IIIO DIREITO
A questão prévia suscitada pela autoridade recorrida, da aceitação do acto pela Recorrente, é prioritária, pelo que começaremos pelo seu conhecimento.
A Recorrente, na pendência do presente recurso, requereu junto da Câmara Municipal de Sesimbra um Pedido de Informação Prévia, relativa a Aldeamento Turístico situado no prédio “Casal dos Cardosos”, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sesimbra sob o nºs 04857, da freguesia do Castelo, prédio sobre o qual existe a operação de loteamento indeferida que está em questão nestes autos.
Entende a Autoridade Recorrida que este novo pedido da Recorrente configura um comportamento incompatível com a vontade de recorrer, o que traduziria uma vontade inequívoca de aceitar o acto sob recurso, uma “renúncia” ao recurso interposto.
De acordo com o disposto no art.º 47 do RSTA "Não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo depois de praticado", sendo que, nos termos do seu § 1.º "A aceitação tácita é a que deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer."
Neste quadro, a jurisprudência do STA (Cf., v.g. acs. STA de 17/2/2002, rec. 47033; de 16-1-97 - rec. 37.735; do Pleno de 14-10-99 - rec. 35.910; de 24-2-99 - rec. 39.727; de 11-11-99 - rec. 45.242; de 28-6-00 - rec. 38.349) tem interpretado a referida norma no sentido de que a aceitação do acto deriva da prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer, devendo tal comportamento ter um significado unívoco, que não deixe quaisquer dúvidas quanto ao seu significado de acatamento integral do acto, das determinações nele contidas, e da inerente vontade de renunciar ao recurso.
Na situação em exame, a Recorrente, na pendência do presente recurso, interposto do acto que indeferiu licenciamento de loteamento, formulou um Pedido de Informação Prévia, com base em pressupostos de facto e de direito diversos, não tendo manifestado, de qualquer modo, a renúncia a quaisquer direitos.
Ora, a apresentação por parte da Recorrente de um Pedido de Informação Prévia não acarreta, por si só, e necessariamente, o abandono dos projectos iniciais, não se podendo ver na sua formulação, sem a margem para dúvidas exigível, a prática de acto radicalmente incompatível com a vontade de recorrer.
Improcede, assim, a questão prévia suscitada
Passemos a conhecer o mérito do recurso.
O presente recurso jurisdicional tem por objecto a sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Sesimbra, datada de 8 de Março de 1995, que indeferiu pedido de licenciamento de operação de loteamento, por considerar que a mesma não padecia dos vícios que lhe vinham imputados.
A Recorrente começa por alegar que o Parecer da CCRLVT e a respectiva homologação não integram actos administrativos recorríveis, mas apenas actos preparatórios.
Vejamos.
De acordo com a jurisprudência deste STA (cfr. ac. do Pleno, de 6/12/05, rec. nº 239/04), o parecer vinculativo, apesar de não ser o acto final decisor com que se extingue o procedimento administrativo, é impugnável autonomamente, pela eficácia externa que produza e pela lesividade que represente.
No acórdão proferido no recurso nº 1812/02, em 5/2/2003, sobre caso análogo, na linha do acabado de citar, pode ler-se:
“… é certo que o parecer subjacente à decisão recorrida (o último) consubstancia um acto administrativo, pois ele consubstancia uma decisão de órgão da Administração ao abrigo de normas de direito público e visa produzir efeitos numa situação individual e concreta (art. 120.º do C.P.A.). Nestas condições, como acto administrativo que é, e não estando afectado por vício que implique nulidade ou inexistência, ele produz os efeitos que visa enquanto não for anulado, por via administrativa ou contenciosa, impondo-se, enquanto se mantiver, aos próprios órgãos da Administração ao praticarem actos que dele dependam. Na verdade, como resulta claramente do preceituado nos arts. 134.º, n.º 2, 136.º e 142.º do C.P.A., só a nulidade (e, por maioria de razão, a inexistência) de actos administrativos pode ser declarada por qualquer órgão administrativo. Quanto aos actos anuláveis, na falta de disposição em contrário, só os seus autores e respectivos superiores hierárquicos ou órgão delegante ou subdelegante ou tutelar têm competência revogatória (art. 142.º, n.º 1, do C.P.A.)."
