00802/05 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O nº 1, al. a) do art. 120º do CPTA estabelece um regime especial de atribuição das providências, restrito a casos excepcionais em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular no processo deve proceder.

II- Em caso de dúvida, não é possível defender a tese da manifesta ilegalidade do acto impugnado.

III- Numa providência conservatória, a falta de demonstração suficiente de produção de prejuízo de difícil reparação ou da constituição de uma situação de facto consumado, torna inútil a ponderação relativa entre os interesses público e privado, a que alude o art. 120º nº 2 do CPTA.

Acordam no 2º Juízo do T.C.A. Sul

1. Relatório

Maria ...., intentou no T.A.F. de Lisboa, contra o Instituto Nacional de Intervenção Agrícola INGA, como preliminar da correspondente acção administrativa especial, o presente processo cautelar de suspensão da eficácia do acto praticado em 18.08.2004, pelo Conselho de Administração do INGA, que determinou a reposição do subsídio concedido em 23.01.03, de “ajuda aos produtores de culturas arvenses”.

Por decisão de 24.03.05, o Mmo. Juiz do TAF de Lisboa, indeferiu o pedido de suspensão.

É dessa decisão que vem interposto o presente recurso, em cujas alegações a recorrente enuncia as conclusões seguintes:

1ª Na sentença recorrida, o TAF de Lisboa fez uma incorrecta apreciação dos factos, dando como assente, na alínea B dos F.A. (fls. 120), e com relevância para a decisão de mérito, um facto relativo a um subsídio que não se confunde com o subsídio cuja reposição o acto suspendendo veio determinar, pelo que não pode esse facto ser considerado no âmbito deste processo cautelar, que tem apenas por objecto o pedido de suspensão de eficácia o acto administrativo praticado pela entidade requerida a 18 de Agosto de 2004;

2ª Na sentença recorrida, o T.A.F. de Lisboa efectuou uma errada aplicação do direito processual e substantivo relevante;

3ª Julgar não verificado o requisito da ilegalidade manifesta do acto suspendendo (CPTA, artº 120º nº 1, al. a) redunda numa má aplicação do regime legal;

4ª Afirmar simplesmente que “sobre a matéria rege o Regulamento (CE) nº 2419/2001), da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001 (...)”, é dar por adquirida a base legal em que a entidade requerida fundamentou o acto suspendendo, sem sequer discutir a sua aplicabilidade;

5ª O regime previsto no Regulamento não pode ser aplicado para além dos casos para que foi pensado, servindo, por exemplo, para dar cobertura a actos revogatórios, quando, nos termos da lei nacional, o prazo para a sua prática já tinha decorrido;

6ª O mesmo entendimento teve o S.T.A. no Acordão de 17.02.2004, Proc. 1572/02

7ª Não havendo base legal para a prática do acto administrativo suspendendo, por não ter lugar a aplicação do Regulamento invocado, e por ter decorrido mais de um ano entre a atribuição do subsídio (23.01.03) e o acto que veio determinar a sua reposição (8.08.04), é manifesta a ilegalidade deste último (CPA, art. 141 nº 1 e art. 58º nº 1, al. b).

8ª No que respeita ao segundo dos fundamentos invocado pela requerente para o decretamento da providência subsidiária do primeiro, i. e, a verificação dos requisitos ínsitos no art. 120º nº 1, al. b) do CPTA, o Tribunal “a quo” concluiu pela não verificação de um deles o “periculum in mora” com o que, sendo os demais requisitos aí previstos cumulativos, se bastou para julgar improcedente o pedido com esse fundamento;

9ª A sentença encontra-se viciada por uma incorrecta interpretação das condições de elegibilidade previstas no Regulamento (CE) nº 2419, da Comissão, de 11.12.01;

10ª Dá por não verificados certos factos a atribuição de subsídios nos anos 2001 e 2001 que ao contrário do que vem sustentado, não só foram alegados pelo recorrente como devem dar-se por provados no processo;

11ª Não deve o tribunal deixar de apreciar o comportamento processual da entidade requerida, por violação do dever de boa fé processual (art. 266º A do Cod. Proc. Civil), aplicável “ex vi” do art. 1º do CPTA). Recorde-se que, com a entrada em vigor do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Tribunal condenar a entidade requerida por litigância de má fé (CPTA, artº 6º, in fine), designadamente por, com dolo ou negligência grave, ter procurado alterar a verdade dos factos (art. 456º nº 2, al. b) do C. Proc. Civil, aplicável “ex vi” do artº 1º do CPTA), ao ter posto em causa a atribuição de subsídios atribuídos pela própria;

12ª Face ao exposto, devem os únicos fundamentos em que se estriba a sentença recorrida para dar como verificado o “periculum in mora” ser julgados improcedentes;

13ª Deve ainda o Tribunal, nos termos do art. 149 nº 3 do CPTA, apreciar a verificação dos demais requisitos para o decretamento da providência, designadamente o “fumus boni juris” e o requisito relativo à superioridade do dano para a requerente que resulta do art. 120 nº 2 do CPTA, algo que a requerente alegou e procurou demonstrar (respectivamente, arts. 53º a 80º e 85º a 90º do requerimento cautelar).

