763/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 763/93 [1] Processo: n.º 197/92. Plenário Relatora: Conselheira Assunção Esteves. Acordam no Tribunal Constitucional: I — O Procurador-Geral da República requereu ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alínea c), e n.º 2, alínea b), da Constituição da República Portuguesa (CRP), a apreciação e a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade do segmento final da norma do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, de 20 de Setembro, sobre o seguro agrícola de colheitas na Região Autónoma dos Açores. Sustenta o requerente que esse segmento do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A [artigo que regula as condições de compensação financeira de parte do valor global das indemnizações pagas aos segurados pelas empresas seguradoras], ao cometer aos Secretários Regionais das Finanças, do Planeamento e da tutela a aprovação de actos da competência do Instituto de Seguros de Portugal, contraria as normas dos artigos 2.º, n.º 2, e 5.º, n.º 2, alíneas b) e c), do Estatuto anexo ao Decreto-Lei n.º 302/82, de 30 de Julho, que é lei geral da República. Sublinhando a superioridade hierárquica das leis gerais da República sobre os diplomas regionais [CRP, artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, n.º 1, alínea a) ], conclui, então, no sentido da ilegalidade da norma que é objecto do pedido. E junta o parecer n.º 6/91 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República. Notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º, 55.º, n.º 3, e 56.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o Presidente da Assembleia Regional dos Açores enviou um parecer da mesma Assembleia em que se conclui também pela ilegalidade do segmento final do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, de 20 de Setembro, e, além disso, se informa o Tribunal Constitucional de que o Governo Regional dos Açores apresentara uma proposta de Decreto Legislativo Regional visando superar aquela ilegalidade. E, com efeito, na pendência deste processo, veio a ser publicado o Decreto Legislativo Regional n.º 20/92/A, de 21 de Outubro ( Diário da República, I Série-A, n.º 243, de 21 de Outubro de 1992), que altera várias normas do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, de 20 de Setembro, e, entre eles, aquela do artigo 7.º que aqui está em apreço. II — As normas O Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, de 20 de Setembro, instituiu na Região Autónoma dos Açores o seguro agrícola de colheitas (art. 1.º) e criou o Fundo Açoreano do Seguro de Colheitas com o fim de «promover e divulgar o seguro de colheitas na Região Autónoma dos Açores, nomeadamente criando condições financeiras para uma exploração economicamente viável desta modalidade de seguro» (artigo 5.º, n.º 1). Este Instituto era dotado de autonomia administrativa e financeira e competia-lhe bonificar os prémios de seguro de colheitas e atribuir as compensações financeiras previstas no artigo 7.º Este preceito, sob a epígrafe «Pool do seguro de colheitas», dispunha assim: 1 — O Fundo pode compensar financeiramente parte do valor global das indemnizações pagas aos segurados em cada ano agrícola pelas empresas seguradoras que exploram o seguro de colheitas na Região, desde que estas: Se associem em pool, com vista à repartição equitativa das responsabilidades; Observem as normas relativas às bases técnicas, tarifas e condições, gerais e especiais, do seguro de colheitas e as apólices uniformes elaboradas pelo Instituto de Seguros de Portugal e aprovadas pelos Secretários Regionais das Finanças e do Planeamento e da tutela. 2 — .............................................................................................. É a parte final da norma transcrita do n.º 1, alínea b), que aqui se constitui em objecto do pedido de apreciação e declaração de ilegalidade. Como se deixou afirmado, o Procurador-Geral da República sustenta que essa norma, ao atribuir aos Secretários Regionais das Finanças, do Planeamento e da tutela competência para a aprovação de actos praticados pelo Instituto de Seguros de Portugal, contraria o que se dispõe nos artigos 2.º, n.º 2, e 5.º, n.º 2, alíneas b) e c), do Estatuto anexo ao Decreto-Lei n.º 302/82, de 30 de Julho. Este Decreto-Lei criou o Instituto de Seguros de Portugal com o «objectivo primordial da coordenação e fiscalização da actividade de seguros e de resseguros e da respectiva mediação, impulsionando o desenvolvimento equilibrado do sector em perfeita articulação com as políticas nacionais em matéria económica e financeira». Em Estatuto anexo, definiu-o como instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira, sujeito à tutela do Ministro das Finanças e do Plano (artigo 2.º, n.º 2). Entre outras competências, atribui-lhe as de «aprovar as bases técnicas, tarifas e condições gerais e especiais dos diversos ramos e modalidades de seguro» [artigo 5.º, n.º 2, alínea b) ] e «estabelecer apólices uniformes e tarifas obrigatórias para determinados ramos ou modalidades de seguro» [artigo 5.º, n.º 2, alínea c) ]. Afirma o requerente que, sendo o Decreto-Lei n.º 302/82 uma lei geral da República, a norma impugnada do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), parte final, ao incluir uma exigência nova de aprovação por Secretários Regionais de actos daquelas competências, incorre no vício de ilegalidade. Mas esta norma, já vimos, foi, entretanto, alterada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 20/92/A, de 21 de Outubro. O artigo 7.º passou a dispôr assim: 1 — O Fundo pode compensar financeiramente parte do valor global das indemnizações pagas aos segurados em cada ano agrícola pelas empresas seguradoras que exploram o seguro na Região, desde que observem as normas relativas às bases técnicas e condições gerais e especiais do seguro de colheitas e as apólices uniformes elaboradas pelo Instituto de Seguros de Portugal. 2 — Os prémios a aplicar a este seguro são livremente estabelecidos pelas seguradoras, uma vez cumpridas as disposições regulamentares em vigor, tendo em consideração os indicadores estatísticos disponíveis. III — Uma questão prévia A norma cuja legalidade se pretende ver apreciada já não está, pois, em vigor. Isso não conduz a uma necessária conclusão de que o processo se tornou inútil por falta de interesse jurídico no conhecimento do pedido. A revogação, porque opera ex nunc, não tem a mesma dimensão da eficácia da declaração de ilegalidade (ou de inconstitucionalidade) com força obrigatória geral. Esta declaração produz, em regra, efeitos ex tunc, ou seja, é eficaz desde a entrada em vigor da norma declarada ilegal (ou inconstitucional). Se essa norma está revogada são também atingidos os efeitos que ela porventura produziu, durante o tempo em que vigorou. É por isso que a revogação, só por si não faz desaparecer o interesse jurídico no conhecimento do pedido (cfr. CRP, artigo 282.º, n.º 1; cfr., ainda, Pareceres da Comissão Constitucional n.os 1/80 e 4/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 11.º, pp. 27 e segs., e vol. 14.º, pp. 205 e segs., respectivamente; e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 17/83, 12/88, 238/88, 319/89, 415/89, 73/90, 135/90 e 465/91, publicados in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 93 e segs., e no Diário da República, I Série, de 30 de Janeiro de 1988, e II Série, de 21 de Dezembro de 1988, de 28 de Junho de 1989, de 15 de Setembro de 1989, de 19 de Julho de 1990, de 7 de Setembro de 1990 e de 2 de Abril de 1992). Mas o regime-regra da eficácia da declaração de ilegalidade (ou inconstitucionalidade) consagrado no artigo 282.º, n.º 1, da Constituição tem as excepções previstas nos n.os 3 e 4 do mesmo artigo, consistentes na ressalva dos casos julgados e nos efeitos de alcance mais restrito que o Tribunal Constitucional pode fixar quando o exigirem a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo. E se neste caso a norma em apreço está revogada, e se entende que a eficácia da eventual declaração de inconstitucionalidade não deve exceder os efeitos próprios da revogação, então deixa de haver interesse jurídico no conhecimento do pedido. É que uma declaração proferida nestas circunstâncias estaria totalmente destituída de eficácia [cfr., neste sentido, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 238/88, 415/89 e 465/91, cits., e 135/90, Diário da República, I Série, de 7 de Setembro de 1990; em sentido contrário, porém, cfr., as declarações de voto dos Conselheiros Mário de Brito (Acórdão n.º 238/88), Vital Moreira (Acórdão n.º 415/89) e Tavares da Costa (Acórdão n.º 135/90) e, na doutrina, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, Constituição e Inconstitucionalidade, 3.ª ed., 1991, pp. 504-505]. O que então importa analisar é se o Tribunal Constitucional haveria no caso em apreço de proceder a uma limitação de efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade da norma revogada, do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, de tal modo que essa declaração não pudesse exceder os efeitos da revogação da mesma norma. Como se afirmou no Acórdão n.º 308/93 deste Tribunal «a limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade [e de ilegalidade] com força obrigatória geral constitui um meio de atenuar os riscos de incerteza e de insegurança advenientes dessa declaração. É que, ao declarar a inconstitucionalidade de uma norma com força obrigatória geral, o Tribunal Constitucional contribui para o reequilíbrio da ordem jurídica, mas, simultânea e quase paradoxalmente, cria um factor de incerteza e de insegurança (…). Assim, ao limitar de efeitos de uma declaração de inconstitucionalidade, o Tribunal Constitucional deve fazer um juízo de proporcionalidade, cotejando o interesse na reafirmação da ordem jurídica — que a eficácia ex tunc da declaração plenamente potencia — com o interesse na eliminação do factor de incerteza e de insegurança — que a retroactividade, em princípio, acarreta. Nesta ponderação, o Tribunal Constitucional deve atender às exigências da segurança jurídica (entendida em sentido estrito), da equidade (como solução justa a aplicar aos efeitos concretamente já produzidos pela norma declarada inconstitucional) e do interesse público (de excepcional relevo), cumprindo o mandamento do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição». No caso sub judice, o interesse na reafirmação da ordem jurídica consiste em repor a superioridade hierárquica das leis gerais da República sobre os diplomas legislativos regionais. Mas uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e eficácia ex tunc, da norma do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, levaria, porventura, à invalidação ao menos em certos casos, dos contratos de seguro entretanto celebrados e executados, e à anulação das compensações financeiras entretanto percebidas. Viria materializar, afinal, os riscos de incerteza e insegurança que a Constituição, no artigo 282.º, n.º 4, decidiu evitar. Daí que o Tribunal houvesse de proceder a uma restrição dos efeitos da eventual declaração de ilegalidade da norma impugnada do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A. Mas assim, estando essa norma revogada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 20/92/A, de 21 de Outubro, deve concluir-se pela inexistência de interesse no conhecimento do pedido. IV — A decisão Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 17/89/A, de 20 de Setembro, que foi revogada pelo artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 20/92/A, de 21 de Outubro. Lisboa, 29 de Novembro de 1993. Maria da Assunção Esteves José de Sousa e Brito Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Antero Alves Monteiro Diniz António Vitorino Guilherme da Fonseca Bravo Serra Alberto Tavares da Costa (com a declaração de que haveria que conhecer da questão de ilegalidade nos termos expostos na declaração aposta no Acórdão n.º 135/90, entre outros) Luís Nunes de Almeida. [1] P ublicado no Diário da República, II Série, de 20 de Janeiro de 1994.