00582/05.0BEVIS - Tribunal Central Administrativo Norte

A carreira de fiscal dos serviços de água e saneamento deverá ser considerada como carreira horizontal, operando-se a respectiva progressão indiciária de 4 em 4 anos.

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

Município de Arouca interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu – em 18 de Abril de 2006 – que o condenou a reposicionar na carreira o funcionário J… de acordo com a reconstituição da progressão na mesma segundo módulos de três anos, liquidando as diferenças salariais, acrescidas de juros moratórios à taxa legal em vigor, calculados desde a data do vencimento.

Conclui as alegações da forma seguinte:

1- O funcionário representado pelo Sindicato … está integrado em carreira unicategorial, e como tal a respectiva carreira deve considerar-se horizontal;

2- A progressão nas carreiras horizontais faz-se em módulos de 4 anos, nos termos do disposto no artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro;

3- Assim, o despacho impugnado não enferma de nenhuma das ilegalidades que lhe vêm assacadas;

4- Ao decidir de forma diferente, o acórdão recorrido fez errada interpretação dos artigos 4º e 5º do DL nº248/85, de 16 de Julho, e DL nº 247/87, de 17 de Junho, devendo por isso ser revogado e substituído por outro que negue provimento à pressente acção.

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, e o provimento da acção administrativa especial.

O Sindicato … apresentou contra-alegações, concluindo da forma seguinte:

1) Nem o DL nº 184/89, de 2/6, nem tão pouco, o DL nº 353-A/89, de 16/10, têm como escopo instituir o regime de carreiras, confronte-se o artigo 1º de cada um destes diplomas;

2) O que é certo é que o regime de carreiras na Administração Central e Local foi sendo traçado através de diplomas com esse fim específico;

3) A prova do que se acaba de adiantar é que, já depois daqueles decretos estarem há muito em vigor, surgiram dois diplomas com o objecto de criar um novo regime de carreiras na Administração Central e Local, estamos a referir-nos ao DL nº 404-A/98, de 18/12, e ao DL nº412-A/98, de 30/12;

4) Assim, na Administração Central foram publicados o DL nº 191-C/79, de 25/6, o DL nº 248/85, de 15/7, e, ultimamente, o DL nº 404-A/98;

5) No que concerne à Administração Local, sucederam-se o DL nº 466/79, de 7/12, na redacção do DL nº 406/82, de 27/9, o DL nº 247/87, de 17/6, e o DL nº 412-A/98;

6) Ou seja, a par com os diplomas que tinham por objecto o regime da relação jurídica de emprego, retributivo e de gestão, DL nº 353-A/89, 427/89, de 7/12, e 204/98, de 11/7, sempre existiu um processo legislativo próprio tendo como escopo o regime de carreiras no qual se inclui a respectiva classificação;

7) E, no que à Administração Local diz respeito, basta regressar ao primeiro diploma sobre o regime de carreiras anterior ao DL nº184/89, concretamente, ao DL nº 247/87, cujo artigo 64º estatuía que: «...Em tudo o que não seja especialmente previsto no presente diploma aplica-se o disposto no DL nº 248/85, de 15 de Julho...» (sublinhado do recorrido);

8) Daqui resulta que, a aceitar-se a tese segundo a qual o DL nº 353-A/89, cujo legislador não estava para tal mandatado, alterou o regime de carreiras, a sua classificação e arrumação, de forma a que todas as designadas de “unicategoriais” passaram a ser horizontais, então há duas questões que se ficam sem a mínima resposta. A saber:

9) É que, em primeiro lugar, o artigo 25º do DL nº 412-A/98, não necessitava de revogar expressamente os artigos 36º e 37º do DL nº247/87 deixando intocado o artigo 38º deste último diploma. Isto é, não necessitava de revogar o que já estava revogado pelo DL nº 353-A/89 (no desenvolvimento do DL nº 184/89);

10) E, se o DL nº 353-A/89 deu o mesmo tratamento às carreiras não abrangidas pelo artigo 38º do DL nº 247/87 que deu às previstas neste preceito, porque razão o DL nº 412-A/98 mantém em vigor tal artigo? Ou seja, se as carreiras “unicategoriais” passaram a estar todas, sem ressalva, abrangidas pelo regime de progressão nos escalões das carreiras horizontais, que precisão tinha o DL nº 412-A/98 de manter em vigor, como de facto manteve, o artigo 38º do DL nº 247/87?