O recorrido INGA contra-alegou, enunciando as conclusões de fls. 173 e seguintes.

A Digna Magistrada do MºPº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

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2. Matéria de Facto

A matéria de facto é a fixada na decisão de 1ª instância, para cujos termos se remete, ao abrigo do artº 713º nº 6 do Cod. Proc. Civil.

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3. Direito Aplicável

Nas conclusões das suas alegações, a recorrente invoca, no essencial, que a decisão recorrida deu, indevidamente, como provado, o facto constante da alínea B) dos FA, referindo que tal sentença aplicou o Regulamento (CE) nº 2419/01 da Comissão, de 11.12.01, dando por adquirida a base legal em que a entidade requerida fundamentou o acto suspendendo, o que é incorrecto.

Alega ainda a recorrente a violação do artº 120º nº 1, al. a) do CPTA, por ter sido julgado inverificado o requisito da ilegalidade manifesta do acto suspendendo, apesar de ser clara a ilegalidade do aludido acto, ao determinar a reposição mais de um ano após a atribuição do subsídio (arts. 141 nº 1 e 58º nº 1, alínea b) do C.P.A.) atribuído.

Finalmente, e após pedir a condenação da requerida por litigância de má fé, a recorrente entende que o Tribunal, por força do artº 149º nº 3 do CPTA, deve apreciar a verificação dos demais requisitos para o decretamento da providência, designadamente o “fumus boni juris” e a ponderação relativa dos danos a que alude o artº 120º nº 2 do CPTA.

A sentença recorrida indeferiu o pedido de suspensão pelas seguintes razões:

Em primeiro lugar, porque só em 11.11.02 a entidade requerida teve conhecimento da morte, ocorrida em 03.01.2002, do beneficiário do “Pedido de Ajudas Superfícies”, Francisco Luís Gonçalves de Andrade e Silva, facto que, em face do Regulamento (CE) nº 2419/2001, da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001, justificou a determinação da reposição do subsídio em referência, não se vendo, “prima facie”, “como pode vir a ter sucesso no processo principal a alegação de que o acto suspendendo seja manifestamente ilegal (artº 120º nº 1, al. a) do C.P.T.A.).”

Em segundo lugar por não se encontrar demonstrado o “periculum in mora” previsto no artº 120º nº 1, alínea b) do C.P.T.A., em face da matéria de facto provada, nomeadamente por não constar dos autos qualquer elemento de prova que possa sustentar um juízo de certeza sobre a probabilidade do encerramento da exploração agrícola em causa, sendo certo que a requerente e seu irmão são estudantes em Lisboa.

É esta a questão a analisar.

Quanto à alínea B dos factos considerados, e não obstante as razões invocadas pela recorrente, a nosso ver em nada influiu na decisão da causa, cuja análise é possível efectuar em função da restante factualidade provada, no âmbito de no actual regime da suspensão da eficácia dos actos administrativos.

Passando ao essencial da questão, é de notar desde logo que o processo de suspensão de eficácia não apresenta grandes diferenças em relação ao regime existente na legislação anterior, no âmbito da LPTA (cfr. Freitas do Amaral, “As providências cautelares no novo contencioso administrativo”, in C.J.A. nº 43, p. 4 e seguintes).

No caso concreto, a recorrente entende que se verifica o requisito a que alude o artigo 120º nº 1, alínea a) do CPTA, ao contrário do decidido, uma vez que no caso concreto não tem lugar a aplicação do Regulamento (CE) nº 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro, e por ter decorrido mais de um ano entre a atribuição do subsídio (23 de Janeiro de 2003) e o acto que veio determinar a sua reposição (18 de Agosto de 2004), sendo manifesta a ilegalidade deste último.

Como é sabido, o nº 1, al. a) do art. 120º contém uma norma derrogatória, para situações, cujo sentido e alcance é o de estabelecer um regime especial de atribuição das providencias, em casos excepcionais em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular no processo principal irá ser julgada procedente (cfr. “Comentário ao CPTA”, Mario Aroso de Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha, notas ao artigo 120º).

Esta situação de evidência não se verifica, a nosso ver, no caso dos autos.

A irregularidade da apresentação da candidatura pelos Herdeiros de Francisco Luís Gonçalves, decorrente da verificação de elementos documentais, que determinou um pagamento indevido não é, a nosso ver, uma mera irregularidade formal, antes podendo determinar a exclusão de ajudas (cfr. os artigos 15º a 29º do citado Regulamento, bem como o artº 49º, que prevê “em caso de pagamento indevido, a obrigação de reembolso por parte do agricultor”, mencionados na decisão recorrida).

Trata-se de uma questão a decidir na acção principal, não sendo liquida a aplicação ao caso concreto do art. 140º nº 1, al. b) do CPA.

