045687 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O termo "lei" constante do artigo 177º, nº 2 do CPA tem o sentido de acto legislativo formal.

II- O nº 1 do artigo 30º do DR 15/94, impondo o recurso tutelar necessário por acto de natureza regulamentar, é ilegal, devendo ser-lhe recusada aplicação ao abrigo do disposto no artº 4º, nº 3, do ETAF.

A. .., com fundamento em violação de lei, interpôs, neste Supremo Tribunal, o presente recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito, formado em 17/8/98, do recurso hierárquico dirigido ao Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade do indeferimento tácito da Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (doravante IEFP), que lhe negou o pedido de pagamento do saldo relativo a três cursos de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização e Operadores de Equipamentos Energéticos que ministrara.

Para tanto, e em resumo, alegou que apesar de aqueles cursos terem sido aprovados, terem decorrido conforme o previsto e de a Recorrente ter apresentado correctamente as suas contas, a Autoridade Recorrida, violando o disposto nos arts. 14.º, 24.º e 33.º do DR n.º 15/94, recusou o pagamento do saldo que era devido, sem que invocasse quaisquer razões para essa recusa.

A Autoridade Recorrida não respondeu.

Concluída a instrução dos autos foram as partes convidadas a apresentarem as suas alegações, direito que estas exerceram.

A Recorrente concluiu do seguinte modo :

A. A Administração está sujeita na sua actuação à observância do principio da legalidade e ao respeito, na prática dos seus actos, pela forma imposta por lei, único modo de garantir o direito de defesa dos cidadãos contra actuações abusivas do Estado.

B. O DR n.º 15/94, de 6/7 , fixa taxativamente os casos em que é permitida a suspensão ou a revogação dos pagamentos ou financiamentos devidos ou concedidos no âmbito de acções de formação profissional apoiadas pelo FSE, sendo ilegal o não pagamento do saldo final apurado quando se invoquem outros motivos ou se não invoquem quaisquer motivos.

C. A Comissão Executiva do IEFP estava obrigada a comunicar à Recorrente qualquer decisão de suspender pagamentos ou de revogar o financiamento concedido, na forma prevista pela lei e fundamentando tal decisão de facto e de direito (art. 101.º, n.º 2, do CPA) o que não fez no caso concreto.

D. A decisão, por omissão, da Comissão Executiva do IEFP de não pagar à Recorrente o saldo final por esta tempestivamente apresentado viola, assim, o disposto nos arts. 24.º, 33.º e 34.º do DR 15/94, de 6/7, aplicável ex-vi do n.º 2 do art. 33.º do DR 16/96, de 23/11.

E. Normas que são igualmente violadas pelo acto tácito aqui recorrido que incidiu sobre o recurso hierárquico oportunamente interposto da decisão referida na anterior conclusão.

F. Ainda que se entenda que a Administração deu por meios informais conhecimento à Recorrente da decisão de suspender pagamentos, sempre o acto que consubstancia tal decisão estará inquinado de vicio de forma, gerador da sua anulabilidade.

G. O acto impugnado deve ser, consequentemente, anulado e substituído por outro que, dando provimento ao recurso hierárquico, determine o pagamento à Recorrente do saldo final apresentado.

A Autoridade Recorrida, por seu turno, concluiu assim :

1. O acto definidor da situação jurídica da Recorrente e eventualmente lesivo da sua esfera jurídica é a decisão de suspensão de pagamentos determinada pela Comissão Europeia, ao abrigo das competências conferidas pelo n.º 2, do art. 24.º do Reg. CEE n.º 2082 do Conselho de 20/7 .

2. Não pode ser configurada a presunção de indeferimento da pretensão ao abrigo do art. 109.º do CPA, nem considerado tacitamente indeferido o recurso ao abrigo do art. 175.º do mesmo código quando inexiste o pressuposto da competência para a decisão, uma vez que o pedido (de pagamento de saldo), envolvendo a revogação da decisão de suspensão se dirige a órgão da Administração pública do Estado membro.