11) Em segundo lugar, carreiras como as de solicitador e almoxarife, retributivamente configuradas segundo o que consta do anexo 3 do DL nº 353-A/89 como “unicategoriais” passavam a ser tratadas tal e qual outras menos qualificadas, apesar da sua inserção no grupo técnico profissional (confronte-se o anexo I ao DL nº 247/87 e o anexo III ao DL nº 412-A/98);

12) Em suma, o legislador ao deixar em vigor unicamente o artigo 38º do DL nº 247/87, pretendeu deixar bem definidos ou inconfundivelmente definidas as carreiras horizontais, isto é, taxativamente;

13) Por fim, registe-se que, a aderir a esta tese já foram proferidos mais quatro Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, a saber: o AC de 9/3/06, Rº882/05, o AC de 9/3/06, Rº 1221/05, o AC de 16/3/05, Rº1249/05, e o AC de 04.05.06, Rº1457.

O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1- O associado do sindicato autor é funcionário do quadro de pessoal da Câmara Municipal de Arouca na carreira de fiscal dos serviços de água e saneamento;

2- No dia 28 de Abril de 2004, o referido associado, mediante requerimento, solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Arouca que a carreira a que pertence fosse considerada vertical para efeitos de progressão (de 3 em 3 anos), com as consequentes correcções remuneratórias – ver documento nº1 e nº2 juntos com a petição inicial;

3- Sobre o requerimento identificado não foi emitida qualquer resposta/decisão;

4- A presente acção foi instaurada em 14 de Abril de 2005.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.

II. Conforme ressuma das quatro conclusões apresentadas pelo município recorrente, a única questão que se coloca neste recurso jurisdicional consiste em saber se a carreira de fiscal dos serviços de água e saneamento, da administração local, deve ser considerada como carreira vertical ou como carreira horizontal para efeitos de progressão.

O acórdão recorrido, baseando-se numa interpretação restritiva da lei, partilhada por alguma doutrina e jurisprudência, entendeu que tal carreira deve ser considerada vertical, fazendo-se a respectiva progressão indiciária de 3 em 3 anos, e condenou em conformidade o município réu.

O recorrente discorda, e defende que a carreira de fiscal dos serviços de água e saneamento, porque unicategorial, deve ser considerada como carreira horizontal, fazendo-se a respectiva progressão de 4 em 4 anos.

Tem havido divergência, como é sabido, entre a jurisprudência dos dois tribunais centrais no que respeita a classificar como horizontais ou verticais as carreiras unicategoriais que não estejam incluídas no rol das carreiras horizontais enumeradas no artigo 38º do DL nº 247/87 de 17 de Junho.

Esta divergência de entendimentos acabou por dar origem, recentemente, a um acórdão do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, que uniformizou jurisprudência no sentido de que tais carreiras devem ser tidas como horizontais para efeitos de progressão indiciária, o que veio ao encontro do entendimento unanimemente perfilhado por este tribunal – ver AC STA/Pleno de 12.12.2006, Rº870/06-20.

Neste aresto, proferido a respeito da carreira unicategorial de motorista de transportes colectivos, escreveu-se o seguinte:

“O acórdão recorrido revogou a sentença que teve por objecto, que concluiu ser a carreira de motorista de transportes colectivos uma carreira vertical, por não constar da enumeração do referido artigo 38º do DL 247/87, que considerou taxativa.