Assim, sendo defensável a tese de aplicação do invocado Regulamento, não pode sustentar-se que o acto suspendendo seja manifestamente ilegal.

Bem andou, pois, o Mmo. Juiz “a quo” ao indeferir a providência com base no artº 120º nº 1, alínea b) do C.P.T.A.

Vejamos, em seguida, se a providência poderia ser deferida ao abrigo do art. 120º nº 1, alínea b).

A este propósito a decisão recorrida considerou inverificado o “periculum in mora”, expendendo, nomeadamente, que, “sem prejuízo de uma análise mais aprofundada a realizar no processo principal, da matéria de facto indiciaciariamente provada, resulta que a requerente e seu irmão são estudantes em Lisboa (alínea I dos FA), tendo aquela nesta cidade a sua residência habitual (cfr. Relatório da sentença), não tendo sido alegado nem demonstrado pela requerente que, seja os herdeiros de Francisco Luís Gonçalves de Andrade e Silva, seja o próprio, receberam ou recebeu o subsídio em apreço no período em referência anos 2001 e 2002 (artº 38º do Regulamento citado), salvo a quantia cuja restituição é objecto do presente processo, paga em 27.01.2003, após o falecimento do beneficiário, ocorrido em 3.01.2002 (alíneas A e G) dos F.A.”

Pelo exposto, concluiu a decisão recorrida, “não se vê quais os prejuízos de difícil reparação ou qual a situação de facto consumado que a requerente tem em vista prevenir com o presente processo cautelar, à excepção dos prejuízos que necessáriamente decorrem do cumprimento da obrigação de restituição da quantia mencionada”.

Sem prejuízo de um exame mais aprofundado, salienta a decisão recorrida, não foi junto aos autos qualquer elemento de prova que demonstre o exercício da actividade agrícola por parte da ora recorrente, nem da probabilidade de encerramento da respectiva exploração.

Por outro lado, os herdeiros de Francisco Luís Gonçalves podem proceder à restituição faseada da quantia identificada (alíneas M, N, O, dos FA).”

Foi com esta motivação que a sentença recorrida julgou, igualmente, inverificado o requisito do “periculum in mora”, previsto no art. 120º nº 1, alínea b) do CPTA.

E, a nosso ver, correctamente.

Senão vejamos:

A recorrente limita-se a alegar que, até a decisão final, ficará privada do subsídio referente único (ou do subsídio relativo ao ano de 2003), e que a sua actividade agrícola terá de ser exercida com recursos significativamente inferiores ao necessário, daí resultando menor capacidade de investimento na preparação do ano agrícola, nomeadamente na compra de sementes, adubos e mão de obra, o que implica uma diminuição da produção e um prejuízo irreparável, insusceptível de avaliação pecuniaria

Tratando-se de matéria cujo ónus de alegação e demonstração incumbe ao requerente da providência, os factos alegados assentam em juízos muito genéricos e meras conclusões, não permitindo ao Tribunal efectuar um juízo de verosimilhança susceptível de conduzir ao deferimento da providência. Não está, designadamente, identificado o local, áreas de exploração e culturas, nem em concreto as operações materiais e aquisições derivadas de tal actividade, faltando desde logo a alegação básica de que serão a requerente e seus herdeiros a dirigir o empreendimento agrícola.

Em suma, e como refere a Digna Magistrada do Ministério Público no seu douto parecer, “em lado algum a requerente refere que se dedica à agricultura, quer a título principal, quer a título acessório, e também não prova, nem sequer alega, factos demonstrativos de que o subsídio a devolver já foi aplicado na actividade agrícola, e de que não dispõe de meios financeiros para o devolver; igualmente não refere factos demonstrativos de que a exploração agrícola ficará comprometida”.

Em face deste cenário, a ponderação relativa dos interesses publico e privado a que alude o artº 120º do C.P.T.A., mostra-se claramente favorável ao recorrido INGA, uma vez que não foi demonstrado qualquer interesse particular atendível e, por outro lado, é relevante e indiscutível o interesse público na recuperação das verbas financiadas pelo erário público nacional e comunitário.

Finalmente, não se verifica qualquer actuação da recorrida que possa justificar a sua condenação como litigante de má fé; não tendo esta negado, expressamente, a atribuição dos subsídios no ano de 2000 e 2001, e tendo alegado que a não confissão dos factos se deveu à falta de invocação concreta, na petição, desse recebimento, está excluída a existência de de dolo ou negligência prevista nas diversas nas alíneas a), b), c) ou d) do nº 2 do art. 456º do Cod. Proc. Civil.

Nada havendo, pois, a censurar à sentença recorrida, improcedem na íntegra as conclusões das alegações da recorrente.

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4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente (arts. 446º e 453 nº 1 do Cod. Proc. Civil, “ex vi do art.1º do CPTA, com redução a metada (art. 73º-E nº 1, alínea f) do Cód. Custas Judiciais).

Lisboa, 13.07.07

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa