42/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 42/2016 Processo n.º 1037/14 1ª Secção Relator: Conselheiro João Pedro Caupers Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório Nos presentes autos, A. recorreu para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS) de 05 de junho de 2014. O requerimento de recurso tem o seguinte teor: «Subsidariamente e para a eventualidade da arguição de nulidade não ser, por qualquer razão, apreciada, A. reclamante nos autos supra identificados, não se conformando com o douto acórdão que antecede vem impugnar o mesmo junto do Venerando Tribunal Constitucional. O presente recurso é de fiscalização concreta das normas que se extraem dos n.s 1 i) e 2 do artigo 27 do CPTA, na interpretação realizada pelo Tribunal recorrido, com acolhimento nos Acórdãos uniformizadores do STA n. 3/2012, DR 1ª Série de 19 de Setembro de 2012 e n. 1/2014, DR 1ª Série de 30 de Janeiro de 2014, como violadora dos princípios constitucionais da igualdade, com ampla consagração no artigo 13.º da CRP, da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsito no Estado de direito democrático, com consagração no artigo 2.º da CRP e ao direito a um processo justo e equitativo, com consagração no artigo 20.º, n.º 4, da CRP, tendo a questão de constitucionalidade sido suscitada no requerimento de reclamação da aqui impugnante para a conferencia do Tribunal recorrido do despacho de Exm. Senhor Juiz Desembargado Relator que, nessa mesma instância, não admitiu o recurso da sentença de 1ª instância. O presente recurso é apresentado ao abrigo da alínea b) do artigo 70 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional). A decisão é recorrível, artigo 70, n. 1 b) e n. 3, estando esgotados todos os recursos ordinários, nomeadamente por não ser possível o recurso de revista excecional previsto no artigo 150 do CPTA, sendo a presente impugnação unicamente referente à questão da inconstitucionalidade da mencionada interpretação da norma. O recorrente tem legitimidade nos termos do artigo 72, n. 1 b) e n. 2 e está em tempo. Concluindo: Termos em que se requer ao Venerando Tribunal Central Administrativo Sul a verificação e a declaração da nulidade e que este se pronuncie sobre a questão referida. Subsidiariamente à apreciação da arguição da nulidade» 2. Pela Decisão Sumária n.º 94/2015 decidiu-se, nos termos do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, conhecer da questão suscitada, negando provimento ao recurso (fls. 578-580). Tal decisão tem a seguinte fundamentação: «A questão de constitucionalidade posta nos presentes autos já foi apreciada e decidida em diversos arestos deste Tribunal, justificando-se, por isso, a presente decisão (artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC). No Acórdão n.º 846/2013 (disponível no sitio do Tribunal Constitucional), o Tribunal decidiu «não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) , e n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de ações administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo tribunal singular ao abrigo da referida alínea i) , do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência» . Apesar de a recorrente acrescentar o artigo 13.º como parâmetro de constitucionalidade – e apartando considerações relativas à suscitação adequada -, a verdade é que os parâmetros pertinentes para aferir de uma eventual inconstitucionalidade correspondem aos analisados naquele aresto - o direito ao recurso, enquanto expressão do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, da Constituição, e os princípios da segurança jurídica e da confiança inerentes a um Estado de direito democrático -, pelo que, a fundamentação desse acórdão é integralmente transponível para o presente recurso. Nestes termos, não havendo razões para divergir do entendimento sufragado nesse aresto (e repetido no Acórdão n.º 486/2014, prolatado por esta mesma secção, disponível no mesmo sitio), considerada a identidade das questões, esta pode ter-se por decidida no sentido da não inconstitucionalidade, por simples invocação daquela jurisprudência, que não se descortinam motivos para alterar.» 3. Da decisão sumária vêm os recorrentes reclamar para a conferência (fls. 617-643), nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, sustentando o seguinte: «Versa a presente impugnação sobre a constitucionalidade das normas que se extraem dos n.s 1 e 2 do artigo 27 do CPTA na interpretação realizada pelo Tribunal recorrido segunda a qual das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal, cabe reclamação para a conferência, tenha sido ou não invocado o disposto no Artigo 27.º, 1, al. i), interpretação consagrada no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014, publicado no Diário da Republica de 30 de Janeiro de 2014. O Venerando Senhor Doutor Juiz Conselheiro Relator, na sua decisão sumária n. 94/2015, negou provimento ao recurso, não julgando inconstitucional a norma em causa, interpretada com o sentido indicado. Para alcançar tal solução, o Venerando Senhor Doutor Juiz Conselheiro Relator considerou não haver razões para divergir do entendimento sufragado nos Acórdãos 846/2013 e 486/2014 deste Tribunal Constitucional. A recorrente não se pode conformar com tal decisão e, consequentemente, reclama para a conferência, nos termos no artigo 78-A da Lei do Processo, sujeitando a presente impugnação ao seguinte razoado: Alegação Quer o acórdão 846/2013 da 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, cujo relator foi o Exmº Senhor Doutor Juiz Conselheiro João Cura Mariano, quer o acórdão 486/2014 da 1.a Secção do Tribunal Constitucional, cujo relator foi a Exmª Senhor Doutora Juiz Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros, tiveram por objeto situações semelhantes à dos presentes autos, pelo que a presente reclamação só tem a mínima razão e lógica jurídica se se tentar trazer uma nova frente argumentativa. Com simplicidade é o que iremos tentar fazer. 