01526/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito à promoção não é um direito absoluto, antes resultando da globalidade do EMFAR, como sendo um direito dependente das necessidades estruturais das Forças Armadas e da consequente existência de vagas.

II- A progressão na carreira faz-se, com a passagem ao posto seguinte, dentro da respectiva carreira militar (de Oficiais, de Sargentos ou de Praças).

III- E não se confunde com o ingresso numa carreira militar superior, que é uma mudança de carreira.

IV- Um Sargento dos quadros permanentes, não tem qualquer direito a ingressar na carreira militar de Oficiais, mas apenas uma mera expectativa de se poder candidatar à frequência de cursos que possibilitem esse ingresso.

V- E por ser uma mera expectativa, nada obstava a que, por razões de interesse público, nomeadamente de remodelação dos cursos de formação para Oficiais, pudesse vir a ser frustrada, pela não realização desses cursos durante o tempo necessário para proceder aquela remodelação.

VI- Não configurando a situação referida em V, demora na promoção, para efeitos do artº66 do EMFAR/90.

Acordam em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpõe recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo, que negou provimento ao recurso contencioso que o recorrente interpôs da portaria de 01 de Outubro de 1999, do Senhor General Chefe do Estado Maior do Exército, publicada no DR, II, nº254, de 30.10.99, no que respeita à contagem da antiguidade como alferes do QTPS/QP do Exército, pedindo que se reconheça o direito do recorrente à reconstituição da sua carreira militar, considerando-se o seu acesso a Oficial, com promoção ao posto de Alferes, na data de 01.10.95, com as consequências legais.

I- O Recorrente, que tinha então o posto de 1º Sargento do Exército, preenchia todas as condições para frequentar o Curso de Formação de Oficiais (CFO/ISM), no ano lectivo de 1992/93.

II- Esse CFO tinha a duração de dois anos lectivos.

III- A Administração do Exército estava obrigada a proporcionar-lhe a satisfação oportuna dessa condição especial de promoção (EMFAR, 64, nº1, c) e nº2).

IV- O Recorrente, que no ano lectivo de 1992/93 não foi admitido à frequência do CFO, por não haver vagas, devia ter frequentado o Curso no ano seguinte.

V- Não o fez, porém, porque as admissões para a frequência do CFO foram suspensas a partir desse ano lectivo.

VI- A frequência do curso de formação para acesso da categoria de Sargento à categoria de Oficial só veio a ser retomado no ano lectivo de 1996/97, na ESPE, um curso mais longo, de três anos.

VII- O Recorrente só veio poder a frequentar esse Curso, que concluiu com aproveitamento, sendo promovido a alferes em 1.10.99.

VIII- O encerramento das admissões ao curso de formação de oficiais, durante quatro anos, não respeitou o direito dos Sargentos, entre os quais o Recorrente, ao desenvolvimento da sua carreira militar, à progressão na carreira, contrariamente ao que dispõem a Lei 11/99, 11º, nº1 e 2 e EMFAR de 1990, artº26º, a).

IX- A implementação do EMFAR de 1990 foi feita sem prejuízo dos direitos dos militares, de acordo com a legislação até aí vigente, que foi ressalvada, em termos genéricos, no período transitório, pelo artº49/2 do diploma que aprovou tal estatuto (DL34-A/90).

X- Tanto assim que, tendo esse EMFAR produzido efeitos a partir de 1.01.90, o ISM continuou a funcionar com admissões de alunos nos anos lectivos de 1990/91 até ao ano de 1992/93.

XI- A não satisfação da condição especial de curso de formação para acesso à categoria de Oficial, no posto de alferes, em tempo oportuno (no ISM, nos anos lectivos de 1993/94 e 1994/95), por razão imputável à Administração, configura uma situação de demora na promoção ao referido posto (EMFAR, 66, 1, e)).

XII- Cessados os motivos dessa demora, em 1.10.99, com a conclusão do Curso na ESPE e consequente promoção a alferes, tem o Recorrente direito à sua promoção, independentemente da existência de vacatura, indo ocupar na escala de antiguidades no novo posto a mesma posição que teria se a promoção ocorresse sem demora (id.66/3).

XIII- O que significa que a promoção do Recorrente ao posto de alferes deve reportar todos os seus efeitos a 1.10.95, antecipando assim de quatro anos a sua antiguidade nesse posto.

XIV- O acórdão recorrido julgou incorrectamente a questão do direito subjectivo do Recorrente à progressão na carreira, contrariamente ao previsto no EMFAR/90 (artº26º) e no artº11º da Lei 11/89, de 1/6.

XV- Tal como errou na qualificação da situação sub judice, que é de demora na promoção, uma vez que a norma que contempla as situações, fora do normal, que integram essa figura de demora na promoção, não pode ser afastada pela norma, de carácter geral, que reporta, como regra, a 1 de Outubro, a generalidade das promoções dos militares.

Contra-alegou a autoridade recorrida, concluindo assim:

1. Como bem se julgou no acórdão impugnado, o recorrente não tinha qualquer direito subjectivo a ser nomeado para a frequência do curso de formação de oficiais no ano lectivo de 1993/94, o que pressupunha o direito a que tal curso fosse aberto e a que tivesse a duração de apenas dois anos;

2. Sendo a carreira militar definida como o conjunto hierarquizado de postos em cada categoria militar (oficiais, sargentos e praças), que se reflecte num dado quadro especial, o direito ao desenvolvimento da carreira que assistia ao recorrente até 1 de Outubro de 1999, data do seu ingresso na categoria de oficial, traduzia-se, tão só, na ascensão aos postos imediatos da categoria de Sargento, a que pertencia.

3. Não tem fundamento, pois, o alegado direito ao ingresso na categoria de oficial em 1 de Outubro de 1995, ingresso esse que apenas poderia ocorrer mediante concurso e após a conclusão com aproveitamento do respectivo curso de formação;

4. Ademais, como muito justamente também se julgou no aresto impugnado, a suspensão do Curso de Formação de Oficiais e a sua reformulação decorreram dentro da mais estrita legalidade – cfr. A Lei nº46/96, de 14-10, a Lei nº54/90, de 05-09 e o DL nº248/96, de 24-12- visando a criação de um estabelecimento de ensino superior onde passaram a ser ministrados cursos, com a duração de três anos, conferindo o grau de bacharel, com vista ao ingresso nos quadros técnicos da carreira de Oficial das Forças Armadas.

5. Tendo o recorrente apresentado a sua candidatura e sido admitido ao primeiro curso de formação que foi leccionado na Escola Superior Politécnica do Exército, iniciado no ano lectivo de 1996/97, e tendo concluído esse curso no ano lectivo de 1998/99, foi a sua antiguidade no posto de alferes correctamente fixada pelo acto recorrido em 1 de Outubro de 1999, nos termos do disposto no artº214º, 2 do EMFAR;

6. Em face disto, e considerando ainda que o referido curso não reveste a natureza de curso de promoção, não constituindo condição especial de promoção, como se alcança do artº246º do EMFAR, é manifesto que não ocorreu a alegada situação de demora na promoção, a qual apenas pode ter lugar nos casos previstos no nº1 do artº62º do mesmo estatuto.

O Digno Magistrado do MP junto do STA opinou no sentido da improcedência do recurso, acompanhando as alegações da autoridade recorrida.