Para assim decidir, entendeu o acórdão recorrido, pelo contrário, que tal enumeração é meramente exemplificativa, devendo igualmente ser consideradas horizontais as carreiras nas quais, pela sua estrutura, a progressão dos trabalhadores nelas integrados se faça em termos idênticos, ou seja, em função apenas da maior eficiência na execução das respectivas tarefas profissionais, sem possibilidade de promoção a categorias de diferente grau de exigência, complexidade e responsabilidade.

O recorrente impugna este entendimento, começando por defender que só ao legislador compete qualificar determinada carreira como vertical ou horizontal, dada a repercussão de tal qualificação na progressão do trabalhador nas correspondentes categorias.

Essa reserva de lei, segundo defende o recorrente, radicaria no artigo 47º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, no respectivo nº1, consagra, como direito fundamental, a liberdade de escolha de profissão, de que a progressão na carreira profissional constituiu um dos níveis de realização (ver Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3ª edição, 262).

É certo que aquele preceito constitucional, ao estabelecer que «1. Todos têm direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade», coloca sob reserva de lei restritiva o direito fundamental de escolher livremente a profissão. Sendo esse um dos casos expressamente previstos de restrições legais de «direitos, liberdades e garantias» (ver artigo 18º-2 e 3) – V. Moreira/G. Canotilho, loc. cit., 263.

Todavia, não está aqui em causa o direito de escolha de profissão em qualquer das suas vertentes, designadamente, o direito na progressão na carreira. Sendo que este último está consagrado na lei, embora em termos diferentes, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais.

Com efeito, o DL nº 353-A/89, de 16.10, que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura e das remunerações das carreiras e categorias nele contempladas (art. 1), dispõe:

Artigo 19º

Progressão

1- A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.

2- A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo:

a) Nas carreiras horizontais, quatro anos;

b) Nas carreiras verticais, três anos.

3- …

Trata-se agora de determinar se carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os associados do recorrente, deve qualificar-se como vertical ou como horizontal. Do que depende, como se viu, o respectivo regime de progressão.

A análise feita ao preceito constitucional invocado pelo recorrente mostra que, ao invés do que defende na respectiva alegação, dele não decorre que tal qualificação só possa ser feita pela própria lei. E, sendo desejável que o fizesse, certo é que – como expressamente reconhece o próprio recorrente – não existe norma legal que proceda a tal qualificação, relativamente aquela carreira de motorista de transportes colectivos.

Nestas circunstâncias, e embora começando por sustentar que se trata de matéria reservada à lei, o recorrente acaba por concluir pela qualificação como vertical daquela carreira, baseado no entendimento, seguido na sentença do TAF e no acórdão invocado como fundamento deste recurso, segundo o qual o já referenciado artigo 38º do DL nº 247/87 deve ser interpretado no sentido de que nele se contém enumeração exaustiva das careiras horizontais. Devendo, por isso, ser havidas como verticais todas as restantes carreiras, não referidas nessa enumeração, como é o caso da indicada carreira de condutor de transportes colectivos a que pertencem os associados do recorrente.

Adiante-se, desde já, que temos por mais acertado o entendimento adoptado no acórdão recorrido, que, na falta de qualificação legal de determinada carreira como vertical ou horizontal, apela à respectiva estrutura, como critério possibilitador de tal qualificação.

Vejamos.

Na definição legal, constante do artigo 4º do já referido DL nº 248/85, de 15 de Julho, «1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo categoria «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» (nº2).

Sobre a «Estrutura das carreiras», dispõe o artigo 5º do mesmo diploma legal que são «a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficácia na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinam características das carreiras verticais e das horizontais».

Face a esta caracterização legal das carreiras, podemos afirmar, com segurança, que o elemento diferenciador das carreiras verticais, relativamente às horizontais, consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis, supostamente crescentes (vd. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed. 1999, 136), de exigências, complexidade e responsabilidade.