E, mais adiante, "Assim, as câmaras municipais não têm poder legal para controlar a legalidade ou anular os actos das entidades consultadas que possam enfermar de vícios geradores de mera anulabilidade, antes têm, neste âmbito do licenciamento de construções na área referida, o dever legal de acatar o que for por aquele decidido através de actos que não sejam nulos ou inexistentes e que não tenham sido anulados por quem tem competência contenciosa ou administrativa para o fazer.”
Assim, os alegados vícios do parecer referido, a ocorrerem, não sendo geradores da inexistência deste nem de vício gerador de nulidade (art. 133.º do C.P.A.), mas de mera anulabilidade (art. 135.º do mesmo Código), não poderiam obstar aos efeitos vinculativos previstos na lei para aquele parecer relativamente à decisão do pedido de licenciamento a proferir pela Câmara Municipal.
Como na situação em apreço, o parecer em causa não foi impugnado autonomamente pela recorrente nem foi questionada a sua legalidade no recurso contencioso dos autos, a Câmara recorrida teria que acatar o parecer desfavorável da CCRLVT, sob pena de incorrer, ela própria, em nulidade (artº 58º, nº 1 do DL nº 448/91).
Por outro lado, está fora do âmbito do presente recurso jurisdicional a questão da intempestividade do referido parecer, suscitada na conclusão 2ª da alegação, por se tratar de questão nova, não arguida pela recorrente em sede contenciosa (nem na petição inicial nem nas alegações do recurso contencioso), não tendo, por isso, também sido apreciada na sentença recorrida.
É neste sentido a jurisprudência deste STA que, pacificamente, tem reiterado o entendimento que os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e não criar decisões sobre matéria nova, não sendo, assim, lícito às partes suscitar questões que não tenham sido objecto das decisões impugnadas, pelo que o Tribunal de recurso não pode pronunciar-se sobre questões novas não decididas nos arestos recorridos, excepto nas situações em que a lei expressamente determine o contrário ou em que a matéria é de conhecimento oficioso – ver acórdãos de 17-11-92, in Ap DR de 17-03-95, 925, Proc.º n.º 28.292; de 25-10-94, in Ap DR de 8-08-96, 520, Proc.º n.º 29.183; de 19-01-93, in Ap DR de 16-10-95, 57, Proc.º n.º 27.620; de 11-12-96, in Ap DR de 30-10-98, 896, Proc.º n.º 26.820; de 23-11-2000, Proc.º n.º 43.299; de 29-06-2000, Proc.º n.º 31.160, todos do Pleno da 1ª Secção do STA.
Assim, não se tomará conhecimento da aludida questão.
Não procede, assim o alegado pela Recorrente sobre a matéria, nas suas alegações.
Sobre a questão do alegado deferimento tácito do pedido formulado pela Recorrente em 21.02.1994, vejamos.
A sentença ora em análise considerou que o deferimento tácito que se teria formado, de acordo com a alegação da recorrente, em 1.7.94, foi ferido de nulidade pelo parecer desfavorável da CCRLVT, porque este é vinculativo.
E com acerto o fez.
Sendo o Parecer da CCRLVT vinculativo, nos termos conjugados dos artigos 40º nº 2 e 56º, nº 1 alínea a), ambos do DL 448/91 de 29/11, a sua prolação em sentido desfavorável gera a nulidade do deferimento tácito que ocorrera.
Outra solução não nos parece possível, até porque a Câmara Municipal não poderia, validamente, deferir uma operação de loteamento contra o sentido expresso de um parecer vinculativo.
Sobre os anteriores actos que a Recorrente considera constitutivos de direitos, a saber, a aprovação da viabilidade do empreendimento da construção do empreendimento, de 29/7/91 e a aprovação do estudo prévio de loteamento, de 10/3/93, vejamos.
Na sentença, sobre a questão, diz-se que não estamos perante actos constitutivos de direitos, considerando o disposto no artigo 8º, nº 2 do DL 400/84, de 31 de Dezembro.
E bem, diga-se desde logo.
Os pedidos formulados pela Recorrente, ao abrigo da disciplina do DL 400/84, em vigor à data, como ali se diz, apenas podem ser considerados como pedidos de informação prévia, porque são anteriores ao pedido de licenciamento decidido na deliberação sob recurso. Como, aliás, se lê na sentença, “…sendo que a própria requerente se refere, no último dos requerimentos, ao subsequente “Estudo Preliminar de Urbanização”, 1ª fase do procedimento de licenciamento prevista no Decreto-Lei nº 400/84, então em vigor.”