Foram colhidos os vistos legais.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

a) O recorrente, que tinha então o posto de 1º Sargento do Exército, preenchia todas as condições para frequentar o Curso de Formação de Oficiais (CFO/ISM), no ano lectivo de 1992/93.

b) Esse CFO tinha a duração de dois anos lectivos.

c) O recorrente, que no ano lectivo de 1992/93 não foi admitido à frequência do CFO, por ter ficado posicionado em 23º lugar e só haver 13 vagas.

d) Todavia, as admissões para a frequência do CFO foram suspensas a partir desse ano lectivo.

e) A frequência do curso de formação para acesso da categoria de Sargento à categoria de Oficial só veio a ser retomada no ano lectivo de 1996/97, na ESPE, um curso mais longo, de três anos.

f) O recorrente só veio a poder frequentar esse Curso, que concluiu com aproveitamento, sendo promovido a alferes em 1.10.99- cfr. Portaria 1136/99 (2ª Série), DR II, 254, de 30.10.99, junto aos autos a fls.9.

III- O DIREITO

Entende o recorrente, nas suas alegações de recurso que, enquanto militar, tem um direito subjectivo a progredir na sua carreira, nos termos do artº26º e 143, nº2 do EMFAR, aprovado pelo DL nº34-A/90, de 24-01, alterado pela Lei nº27/91, de 17.07 e do artº11º, nº1 e 12, nº2 da Lei 11/89, de 01-06, que contém as bases gerais do estatuto da condição militar, direito que o EMFAR de 1999 continua a prever, mas que lhe foi negado pela Administração, ao impedi-lo, durante quatro anos, de frequentar o curso que o habilitasse a ingressar na categoria de Oficial, uma vez que foi extinto o Instituto Superior Militar (ISM), onde era ministrado o Curso de Formação de Oficiais (CFO), cujo último ano de funcionamento foi no ano lectivo de 1992/93 e só no ano lectivo de 1996/97, funcionou a Escola Superior Politécnica do Exército (ESPE), com cursos remodelados, com mais um ano de extensão. Daí que, contrariamente ao que diz o acórdão recorrido, entenda que o modus faciendi da reformulação do Curso de Formação de Oficiais para Sargentos, foi ilegal, na medida em que, desrespeitando legítimos direitos desses militares, os impediu de, durante quatro anos, prosseguirem normalmente a sua carreira militar, com violação da lei supra referida.

Considera ainda que o acórdão errou ao concluir que não ocorreu demora na promoção, pois a não satisfação da condição especial de curso de formação para acesso à categoria de Oficial, no posto de alferes, em tempo oportuno (no ISM, nos anos lectivos de 1993/94 e 1994/95), por razão imputável à Administração, configura uma situação de demora na promoção ao referido posto (artº66, nº1, e) do EMFAR), pelo que tem o direito a ver reportados a 01-10-95, nos termos do nº3 do citado preceito legal, os efeitos da sua promoção a alferes ocorrida em 01.10.99.

Segundo a autoridade recorrida a pretensão do recorrente, de ver reportada a 01.10.95, a promoção ao posto de alferes ocorrida em 01-10-99, é destituída de fundamento, pois até 01-10-99, o recorrente tinha a categoria de sargento, pelo que não lhe assistia qualquer direito à mudança de carreira, mas tão só à progressão na mesma, ou seja, a ascensão aos postos imediatos da categoria e carreira de sargentos.

A mudança da carreira e de categoria militar, no caso a promoção no posto de alferes, só podia ter lugar mediante concurso de admissão e após frequência, com aproveitamento, de um dos cursos de formação que habilitava a esse ingresso (artº138º, 143, nº1 e 147º do EMFAR).

Ora, o recorrente candidatou-se em 06-05-92, à frequência do 1º ano do Curso B de Formação de Oficiais, a ser ministrado no ISM, no ano lectivo de 1992/93 e não foi admitido, porque existindo 13 vagas destinadas aos militares do Serviço de Material, como era o seu caso, ficou na 23ª posição da respectiva lista de ordenamento dos candidatos. Posição essa que, ao contrário do que invoca, não lhe conferiu qualquer direito a frequentar o curso no ano seguinte, para o qual teria de ser aberto um novo concurso, devendo apresentar novamente a sua candidatura e sujeitar-se a novo processo de selecção.

O ingresso nos quadros técnicos da carreira de Oficiais depende da conclusão do respectivo curso de formação, com grau de bacharelato e a ordenação em cada quatro das classificações naquele obtidas, sendo a antiguidade de alferes reportada a 1 de Outubro do ano da conclusão do curso (cf. artº214º, nº1 e 2 e 237º, nº4 do actual EMFAR). Pelo que a portaria recorrida se limitou a dar estrito cumprimento aos citados preceitos legais.

Por outro lado, o curso em questão não reveste a natureza de curso de promoção, não constituindo condição especial de promoção (artº273º do EMFAR/90 e artº246º do actual).

Ao recorrente, que tinha em 1992 o posto de primeiro sargento, as condições especiais de promoção que se lhe aplicavam eram as previstas no artº319º do EMFAR para a promoção a sargento ajudante.

Pelo que, conclui, não se verifica demora na promoção.

Vejamos, então, se o acórdão recorrido padece do invocado erro de julgamento.

Diga-se, para já, que é manifesto o acerto do acórdão recorrido quando refere que as expectativas de progressão na carreira dos militares apenas são legítimas, desde que conformadas à lei que, por sua vez, estabelece condicionantes a essa progressão, que, naturalmente, atendem às necessidades estruturais das Forças Armadas (cf. artº127º do EMFAR).

Assim e antes de mais, há que verificar na lei aplicável, se a pretensão do recorrente goza acolhimento.

O recorrente invoca a seu favor o artº66º, nº1 e) do EMFAR/90, que dispõe que «A demora na promoção tem lugar, quando o militar não tenha satisfeito as condições especiais de promoção, por razões que não lhe sejam imputáveis.» e o nº3 deste preceito que dispõe que «O militar demorado é promovido logo que cessem os motivos que determinam a demora na promoção, independentemente da existência de vacatura, indo ocupar na escala de antiguidades no novo posto a mesma posição que teria se a promoção ocorresse sem demora.»

O acórdão recorrido afastou a aplicação daquele preceito legal, no entendimento de que o recorrente não tinha qualquer direito subjectivo a frequentar um curso de formação de Oficiais no ano lectivo de 1993/94 e que, por isso, a sua situação não era enquadrável no citado art.º 66º, mas sim no artº214º, nº2 do EMFAR/99 (correspondente ao artº263º do EMFAR/90).

Vejamos:

Dispunha o artº263º do EMFAR/90 (artº214º do EMFAR/99 ):

1. O ingresso nos quadros técnicos do Exército faz-se no posto de alferes, por promoção de sargentos dos QP que tenham completado o respectivo curso de formação equiparado a bacharelato, ordenados por curso e, dentro de cada curso, pelas classificações nele obtidas.

2. A antiguidade de alferes dos oficiais a que respeita o número anterior é referida a 1 de Outubro do ano em que concluíram, com aproveitamento, o respectivo curso.

Argumenta o recorrente que só não reunia as condições requeridas, porque foi impedido pela Administração, de frequentar o curso de formação de oficiais nos anos de 1993/94 e 1994/95, já que foi extinto o ISM e a ESPE só funcionou no ano lectivo de 1996/97.

Refira-se, antes de mais, que como o próprio recorrente reconhece, candidatou-se ao curso de formação de oficiais, a ministrar no ISM, no ano lectivo de 1992/93 e não foi seleccionado por ter ficado graduado em 23º lugar e só existirem 13 vagas para os militares do Serviço de Material, como era o seu caso. Portanto, o recorrente não entrou no ano lectivo de 1992/93, apenas porque não ficou bem posicionado, face ao número de vagas existentes. Nos termos dos estatutos do ISM e respectivo regulamento, a admissão dos alunos aos cursos ali ministrados processava-se por concurso anual (cf. artº14º do DL 347/77, de 23.08 e artº1º e 5º da Portaria nº613/77, de 23-09), e, por isso, o recorrente, se o ISM se mantivesse a funcionar teria de apresentar uma nova candidatura no ano seguinte, e sujeitar-se a novo concurso, se mantivesse interesse na frequência do curso, sendo que nada permite saber se seria ou não seleccionado, tanto mais que as vagas não eram preenchidas segundo o critério da antiguidade, mas sim tendo em conta as bases do Sistema de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército (cf. artº5º da Portaria nº361-A/91, de 30.10, que aprovou o Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército).

Assim e desde logo por aí, não pode o recorrente afirmar que frequentaria o Curso de Formação para Oficiais nos anos de 1993/94 e 1994/95, se o ISM se mantivesse em funcionamento e muito menos, que o concluiria com aproveitamento.

Efectivamente, nos anos seguintes e até ao ano lectivo de 1995/96, inclusive, não foram ministrados cursos de formação de oficiais, porque o ISM foi desactivado, visto que houve necessidade, face à entrada em vigor do EMFAR/90, que passou a exigir uma licenciatura ou, no caso de quadros técnicos, um bacharelato, para o ingresso na carreira de Oficial (cf. artº145º, nº1 daquele diploma legal), de proceder à remodelação dos cursos ali anteriormente ministrados e criar a ESPE, o que ocorreu pelo DL nº248/96, de 24-12 e que só entrou em funcionamento em 1996/97.

Pretende o recorrente que, por causa disso, viu demorada a sua promoção na carreira, por facto que lhe não é imputável, pelo que, conferindo-lhe a lei um direito subjectivo à promoção, e tendo o mesmo sido violado, haveria que reconstituir a sua carreira, como se não tivesse havido aquele hiato de quatro anos, e consequente demora na sua promoção, que imputa à administração.

Não tem, porém, qualquer razão.

Em primeiro lugar, e como se referiu, as alterações havidas foram-no para dar satisfação a exigências legais e não por mera “vontade” da Administração.

Por outro lado, o direito à promoção não é, como vem sendo afirmado por este Supremo Tribunal, um direito absoluto, antes resultando da globalidade do EMFAR, como sendo um direito dependente das necessidades estruturais das forças Armadas e da consequente existência de vagas (cf. artº116º, 127º, nº1 e 166º, nº3 e 4 do EMFAR/99).

No caso e como bem observa a autoridade recorrida, não se pode falar sequer de um direito do recorrente à “promoção” ao posto de alferes, uma vez que a promoção ao posto seguinte se faz dentro da carreira ou categoria militar e o recorrente, integrava a carreira militar de Sargentos, estando integrado no quadro do Serviço de Material, com o posto de primeiro sargento em 1992, pelo que o direito que lhe assistia, em termos de progressão na carreira, era a promoção aos postos de sargento ajudante, de sargento-chefe e de sargento-mor desse mesmo quadro especial, verificadas as respectivas condições (cf. artº319º do EMFAR/90).

Com efeito, e nos termos do artº139º do EMFAR/90, «a carreira militar é o conjunto hierarquizado de postos em cada categoria, que se reflecte num dado quadro especial e a que corresponde o exercício de cargos e o desempenho de funções diferenciadas entre si.»

Nos termos do artº143º, nº1 do mesmo diploma, «o desenvolvimento da carreira verifica-se de acordo com as qualificações, a antiguidade e o mérito revelados no seu desempenho profissional, observada a satisfação das condições, gerais e especiais, de promoção e as necessidades estruturais das forças armadas.»

Ainda, nos termos do artº144º do referido diploma,

«1. As carreiras militares designam-se:

a) De oficiais;

a) De sargentos;

b) De Praças.

2. O militar dos QP, desde que reúna as condições previstas neste Estatuto e legislação complementar aplicável, pode candidatar-se à frequência de cursos que possibilitem o acesso a carreira militar de nível superior à sua.»

