046570 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As câmaras de comércio e indústria (CCI) são pessoas colectivas de tipo associativo, de direito privado e utilidade pública, a quem o Governo através do Ministro competente pode reconhecer o direito de prestar certos serviços de interesse público, quer aos associados quer aos agentes económicos em geral.

II- A alínea d) do artigo 7.º do DL 244/92, de 29.10 comunga dos princípios constitucionais da não exclusividade ou não univocidade da representação das forças sociais por um lado, e da prossecução do interesse público no respeito pelos direitos dos particulares, por outro, e impõe que para decidir atribuir aquele estatuto a uma associação seja tomado em devida consideração - como factor desfavorável - a existência na mesma área territorial de uma ou mais associações com o estatuto de CCI, mas apenas como um factor a ponderar em conjunto com os demais das restantes alíneas do mesmo artigo.

III- Do expresso em II é de concluir que o aludido preceito não impede a concessão do estatuto de CCI a uma associação de operadores económicos árabes e portugueses, atribuindo-lhe poderes de emitir certificados de origem de produtos da área da CCRLVT, com fim à exportação para países árabes, apesar de antes, a A... já prestar o mesmo serviço público para a mesma área territorial.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. .. interpôs o presente recurso contencioso de anulação da Portaria n.º 361/2000, de 20 de Junho, da autoria do Senhor Ministro da Economia, pela qual reconheceu a "B..." e a autorizou a emitir certificados de origem relativamente a produtos portugueses a exportar para os países árabes cujos interesses representa.

Invocou como fundamentos da pretensão anulatória que o acto recorrido viola a al.f) do artigo 7.º do DL 244/92; o princípio da confiança; enferma de erro de direito relativamente ao ponto 7. da Portaria 1066/95 e o princípio da legalidade, já que não existe consentimento legal expresso para a respectiva emissão.

Respondeu, em resumo, o Senhor Ministro da Economia que:

- o art.º 7.º do DL 244/92 não foi violado porque não impõe como requisito para que uma associação seja reconhecida como Câmara de Comércio e Indústria (CCI) que uma outra inexista na mesma área territorial;

- a Portaria 1066/95, de 30.8 não afastou nem alterou ou inovou quanto ao disposto no DL 244/92;

- a Câmara agora criada emite certificados de origem relativamente a produtos portugueses a exportar para os países árabes que representa e não para a generalidade dos países, de acordo com o previsto na al. c) do artigo 4.º do DL 244/92.

A B... contestou sustentando a legalidade da Portaria em termos idênticos aos da entidade recorrida e dizendo ainda que às associações comerciais bilaterais não está cerceada pelos artigos 10.º e 12.º do DL 244/92, a possibilidade de exercerem as competências de certificação, no âmbito dos seus fins, tal como a lei prevê para as associações de âmbito geral.

Em alegações finais a recorrente diz, de útil:

- O acto recorrido enferma de violação de lei, por desrespeito da regra do artigo 7.º al. f) do art.º 7.º do DL 244/92, que impõe como critério para o reconhecimento de uma CCI, que na mesma área territorial não exista uma outra CCI, ou pelo menos na área da sua sede.

- E viola o princípio da protecção da confiança, porque a recorrente como CCI legalmente reconhecida, tem vindo a investir em determinada área territorial em meios financeiros e humanos na crença de que ao abrigo do enquadramento normativo vigente não poderia ser reconhecida outra CCI;

- O acto aplica normas da Portaria 1066/95 que são inconstitucionais porque alteram o estabelecido no artigo 7.º do DL 244/92, afrontando o disposto no artigo 112.º n.º 6 da Constituição.

- O acto desrespeita os critérios fixados pelo ponto 7 da Portaria 1066/95.

O Senhor Ministro da Economia e a contra interessada mantiveram posição idêntica à da resposta.

O EMMP emitiu douto parecer em que considera que a tese da exclusividade sustentada pela recorrente não é exigida pelas características das câmaras de comércio, tal como estão reguladas nos artigos 3.º e 4.º do DL 244/92, nem a letra do artigo 7.º do mesmo diploma é de molde a sustentar a tese da recorrente pelo que o recurso deve improceder.

II- Matéria de Facto:

A) A A..., pessoa colectiva de utilidade pública com o NIF 500 0322111, foi destinada pelo Decreto Régio de 10 de Fevereiro de 894 a representar os interesses dos comerciantes e industriais, tendo-se ainda acrescentado, nos considerandos daquele Decreto que estas atribuições eram desempenhadas sem prejuízo de o Governo criar outras câmaras de comércio e indústria, em outras localidades, quando as conveniências públicas o aconselharem.

B) A A... rege-se pelos estatutos juntos de fls. 48 a 64, que se dão por reproduzidos.

C) O Ministro da Economia, em Portaria de 17 de Maio de 2000, publicada no DR – I Série B, de 20 de Junho de 2000, invocando a al. g) do artigo 4.º e o n.º 1 do artigo 5.º do DL 244/92, na redacção do DL 81/2000, de 10 de Maio, manda:

- "1.º Reconhecer como câmara de comércio e indústria a B..., a qual exercerá as suas atribuições na área territorial correspondente à Região de Lisboa e Vale do Tejo, tal como se acha delimitada pelo DL n.º 46/89, de 15 de Fevereiro

- 2.º Autorizar a emissão de certificados de origem pela B... relativamente aos produtos portugueses a exportar para os países árabes cujos interesses representa."

D) A B... rege-se pelos estatutos juntos de fls. 43 a 47, que se dão por reproduzidos e representa Arábia Saudita, Argélia; Barain; Catar; Djibouti; Egipto; Emirados Árabes Unidos, Iémene; Iraque; Jordânia; Kuweit; Líbano; Líbia, Marrocos; Mauritânia; Omã; Síria; Somália; Sudão; Tunísia; Palestina e Comores.

III- Apreciação. O Direito.

Como decorre do exposto no relatório, a apreciação do recurso tem como aspecto central interpretar o regime legal das câmaras de comércio e indústria, designadamente quanto a saber se podem ser criadas novas CCI com competências na área territorial das existentes.

Este regime encontra-se plasmado no DL 244/92, de 29 de Outubro, com as alterações do DL 81/2000, de 10 de Maio, que adaptou às exigências constitucionais o sistema anterior, que datava do século XIX.

Efectivamente, a evolução social teve como consequência que desde a reforma constitucional de 1982 passou a ser garantida a livre iniciativa económica privada, enquanto instrumento do progresso colectivo, nos quadros da constituição e da lei, nos termos do artigo 61.º n.º 1 e, com a revisão de 1997 - Lei Constitucional 1/97, de 20.9 – o artigo 80.º al. c) passou a enunciar entre os princípios da organização económico-social, a liberdade de iniciativa e de organização empresarial no âmbito de uma economia mista.

Já a revisão de 1992, contemporânea do DL 244/92, propunha como princípio da organização económico-social a economia mista (art.º 80 – al. b) em regime de concorrência equilibrada, livre de monopólios privados, de abusos de poder económico e de práticas lesivas do interesse geral (art.º 81.º al. e) e f)).

De modo que a liberdade de organização empresarial e das suas associações passou a exigir que todos os agentes económicos detentores de meios de produção, sem discriminação, possam constituir associações, sem obrigação de inscrição daqueles que não desejam fazê-lo, e com liberdade de organização e regulamentação.

Esta liberdade é, naturalmente, contrária à ideia de exclusividade de base territorial ou sectorial, assegurada por lei.

Diferente desta liberdade de associação e organização dos agentes comerciais e industriais, mas conexa com ela encontra-se a concessão a associações comerciais e industriais de funções de carácter público, como acontece com a recorrente e a recorrida quanto à emissão de certificados de origem de produtos a exportar.