Atento o conteúdo das alegações, e respectivas conclusões, da Autoridade Recorrida foi proferido despacho ordenando a notificação da Recorrente para que, querendo, se pudesse pronunciar sobre a “questão da inexistência do acto objecto do presente recurso, determinante da rejeição deste”, direito que aquela exerceu para dizer que:

1. - O acto administrativo de que vem interposto o recurso em apreço resulta do indeferimento tácito pelo IEFP do pedido de pagamento de saldo final apresentado pela Recorrente na acção de formação profissional de que era promotora e não de qualquer alegada decisão de suspensão do financiamento concedido, tomada por entidade nacional ou comunitária, decisão de que aliás, a Recorrente nunca foi notificada.

2. - Ao menos no que toca à contribuição nacional do financiamento concedido, estava a entidade recorrida obrigada a decidir observando o disposto no DR 15/94, pelo que, na ausência de suspensão legitimamente decidida do financiamento, o indeferimento do pedido de pagamento de saldo se encontra ferido de vicio de violação de lei, por falta de norma legal em que se possa fundamentar.

3. - A conclusão anterior é igualmente válida no que se refere à contribuição comunitária, uma vez que no domínio do DR 15/94 as relações com as entidades promotoras constituíam competência própria das entidades gestoras e do Governo português, que a exerciam através de actos autónomos e não de mera execução, uma vez que nem sequer estavam obrigados a conformar-se com as decisões a montante.

4. - Formou-se, assim, um verdadeiro acto de indeferimento, sem qualquer base legal, pelo que se encontra ferido do vicio de violação de lei, determinante da sua anulação e substituição por outro que determine o pagamento à Recorrente do pedido de saldo oportunamente apresentado.

De seguida foram os autos ao Ilustre Magistrado do Ministério Público que se pronunciou (fls. 166/167 e 167v./168) pela improcedência da questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida, concluindo, todavia, pela irrecorribilidade do acto impugnado uma vez que o acto contenciosamente impugnável era o acto do IEFP e não aquele contra que se dirige este recurso.

Ouvida sobre esta questão a Recorrente veio dizer que, nos termos do art. 30.º do DR 15/94, "dos actos praticados pelas entidades gestoras de programas quadro no âmbito do presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e Segurança Social" e que, sendo assim, era improcedente a questão prévia suscitada pelo M.P.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir .

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO

São os seguintes os factos provados :

1. A Recorrente candidatou-se, em 30/9/96, à obtenção de apoio financeiro para a realização de cursos de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização e Operadores de Equipamentos Energéticos a realizar no ano de 1997, os quais se iniciaram em 1996. - vd. fls. 7 e segs.

2. Tal candidatura foi aprovada tendo esta aprovação sido aceite pela Recorrente. - fls. 37, 38 e 118.

3. O modo como aqueles cursos estavam a decorrer foi objecto de uma avaliação técnico-pedagógica por parte do IEFP, a qual foi efectuada em 4/3/97, daí resultando o relatório de fls. 42, que aqui se dá como reproduzido.

4. A aceitação da decisão de aprovação conferiu à Recorrente, nos termos do n.º 1 do art. 21.º do DR 15/94, o direito a um primeiro adiantamento do financiamento aprovado, correspondente a uma parcela desse apoio financeiro.

5. A Recorrente, em 30/5/97, solicitou ao IEFP o pagamento de um segundo adiantamento. - vd. fls. 43 e 44.

6. O que não foi deferido.

7. Em 23/3/98, através do oficio 1833/98, a Recorrente enviou ao Centro de Emprego de Alcântara do IEFP os dossiers de saldo referentes àqueles cursos - contendo um Modelo C, um Anexo I - Mapa de Síntese as Acções de aprendizagem e Anexos II- Listagens de custos da aprendizagem - no qual se apurou um custo total elegível de 50.698.051$00, ficando a aguardar decisão que ordenasse o pagamento desta verba ou a notificasse para prestar qualquer esclarecimento. - vd. fls. 45 a 50.