A esta luz, e na falta de disposição legal que proceda à qualificação de determinada carreira como vertical ou horizontal, deverá a mesma ser considerada como tendo esta natureza e não aquela, se a respectiva estrutura não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade na execução das tarefas funcionais.

Assim sendo, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da enumeração de carreiras horizontais, feita no referenciado artigo 38º do DL nº 247/87, de 17 de Junho.

Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 13.2.97, proferido no recurso 40 594 (Ap. DR, de 25 de Novembro de 1999, vol. II, 1108, ss.), onde se afirma que «é em face dos critérios enunciados no artigo 5º do DL nº 248/85, de 17//85, que terá de se encontrar o enquadramento», para efeitos de progressão, de categoria (de fiscal de obras) não directamente inserida em carreira e não constante da enumeração do citado artigo 38º.

Aqui chegados, resta apurar da natureza vertical ou horizontal da carreira de motorista de transportes colectivos, à qual pertencem, de acordo com a matéria de facto provada, os interessados, associados do ora recorrente S….

Conforme o disposto no artigo 37º, nº 1, do já referido DL nº 247/87, que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o também já referido DL nº 248/85 às carreiras de pessoal da administração local, eram «consideradas mistas» as carreiras de motorista, entre as quais se incluía a de motorista de transportes colectivos (artigo 26).

Por seu turno, o artigo 38º deste mesmo diploma legal, como já se viu, considerava horizontais diversas outras carreiras.

Na economia desse mesmo diploma legal, as carreiras verticais seriam, por exclusão de partes as não qualificadas como mistas ou horizontais, ficando o acesso naquelas carreiras condicionado, além do mais, à permanência de, pelo menos, três anos na categoria imediatamente inferior, classificados de Bom (artigo 36º).

O DL nº 412-A/98, de 30.12, que procedeu, de acordo com a previsão do DL nº 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma legal, sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, revogou, expressamente e entre outros, o citado artigo 37º do citado DL nº 247/87, que considerava mista a carreira de transportes colectivos (artigo 25º).

Para além disso, no Anexo III, para que remete o artigo 13º desse DL nº 412-A/98, consta essa carreira de motorista de transportes colectivos como carreira de uma só categoria, com seis diferentes escalões.

Assim, a par com o desaparecimento da respectiva qualificação legal como carreira mista, a carreira agora em causa passou a unicategorial. Cuja estrutura, por isso, não comporta a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais.

Face ao que se concluiu que essa mesma carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os interessados, associados do recorrente, deve ser considerada carreira horizontal. Pelo que, nos termos do artigo 19º, nºs 1 e 2, do DL nº353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão mediatamente anterior, tal como decidiu o acórdão recorrido.”

Ora, a carreira aqui em causa, de fiscal dos serviços de água e saneamento, também se encontra prevista no Anexo II do referido DL nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, no grupo de pessoal auxiliar, como carreira de uma só categoria, com 8 escalões, motivo pelo qual integra uma hipótese de facto a ter tratamento jurídico em tudo idêntico ao que teve a carreira unicategorial que motivou a uniformização de jurisprudência feita pelo acórdão do STA acabado de reproduzir na parte pertinente.

Face a esse entendimento, que, no fundo, corresponde ao que vinha tendo, de modo unânime, este tribunal central, a carreira de fiscal dos serviços de água e saneamento deverá ser considerada como carreira horizontal, operando-se a respectiva progressão indiciária de 4 em 4 anos.

Procedem, pois, as conclusões apresentadas pelo município recorrente, devendo ser revogado o acórdão recorrido e julgada totalmente improcedente a respectiva acção administrativa especial.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste tribunal no seguinte:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido;

- Julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.

Sem custas, em ambas as instâncias, dada a isenção legal subjectiva de que goza o recorrido - ver artigos 4º nº3 do DL nº 84/99, de 19 de Março, 2º nº 1 do CCJ e 189º do CPTA.

D. N.

Porto, 1 de Fevereiro de 2007

Ass.) José Augusto Araújo Veloso

Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho

Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro