01421/12 - Supremo Tribunal Administrativo

A questão da adequação da acção administrativa comum ao pedido de condenação da Administração a rever a aplicação do art.º 7.º da Lei 30-C/2000, de modo a considerar diferente base de cálculo e reconhecer o direito a pensão de aposentação de montante superior, é frequente em matéria de pensões e pode surgir também em situações paralelas; não foi objecto de específica apreciação pelo STA e reveste-se de grande importância geral pois embora processual conduz a tratamento material muito diferente dos interessados, sempre que for decidida de modos diferentes, na medida em que entronca na aceitação, ou não, de se estar em face de decisão firme e inalterável da Administração proferida quando fixou o montante em prática.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A………, B………., C…………, D…………, nos autos de recurso jurisdicional, em que são Recorridos o INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO I.P. (IRN) e a CAIXA GERAL DE DE APOSENTAÇÕES, I.P., recorrem nos termos do artº 150º do CPTA do acórdão do TCA Sul datado de 12-07-2012, que negou provimento ao recurso interposto de sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 09/05/2011 que, no âmbito de acção administrativa comum, sob a forma ordinária, julgou nulo todo o processado, por erro na forma do processo e impossível a convolação, absolvendo os réus da instância. Os Recorrentes como pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, demandaram o Instituto dos Registos e do Notariado e a Caixa Geral de Aposentações, pedindo a condenação do primeiro réu a corrigir os índices com base nos quais foram recalculadas as suas pensões, por aplicação do disposto no art° 7° da Lei n° 30-C/2000 , de 31/12, que previu a actualização extraordinária das pensões de aposentação e ainda a condenação a fixar o montante devido a título de participação emolumentar e, efectuada tal correcção, a condenação do segundo réu a proceder ao novo cálculo das pensões atribuídas. O TAC de Lisboa julgou procedente o erro na forma do processo, excepção dilatória inominada da impropriedade do meio processual, que no caso considerou insuprível, acarretando a nulidade do processo, nos termos conjugados dos art°s 199° n° 1 e 494°, alínea b), do CPC, com a consequente impossibilidade de conhecer do mérito da acção e a absolvição dos réus da instância, nos termos do n° 2 do art° 493°. Considerou que com a instauração da presente acção administrativa comum os autores pretendem obter um efeito jurídico que não podem obter através deste meio processual. Interposto recurso para o TCA Sul, negou provimento ao recurso e confirmou a sentença do TAC de Lisboa. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. A Recorrente defende a admissibilidade, considerando: Trata-se de questão jurídica cuja resolução apresenta dificuldades, em matéria sobre a qual a comunidade jurídica (operadores do direito e particulares) sente particularmente a necessidade de solução capaz de transmitir segurança e em que a controvérsia se vai estender, muito provavelmente, a outros casos, o que torna necessária a intervenção do STA; A pronúncia deste Tribunal é necessária: pela relevância jurídica fundamental da delimitação do âmbito de aplicação da acção administrativa comum, enquanto acção para o reconhecimento de um direito; e social, dado estar em causa o direito à reforma adequada de muitos funcionários, como resulta da posição assumida pelo Provedor de Justiça; e ainda pela necessidade de fixar a jurisprudência face à divergência de orientações na jurisprudência e às dúvidas que se levantam na doutrina. Quanto à possibilidade de convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial, a questão tem suscitado controvérsia na doutrina e na jurisprudência, tendo o douto acórdão recorrido proferido uma decisão juridicamente insustentável que impõe a admissão da revista como claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; Trata-se de uma questão de âmbito geral sendo que o esclarecimento desta questão da convolação terá repercussão fora deste caso, fazendo luz para a melhor aplicação do quadro processual relativo à convolação: O STA tem entendido que a convolação deverá ser admitida sempre que não seja manifesta a improcedência ou intempestividade do meio para que convola (v. acórdão do STA de 30/6/09, no rec. n.° 142/09); Tendo sido invocada a violação do princípio da igualdade de tratamento em matéria de direito à pensão de aposentação face ao tratamento concedido aos outros funcionários, não se pode sem mais afastar este argumento sem analisar o conteúdo do núcleo essencial do direito à igualdade, no qual se inclui a proibição de tratamentos discriminatórios, não só os enumerados no artigo 13.°, n.° 2 da CRP, elenco puramente enunciativo. São igualmente ilícitas as diferenciações de tratamento fundadas em outros motivos sempre que eles se apresentem como incompatíveis com o princípio do Estado de direito democrático ou sejam arbitrários ou impertinentes; Inexistindo uma orientação jurisprudencial definida deste Supremo Tribunal sobre tais matérias, deve a presente revista ser admitida pelos fundamentos acima expostos. O IRN contra-alegou, em síntese: Os Recorrentes não lograram demonstrar a relevância das questões decidendas, no sentido de justificar a intervenção do STA. O recurso de revista reveste um carácter excepcional, reiteradamente sublinhado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. As questões suscitadas não revestem especial complexidade ou dificuldade de apreciação superiores ao comum, visto que a sua resolução não exige ao intérprete e ao julgador a realização de operações de natureza lógica e jurídica particularmente complexas, nem se mostra necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis. Trata-se, aliás, de matéria abundantemente tratada e debatida na doutrina e na jurisprudência - nomeadamente, desde a introdução da actual reforma do contencioso administrativo — e que tem adquirido um relativo grau de sedimentação conceptual em termos gerais. Não é, assim, verdade que inexista orientação jurisprudencial do STA quanto às questões suscitadas pelos Recorrentes; sendo certo que não é o facto de tais orientações não servirem o propósito dos Recorrentes, no seu caso concreto, que pode justificar a admissão da presente revista. Nem tão pouco se poderá considerar que estamos perante assunto de relevância social fundamental. As questões suscitadas pelos Recorrentes, ainda que eventualmente controversas, na medida em que se reconduzem aos estritos limites do caso concreto, não são passíveis (atenta essa sua mera dimensão casuística) de justificar a admissão da revista excepcional. Em síntese, por não estarem preenchidos os requisitos previstos no art. 150º do CPTA, e sendo manifesto que o Recorrente pretende por via da Revista uma reapreciação generalizada de todas as questões já apreciadas e decididas pelo Tribunal Recorrido, deve o o recurso ser rejeitado. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. Os Recorrentes, pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, pretendem a condenação do Instituto dos Registos e do Notariado e da Caixa Geral de Aposentações, o primeiro a corrigir os índices de actualização extraordinária com base nos quais foram recalculadas as suas pensões, em aplicação do disposto no art° 7° da Lei n° 30-C/2000 , de 31/12, e a segunda a considerar na base de cálculo das pensões o montante devido a título de participação emolumentar e, efectuada tal correcção, proceder ao novo cálculo das pensões atribuídas. O TAC de Lisboa julgou que os AA. pretendem um efeito jurídico que não podem obter através deste meio, pelo que se verifica erro na forma do processo, deficiência insuprível, determinando nulidade do processo, nos termos dos art°s 199° n° 1 e 494°, alínea b), do CPC, com a consequente impossibilidade de se conhecer do mérito da acção, pelo que absolveu os réus da instância, nos termos do n.° 2 do art° 493.°. Interposto recurso para o TCA Sul, este considerou: A forma de processo é estabelecida pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo. II. A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir. III. A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. Estando em causa na acção a definição sobre se os autores, pensionistas da Caixa Geral de Aposentação, têm direito à correcção aos índices remuneratórios e à consideração de parte emolumentar, para efeitos de actualização extraordinária das suas pensões, e após, ao correspondente recalculo das suas pensões de aposentação, nos termos por eles reivindicados, tendo essa matéria já sido fixada autoritariamente pela Administração em sentido contrário, através de actos administrativos já estabilizados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido, subsume-se o litígio em presença ao disposto no n° 2 do art° 38º do CPTA, que proíbe o uso da acção administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável. Tendo os autores intentado a acção administrativa comum, quando ao pedido formulado corresponde a acção administrativa especial, procede a excepção dilatória inominada de impropriedade do meio processual. VI. A possibilidade de convolação do meio processual depende dos fundamentos alegados na petição inicial, designadamente, quanto a saber se os mesmos, em caso de procedência seguiriam o regime de invalidade dos actos nulos, pois, caso contrário, tal convolação traduzir-se-ia na prática de um ato inútil, por não ter a aptidão de fazer renascer um prazo de caducidade extinto. Ou seja, o TCA entendeu que a fixação das pensões se estabilizou definitiva e inalteravelmente e por isso, tendo decorrido o prazo de impugnação, o montante devido como pensão se tornou caso decidido ou acto firme. Porém, outra perspectiva jurídica salienta que as pensões de aposentação se vencem mensalmente e que cada uma dessas prestações pode ser vista como um direito em si, cujo acto constitutivo se renova, de modo que os pressupostos dessa renovação podem ser reapreciados para as pensões em relação às quais não houve ainda consolidação, bem como para as seguintes, ou vincendas. E esta perspectiva teve na jurisprudência do STA uma adesão praticamente uniforme no domínio da LPTA. O assunto não tem sido discutido no domínio de aplicação do CPTA, em especial a questão do uso da acção administrativa comum como meio adequado para o controlo dos actos de fixação do devido como pensão de aposentação, mas se é certo que a solução quanto à formação de acto firme não será agora diferente, o certo é que a reforma operada nos meios processuais, torna necessária a afinação de critérios quanto ao meio adequado. Sobre esta matéria do uso da acção comum para reconhecimento ao direito a diferente montante da pensão de aposentação não existe pronúncia directa do Supremo no domínio de aplicação do CPTA. E, trata-se de questão frequente no contencioso administrativo de tal modo que ainda recentemente, em pedido de admissão de revista em que a questão de fundo era idêntica à do presente processo se constatou que a acção utilizada fora a acção comum e as instancias aceitaram como bom o meio e não suscitaram a impropriedade sem correcção possível que nestes autos é colocada como óbice à apreciação da pretensão dos AA – Vd. P. 01357/12. Podemos pois, concluir que a questão jurídica do meio processual adequado para obter a correcção do montante de pensão de aposentação, correcção que não foi objecto de um pedido de decisão administrativa prévia, apresenta importância geral e a sua solução pode contribuir para a previsibilidade e segurança que o direito deve garantir e a cujo serviço se acha o recurso de revista excepcional. Decisão: Em conformidade com o exposto acordam em conferência, na formação a que alude o n.º 5, em considerar verificados os pressupostos de admissão da revista excepcional do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 9 de Janeiro de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.