8. A apresentação desse pedido e dossiers determinou a sua análise técnica e a emissão de pareceres, um dos quais proferido pelo Sr. Chefe de Serviços do seguinte teor: "Concordo com o critério de análise pois foi a única forma de se poder apurar o valor do saldo bem como com a entrega de novo formulário C devidamente corrigido. À consideração superior." - vd. fls. 242 do 2.º volume do instrutor.

9. Na sequência deste parecer, em 24/3/98, o Sr. Director do Centro de Emprego proferiu o seguinte despacho "Atendendo à incorrecção dos valores apresentados foi utilizado o único critério capaz de apurar valores finais razoáveis. O saldo real deverá, no entanto, reflectir os valores verificados nos dossiers pedagógico e financeiro a solicitar à entidade aquando do levantamento da suspensão do pagamento. Concordo com os valores apurados."- vd. fls. 242 do 2.º volume do processo instrutor.

10. Este despacho não foi notificado à Recorrente.

11. Não tendo sido notificada da tomada de qualquer posição sobre aqueles documentos e sobre o pedido de pagamento a Recorrente presumiu o indeferimento deste pedido o que a levou a, em 6/7/98, interpor recurso hierárquico para o Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade - vd. fls. 51 e segs. -

12. O qual também não foi decidido.

2. O DIREITO.

O relato que antecede revela-nos que a Recorrente, em 30/9/96, apresentou, no âmbito dos programas apoiados pelo FSE, a sua candidatura ao apoio financeiro para a realização de cursos de formação profissional, que veio a ser aprovada, o que determinou que aquela ministrasse tais cursos e que, no final destes, apresentasse os dossiers relativos às despesas suportadas e solicitasse o pagamento de uma parcela do apoio que lhe foi prometido e que ainda estava por pagar .

Esse pedido, dirigido ao IEFP, sua entidade gestora, motivou a análise técnica dos dossiers que o acompanhavam tendo dai resultado a prolação de despacho do Sr. Director do Centro de Emprego de Alcântara, da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, a considerar que os valores apresentados não estavam correctos e que, por isso, se deveria solicitar à Recorrente a apresentação de um novo saldo que reflectisse os valores que haviam sido verificados nos dossiers pedagógico e financeiro.

Todavia, este despacho não foi notificado à Recorrente, nem qualquer outro da Direcção daquele Instituto, pelo que aquela, presumindo indeferido o seu pedido de pagamento de saldo, recorreu hierarquicamente para o Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade desse indeferimento, o qual também nada decidiu.

É, pois, deste acto silente do Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade que vem o presente recurso contencioso.

E a primeira questão que urge resolver é a de saber se este indeferimento é contenciosamente recorrível, uma vez que a sua recorribilidade vem posta em causa, ainda que por razões diferentes, tanto pela Autoridade Recorrida pelo Ilustre Magistrado do Ministério Público.

Na verdade, defende aquela Autoridade que o seu acto silente é irrecorrível e que essa irrecorribilidade decorre do facto de a decisão reclamada pela Recorrente ser da competência da Comissão Europeia (ao abrigo das competências que a esta foram cometidas pelo n.º 2 do art. 24.º do Reg. CEE n.º 2082/93, do Conselho, de 20/7), e que, sendo assim, e inexistindo o dever legal de decidir não havia lugar à formação de indeferimento tácito.

Por seu lado, o Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto considera, também, que o acto impugnado é irrecorrível mas entende que essa irrecorribilidade resulta do facto de a competência para a decisão reclamada estar legalmente sediada no IEFP e não no Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade pelo que o presumido indeferimento da Comissão Executiva do IEFP era imediata e contenciosamente recorrível, não carecendo de interposição de recurso hierárquico para que a via contenciosa se abrisse.

Importa, pois, analisar se o indeferimento tácito aqui posto em causa é recorrível.

1. E nessa análise a primeira questão a resolver é a de saber se o despacho do Sr. Director do Centro de Emprego de Alcântara que se pronunciou sobre o pedido da Recorrente - considerando que os dossiers por ela apresentados continham erros e que, por isso, não podiam ser avalizados (vd. pontos 8 e 9 do probatório) - pode ser considerado como a decisão final do IEFP, pois que, se assim for, ter-se-á de concluir haver decisão expressa deste Instituto, do que resultaria a ilegalidade do recurso hierárquico interposto para o Sr. Ministro do Trabalho, uma vez que este se dirige contra um indeferimento tácito da Comissão Executiva daquele.

Nos termos do n.º 2 do art. 2.º do DR n.º 15/94, de 6/7 - diploma que regula os apoios ao emprego e à formação profissional a conceder no âmbito do FSE e no período compreendido entre Janeiro/94 e 31/12/99 (vd. seu art. 1.º) - aqui aplicável por força do que se dispõe no art. 33.º do DR 15/96, de 23/11, “o IEFP é equiparado a entidade gestora de programa quadro” (1 – sublinhados nossos), o que, entre muitas outras, lhe confere competência para a “gestão dos planos de formação, no que concerne à análise dos pedidos de financiamento e à análise do respectivo saldo e para tomar "decisões de suspensão e redução dos apoios relativos aos pedidos de financiamento ..." (n.º 2 do art. 2.º e art. 5.º do Despacho Normativo n.º 629/94, de 31/8), competência essa que, na ausência de delegação de poderes, se encontra sediada na respectiva Comissão Executiva.

Deste modo, era à Comissão Executiva do IEFP que cumpria decidir sobre o pedido de pagamento de saldo formulado pela Recorrente, e não ao Sr. Director do Centro de Emprego de Alcântara, pelo que o despacho deste relativo àquele pedido se tem de configurar como um mero acto preparatório da decisão a proferir pela Comissão Executiva do IEFP e não como um acto definitivo sobre o mesmo.

Nesta conformidade, e não tendo esta Comissão Executiva proferido decisão sobre esse pedido - a qual deveria ser proferida nos 60 dias imediatos à data da sua recepção (n.º 1 do art. 24 do DR 14/9) - era licito à Recorrente presumir o seu indeferimento.

Convencida de que este indeferimento não constituía um acto definitivo imediatamente recorrível a Recorrente dirigiu recurso hierárquico ao Sr. Ministro do Trabalho, o qual também nada decidiu.

Deste modo a Recorrente presumiu tacitamente indeferido o seu recurso hierárquico o que o levou a interpor este recurso contencioso.

2. Defende o Ilustre Magistrado do Ministério Público que indeferimento tácito atribuído àquele membro do Governo - objecto deste recurso contencioso - é irrecorrível, sustentando a sua argumentação no facto de a competência para a prática do acto reclamado pela Recorrente estar sediada no IEFP e de, portanto, ser a este que cumpria decidir definitivamente.

A questão que se coloca é, pois, a de saber se a abertura da via contenciosa do acto da Comissão Executiva do IEFP estava dependente da interposição de recurso hierárquico para o Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade.

Trata-se de questão já por diversas vezes abordada neste Supremo Tribunal, tendo-se a este propósito formado duas correntes jurisprudênciais.

Assim, decidiu-se no Acórdão de 15/2/00 (rec. 45.413) que "no âmbito da vigência do DR 15/94 da decisão da Comissão Executiva do IEFP cabe recurso necessário para o Sr. Ministro do Emprego e Segurança Social, recurso que tinha a natureza de recurso tutelar".

Em sentido contrário, sufragando a imediata recorribilidade da decisão do IEFP podem ver-se os Acórdãos de 23/9/99 (rec. 43.534), de 15/12/99 (rec. 44.588), de 10/2/00 (rec. 45.421) e de 31/01/02 (rec. 40.429).

A nós parece-nos que a melhor orientação é a que defende que as decisões da Comissão Executiva do IEFP são imediatamente recorríveis pelo que a iremos seguir acompanhando o que foi dito no Acórdão de 10/2/00 acima citado.

Escreveu-se, com efeito, nesse Aresto:

"Estabelece o art. 30.º/1 do DR 15/94 que "dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e Segurança Social". Foi ao abrigo desta norma que o recurso contencioso foi rejeitado, uma vez que o Recorrente não fez preceder deste meio administrativo de impugnação o ataque pela via judicial.

É pacífico que o meio gracioso a que se refere a transcrita disposição é do tipo de recurso tutelar, uma vez que, sendo o IEFP dotado de personalidade jurídica (art. 1.º do DL 247/85, de 12/7), se trata de impugnara decisão de um órgão de uma pessoa jurídica perante órgão jurídico de pessoa jurídica diversa, que sobre o mesmo exerce poderes de superintendência (art. 177.º/1 do CPA), entendido este como "poder conferido ao Estado ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência" (F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 1,2.º ed. pg. 717; cfr. art. 199.º/d da CRP.)

Nos termos do art. 177.º/2 do CPA "o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário , carácter facultativo."

Qual, porém, o sentido da palavra "lei" para este efeito? Disposição contida em acto formalmente legislativo (lei, decreto-lei e decreto legislativo regional) ou disposição contida em acto normativo, qualquer que seja a sua natureza ou título de validade formal, abrangendo, portanto, actos de natureza regulamentar?

Este Supremo Tribunal foi confrontado com esta questão, em casos similares ao presente de rejeição do recurso contencioso por falta de interposição do recurso tutelar imposto pelo art. 30.0/1 do Despacho recorrido 15/94. Pelo menos duas vezes e com argumentação quase exactamente coincidente com a que a Recorrente apresenta nas suas alegações de recurso.

No Acórdão deste Supremo Tribunal de 14/5/98 (proc. 43.534) decidiu-se que nada obstava à atribuição do sentido lato à palavra lei inserta no art. 177.0/2 do CPA, rejeitando-se argumentação semelhante à da ora Recorrente, quer no plano da interpretação da lei da conformidade às normas e princípios constitucionais referidos pela Recorrente.

Porém, o Tribunal Constitucional impôs a reforma dessa decisão pelo Acórdão n.º 161/99, de 1013/99, por (a) julgar inconstitucional- por violação do art. 115.º, n.º 5, da Constituição (versão anterior à revisão de 1997) - a norma do art. 177.º, n.º 2 do CPA, interpretada em termos de remeter para um Regulamento e (b) por julgar inconstitucional - por violação do princípio da paridade da lei, decorrente, designadamente, dos n.ºs 6.º e 7.º do citado art. 115.º e do art. 202.º, al. c) e por violação do art. 201.º, n.º 1, al. a) da Constituição - a norma do art. 30.º, n.º 1, do DR 15/94, por ilegalidade i inconstitucionalidade.

Posteriormente, no Acórdão de 15/12/99, (rec. 44.558), este Supremo Tribunal, adoptando fundamentação no essencial coincidente com a do Tribunal Constitucional, interpretou o art. 172.º/2 do CPA como só podendo reenviar para acto legislativo e recusou aplicação ao art. 30.º/1 do DR 15/94, por ilegalidade e inconstitucionalidade.

No plano dos argumentos de inconstitucionalidade a questão é sumamente duvidosa. Como revela o voto de vencido aposto naquele Acórdão do Tribunal Constitucional, oferece alguma debilidade a construção da matéria do recurso tutelar como objecto de "reserva de lei".

Porém, não é pelo contraste com a Constituição de um sentido pré determinado da norma em causa que deve começar-se, mas pela sua interpretação mediante da aplicação dos critérios de hermenêutica e, consequentemente, da legalidade do art. 30.º/1 do DR 15/94. Só depois intervirá, se necessário, o critério da interpretação conforme à Constituição.

Reconhece-se que também por este caminho a resposta não é isenta de dúvidas. Efectivamente, a palavra "lei" é polissémica, mesmo no domínio técnico jurídico, sendo frequentemente usada com o sentido amplo equivalente a toda a prescrição que, independentemente da forma, revista carácter de norma jurídica. É o sentido material que lhe atribui o art. 1.º do Código Civil, ao considerar lei “todas as disposições genéricas provindas dos órgão estaduais competentes.” (cfr. para a diversidade de sentidos da palavra "lei" no próprio texto constitucional, G. Canotilho, Direito Constitucional, 6ª ed., pg. 825 e segs.)

Propendemos, porém, para aceitar que o art. 177.º/2 do CPA deva interpretar-se como exigindo que a imposição de recurso tutelar conste de acto formalmente legislativo.

Em primeiro lugar, porque a sujeição dos actos de uma pessoa colectiva a recurso tutelar equivale a uma restrição da autonomia administrativa da pessoa colectiva sujeita a tutela ou superintendência. Resultando a autonomia administrativa de acto legislativo - como no caso sucede - a restrição deve respeitar o principio de paridade de grau hierárquico.

Com efeito, o poder conferido ao órgão tutelar de modificar; revogar ou suspender os actos do órgão tutelado (tutela revogatória) elimina, nessa medida exacta, a autonomia. administrativa, entendida aqui como a possibilidade de praticar actos administrativos definitivos, que é conferida ao ente sujeito a tutela. É por isso, por ser contrária, ou pelo menos, limitativa da opção de política legislativa que preside à instituição de entes autónomos ou de administração indirecta, que a imposição de recurso tutelar assume carácter excepcional, mesmo relativamente aos actos dos entes administrativos sujeitos a superintendência (administração indirecta). E que, diferentemente da hierarquia relativamente aos actos do subalterno, a superintendência não abrange, normalmente, o poder de revogar os actos administrativo do órgão tutelado. Ora, se é um acto do poder legislativo (a lei) que, optando por uma certa técnica organizativa da Administração, se serve do expediente jurídico de instituir a personalidade jurídica a conferir autonomia a entes menores como utensílio da devolução de poderes e descentralização administrativa, não parece que, sem previsão expressa do mesmo legislador, por acto do poder administrativo (o regulamento), possa essa autonomia ser retirada ou limitada, como sucederia com a liberdade de instituição de recursos tutelares por acto infra legislativo.

Com esta justificação racional, o elemento literal, que por si não seria decisivo face à polissemia da palavra "lei" - mesmo no próprio CPA, como põe em destaque o citado Acórdão de 14/5/98 - já assume peso e é concordante. Na verdade, se a intenção legislativa não fosse a de preservar a intervenção do legislador formal - mas apenas consagrar a excepcionalidade do recurso tutelar - bastando-se com o acto normativo de outra proveniência, o texto legal deveria ficar-se por "o recurso só existe nos casos expressamente previstos e tem ...", sem necessidade do reforço "por lei".

Assim, a imposição de recurso tutelar necessário estabelecida pelo art. 30.º/1 do DR 15/94 é ilegal face ao disposto no n.º 2 do art. 177.º do CPA, pelo que deve recusar-se-lhe aplicação."

Nestes termos, e não estando o indeferimento tácito da Comissão Executiva do IEFP sujeito a recurso hierárquico necessário e sendo este imediatamente recorrível o acto de que aqui se recorre não é passível de impugnação contenciosa.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em rejeitar este recurso contencioso.

Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de Justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 26 de Junho de 2002

Costa Reis – Relator - António Samagaio - Abel Atanásio