1. Da evolução da factualidade normativa em sindicância: O Artigo 27º do CPTA, com a epígrafe Poderes do relator, dispõe na alínea i) do seu n. 1 que compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código, proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; por sua vez o n. 2 do mesmo artigo dispõe que dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do Tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal. Como se verifica, o CPTA foi aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro e entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004. As normas em causa nunca foram alteradas e mantêm assim a redação original. - Em 19 de Setembro de 2012 é publicado o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. 3/2012, pelo qual se uniformiza a jurisprudência nos seguintes termos: “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso”. E, em 30 de Janeiro de 2014 é publicado o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. 1/2014, pelo qual novamente se uniformiza a jurisprudência nos seguintes termos: “Das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribuna/ cabe reclamação para a conferida, nos termos do Artigo 27.º, . 2 do CPTA, tenha sido ou não invocado o disposto no seu Artigo 27. º, 1, al. i); este mesmo regime é aplicável aos processos do contencioso pré-contratual”. Que se conheça, foram ainda pronunciados dois outros importantes Acórdãos do Supremo Tribunal de Administrativo para fixação de jurisprudência que têm por objeto as normas dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA: o acórdão de 15 de Maio de 2014 e o acórdão n.º 3/2014, de 26 de Junho de 2014, este publicado no Diário da República, 1.ª série, N. 199, de 15 de Outubro de 2014. A história dos presentes autos e a aplicação da realidade normativa relatada aos mesmos. A fls. ... dos autos, requerimento de 26 de Março de 2009, a ré Câmara Municipal veio arguir a caducidade do ato administrativo impugnado na presente ação administrativa especial (ato que decretou o embargo de uma obra) e consequente inutilidade da lide, com a argumentação presente no referido requerimento. No douto despacho de fls. .., (10 de Julho de 2009) o Tribunal decidiu: 2. Da inutilidade: Defende ainda a ré haver inutilidade no prosseguimento da causa, o que, perante a posição da autora e bem assim, a própria existência da base instrutória, entendemos não haver causa de inutilidade superveniente da lide, pelo que se indefere. Nenhuma das partes, nomeadamente a Câmara Municipal ou a terceira particular, recorreu deste despacho, pelo que o mesmo transitou em julgado. Em 8 de Novembro de 2010 os autos foram (re)distribuídos. Após o que a Senhora Magistrada, a quem foi (re)distribuído os presentes autos, mandou notificar as partes que pretende apreciar a questão da inutilidade da lide (fls ....). Consta do despacho em questão: b) a notificação da A. e contra-interessada, para, querendo, pronunciar-se sobre a verificação da inutilidade da lide, geradora da extinção da lide, nos termos e com os fundamentos supra expostos, bem como os arguidos pela Ré no requerimento de fls. 176 e 177 (cuja cópia deve ser remetida com a presente notificação), de molde a promover a devida e regular contraditório, prévio prolação de sentença nos autos, e com o intuito de evitar decisão-surpresa. Foram ouvidas as partes e em 03 de Novembro de 2011 é proferida sentença na qual o Tribunal de 1ª instância conhece e declara a caducidade do ato administrativo, no seguintes termos: Decisão Nestes termos, e com fundamento no supra exposto, julga-se procedente a arguida inutilidade superveniente da lide, em consequência o Tribunal declara a extinção da instância (cfr. attº.287º/a)/CPC apliável “ex vi” art.lº/CPTA). Estamos, assim, sem qualquer dúvida, perante a violação do caso julgado! Naturalmente, a autora, aqui recorrente, reagiu e em 2 de Dezembro de 2011 apresenta as suas alegações de recurso. Em 24 de Fevereiro de 2012 o recurso é aceite e sobe materialmente em 23 de Maio de 2012 ao Tribunal Central Administrativo Sul, onde durante dois anos aguarda que seja tramitado. Em inícios de 2014 o Exmº Desembargador Relator do Tribunal Central Administrativo Sul profere despacho no qual decidiu não conhecer do recurso aplicando a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo antes referida. Seguiu-se uma reclamação para a conferência do Tribunal Central Administrativo Sul, onde é arguida a inconstitucionalidade da aplicação da norma na interpretação realizada, ao que se segue um acórdão da secção que indefere a reclamação. A recorrente inconformada vem apresentar nova reclamação arguindo a nulidade por falta de prenuncia, tendo o Tribunal Central Administrativo Sul indeferido a mesma. Finalmente, a recorrente apresenta requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade para este Venerando Tribunal Constitucional, o qual mereceu a decisão agora em reclamação que indeferiu liminarmente a pretensão. Questões relevantes A questão que nos ocupa é manifestamente relevante e repetente, tal o número de casos idênticos existentes, conforme se pode verificar por uma simples consulta dos acórdãos sobre a matéria publicados em www.dgsi.pt. Como o elevado respeito, e como é pacífico face à natureza do recurso de constitucionalidade, não importa saber se a interpretação em causa da norma em sindicância é acertada ou não; muito menos se a mesma interpretação não se cingindo à letra da lei procurou reconstituir o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. Muito menos, importa saber se a referida interpretação tem na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso ou mesmo se o alcance da interpretação consagra uma solução minimamente acertada exprimindo o pensamento legislativo em termos adequados. Todavia, com o máximo respeito por esta Veneranda Jurisdição, e no âmbito do recurso de constitucionalidade concreta, importa alegar que desde a publicação do Código de Processo nos Tribunais Administrativos sempre existiu uma prática judiciária generalizada e uniforme de não se exigir reclamação da sentença proferida pelo juiz singular para a apelação ser admitida e julgada, e que a interpretação da norma em causa é questão de dificuldade jurídica acima do comum e que se coloca em significativo número de processos, alguns relativos a interesses de grande relevância, nos quais surgem como partes (vencidas ou vencedoras) pessoas coletivas de direito publico e particulares, devidamente patrocinadas por mandatários experientes em matéria administrativa, mesmo reputados docentes universitários e titulares da especialidade em Direito Administrativo e Processo Administrativo. É seguro que durante uma década, até finais de 2013, os recursos das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal, foram aceites na 1ª Instância e julgados na 2ª Instância dos Tribunais Administrativos sem que tenha sido questionada a necessidade de reclamação prévia da sentença. Nesses processos, que tramitaram durante uma década nos Tribunais Administrativos, participaram, nas Instâncias como titulares do Órgão Jurisdicional muitos dos Venerandos Conselheiros que agora votaram o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014 e, possivelmente, alguns dos Venerandos Conselheiros deste Tribunal Constitucional, aceitando os recursos e julgando os mesmos e, eventualmente, recorrendo pelas partes que representavam. Das razões da presente reclamação Ora, os recursos – tal qual o recurso destes autos – que interpostos antes da data da publicação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014 (sem que tenha havido reclamação prévia para a conferência em ia Instância) mas apreciados depois, que aguardaram durante anos nas secretarias, tiveram um tratamento diferente de todos os outros que foram julgados com mais celeridade. O primeiros foram recusados e os segundos julgados de mérito. Esta aplicação retroativa da interpretação (que não se questiona pois decorre do instituto do recurso para fixação de jurisprudência) representa uma intolerável desigualdade entre todos aqueles que nos Tribunais Administrativos (seja a própria Administração e sejam os particulares) desesperam pela aplicação da justiça. Caso, se trata-se de uma nova norma, aprovada e publicada pelo órgão legislativo competente, que tivesse como efeito o não julgamento de um recurso quando as partes tinham à data da distribuição do processo a justa espectativa ao mesmo, este Tribunal Constitucional certamente que declararia nula a norma. Sublinhando que à data em que os recursos foram interpostos, incluindo o recurso destes autos, era pacífica e uniformemente assente que dos despachos reclama-se, mas das sentenças recorre-se, pelo que se observa com nitidez segura que quem teve a fortuna de ver o seu recurso apreciado até uma determinada data (a da publicação do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014) vê a luz de um recurso de mérito, quem teve a contrariedade de ver o recurso apreciado no dia seguinte a essa data vê a escuridão da rejeição liminar do recurso. Na nossa opinião, esta solução não pode merecer a concordância deste Venerando Tribunal Constitucional. No caso concreto dos autos (e em muitíssimos outros casos idênticos) podemos ter a rigorosa certeza de que: se o recurso tivesse sido apreciado antes da publicação do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. 3/2012, o mesmo tinha sido julgado de mérito; se o recurso tivesse sido apreciado entre aquela publicação e a publicação do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. 1/2014 igualmente tinha sido apreciado de mérito, uma vez que a decisão do juiz de ia instância impugnada não foi proferida sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1, alínea i) do CPTA; todavia, o recurso não foi apreciado porque a decisão do Juiz Desembargador Relator do Tribunal Central Administrativo Sul é posterior à publicação deste último acórdão do Supremo Tribunal Administrativo. Sendo a norma legal exatamente a mesma, é inconcebível a qualquer jurista que a mudança de opinião de um órgão Jurisdicional possa implicar tais vicissitudes, em especial num âmbito meramente processual, impedindo a apreciação de um recurso por mero capricho do momento da sua apreciação (nunca do momento da interposição do recurso) ser anterior ou posterior a determinada data. Com a agravante de que estamos face a uma norma jurídica com a forma de Lei e no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, (Artigo 165º, n. 1 p) da Constituição) pelo que também se mostra inconcebível que à luz do instituto do recurso de fixação de jurisprudência se crie direito absolutamente inovador, violando a igualdade entre os vários litigantes (Artigo 13º da Constituição), o direito a um processo justo e equitativo (Artigo 20º Constituição) e da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsito no Estado de direito democrático (Artigo 2º Constituição). A norma em sindicância e o princípio constitucional da igualdade Verificada a interpretação dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA realizada pela Instância recorrida e verificada como a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem variado, permitindo que o recorrente tenha ou não direito à apreciação de mérito do seu recurso devido a um mero capricho de datas, há que indagar do fundamento material justificativo para tal discriminação. É hoje indiscutível que o princípio da igualdade, constitucionalmente consagrado no Artigo 13º da Constituição), comporta duas dimensões fundamentais: (a) - todos os indivíduos são iguais perante a lei (sentido tradicional); (b) - o legislador deve observar ele próprio a exigência de igualdade (sentido moderno). Com este último sentido, diz-se que a ideia jurídica da lei se converte em dever jurídico, judicialmente controlável, nos casos em que a lei trata de forma arbitrariamente desigual pressupostos de facto e de direitos iguais, ou, também, de forma arbitrária, trata igualmente pressupostos de facto e de direito desiguais (…). Desde sempre que a Jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional tem concretizado o princípio em causa segundo duas proibições e uma obrigação : proibição de arbítrio , proibição de discriminação (…) e obrigação de diferenciação (…) (…) . A proibição de arbítrio legislativo radica na ausência de motivo pertinente, o que significa falta de fundamento, de fundamento material bastante ou suficiente, na desproporção ou inadequação da regulamentação legal à situação fática a que quer aplicar-se. “A cláusula jurídico-constitucional geral da igualdade vale como proibição de regulamentações infundamentadas, desrazoáveis ou arbitrárias. Por outro lado, a Constituição exige uma proibição de discriminação em função de certos elementos que expressamente nomeia: o motivo; o direito, em relação ao qual se pratica a distinção; a arbitrariedade (…) A obrigação de diferenciação impõe um tratamento desigual a situações materialmente diferentes, devendo o legislador corrigir diferenças derivadas de simples situações de facto ou devido à necessidade de contrabalançar discriminações vindas do passado e com grande carga tradicional; requer o estabelecimento de compensações em favor de grupos de cidadãos em cada caso mais desfavorecidos. (...) Na realidade não existe infração ao princípio da igualdade quando se verifica uma discriminação positiva a favor da parte mais débil, visto que não existe uma não neutralidade constitucional. O tratamento diferenciado justifica-se em situações onde é fácil surpreender uma especial debilidade económica (…). Como se refere no douto acórdão deste Tribunal Constitucional, nº 400/91, de 30 de Outubro de 1991 (…) ANTÓNIO VITORINO, “ o desenvolvimento social e político envolvente comina, portanto, uma evolução da própria noção de igualdade e do tratamento jurídico, passando-se de uma noção de igualdade perante a lei para uma igualdade na lei, o que coloca o princípio da igualdade não apenas ao nível do legislador, mas ao nível do próprio direito (…). «A aplicação prática do princípio da igualdade na lei suscita diversas questões de relevo, porquanto do mero enunciado do princípio não resulta o que é igual, mas tão somente que o que é igual deve ser tratado de forma igual e, inversamente, o que não é igual deve ser tratado desigualmente. «Como escreveu CHRISTIAN STARCK (…) «o problema central do princípio constitucional geral da igualdade consiste em que, embora vincule imediatamente o legislador, o executivo e a jurisprudência, do mesmo não é deduzível como conteúdo nenhum critério de medida». «A ausência de tal critério de medida impõe ao intérprete um processo de reconstrução do conceito de igualdade inserido nos valores do ordenamento constitucional no seu conjunto. Processo esse que assenta na natureza relacional do próprio conceito, quer por força da perspetiva da sua evolução histórica, quer em virtude da diversidade das suas manifestações concretas. «Como recorda HELLER (…), a medida do que é igual e deve ser tratado como igual depende do ponto de vista de que se estabeleça a comparação, tendo em vista determinar as características essenciais ou não essenciais a ter em conta, quer dizer, as notas comuns deduzíveis para equiparar situações ou para estabelecer diferenciações. «Esta operação, em si mesmo, pode considerar-se facilitada quando o legislador constitucional, além do enunciado do princípio geral da igualdade, «especifica os títulos - ou alguns deles - que não podem fundar um tratamento diferenciado entre os cidadãos» (…). Conforme se refere, «quando isto acontece, tem de entender-se, em princípio, que viola a regra constitucional da igualdade o preceito que dá relevância a um desses títulos para, em função dele, beneficiar ou prejudicar um grupo de cidadãos perante os restantes» (…). Nesta vertente, o princípio da igualdade funciona, pois, como um limite objetivo da discricionariedade legislativa, proibindo a adoção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objetiva e racional, proíbe em termos gerais o arbítrio legislativo. Ora, do que antecede decorre que a interpretação dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA viola o artigo 13º da Constituição porque trata de forma arbitrariamente desigual indivíduos em situações substancialmente iguais. No caso sub judice, esta violação do princípio da proibição do arbítrio traduz-se, precisamente, em privar os recorrentes de ver a pretensão impugnatória ser apreciada unicamente porque a mesma é analisada depois de determinada data, quando outros, por terem tido a idêntica pretensão impugnatória julgada antes dessa data, tiveram a possibilidade do julgamento de mérito, e tais situação ocorrem no mesmo quadro normativo, nem qualquer alteração ou revogação por parte do órgão legislativo e com igual cumprimento do ritual processual. Ora, a mera alteração de opinião do Supremo Tribunal Administrativo não constitui uma justificação material para um tratamento discriminatório . Sequência: (1) A igualdade pressupõe um termo de comparação - com quem? com quê?! - e, na hipótese em discussão, a relação de igualdade tem de estabelecer-se entre a apreciação de um recurso antes ou depois da publicação de determinado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo . (2) A exigência de um tratamento igual diz sobretudo respeito aos resultados ou efeitos jurídicos da fixação da igualdade ou desigualdade. No caso subjudice, esses efeitos jurídicos prendem-se sobretudo com o exercício - ou corretamente o não exercício - do direito à ação e ao recurso quando era seguramente expectável a possibilidade de recorrer. (3) A comparação de situações pressupõe, naturalmente, a possibilidade de comparação. Na questão em análise essa comparação reconduz-se a colocar em confronto o tratamento jurídico dado a quem recorreu e viu apreciada a impugnação antes da publicação do Acórdão 1/2014 e quem recorreu antes dessa data mas não viu apreciada a impugnação após essa publicação. (4) Finalmente, a igualdade remete para a essencialidade das características com base nas quais se apura se situações ou pressupostos iguais merecem ou não igual tratamento jurídico. Na hipótese vertente, a essencialidade reporta-se ao cumprimento de determinado ritual processual que todos os recorrentes cumpriram antes dessa publicação, o que acontecia de modo pacífico desde a vigência do CPTA, i.e., da norma em causa nesta reclamação (n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA) e é esta que vai servir de pedra de toque ao juízo sobre a existência ou não de arbítrio (…). Estruturando assim o princípio da igualdade, é possível avançar a interrogação fundamental: há ou não arbítrio, existe ou não tratamento desigual de situações essencialmente iguais, verifica-se ou não discriminação arbitrária com base em critérios objetivos e subjetivos constitucionalmente proibidos? Mesmo considerando o princípio da igualdade, como princípio da proibição do arbítrio14, é insustentável, face da Constituição Portuguesa, a diferenciação do tratamento dado às partes litigantes com base unicamente no acaso da pretensão impugnante ter sido analisada antes ou depois de determinada data quando o ritual processual cumprido foi o mesmo e o único expectável na data em que foi realizado, sendo certo que também não há fundamentos de racionalidade material extraídos do Direito Processual Administrativo que justifiquem a preterição do direito ao recurso, sendo este expressão do direito, com consagração constitucional, a uma tutela jurisdicional efetiva. A interpretação em crise dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA deverá, pois, ser considerado inconstitucional, por, de forma arbitrária, sem qualquer fundamento material razoável, discriminar, sob o ponto de vista dos resultados ou efeitos jurídicos processuais, entre recorrentes em situações exatamente iguais, unicamente pelo acaso do momento da apreciação da pretensão. Fixado o sentido deste parâmetro constitucional, haverá desconformidade da interpretação dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA relativamente ao princípio da igualdade consagrado no Artigo 13º da Constituição? Afirmamos já que sim. Esta desconformidade atesta-se no facto da interpretação em causa estar a tratar desigualmente situações que não têm em si fatores determinantes de diferenciação. Na verdade apenas se compagina como totalmente iguais a situação dos recorrentes que apresentaram a sua pretensão impugnante antes da publicação do acórdão 1/2014 do Supremo Tribunal Administrativo apesar da mesma ter sido julgada antes ou posteriormente a esse momento. Vem também a propósito referir o douto acórdão deste Venerando Tribunal Constitucional, nº 39/88, de 9 de Fevereiro de 1988, processo nº 136/85, 2ª Secção. MESSIAS BENTO, BMJ 374-114: “O princípio da igualdade exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que às situações substancialmente desiguais se dê um tratamento desigual, mas proporcionado . Não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções; o que proíbe é o arbítrio , ou seja, a diferenciação de tratamento sem fundamento material bastante, sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivos, constitucionalmente relevantes, proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais, e proíbe ainda a discriminação, ou seja, as diferenças de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no nº 2 do artigo 13º da Constituição” Mas vejamos mais de perto a inexistência dos fundamentos que tornam inadmissível a interpretação dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA à luz do princípio da igualdade de modo a arredar do julgamento determinados processos quando outros idênticos foram julgados. Analisado qual o alcance que se deverá reconhecer ao princípio da igualdade, como se estrutura este direito fundamental, podemos agora continuar a esmiuçar a questão fundamental: há ou não arbítrio, existe ou não tratamento desigual de situações essencialmente iguais, verifica-se ou não discriminação arbitrária com base em critérios objetivos e subjetivos constitucionalmente proibidos? Ultrapassou ou não o legislador (na realidade a interpretação em causa) os limites externos da sua discricionariedade, i.e., a norma tem ou não um suporte material adequado? Há ou não um fundamento material constitucional suficiente para justificar a situação resultante da aplicação da interpretação em causa dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA? Reafirmamos a nossa opinião negativa. A aplicação em causa da interpretação dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA é inconstitucional, porque não há suporte material para justificar uma discriminação, uma separação da possibilidade de ter ou não ter uma decisão de mérito unicamente porque a mesma é anterior ou posterior a determinado momento, quando o ritual processual cumprido é o mesmo e o consolidado ao longo de uma década. Na situação em presença, é injustificável e inteiramente desproporcionada aos interesses em causa, nomeadamente à de uma boa e correta administração da justiça em nome do povo, a restrição pura e simples do direito ao recurso quando no momento de instauração da ação e no momento da interposição do próprio recurso (face ao ritual processual cumprido) era seguro a possibilidade de exercício desse direito; não existindo direito ou interesse constitucionalmente protegido que imponha ou justifique, na situação concreta, tal discriminação. Os interesses em causa, quaisquer que eles sejam, podem e devem alcançar-se através de outros sistemas, atingindo-se o fim desejado sem necessidade de recurso a um meio tão gravoso e radical como é o de recusar a apreciação pura e simples da pretensão, como acontece no caso sub judice, violando-se num ato a igualdade dos litigantes perante a lei e a tutela estadual dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. O valor e o desvalor resultante da restrição em causa não são, no caso presente, harmonizáveis, por ausência manifesta de justificação, adequação e proporção constitucionalmente tuteladas. 6. A norma em sindicância e os princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção da confiança e do princípio ao direito a um processo justo e equitativo Ainda se alega, por cuidado de patrocínio e reforçando a argumentação anterior, que nestes autos está em causa a aplicação de três teses absolutamente diferentes do mesmo conjunto normativo, de três soluções absolutamente diferenciadas dos mesmos preceitos legais (os n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA), sem qualquer manifestação de vontade do legislador em alterar o regime. Os utentes da justiça, seja um simples cidadão, sejam um profissional da advocacia ou mesmo um Magistrado Judicial, vivem na insegurança de realizar uma interpretação da norma processual que não venha a ser aceite pelo julgador em sede de recurso. Com o devido respeito pela bondade das decisões referidas na decisão sumária de fls. ... em reclamação a enorme quantidade de decisões deste Venerando Tribunal Constitucional que declaram a inconstitucionalidade de normas processuais ou das suas interpretações e, bem assim de acórdãos de fixação de jurisprudência dos Supremos Tribunais de Justiça e Administrativos são comprovativos desta afirmação. O direito processual é, por vezes, um mundo de magia e de incerteza. Como podemos aprender com o Acórdão do Tribunal Constitucional de 10 de Maio de 2013, Pedro Machete, Diário da República, 2.ª série, n.º 108 de 5 de Junho de 2013: Em jurisprudência uniforme e constante, tem o Tribunal Constitucional recordado que, embora a Constituição não enuncie expressamente indicações tão precisas e densas para a conformação infraconstitucional das normas do processo civil – diferentemente do que sucede em relação ao domínio do processo penal – é, todavia, inquestionável que as regras do processo, em geral, não podem ser indiferentes ao texto constitucional, de que decorrem implicitamente, quanto à sua conformação e organização, determinadas exigências impreteríveis e que são um direto corolário da ideia de Estado de direito democrático, porquanto um dos elementos estruturantes deste modelo de Estado é justamente a observância de um due process of law na resolução dos litígios que no seu âmbito deva ter lugar (cf. o Acórdão n.º 271/95). Com efeito, sendo através do processo que os tribunais desempenham a função jurisdicional, e sendo também por intermédio dele que os cidadãos têm acesso à tutela estadual dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podem as normas que o conformam deixar de refletir princípios que estruturam todo o sistema da Constituição, sem prejuízo, naturalmente, de se considerar que o princípio constitucional que mais intensamente vincula as escolhas do legislador ordinário na conformação do processo civil é o da garantia do processo justo ou equitativo (cf. o Acórdão n.º 413/2010). É a esta luz que se têm de entender os direitos de acesso aos tribunais e a um processo equitativo consignados no artigo 20.º, n.s 1 e 4 desse normativo. Com efeito, o direito de acesso aos tribunais, enquanto fundamento do direito geral à proteção jurídica, traduz-se na possibilidade de deduzir junto de um órgão independente e imparcial com poderes decisórios uma dada pretensão (o pedido de tutela jurisdicional para um direito ou interesse legalmente protegido), pelo que implica uma série de interações entre quem pede (autor), quem é afetado pelo pedido (réu) e quem decide (juiz), a que corresponde o processo. E a disciplina deste último – o processo em sentido normativo – encontra-se submetida à exigência do processo equitativo: o procedimento de conformação normativa deve ser justo e a própria conformação deve resultar num processo materialmente informado pelos princípios materiais da justiça nos vários momentos processuais (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.a ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, anot. XVI ao artigo 20.º, p. 415). Se tal exigência não afasta a liberdade de conformação do legislador na concreta estruturação do processo, a mesma «impõe, antes de mais, que as normas processuais proporcionem aos interessados meios efetivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e paridade entre as partes na dialética que elas protagonizam no processo (Acórdão n.º 632/99). Um processo equitativo postula, por isso, a efetividade do direito de defesa no processo, bem como dos princípios do contraditório e da igualdade de armas» (cf. Rui Medeiros in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot. XVIII ao artigo 20.0, p. 441). Acresce que, como notam os Autores das duas obras citadas, na densificação do princípio em análise desempenha um relevo especial a jurisprudência constitucional e, outrossim, a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, epigrafado precisamente «Direito a um processo equitativo» (v. idem, ibidem). Seguindo a Jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional, nomeadamente a que resulta do acórdão n. 213/2012, de 24 de Abril de 2012, da 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, Processo n.º 821/11, (Diário da República, 2.ª série – N.º 123 – 27 de Junho de 2012) em que foi relator o Senhor Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro, reforçado com as declarações de voto dos Senhores Conselheiros João Cura Mariano e Catarina Sarmento aí exaradas, pensamos que também aqui a diferenciação de regimes viola os não só o princípio constitucional da igualdade, consagrado no artigo 13º da CRP, como também o da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsito no Estado de direito democrático, com consagração no artigo 2.º da CRP e, bem assim, o principio a um processo justo e equitativo, com consagração no artigo 20.º, n.º 4, da CRP, pois as interpretações dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA conduzem, sem razão justificativa bastante, à aplicação sucessiva de diferentes regimes processuais incompatíveis entre si, com aplicação retroativa, para um mesmo tipo de processos/recursos; levando à anulação pura e simples de direitos processuais. Ora, seguindo a mencionada Jurisprudência Constitucional, a solução do tribunal a quo é de molde a contender com as exigências de calculabilidade e previsibilidade inaferíveis do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança. Os interessados em recorrer não podem razoavelmente contar com a interpretação impugnada, mesmo cumprindo os ónus de uma conduta processual diligente e observando os ditames de prudência técnica. E, quem nos garante que amanhã o Supremo Tribunal Administrativo não muda de opinião e surge novo acórdão estabelecendo a opinião agora vencida mas já refletida na declaração de voto da Exma Senhora Doutora Conselheira Maria Fernanda dos Santos Maçãs presente no acórdão 1/2014 desse Tribunal? (…) A confiança que a parte deposita no ordenamento jurídico regulador dos meios de defesa dos seus direitos é tutelada pelo princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º da CRP. Tal como naquele outro caso jugado por este Venerando Tribunal Constitucional, no caso sub judice constata-se uma contradição flagrante entre uma interpretação da lei surpreendente e imprevisível com a própria lei e com a prática judicial de uma década que defrauda as expectativas do cidadão que recorreu a um processo judicial confiante numa aplicação anteriormente reiterada das regras processuais que a lei consagrava. E, seguindo a razão apresentada pelo Senhor Conselheiro Cura Mariano na sua declaração de voto “estamos perante um caso de inconstitucionalidade indireta (sobre este conceito vide Rui Medeiros, em A decisão de inconstitucionalidade”, pág. 360-365, da ed. de 1999, da Universidade Católica), uma vez que o juízo de inconstitucionalidade, embora tendo como parâmetro o princípio estruturante da proibição da violação da confiança, também aqui resulta da verificação prévia de uma interpretação da lei que não está amparada em nenhum dos cânones hermenêuticos em geral praticados, ou seja de uma questão de mera legalidade, cuja competência de controlo, no nosso sistema, escapa ao Tribunal Constitucional”. Por isso e como manifesta aplicabilidade no caso concreto “O Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado que o princípio do Estado de direito democrático (consagrado no artigo 2.