No seu capítulo II, sob a epígrafe “Informação Prévia”, no artigo 8º, nº 2, pode ler-se que “A informação fornecida nos termos do presente capítulo não é constitutiva de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de protecção jurídica”.
Assim, seria incongruente por um lado, como se diz acertadamente na sentença recorrida, que a recorrente pudesse praticar um acto constitutivo de direitos numa área em que estava sujeita a pareceres vinculativos. Por outro, a própria deliberação de 10/3/93 é clara quanto à natureza condicionada da informação aí prestada e à necessidade de se proceder à consulta prévia da CCRLVT, para a tomada de decisão definitiva (ponto 5 da matéria de facto dada como provada).
Ora, não pode a Recorrente pretender ver acolhidas as teses que expende em defesa de uma posição jurídica que não encontra sustentáculo na lei, não procedendo, claramente, quanto alega sobre esta questão.
A Recorrente alega ainda que os fundamentos invocados na deliberação recorrida não integram nenhuma das previsões do artigo 13º do DL 448/91, de 29/11/91 e que o PDM de Sesimbra não constituía, à época, instrumento de planeamento territorial juridicamente válido.
Quanto à primeira das questões, mais uma vez se verifica o acerto do decidido em 1ª instância, porquanto é a própria alínea c) do nº2 do artigo citado que prognostica o indeferimento dos pedidos de licenciamento quando “tiver sido fundamentadamente recusada por algumas das entidades consultadas a aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei.”
A segunda das questões, relativa ao PDM de Sesimbra, constata-se que a mesma se prende com a validade/invalidade jurídica do parecer homologado da CCRLVT, em que a deliberação recorrida se escorou, e que aqui não cabe apreciar por se tratar, como se viu, de acto autónomo, que não constituiu o objecto quer do recurso contencioso, quer do presente recurso jurisdicional.
Nada disto foi eficazmente contradito pela Recorrente pelo que também aqui soçobra o alegado.
A Recorrente veio igualmente alegar que a deliberação recorrida contenciosamente enfermava de falta de fundamentação.
A sentença recorrida plasmando aquele que é o entendimento pacífico da jurisprudência deste STA, considerou que a deliberação cumpria o mínimo da exigência de fundamentação para que se possa considerar fundamentada de facto e de direito.
Vejamos se o ataque, que a Recorrente lhe dirige, colhe.
Como já se deixou dito, no caso dos autos não nos movemos num cenário em que a deliberação visasse a revogação de quaisquer actos constitutivos de direito, pelo que não se encontrava onerada nem com um dever acrescido de fundamentar nem de, na sua fundamentação, se referir àqueles que, como se viu, não existem.
A deliberação camarária que, como se viu, consistiu no indeferimento do pedido de licenciamento formulado pela Recorrente, invocou, para o efeito, como quadro factual relevante, as informações constantes do processo e o parecer desfavorável da CCRLVT.
Não podemos, com acerto, abstrair desta referência expressa quanto ao enquadramento factual da deliberação em causa.
Quanto à fundamentação de direito, este Tribunal tem repetidamente entendido que, na fundamentação de direito dos actos administrativos não se exige a referência expressa aos preceitos legais, bastando a referência aos princípios jurídicos pertinentes, ao regime legal aplicável ou a um quadro normativo determinado - cfr., p. ex., os acs. de 28.02.02, rec. 48071, de 28.10.99, rec. 44051 (respectivo Apêndice ao Diário da República, pág. 6103), de 8.6.98, rec. 42212 (Apêndice, pág. 4263) de 7.5.98, rec. 32694 (Apêndice, pág. 3223) e do pleno de 27.11.96, rec. 30218 (Apêndice, pág. 828).
Mais tem a jurisprudência dito que, em sede de fundamentação de direito, atento o fim meramente instrumental que a mesmo prossegue, se aceita um conteúdo mínimo traduzido na adução de fundamentos que, apesar da inexistência de referência expressa a qualquer preceito legal ou princípio jurídico, possibilitem a referência da decisão a um quadro legal perfeitamente determinado - cfr. Ac. pleno de 25.5.93, rec. 27387 (Apêndice, pág. 309) e acs. em subsecção, de 27.2.97, rec. 36197 (Apêndice, pág. 1515) e supra citados acs. de 7.5.98, rec. 32694 e de 28.10.99, rec. 44051)
Ora, no caso concreto, a deliberação invoca as normas jurídicas que determinam a necessidade da existência de um parecer e o seu carácter vinculativo, artigos 43º, nº 1 e 40º nº 3 do DL 448/91, de 29/11.
Esta invocação convoca, tornando perceptível para um destinatário normal, o regime jurídico aplicável à situação concreta que a deliberação veio regular.
Parece-nos ser este o caso dos autos, como bem decidiu o Tribunal a quo.
A Recorrente nada disse que contradiga eficazmente o decidido, não procedendo, assim, quanto alega.
A Recorrente alega ainda que a sentença errou ao não considerar que a deliberação impugnada, ao indeferir a pretensão da Recorrente, violou a lei por desrespeitar o conteúdo essencial do direito de propriedade e os princípios fundamentais da igualdade, justiça, boa-fé e confiança.
Mas sem razão.
De facto, toda a argumentação que a Recorrente desenvolve em defesa das suas posições assenta no pressuposto, errado, como vimos, de que a deliberação revogou anteriores actos constitutivos de direitos.
Sobre a alegada violação do conteúdo essencial do direito de propriedade, escreveu-se no acórdão de 19/10/2005, no processo nº 0767/05, em sentido que se sufraga:
“A alegação de que o acto «ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade» quer decerto dizer menos do que o seu sentido normal – que é o de que toda a afecção da essência de uma coisa causa, «ipso facto», a imediata supressão dela, «qua tale»; pois, e nesta linha de pensamento, é óbvio que a eventual ilegalidade do despacho de indeferimento nunca violentaria o núcleo essencial do direito de propriedade da autora – presume-se que sobre o imóvel onde se implantaria o edifício a licenciar – pois esse direito subsiste indiscutivelmente. O que o acto verdadeiramente afectou foi o chamado «jus aedificandi», que não integra a essência do direito de propriedade e que é uma das modalidades possíveis – mas não necessárias – dos prolongamentos de que tal direito é susceptível. Todavia, o «jus aedificandi» não integra o acervo primário das prerrogativas do «dominus», como desde logo se vê pelo facto de o seu exercício estar sujeito a licenciamento administrativo. Ademais, o art. 62º da CRP protege o direito «à» propriedade privada, que se traduz no direito fundamental reconhecido aos cidadãos de acederem à propriedade e de nela se manterem sem interferências injustificadas; e, como é jurisprudência corrente deste STA, isso tem mais a ver com a categoria do direito em questão do que com os direitos «de» propriedade incidentes sobre bens individualizados, que estão sujeitos às vicissitudes que decorrem do ordenamento e do comércio jurídicos.”
Nesta conformidade, não procedem as alegações da Recorrente sobre este ponto.
Sobre a questão da violação de lei por desrespeito dos princípios fundamentais da confiança, da igualdade, da justiça e da boa-fé, pode ler-se no acórdão de 11/11/2004, no processo 873/03, em sentido a que se adere:
“Ora, como é sabido, e constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, os princípios constitucionais da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, funcionam como limites da discricionariedade, só neste domínio encontrando a sua justificação, ou seja, tais princípios só se configuram como fonte autónoma de invalidade quando a Administração goze de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, não relevando no domínio da actividade vinculada (cfr. Acs. de 22.04.2004 – Rec. 1.200/03, de 05.12.2002 – Rec. 1.130/02, de 13.01.2000 – Rec. 36.585, de 13.05.99 – Rec. 42.161, de 20.02.97 – Rec. 36.676, e do Pleno de 20.01.98 - Rec. nº 34.779).
Como se refere no citado aresto do Pleno:
"Os princípios da igualdade e da justiça constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando pois no domínio da sua actividade vinculada, consistente esta na simples subsunção à previsão normativa dos comandos legais vigentes de um dado caso concreto."
E assim, esses princípios, segundo a jurisprudência citada, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, confundindo-se, no domínio da actividade vinculada, traduzida na mera subsunção da situação concreta a uma previsão normativa, com o princípio da legalidade.
Ora, como é bom de ver, a situação a que os autos se reportam configura, sem sombra de dúvida, uma actuação vinculada da Administração, por referência ao conteúdo normativo dos diplomas legais e regulamentares citados, pelo que não poderia a mesma incorrer na violação dos citados princípios constitucionais, directa ou indirectamente acolhidos nos apontados preceitos da lei fundamental.”
Não procede pois, também aqui, o alegado sobre a matéria.
