/2004 pelos serviços e organismos abrangidos pelo SIADAP?

2. Qual o universo de trabalhadores da Administração Pública que o SIADAP abrangeu efectivamente?

3. Que medidas pensa o Governo adoptar para desenvolver ao processo dignidade?

4. Que instruções difundiu o Governo nesta matéria?»

a) O requerente não viu satisfeita essa pretensão;

b) Em 19.1.2005, o requerente dirigiu ao Primeiro-Ministro, dando conhecimento ao Ministro das Finanças e da Administração Pública, à Secretária de Estado da Administração Pública e à Directora Geral da Administração Pública, o ofício (nº 0226/05), ao cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, sobre o «Assunto: Projecto de Decreto Regulamentar que altera o Decreto Regulamentar nº 19-A/2004», no qual, após diversas considerações sobre a aplicação do SIADAP, termina por solicitar daquela entidade, sob invocação do princípio da Administração Aberta, as seguintes informações (vd. fls. 13 a 22, dos autos):

«1. Se dispõe o Governo de dados relativos ao cumprimento das metas e prazos estipulados na lei nº 10/2004 e no Decreto Regulamentar 19-A/2004 pelos serviços e organismos abrangidos pelo SIADAP?

2. Qual o universo de trabalhadores da Administração Pública que o SIADAP abrangeu efectivamente?»

a) Também sobre a pretensão formulada neste ofício, o requerente não obteve qualquer resposta;

b) Em 7.2.05, deu entrada no TAF de Lisboa o requerimento para intimação do Primeiro-Ministro para prestar ao requerente as informações por este solicitadas no ofício indicado supra em c);

3. Como se relatou, o requerente veio pedir a intimação do Primeiro-Ministro a prestar as informações indicadas no requerimento inicial e que, antes, havia solicitado, directamente, aquela entidade, sobre a aplicação do SIADAP.

O requerido, porém, suscita, além do mais, a questão da respectiva ilegitimidade passiva no presente meio processual, sustentando que, sendo o Ministro das Finanças e da Administração Pública, de acordo como o disposto no art. 13, do DL 215-A/2004, de 3.9, que aprovou a Lei Orgânica do XVI Governo Constitucional, o responsável pela área da Administração Pública, a esta entidade deveria o requerente ter pedido as informações em causa e não ao Primeiro-Ministro. Que, no actual XVII Governo Constitucional, continua a não ter a responsabilidade directa pela Administração Pública, a cargo do Ministro de Estado e das Finanças.

Perante essa questão, o requerente afirma que solicitou a informação ao Primeiro-Ministro, por considerar que estaria na posse dos dados pretendidos, dado que lhe cabe a coordenação e orientação global dos assuntos da governação e o do SIADAP assume importância primordial no processo de reforma da Administração Pública, desencadeado pelo Governo.

Para a decisão da enunciada questão, há que apurar se o requerido Primeiro-Ministro é ou não o titular do questionado dever de informar. Só em caso de resposta afirmativa, se poderá afirmar que lhe cabe a legitimidade passiva. No caso contrário, haverá de rejeitar-se o pedido, nos termos do art. 493, do CPCivil, 'ex vi' art. 1 CPTA.

A propósito, dispõe, de modo genérico, o art. 10 do CPTA que «2 – Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o Ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.».

E, no que ao presente meio processual de intimação especificamente respeita, estabelece o art. 104, do mesmo CPTA, que «1 – Quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente, nos termos e com os efeitos previstos na presente secção».

É, pois, contra a entidade administrativa competente e não contra o Ministério ou contra a pessoa colectiva, que haverá de ser requerida a intimação.

Ora, no sentido de que tal entidade não é o Primeiro-Ministro, aqui requerido, estabelece, deste logo, a própria Constituição da República:

Artigo 201º

(Competência dos membros do Governo)

1. Compete ao Primeiro-Ministro:

a) Dirigir a politica geral do Governo, coordenando e orientando a acção de todos os Ministros;

b) Dirigir o funcionamento do Governo e as suas relações de carácter geral com os demais órgãos do Estado;

c) Informar o Presidente da República acerca dos assuntos respeitantes à condução da política interna e externa do país;

d) Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas pela Constituição e pela lei.

2. …

Assim, sem prejuízo de outras funções que lhe sejam atribuídas pela Constituição e pela lei, ao Primeiro-Ministro cabem, essencialmente, funções de coordenação e orientação politica do Governo. Que não abrangem, ao contrário do que parece entender o requerente, o conhecimento directo das matérias de natureza administrativa, como as que estão em causa nos presentes autos.

Neste sentido, e para a matéria ora em questão, o diploma legal (Lei 10/2004, de 22.3) que criou o sistema de avaliação em causa é esclarecedor, ao dispor, sob a epígrafe «Gestão e acompanhamento do SIADAP», no respectivo art. 19: «1 – Com fins de controlo e permanente avaliação do SIADAP é criada, junto da Direcção-Geral da Administração Pública, uma base de dados que servirá, ainda, de suporte à definição da política de emprego público e de um sistema de gestão e desenvolvimento de recursos humanos apto a responder à evolução das necessidades da Administração Pública». E, ainda, no art. 20: «2 – Os dados globais da aplicação do SIADAP são publicitados externamente, a partir da elaboração de um relatório anual de acompanhamento a efectuar pela Direcção-Geral da Administração Pública, nomeadamente através de página electrónica».

Em face do que, tal como defende a entidade requerida, deve concluir-se não ser o Primeiro-Ministro a entidade a quem compete o acompanhamento da matéria respeitante à aplicação do SIADAP. Pelo que, como se defende na resposta dessa entidade, também lhe não cabia a obrigação legal de responder às perguntas que, relativamente a essa mesma matéria, lhe dirigiu o requerente.

Aliás, como bem se pondera, perante situação semelhante, no acórdão de 30.11.04-Pº 963/04, a atribuir-se competência ao Primeiro-Ministro para a prática do acto para que vem requerida a respectiva intimação, estaria encontrada a formula para transformar os respectivos serviços de apoio num serviço central, e seguramente inoperacional, destinatário de todas as pretensões, relacionadas com a Administração Pública em geral, provindas de qualquer administrado, decorrentes do direito à informação procedimental e de acesso aos arquivos e registos administrativos, ao arrepio do que postulam os princípios da racionalidade e eficácia que, conforme estabelece a Constituição da República (art. 267), devem enformar a estrutura da Administração.

De notar que o requerente, confrontado com a questão em análise, não contrariou este entendimento, limitando-se a referir que solicitou do Primeiro-Ministro as informações em causa, por considerar que era o competente, por virtude das referidas funções de coordenação e orientação politica do Governo. Acrescentando que, não cabendo ao requerido o tratamento dos dados pretendidos, deveria o mesmo requerido remeter o requerente para o membro do Governo que estivesse em condições de disponibilizar a informação pretendida ou até solicitar a este último que informasse o requerente.

Porém, não cabe, nesta sede, ajuizar do acerto da conduta da entidade ora requerida, perante o pedido que lhe dirigiu o requerente e o disposto, designadamente, no art. 15 da Lei 65/93, de 26.8, que regula o acesso aos documentos da Administração.

Em suma: a entidade requerida, Primeiro-Ministro, não era o titular do dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos pelo requerente, não sendo, por isso, parte legítima no presente meio processual.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em rejeitar o pedido formulado.

Sem custas, nos termos do art. 73-C, nº 2, al. b), do Código das Custas Judiciais.

Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.