Quer dizer, o recorrente que integrava a carreira militar de Sargentos, não tinha qualquer direito adquirido a ser “promovido” a alferes, que era o posto base de uma carreira militar diferente e superior à sua, a carreira de Oficiais (cf. artº223º do EMFAR/90). Tinha de se candidatar, ser seleccionado e obter aprovação num curso que lhe possibilitasse esse acesso.

Ora, o EMFAR/90 veio exigir, para o acesso à carreira de oficiais, a licenciatura ou formação militar e técnica equiparada a bacharelato (cf. já citado artº145º e o art.º 273º).

Por isso, houve necessidade de criar a ESPE e remodelar os cursos anteriormente existentes.

Não estamos, pois, aqui, perante uma situação de progressão na carreira ou na categoria, mas sim perante uma situação de mudança de carreira militar, o que é diferente e, por isso, embora não deixe de ser afinal uma promoção, por ser a passagem para uma categoria superior, não se rege pelas disposições gerais dos artº59º e seguintes do EMFAR/90, mais sim pela disposição especial do nº1 do artº263º do EMFAR/90, não lhe sendo, portanto, aplicável o artº66º do mesmo diploma, como bem se decidiu.

Por outro lado, e como bem se refere no acórdão recorrido, o recorrente não tinha sequer qualquer direito subjectivo ao ingresso na carreira de oficiais antes de 01.10.99. Tinha, quando muito, uma mera expectativa a poder frequentar o curso de formação que lhe permitisse esse ingresso.

E por ser uma mera expectativa, nada obstava a que, por razões de interesse público, nomeadamente a reorganização e remodelação dos serviços e, no caso, da remodelação dos cursos de formação para oficiais, pudesse vir a ser frustrada, pela não realização desses cursos, durante o tempo necessário para proceder aquela remodelação.

Como tem entendido este Tribunal, neste campo, está-se perante normas estatutárias e regulamentares que, por sua própria natureza, são modeláveis pelas exigências do interesse público, a cuja satisfação os funcionários públicos, incluindo os militares, estão afectos (artº269º, nº1 e 275º, nº4 da CRP e artº2º, a) da Lei 11/89, de 01-06). Assim e embora não possam deixar de ser salvaguardadas posições jurídicas já adquiridas, isto é, os direitos estatutários subjectivados dos militares, já consolidados na esfera jurídica dos interessados, não têm de sê-lo simples expectativas de progressão na carreira, designadamente as fundadas em certas modalidades de progressão, que não têm, no nosso direito, nenhuma garantia de intangibilidade por lei ou regulamento supervenientes. (Cf. por exemplo, os acs STA de 26.04.94, rec.31 957, de 04.04.95, rec.31 953, de 02.05.96, rec. 37 247, de 19.02.97, rec. 30 503, de 17.12.97 (Pleno) rec. 31 957, de 31.03.98 (Pleno) rec. 30.500, de 07.02.2001 (Pleno) rec.30 517 e de 09.05.01 rec.32 090)

Na verdade, a disciplina normativa da situação funcional e profissional dos militares, porque marcadamente estatutária e regulamentar é, por natureza, livremente alterável pela lei e regulamentos, por forma a poder ser permanentemente adaptável às necessidades impostas pelo interesse público, a cujo serviço exclusivo aqueles se encontram (artº269º, nº1 e 275, nº4 da CRP).

Não tem, pois, aplicação ao caso o artº66º do EMFAR/90.

E, assim sendo, não assiste qualquer razão ao recorrente, quando pretende que o seu ingresso na carreira de Oficiais e no posto de alferes, ocorrido em 01.10.99, após aprovação no respectivo curso de formação, seja reportada a 01.10.95.

Pelo que, ao assim decidir, o acórdão recorrido não merece censura.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 350 euros e a procuradoria em 175 euros.

Lisboa, 27 de Maio de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira