598/2007 - Tribunal Constitucional

ACORDÃO Nº 598/2007 Processo n.º 436/07 2ª Secção Relator: Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro Acordam, em conferência, na 2ª secção do Tribunal Constitucional I - Relatório 1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, em que é recorrente A., S.A., e recorrido a Câmara Municipal de Lisboa, foi proferida decisão sumária que negou provimento ao recurso, concluindo pela não inconstitucionalidade da norma do artigo 77.º do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da Cidade de Lisboa, constante do Edital n.º 145/60, alterado pelo Edital n.° 76/96, com os seguintes fundamentos: «(…) 2. O Tribunal Constitucional já apreciou a questão de inconstitucionalidade que constitui objecto do presente recurso. Com efeito, no Acórdão n.º 68/2007 ( www.tribunalconstitucional.pt), este Tribunal decidiu não julgar inconstitucional a norma agora em apreciação. No citado aresto, concluiu-se que a norma do artigo 77.° do Edital n.° 145/60, com a redacção dada pelo Edital n.° 76/96, da Câmara Municipal de Lisboa - que prevê a tarifa de conservação de esgotos — contempla um tributo que é ainda de qualificar como taxa e não como imposto. De modo decisivo, afirmou-se então, em abono desta qualificação jurídica (como taxa), que não se pode considerar que o critério da determinação do montante do tributo, isto é, o valor patrimonial do prédio, seja completamente alheio à utilidade que o particular retira dele, justamente por evitar a depreciação do valor desse mesmo prédio. Não suscitando o presente recurso qualquer questão nova que deva ser apreciada agora, remete-se para os fundamentos do Acórdão n.° 68/2007, concluindo-se pela não inconstitucionalidade da interpretação impugnada. III Decisão Em face do exposto, decide-se negar provimento ao presente recurso, confirmando-se, consequentemente, a decisão recorrida quanto à questão de constitucionalidade suscitada. (…)». Notificada desta decisão, a recorrente veio reclamar para a conferência, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, com fundamento, em síntese, no seguinte: Entendem as ora Reclamantes que, ao procurar determinar as questões de inconstitucionalidade suscitadas, o Venerando Conselheiro Relator adoptou um entendimento de tal forma estreito, que acabou por considerar apenas a vertente da inconstitucionalidade orgânica, não se pronunciando sobre a inconstitucionalidade material suscitada, consubstanciada na violação do princípio da igualdade. Quer na petição inicial do recurso contencioso, quer ainda nas alegações de recurso apresentadas junto do Tribunal Central Administrativo Sul, a Recorrente imputa à disposição do art.° 77° do Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, constante do Edital n.° 145/60, aprovado em reunião da Câmara Municipal de Lisboa de 22 de Junho de 1960 e por despacho de Sua Exa. o Ministro das Obras Públicas de 1960/09/12, publicado no Diário Municipal n.° 7649 de 1960/09/24, (constante de fls. 6 a 14) e alterado pelo Edital n.° 60/90, publicado em Diário Municipal n.° 15933 de 1990/08/07 (constante a fls. 1484 e 1485) e pelo Edital n.° 76/96, publicado no Boletim Municipal n.° 130 de 1996/08/13 (constante a fls. 1897 e 1898), dois vícios de desconformidade constitucional: orgânica, por se tratar verdadeiramente de um imposto e não de uma taxa, assim violando o disposto nos art.°s 103° e 165°, n.° 1, i) da Constituição da República Portuguesa, mas sobretudo material, por violação do princípio da igualdade, com consagração constitucional no art.° 13° da Lei Fundamental. Na acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, entendem os Venerandos Desembargadores que a tarifa de conservação em causa “ tem sido objecto de inúmeras decisões unânimes pelos nossos tribunais superiores, designadamente por este Tribunal e pelo STA, (…) sempre no sentido de que as mesmas não padecem de qualquer ilegalidade ou de inconstitucionalidade, sendo verdadeiras taxas, revestindo carácter bilateral e sinalagmático (...) ” (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul no processo n.° 1272/06). Continua aquele douto Tribunal afirmando que “ Face a tal jurisprudência fixada e não avançando a ora recorrente com novos argumentos que nos levem a reponderar essa invocada inconstitucionalidade, é de fazer uso do disposto no art. 8º, n. ° 3 do Código Civil, e, com essa fundamentação , declarar não inconstitucional a norma do art.º 77° do RGCECL, em qualquer uma das suas vertentes peticionadas , já que não criou qualquer imposto mas sim uma verdadeira taxa, tendo em vista contribuir para uma interpretação e aplicação uniformes do direito, que aos tribunais de grau hierárquico inferior especialmente cabe observar relativamente aos situados em escala hierárquica superior e com a mesma se negar provimento ao recurso ” - sublinhado nosso (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul no processo nº 1272/06). Embora considere a norma em causa não inconstitucional em qualquer uma das vertentes peticionadas, o Tribunal Central Administrativo Sul pronuncia-se apenas sobre a desconformidade constitucional orgânica e fundamenta a sua decisão por remissão para os argumentos deixados em anterior jurisprudência, que igualmente versa sobre a constitucionalidade orgânica, consubstanciada no facto de a tarifa de conservação em causa se tratar (de acordo com tal jurisprudência) de uma verdadeira taxa e não de um imposto. Sobre a suscitada não constitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade, o Tribunal Central Administrativo Sul não expende uma só palavra, e na jurisprudência para a qual remete, apenas o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 31 de Março de 2004, no processo 1921/03 faz uma breve referência, ao afirmar que “ Não havendo pois violação do princípio da proporcionalidade ou de proibição do excesso não se vê igualmente onde esteja a violação do princípio da igualdade (igualdade em relação a quê?) com previsão no artº. 13° da CRP. Na verdade, o facto de alegadamente a equivalência e a cobertura do custo estar anexada ao valor patrimonial dos imóveis e não ao custo especificamente suportado pela edilidade tem a ver com o princípio da proporcionalidade e não com o princípio da igualdade, pois não alega nem demonstra a recorrente que os outros imóveis são tributados (taxados) de forma diferente .” Ora, a questão da inconstitucionalidade material suscitada pela ora Reclamante por violação do princípio da igualdade foi detalhadamente enunciada, recorrendo-se até a um exemplo prático que por clareza de exposição aqui retomamos. Suponha-se um prédio em regime de propriedade horizontal, construído e inscrito na matriz no ano de 1997. Suponha-se ainda que existem duas fracções do mesmo prédio exactamente iguais em tipologia e área, e que são obviamente servidas pela mesma rede de esgotos. Por último, imagine-se que uma de tais fracções tinha um valor patrimonial constante da matriz de € 100.000,00; e que a outra fracção, exactamente igual e servida pela mesma rede de esgotos, havia sido sujeita a uma avaliação e actualização em 2000, e apresentava, na matriz, um valor de € 170.000,00. Por via desta diferença nos valores matriciais, o proprietário da primeira fracção ver-se-ia obrigado ao pagamento de uma tarifa de conservação de esgotos no valor de € 250,00, ao passo que o proprietário da segunda fracção pagaria € 425,00. Estamos pois perante dois proprietários, titulares de duas fracções autónomas exactamente iguais, servidos pela mesma rede de esgotos, cujo custo de manutenção é necessariamente o mesmo, que são, por força da citada norma, injustificadamente tratados de forma desigual. Como afirma, e bem, o Prof. J.J. Gomes Canotilho, o princípio da igualdade consagrado no art.° 13° da CRP exige “ uma igualdade material através da lei, devendo tratar-se por «igual o que é igual e desigualmente o que é desigual»” (cf. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Edição, Almedina, pg 428). De acordo com o citado autor “ O princípio da igualdade, no sentido de igualdade da própria lei, é um postulado de racionalidade prática: para todos os indivíduos com as mesmas características devem prever-se, através da lei, iguais situações ou resultados jurídicos ” ( op. citada, pg 428). Parece pois evidente que a norma em causa, que impõe a mesma tarifa a todos os proprietários que detenham prédios com o mesmo valor patrimonial, embora seja formalmente igual, é contudo desigual quanto ao seu conteúdo, permitindo resultados jurídicos aberrantes e desiguais como o que antes se expôs. A jurisprudência citada pelo aresto do Tribunal Central Administrativo Sul não versa sobre esta questão, e nem o referido acórdão o faz, concluindo contudo, ainda que sem o fundamentar, que a norma em causa não é desconforme ao princípio constitucional da igualdade. A ora Reclamante entendeu que a disposição em causa, na interpretação dada pelo Tribunal a quo segundo a qual a sua aplicação não conduz a qualquer desigualdade material, é violadora do referido art.° 13° da CRP, motivo pelo qual interpôs recurso para este douto Tribunal. Por decisão sumária proferida em 27 de Abril de 2007, o Venerando Conselheiro Relator entendeu que o recurso apresentado não suscitava qualquer questão nova, negando provimento ao recurso com os fundamentos já deixados no Acórdão n.° 68/2007, para o qual remete. Tal como sucede com a jurisprudência citada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, também o referido Acórdão n.º 68/2007 se pronuncia demoradamente sobre a inconstitucionalidade orgânica suscitada, concluindo pela natureza da tarifa em causa como taxa e não como imposto, mas não aprecia a inconstitucionalidade material consistente na violação do princípio da igualdade. Com o respeito devido a este douto Tribunal, que é muito, não pode a ora Reclamante concordar com a interpretação da decisão ora reclamada, segundo a qual a violação do princípio da igualdade suscitada não é uma questão nova. Efectivamente, a invocada inconstitucionalidade - a aplicação da disposição constante do art.° 77° do Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa na interpretação segundo a qual esta norma não viola o princípio da igualdade - sobre a qual se pretende a pronúncia deste Venerando Tribunal, é uma questão nova, não apreciada no Acórdão n.° 68/2007 nem na decisão sumária reclamada. Entende por isso a ora Reclamante que a douta decisão do Venerando Conselheiro Relator deverá ser revista em conformidade, e substituída por outra que aprecie a suscitada questão.» A recorrida Câmara Municipal de Lisboa respondeu, pugnando pela improcedência da reclamação e pela confirmação da não inconstitucionalidade da norma sindicada, em todas as suas vertentes. Por despacho de fls. 511 notificou-se a reclamante para se pronunciar quanto à eventualidade de não conhecimento da questão posta na presente reclamação, por se afigurar que ela não foi adequadamente suscitada perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida. Em resposta, a reclamante pugnou pelo entendimento de que a questão da inconstitucionalidade material foi suscitada de modo processualmente adequado durante o processo. Tudo visto, cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5. A decisão sumária reclamada foi proferida com base no entendimento de que o Tribunal já anteriormente decidira, no Acórdão n.º 68/2007, não julgar inconstitucional a norma impugnada – o artigo 77.º do Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa (Edital n.º 145/60, alterado pelo Edital n.° 76/96) − , sem que no recurso a decidir tenha sido suscitada qualquer nova questão de constitucionalidade. Em conformidade, entendeu-se bastante, para decidir no mesmo sentido do citado Acórdão, remeter para os respectivos fundamentos. Divergindo deste entendimento, a reclamante sustenta que a invocada inconstitucionalidade material da referida norma, por violação do princípio da igualdade, constitui uma questão nova, não apreciada no Acórdão n.º 68/2007. Cumpre reconhecer, antes de mais, que a recorrente, no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, mencionou separadamente dois vícios de inconstitucionalidade. Um, de natureza orgânica, resultaria do facto de estarmos perante um imposto e não uma taxa; o outro, de natureza material, decorreria da violação do princípio da igualdade, assente no artigo 13.º da CRP. Também corresponde à verdade a afirmação de que este segundo vício de que padeceria o mencionado artigo 77.º esteve fora do âmbito decisório do Acórdão n.º 68/2007, o qual, tendo em conta o objecto do recurso, apenas se pronunciou quanto à inconstitucionalidade orgânica. Mas, se isso é certo, menos certo não é que, para se pronunciar no sentido de que a norma impugnada não padece desse vício, o Tribunal ponderou, nesse Acórdão, em extenso arrazoado argumentativo, o fundamento material da qualificação como taxa da “tarifa de conservação” que a norma impugnada prevê. E, ao fazê-lo, problematizou sobretudo a adequação e a proporcionalidade de tomar como base de determinação do montante do tributo o “valor patrimonial do prédio”, tendo encarado, a este propósito, a questão de saber «se o montante do tributo se torna, devido ao critério utilizado para a sua fixação, “completamente alheio” ao custo da prestação deste ou à utilidade que o particular dele retira». Em caso afirmativo, teríamos que concluir que não estamos já perante uma taxa, «sendo esta qualificação infirmada pelo próprio critério de fixação do respectivo montante, e seus resultados». Concluiu o Tribunal que aquele índice apresentava «uma tendencial ligação àqueles custos e utilidade». Para chegar a essa conclusão, argumentou do seguinte modo: «Com efeito, não pode dizer-se que o critério de determinação do montante do tributo – o valor patrimonial do prédio – seja completamente alheio à utilidade que o particular dele retira, justamente por evitar a depreciação do valor patrimonial elevado do prédio. Recorde-se, também a este propósito, que, como se disse na decisão recorrida, “são os proprietários dos prédios quem retira vantagem directa do facto de os seus prédios disporem da rede geral de esgotos em bom estado de conservação e manutenção, o que os valoriza pela comodidade que proporcionam, quer sejam habitados pelos próprios, quer sejam arrendados, quer façam muito ou pouco uso da rede”. E, daqui, “a relevância do seu valor patrimonial como base tributável desta taxa/tarifa”, não de acordo com um “princípio da cobertura dos custos”, mas segundo uma ideia de equivalência em relação à utilidade extraída do serviço, reflectida em parte do valor patrimonial. Não pode efectivamente negar-se que a diminuição do valor de um prédio pelo facto de não possuir ligação à rede de esgotos tende a ser maior para prédios com elevado valor patrimonial do que para prédios com baixo valor patrimonial – e, inversamente, pode dizer-se que a valorização do prédio por essa ligação, tornada possível pelo serviço de conservação da rede de esgotos, é também maior quanto mais elevado for o valor patrimonial do prédio.» Ora, nas considerações que a recorrente desenvolve, a violação do princípio da igualdade é invocada argumentativamente, de forma reiterada e em medida quase exclusiva, para contestação da adequação e proporcionalidade da escolha do valor patrimonial do prédio como critério de determinação do montante do tributo, no quadro da impugnação da sua qualificação como taxa. É assim que, da caracterização do valor patrimonial dos prédios como “um valor reconhecidamente desadequado, desactualizado e gerador de iniquidades tributárias”, no artigo 81.º da petição inicial do recurso contencioso interposto junto do então Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, se retira a conclusão, no artigo seguinte, da «desqualificação desta figura como taxa ao retirar-lhe o seu carácter sinalagmático». A mesma linha argumentativa é prosseguida no artigo 94.º da mesma peça processual, através da formulação da pergunta retórica: «Pergunta a Recorrente que proporcionalidade e correspondência económica haverá quando proprietários de prédios sitos na mesma rua, utilizando, por isso, a mesma canalização de esgoto, estão sujeitos a taxas de conservação de esgotos diferentes, apenas e tão só, porque os respectivos imóveis têm valores matriciais distintos?». Não resultando o pagamento de taxas diferentes «da maior ou menor intensidade de utilização do serviço» (artigo 100.º), mas «apenas e tão só do facto de o valor matricial dos prédios de que são proprietários ser diferente» (artigo 101.º), a forma de liquidação «não garante a proporcionalidade entre as prestações recíprocas do contribuinte e do Município de Lisboa» (artigo 102.º), o que leva à conclusão de que «não garantindo esta proporção, a referida taxa deverá ser, antes, qualificada como imposto» (artigo 103.º). Mesmo depois da expressa alegação, no artigo 105.º, de que a norma padece de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade, a recorrente não abandona essa linha argumentativa, continuando presa à qualificação do tributo como taxa. Só nesta óptica se compreende que a apontada falta de fundamento material para a diferença de tratamento seja imputada ao facto de que ela «não resulta, necessariamente, de uma diferença de capacidade contributiva» (artigo 108.º), uma vez que «ninguém considera que os valores matriciais dos imóveis sejam um factor relevante de determinação da capacidade contributiva de qualquer contribuinte» (artigo 109.º). Sendo a capacidade contributiva um índice só atendível no domínio fiscal, a afirmação de que a consagração do valor patrimonial como critério é fonte de desigualdades injustificadas por não reflectir adequadamente essa capacidade só faz, na verdade, sentido no quadro da prévia qualificação do tributo como imposto, e como projecção consequencial dessa conclusão. Dificilmente se pode ver neste arrazoado argumentativo a formulação adequada de uma questão constitucional autónoma, em termos de ser claramente perceptível para o tribunal recorrido que a tem de apreciar e resolver. No recurso interposto da decisão daquele tribunal para o Tribunal Central Administrativo Sul (fls. 364/385), é ainda mais patente a falta de autonomia da invocação da violação do princípio da igualdade, como resulta evidente da leitura das suas alíneas PPPPP), TTTTT) e XXXXX), pois a recorrente limita-se a uma breve alusão ao princípio da igualdade, sempre a propósito da questão do critério de fixação do montante do tributo, da desproporção do mesmo e da quebra da característica de bilateralidade, exigida para a sua qualificação como taxa. Atente-se, muito em particular, no teor conclusivo da alínea XXXXX): «Não garantindo esta proporção [entre as prestações recíprocas do contribuinte e do Município de Lisboa], a referida taxa deverá, antes, ser qualificada como um imposto, pelo que aquela norma padece de inconstitucionalidade orgânica por violação do art. 103.º e 165.º, n.º 1, alínea i) da C.R.P., uma vez que não foi aprovada pelo órgão com competência para a sua fixação, e de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade […]». Ou seja, o vício de inconstitucionalidade material (tal como o de inconstitucionalidade orgânica) é expressamente visto como uma resultante directa da qualificação do tributo como imposto, sendo esta, por sua vez, uma decorrência da desproporção entre o seu montante e o serviço auferido. De modo que a decisão reclamada, ao absorver os fundamentos do Acórdão n.º 68/2007, o que lhe permitiu concluir que o tributo em causa é ainda de qualificar como taxa (nomeadamente, porque «não se pode considerar que o critério da determinação do montante do tributo, isto é, o valor patrimonial do prédio, seja completamente alheio à utilidade que o particular retira dele, justamente por evitar a depreciação do valor desse mesmo prédio»), responde expressamente à questão colocada pela recorrente e, expressa ou implicitamente, refuta todos os argumentos em sentido contrário, incluindo a alegada violação do princípio da igualdade. Em suma, ao referir-se a uma “inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade”, a recorrente está apenas a aduzir outro fundamento para sustentar a impropriedade da qualificação daquele tributo como taxa. Decidindo-se que a utilização do valor patrimonial dos prédios como base de cálculo do montante a pagar não quebra a correspectividade entre a taxa e o benefício, dá-se também resposta a esse argumento, que deporia em sentido oposto. Só nalguns passos do recurso contencioso junto do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa a questão da violação do princípio da igualdade é colocada com relativa autonomia. Tal acontece quando se invoca a desactualização dos valores matriciais, que pode desencadear diferenças de tratamento não correspondentes a diferenças do valor real dos imóveis ( cfr., designadamente, os artigos 95.º, 110.º e 111.º). Mas essa colocação da questão é inteiramente abandonada no recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul. Aí a alegada violação do princípio da igualdade surge sempre coenvolta na “questão fulcral da existência ou não de um verdadeiro sinalagma”, com ela se confundindo. E nem se diga que as alegações de recurso remetem para o conteúdo da petição inicial do recurso contencioso apresentado, pois também essa remissão − mesmo sem pôr em causa a sua virtualidade integrativa − é feita no contexto desta perspectivação do problema ( cfr. a alínea VVVVV). Nas alegações que sustentam a sua reclamação, o requerente não logrou contrariar este entendimento, que seguramente subjaz à decisão reclamada. Bem ao invés, não escasseiam aí considerações em que as questões da existência do sinalagma e do respeito (ou desrespeito) pelo princípio da igualdade continuam a ser tratadas como uma só ( cfr., por exemplo, os n.ºs 16 e 17). Não se descortina, pois, qualquer fundamento que leve à alteração da decisão reclamada. Decisão 6. Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação. Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 11 de Dezembro de 2007 Joaquim de Sousa Ribeiro Benjamim Rodrigues Rui Manuel Moura Ramos