º da Constituição) postula uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 12/2012, Carlos Pamplona de Oliveira, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 83 pág. 134), certeza, segurança e expectativas que a coexistência de regimes jurídicos sobre a mesma matéria de formalismo processual, dificilmente detetável nos seus prossupostos e com controversa doutrina na sua aplicabilidade viola frontalmente. De igual modo a expressão constitucional a um processo equitativo é premeditadamente aberta, estando dotada de uma força expansiva que lhe permite alcançar aqueles casos, como o da presente interpretação normativa, que impõe a aplicação sucessiva de diferentes regimes processuais antagónicos, sem um qualquer fundamento legitimante, entre os recursos apreciados antes ou depois da publicação do Acórdão n. 1/2014, independentemente do momento em que a ação e o requerimento impugnatório deram entrada em juízo; além de, sem razão justificativa, determinar a aplicação de um regime absolutamente novo, sem existência de qualquer alteração legislativa, como acontece nos presentes autos. O critério apontado pela interpretação sindicada revela-se de tal modo arbitrário e inadequado que não pode deixar de merecer a reprovação do imperativo constitucional do processo equitativo, porque conduz, sem razão justificativa bastante, à aplicação sucessiva de diferentes regimes processuais para a mesma classe de processos e para a mesma norma jurídica. Uma tal solução não tem qualquer fundamento legitimante. Pelo contrário, a solução do Tribunal a quo contraria as linhas gerais de um processo que se possa ter como adequado e justo. A interpretação normativa, ao conduzir, sem razão justificativa bastante, à aplicação sucessiva de diferentes e antagónicos regimes processuais apesar da norma legal ser exatamente a mesma, foge a uma conformação justa e adequada do processo, quando encarado no seu conjunto, para as situações que se lhe possam considerar-se subsumíveis. Uma tal solução não tem qualquer fundamento legitimante. Pelo contrário, a solução preconizada contraria as linhas gerais de um processo que se possa ter como adequado e justo. É assim, tal interpretação inconstitucional, por violação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático e por violação do direito a um processo justo e equitativo (artigos 2º e 20.º, n.º 4, da CRP). Como única forma de aproveitamento da norma interpretada em crise, deve-se considerar que as normas dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA, quando interpretadas no sentido de que das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal, cabe reclamação para a conferência, tenha sido ou não invocado o disposto no seu Artigo 27. º, 1, al. i), não se aplica aos recursos já apresentados antes da publicação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014, Diário da Republica de 30 de Janeiro de 2014. Sendo relevante que, se dúvida houvesse sobre a interpretação do normativo em causa, a mesma deve-se realizar segundo a Constituição, pois se a interpretação da norma possibilita duas ou mais interpretações diferentes, o intérprete deve optar por aquela que se encontra de acordo com a política constitucional. São inconstitucionais, por violação dos princípios constitucionais da igualdade, com ampla consagração no artigo 13.º da CRP, da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsito no Estado de direito democrático, com consagração no artigo 2.º da CRP e ao direito a um processo justo e equitativo, com consagração no artigo 20.º , n.º 4, da CRP, as normas dos n.s 1 e 2 do artigo 27 do CPTA, quando interpretada no sentido de que das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal, cabe reclamação para a conferência, tenha sido ou não invocado o disposto no seu Artigo 27.º, 1, al. i) interpretação consagrada no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014, publicado no Diário da Republica de 30 de Janeiro de 2014, que impõe o indeferimento dos recursos apresentados antes daquele momento. Uma interpretação segundo a Constituição, nomeadamente segundo as normas e princípios constitucionais referidos no paragrafo anterior, das normas dos n.s 1 e 2 do artigo 27º do CPTA impõe que o regime previsto na decisão recorrida do Tribunal Central Administrativo, segunda a qual das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal, cabe reclamação para a conferência, tenha sido ou não invocado o disposto no seu Artigo 27.º, 1, al. i) interpretação consagrada no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2014, publicado no Diário da Republica de 30 de Janeiro de 2014, só pode vigorar após a sua publicação no Diário da Republica, e logo só a recursos apresentados após esse facto.» 4. Notificados da reclamação, os recorridos não responderam. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos No sistema português de fiscalização de constitucionalidade, a competência atribuída ao Tribunal Constitucional cinge-se ao controlo da inconstitucionalidade normativa, ou seja, das questões de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a interpretações normativas e já não das questões de inconstitucionalidade imputadas diretamente a decisões judiciais, em si mesmas consideradas. O objeto destes recursos é, pois, uma determinada norma. Os recorrentes pediram a fiscalização da constitucionalidade da interpretação normativa extraída do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) , e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), no sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de ações administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo tribunal singular ao abrigo da referida alínea i) , do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência. O relator proferiu decisão sumária, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, por ter entendido que a questão a decidir é simples, por já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal (Acórdãos n.ºs 846/2013 e 486/2014, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt ). É em aplicação deste acórdão do Plenário que se decide também a presente reclamação. III. Decisão Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada. Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s. Lisboa, 26 de janeiro de 2016 - João Pedro Caupers - Maria de Fátima Mata-Mouros - Maria Lúcia Amaral