Devido à existência de casos de associações comerciais e industriais que acumulam com os seus fins de associação de classe o desempenho de funções públicas do tipo das referidas e ainda outras, viu o legislador necessidade de conciliar a não proliferação indiscriminada e contrária ao interesse público dos ditos poderes por todas as associações de comerciantes e industriais existentes ou que viessem a formar-se, com os benefícios da disseminação territorial e eventualmente por sectores ou outras segmentações, quando exigidas pela dinâmica económica, dando simultaneamente garantias de não afectar de modo intolerável as expectativas das associações que já desempenhavam funções públicas, e flexibilizando o sistema de modo a afastar a exclusividade que poderia acarretar menores ou menos adequados meios à prossecução dos fins visados com a certificação de produtos para exportação.

Foi neste contexto que surgiu o DL 244/92 cujo preâmbulo começa por declarar:

"O Decreto de 10 de Fevereiro de 1894, ao abrigo do qual se constituíram as câmaras de comércio e indústria existentes no nosso país, há muito que não serve, até por evidente desajustamento face ao texto constitucional, como instrumento que permita a existência de novas câmaras."

Portanto, o primeiro objectivo do DL 244/92 é criar um enquadramento legal que permita a existência de novas CCI.

Reconhece em seguida o que expusemos acima, isto é, a relação tradicional entre as CCI e o respectivo suporte por uma estrutura associativa empresarial de direito privado.

Por isso conclui: "Opta-se agora também pela possibilidade de reconhecimento destas (associações) como câmaras de comércio e indústria, desde que, pelo seu grau de representatividade, implantação territorial, estruturas materiais e humanas e prévio reconhecimento como instituições de utilidade pública, reúnam as condições necessárias para poderem exercer eficazmente as funções que, genérica ou casuísticamente, o Governo lhes entenda conferir." (itálico nosso).

Portanto, decisivo para o reconhecimento como câmara de comércio e indústria é que o Governo, verificado certo condicionalismo entenda conferir esse estatuto a um substracto organizado, em princípio do tipo associativo, com personalidade jurídica de direito civil.

Para objectivar o condicionalismo em que o Governo poderá conceder o estatuto de CCI com o correspondente exercício de serviços de interesse público aos seus associados e aos agentes económicos em geral, dentro do seu âmbito (artigos 3.º e 4.º do DL 244/92) surgem elencados pelo artigo 7.º critérios de dois tipos: os de tipo aberto das alíneas b); c) d) e) e f) e dois de tipo fechado, os das alíneas a) e g).

Efectivamente a implantação territorial pode ser maior ou menor, o desenvolvimento económico da área de implantação pode ser de diferentes níveis; as estruturas materiais e humanas da organização podem ser muito diferentes, os serviços a prestar podem ser definidos com extensão diferente e a mesma área territorial pode ou não estar coberta pelos serviços de outra CCI, sendo estes factores a valorar pelo Governo, através do Ministro competente, em conjunto e sem carácter vinculado predefinido e muito menos de modo excludente da possibilidade de reconhecimento de uma certa CCI, pelo grau diminuto em que ocorre um destes factores ou até pela sua inverificação, dado que são critérios abertos a ponderar em conjunto.

Já a representatividade mínima de 500 associados e o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública, ou existem ou não, pelo que não se podem considerar critérios abertos.

A recorrente coloca essencialmente em causa que o critério da al. d) do artigo 7.º seja um critério aberto, como acaba de afirmar-se na interpretação que se vem fazendo do preceito.

O elemento literal da interpretação não favorece a tese da recorrente porque se o legislador pretendesse estabelecer que não poderia conceder-se o estatuto de CCI quando houvesse outra na mesma área territorial teria dito que o reconhecimento das CCI dependia da inexistência na mesma área territorial de outra CCI. Ao dizer, muito diferentemente, que um dos critérios a observar pelo Governo para reconhecer ou não uma nova CCI é a existência de outra na mesma área territorial, o legislador expressou-se de modo suficientemente claro no sentido de que é um elemento a considerar e não um critério preclusivo fechado, que não pretenda deixar margem de apreciação ao órgão decidente.

Além disso, o elemento finalístico ou teleológico da interpretação impõe decisivamente o entendimento de que se trata de um critério aberto, porque o Decreto Lei 244/92 tem como objectivo permitir a existência de novas câmaras, sem limitações desajustadas da prossecução do interesse público por demasiado rígidas, como dele evidentemente decorre na regulamentação e o primeiro parágrafo do intróito anuncia. Ora, esse objectivo não seria conseguido com a interpretação sustentada pela recorrente porque as CCI existentes prestavam certos serviços que cobriam todo o território continental do país e continuam a prestá-los, e então nenhuma maleabilidade resultaria do regime introduzido pelo DL 244/92.

Nem se diga que ao menos na área da sede das CCI existentes não podem ser criadas novas CCI por força da al. f) do artigo 7.º do DL 244/92, porque a "existência na mesma área territorial de outra CCI" não é erigida em impedimento à constituição de nova CCI na mesma área, mas apresentado na lei como elemento a tomar em conta pelo Governo na ponderação do interesse público para decidir conferir ou não, na mesma área, o estatuto e as funções de CCI a outra associação, sob pena de se perderem os benefícios que para o comércio externo advêm (ou podem advir) da concessão do estatuto de CCI a associações que incluem agentes económicos estrangeiros (ou seus representantes) de uma área económica e mercados bem definidos.

O que a al. f) do art.º 7.º pretende é que seja devidamente ponderada e valorada como factor desfavorável à concessão do estatuto de CCI o facto de outra existir na mesma área territorial, mas não como entrave intransponível, obstativo, segmentador ou gerador de exclusividade ou unicidade em certa área do território. Trata-se antes da obrigação de o Governo ter de ponderar, especialmente nestes caos, se a existência de mais de uma CCI na mesma área se justifica pelos interesses a prosseguir e se os inconvenientes que sempre trará, necessariamente, para a actividade da CCI (ou das CCI) que desempenhava serviços naquela área, ao menos pela diminuição do volume de serviços a prestar por aquela, que envolve, são justificados pelas vantagens acrescidas que lhe estarão conexas e se esse reconhecimento não é incomportável para a CCI existente em termos de arruinar as suas estruturas e dotações de instalações e recursos aplicados.

Mas, nestes limites, que são aliás os decorrentes das limitações externas gerais pelos princípios da justa medida e da proporcionalidade na prossecução dos fins públicos, os critérios abertos do art.º 7.º em análise são meros índices orientadores e não limitações ou vinculações estritas ao poder de escolha do Governo entre conferir ou não o estatuto de CCI a uma determinada associação empresarial.

Passemos agora a analisar especificadamente os vícios que vêm imputados ao acto recorrido.

Em primeiro lugar o acto recorrido é atacado por enfermar de violação de lei, em virtude de desrespeitar a regra do artigo 7.º al. f) do DL 244/92, que impõe como critério para o reconhecimento de uma CCI, que na mesma área territorial não exista uma outra CCI, ou pelo menos na da sua sede.

Já vimos que o escopo da norma não é o que lhe aponta a recorrente, mas sim o de estabelecer como parâmetro obrigatório ou elemento de aferição do interesse público na concessão do estatuto, obrigatório quanto à necessidade de ser ponderado, mas não obstáculo impeditivo ou preclusivo da viabilidade de conceder o estatuto de CCI quando exista na mesma área territorial outra CCI.

Depois, o acto recorrido é atacado por violar o princípio da protecção da confiança, uma vez que a recorrente como CCI legalmente reconhecida, teria vindo a investir em determinada área territorial em meios financeiros e humanos na crença de que ao abrigo do enquadramento normativo vigente não poderia ser reconhecida outra CCI.

Porém, pelo menos desde Outubro de 1992 que a recorrente podia retirar do DL 244/92 a interpretação que se indicou e se efectuou investimentos em diferente pressuposto, a sua confiança na interpretação que seguiu só a si pode imputar-se e não pode obter protecção.

De resto a evolução político social que se verificava antes da referida data era no sentido da abertura e flexibilização nos meios e formas de prossecução de fins públicos através de associações de classe deste tipo e não no sentido da protecção da exclusividade.

De resto, tratando-se da transferência para pessoas de direito privado de prestação de serviços públicos e na ausência de outra norma, não existe uma garantia de perpetuidade e inamovibilidade, antes as limitações do ente público que decide, concede e retira a transferência são limitadas ao essencial, isto é, à não produção aos particulares de efeitos danosos desproporcionados e injustos (artigo 266.º da Const.).

Ora, no caso, não há elementos que demonstrem, ou permitam concluir, que houve a lesão profunda dos interesses da recorrente que caracterize violação do princípio da justiça, nem se pode qualificar de desproporcionado o sacrifício imposto à recorrente, porque continua a poder prestar os serviços que prestava, apenas sofrendo a perda, na área da CCRLVT, dos serviços que a recorrida passa a poder prestar em relação à certificação de origem de exportações para os países árabes.

Defende depois a recorrente que o acto aplica normas da Portaria 1066/95 que são inconstitucionais porque alteram o estabelecido no artigo 7.º do DL 244/92, afrontando o disposto no artigo 112.º n.º 6 da Constituição.

Porém, o ponto 7 da Portaria 1066/95, de 30 de Agosto desenvolvendo o critério "Existência de outra CCI" limita-se a precisar e objectivar o que está expresso na al. f) do art.º 7.º do DL 244/92, devidamente interpretado, sem alterar ou inovar, isto é, mantendo-se dentro das baias do critério tal como ele é enunciado no Decreto Lei.

Assim, começa por dizer que a existência de uma CCI numa dada região não constitui factor impeditivo ao reconhecimento de uma outra entidade, desde que a área comum tenha um grau de desenvolvimento significativo e a entidade candidata tenha génese e representatividade sectoriais distintas, bem como uma actuação complementar em relação às da CCI.

Refere-se depois a outra situação em que factores objectivos são no sentido de aconselhar que o órgão da Administração confira o reconhecimento apesar de existir uma CCI, mas que não tem aplicação no caso concreto.

Portanto, não se detecta a violação do art.º 112 n.º 6 da Const. que a recorrente aponta.

Refere ainda a recorrente que o acto desrespeita os critérios fixados pelo ponto 7 da Portaria 1066/95, porque existe já a ... com estatuto de CCI na mesma área territorial de Lisboa e Vale do Tejo, que tem génese e representatividade distintas e a recorrida (B...), além de ser uma terceira não admitida pelo ponto 7.1 da Portaria, "não dispõe certamente de uma génese e representatividade distintas daquela que possui a ora recorrente, em que o poder de emitir certificados de origem incorre por certo na duplicação das funções já concedidas a entidades nacionais".

Não tem, porém, razão.

O n.º 7.1. da Portaria fala de entidade candidata e de CCI existente no singular, mas tal não significa que não possa haver uma terceira CCI na mesma área territorial.

A génese e representatividade sectoriais distintas não se referem às funções de emitir certificados de origem como parece estar contido na afirmação da recorrente, mas antes dos associados da pessoa colectiva provirem de diferentes formas de associativismo como são as que englobam entes públicos e privados e entidades e empresas estrangeiras conjuntamente com empresas e entidades nacionais, como decorre dos estatutos da CCIAP e não com a recorrente e, os sectores distintos podem referir-se não apenas ao comércio e indústria, mas a segmentos de mercado distintos, seja no âmbito interno ou externo, pelo que também não colhe o assim invocado vício de violação de lei.

IV- Conclusão. Decisão.

Em conformidade com o exposto improcedem todas as conclusões da recorrente pelo que acordam em subsecção em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça de 400 € e a procuradoria de 50%.

Lisboa, 25 de Junho de 2002

Rosendo José – Relator – António Madureira – Pires Esteves