0604/13.1BALSB 0604/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do regime jurídico de uso não agrícola de solos em área RAN, DL 196/89 de 14.01, actual DL 73/2009 de 31.03, consta a expressa previsão legislativa de utilização não agrícola cujo fim seja a “residência habitual dos agricultores” (artº 9º/2/b) RAN/89) bem como a de “habitações para utilização própria e exclusiva dos proprietários” (artº 9º/2/c) RAN/89), previsão distintiva de usos do solo que se mantém no regime vigente (artº 22º nº 1 b) e c) RAN/2009).

II- O destaque constitui uma operação urbanística de fraccionamento fundiário em ordem a autonomizar juridicamente uma parcela de terreno para fins de edificação, mediante atribuição de descrição predial e inscrição do direito de propriedade a favor do interessado, realizável em solos dentro ou fora “dos aglomerados urbanos e das áreas urbanas” na conceptualização vigente à data do artº 5º nº 2 DL 448/91 de 29.11, ou “do perímetro urbano” conforme artº 6º nº 5 a) e b) RJUE, circunstancialismo em que se impõe a observância cumulativa dos requisitos que a lei especificamente determina nos citados normativos, tendo em conta a parcela destacada para edificação e a parcela sobrante.

III- Na ausência de previsão legislativa expressa impositiva do fraccionamento fundiário do solo agrícola em área RAN, seja em matéria de ordenamento do território, de ordenamento de urbanização e edificação ou de salvaguarda dos solos agrícolas [Lei 48/98, 11.08; Lei 31/2014, 30.05, Lei de Bases; DL 380/99, 22.09; DL 80/2015, 14.05, RJIGT; DL 196/89,14.06; DL73/2009, 31.03, RAN; DL 555/89. 16.12 e alterações, RJUE], v.g mediante destaque prévio à concretização das utilizações não agrícolas especificamente permitidas nos termos do artº 9º/2/b)/c),RAN/89 (artº 22º/1/b)/c),RAN/2009), nada obsta ao normal prosseguimento do procedimento de licenciamento urbanístico da competência da entidade municipal, nos termos normais de direito.

IV- Dado o referido supra em 3., a utilização urbanística, ou seja, o uso não agrícola na parcela rústica do prédio misto dos Recorridos integrado em área RAN para, conforme parecer favorável emitido pela Comissão Regional competente, construir “uma habitação para caseiro” ou como pedido no procedimento de licenciamento, construir uma “casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas”, nos termos prescritos pelo regime jurídico da RAN/89 (e da RAN/2009) não está condicionado ao prévio fraccionamento mediante destaque em duas parcelas ou prédios autónomos da parcela inscrita na matriz rústica do prédio misto dos Recorridos.

V- O conceito normativo de prédio misto constitui uma classificação de natureza fiscal constante do artº 5º § 3 do Código da Contribuição Predial (CCP), hoje vigente no artº 5º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI).

O Digno Magistrado do Ministério Público e o Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia inconformados com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel em 14.05.2012 que anulou o despacho do Presidente da Câmara de 28.10.1999, dela vêm recorrer ao abrigo dos artºs. 102º a 106º LPTA, concluindo como segue:

A- Recurso do Ministério Público:

1. A douta sentença recorrida evidencia erro de julgamento, desencadeado por deficiente interpretação do impugnado acto administrativo e traduzido na atribuição ao mesmo de um sentido decisório e alcance que, manifestamente, não corresponde ao seu;

2. Resulta clara e inequivocamente do texto da impugnada decisão administrativa que o indeferimento nela materializado assenta - conforme se consigna, aliás, no douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido no âmbito destes autos - em duas específicas razões:

I. Não poder licenciar-se para uma mesma parcela de terreno duas construções destinadas a habitação, a menos que se proceda ao fraccionamento do terreno por operações de loteamento ou de destaque',

II. Não ser possível proceder a qualquer destas operações naquela parcela de terreno, por a mesma estar integrada na RAN;

3. Não enfermando tal decisão administrativa do vício que a douta sentença lhe atribuiu (erro nos seus pressupostos de facto e de direito) e com base no qual a veio a anular;

4. Antes se encontrando a mesma em perfeita consonância com o enquadramento jurídico apontado como certo pela douta sentença recorrida para o tratamento da matéria nela dada por assente;

5. Sem prejuízo, ao não conhecer da questão sinalizada (como decisiva para a resolução do litígio em presença) no atrás mencionado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, que declarou nula, por falta de fundamentação, a primitiva sentença, violou a douta sentença recorrida o comando contido no art° 660°, n°2, 1ªparte do CP Civil;

6. Omissão essa geradora da sua nulidade, nos termos do disposto no art° 668°, n°l, alínea d) do mesmo tipo legal;

7. Neste entendimento deverá a douta sentença recorrida ser declarada nula ou revogada e ordenada a prolação de outra, expurgada das atrás assinaladas falhas/vícios de que padece.

B- Recurso do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia:

A. A sentença recorrida decidiu anular o acto impugnado por entender que este padecia de erro nos pressupostos de facto e de direito;

B. Fundou esta decisão na circunstância de o acto impor à recorrente contenciosa que procedesse a uma operação de destaque ou loteamento para que pudesse construir a edificação pretendida, operações essas proibidas pelo regime da RAN;

C. O acto recorrido não tem o teor que dele extrai a sentença em crise, pois não impõe nada à recorrente, antes a informa que a edificação só seria possível se houvesse destaque ou loteamento, operações que são proibidas por Lei para o terreno em causa;

D. Portanto, a sentença em crise padece de erro de julgamento, por fazer errada interpretação do teor do acto em crise;

E. A sentença é nula por oposição entre os fundamentos e a decisão, pois que declara que naquele terreno é impossível qualquer destaque ou loteamento e anula o acto que decide precisamente o mesmo;

F. A sentença é ainda nula por anular o acto com base em vício que não foi invocado pela recorrente contenciosa, que sempre aceitou que seria impossível haver destaque ou loteamento no seu terreno;

G. E é também nula por violar o Acórdão deste Venerando Tribunal proferido anteriormente nos autos que circunscrevia o thema decidendum à questão de saber se seria exigível ou não um destaque ou loteamento no caso concreto em análise;

H. Pelo exposto, a douta decisão recorrida padece de erro de julgamento, por errada interpretação do teor do acto impugnado, incorre nos vícios constantes no art. 668°, n° 1, als. c) e d), e viola o disposto no art. 660°, n° 2 ambos do CP Civil, pelo que deve ser revogada.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta sentença recorrida e substituída por decisão que mantenha na ordem jurídica o acto impugnado, com o que farão Vas Exas, como habitualmente Justiça

A Autora, ora Recorrida contra-alegou e apresentou as conclusões que se transcrevem, prosseguindo na instância os Herdeiros habilitados por despacho de 29.01.2014 (fls. 281-182 dos autos):

1. O prédio da Recorrida é classificado como misto com uma única descrição registral, composto por uma casa de habitação inscrita na matriz sob o artigo urbano ...08 e por um conjunto de terrenos inscritos na matriz sob o artigo ...59 rústico.

2. Constitui, pela sua utilização e destino social e económico um todo indiviso que também como um todo só pode ser transmissível. O seu fraccionamento está sujeito às regras legais da divisão material dos prédios.

3. A casa de habitação do artigo urbano ...08 e a edificação licencianda a implantar nos terrenos inscritos na matriz do artigo rústico ...59, localizam-se dentro dos limites da área RAN, - e ainda que só a licencianda o estivesse, - dentro do PDM existente, na área designada por “Áreas de Salvaguarda - zona não urbana nem urbanizável.

4. A ora Recorrida pediu o licenciamento da edificação a construir com o destino assinalado no processo administrativo, instruindo-o com o parecer prévio da Comissão Regional da Reserva Agrícola, que lhe concedeu autorização para a construção. Consultada a Direcção Regional do Ambiente/Norte pela Entidade Recorrente, a mesma também emitiu parecer favorável.

5. Ao tempo do pedido de licenciamento da edificação a construir estava também em vigor o Dec-Lei 448/91 que nos seus artigos 5º e 8º só permitia as operações de destaque ou loteamento nas áreas classificadas como urbanas, urbanizáveis ou industriais.

6. O despacho de 28/10/1999 contenciosamente anulado pela sentença ora em recurso, indeferiu a construção licencianda, por não poder licenciar-se na mesma parcela duas construções destinadas a habitação sem que se proceda ao fraccionamento do terreno por operações de loteamento ou destaque, operações estas que também não são permitidas por o terreno estar integrado na RAN.

7. A construção duma edificação ao destino indicado nem sequer envolve o fraccionamento dum prédio ou parcela dele. Consequentemente.

8. A sentença ora em recurso não merece a censura que os ora Recorrentes lhe imputam. O acto do despacho de 28/10/1999 ora anulado com o provimento do recurso contencioso, é que merece censura, ao indeferir a pretensão da Recorrida com a exigência da necessidade das operações de destaque ou loteamento para o seu deferimento em violação das já citadas disposições do Dec-Lei 196/89 n° 2 do artigo 9º, do PDM artigos 39 e 40, e do Dec. Lei 448/91 artigos 5º e 8º.

Termos em que, deverá ser confirmada a sentença recorrida.

Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem para decisão em conferência.

Em 1ª Instância foi julgada provada a seguinte factualidade:

A. Em 05 de Março de 1999 a Recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia o licenciamento para a construção de uma “casa para pessoal agrícola localizada na Quinta ..., no lugar ..., freguesia ..., concelho ..., com o nº de matriz rústico ...59 e urbano ...08, com a área total de 56.580...” - (cf. fl. 01 do PA e fls. 10 a 21 dos autos);

B. Relativamente à situação da Recorrente, na reunião de 09/10/1998 da Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho foi concedido parecer favorável à utilização de 150m2 de solo agrícola para a construção de uma habitação para caseiro (cf. fl. 02 do PA);

C. A construção da moradia requerida pela Recorrente está implantada, em termos do PDM, dentro da Reserva Agrícola Nacional - RAN - (cf. fl. 04 do PA - parte final - parecer de 1999.04.14);

D. Sobre a Informação nº 349/CJ do Departamento Jurídico do Município de V. N. Gaia, foi proferido pelo respectivo Presidente da Câmara Municipal, em 28 de Outubro de 1999, o despacho de indeferimento ao requerimento da Recorrente, notificada dos seguintes fundamentos:

«1. Não é possível licenciar-se para uma mesma parcela duas construções destinadas a habitação, sendo necessário proceder ao fraccionamento do terreno ou, em alternativa, proceder a uma operação de destaque de parcela;

2. Sendo certo que não é possível proceder-se a uma operação de destaque ou de loteamento naquela porção de terreno uma vez que está integrada na Reserva Agrícola Nacional, o mesmo já não se poderá dizer quanto à parte restante da parcela, desde que se demonstrem cumpridos os condicionalismos impostos pela lei.» - (cf. fls. 13 a 16 do PA - parte final) - acto recorrido.

Em via de apelação e ao abrigo do disposto no artº 662º nº 1 CPC/2013 (anterior 712º nº 1 a), 1ª parte) ex vi artº 1º LPTA amplia-se a matéria de facto com fundamento nos documentos constantes dos autos e do PA (vd. acórdãos do STA nºs 44424 de 08.07.99, 43455 de 23.09.99 e 44430 de 13.10.99)

E. A Recorrente é dona e legitima possuidora de um prédio denominado Quinta ou ..., sito no lugar ..., Rua ... da freguesia ..., ..., descrito na Conservatória sob o nº ...50 do L° B - 65 correspondente à actual 02307/070499 da referida freguesia, como prédio misto, composto por uma parte urbana constituída por uma casa mais que centenária com área ajardinada envolvente, destinada a habitação da proprietária, inscrita na matriz sob o artigo ...08 urbano com a área coberta de 252 m2 e descoberta de 274 m2, e por parte rústica constituída por terrenos de cultura contíguos inscritos na matriz sob o artigo rústico ...59 com a área de 51.700 m2 e, ainda por um outro terreno de cultura, separado destes por estrada municipal, inscrito na matriz sob o artigo rústico ...9, com a área de 4.880 m2 – docs. fls. 10 a 21 dos autos.

F. Com excepção de uma pequena área de arvoredo de bravio, a parte rústica está destinada à exploração agrícola da fruticultura com instalação de um pomar de Kiwis – doc. PA apenso.

G. A Recorrente pretende construir na parte rústica dos terrenos inscritos na matriz sob o artigo ...59 com utilização de 150m2 do seu solo, para implantação de uma edificação destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas – docs. PA apenso.

H. A pretendida construção implanta-se na área da Carta do Regulamento do Plano Director Municipal do Concelho de Vila Nova de Gaia aprovado e publicado no D.R. I Série de 6/5/94, designado no seu Capítulo IV por Área de Salvaguarda, e integrada dentro dos limites da área de Reserva Agrícola Nacional – (doc PA apenso).

I. Para tal instaurou o processo administrativo de licenciamento de Obras Particulares n.°475/99 – (doc.PA apenso).

J. Instruiu-o com o parecer prévio da Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho, de autorização da utilização da área indicada do solo agrícola para o fim visado, que foi favorável, “Concedido, nos termos da alínea b) do nº 2 do artº 9º do Dec. Lei 196/89, parecer favorável à utilização de 150 m2 de solo agrícola para construção de uma habitação para caseiro” – (doc PA apenso).

K. Foi também solicitado no processo administrativo do licenciamento da obra, o parecer da Direcção Regional do Ambiente/Norte, que foi favorável à pretensão com fundamento em que “… uma vez que a obra encontra-se implantada a mais de dez metros de uma linha de água, em área não inundável em ocasião de cheia, não carecendo de licença da DRA…” – (doc. PA apenso).

L. A Recorrente prestou em 19 e 27 de Julho de 1999 os esclarecimentos que lhe foram solicitados pelo ofício de 18.06.99 – (doc PA apenso).

M. O processo administrativo de licenciamento da obra culminou, com o despacho recorrido de 28.10.1999 de indeferimento (vd. supra, alínea D. deste probatório).

DO DIREITO

A sentença proferida em 26.05.2012 pelo TAF de Penafiel, ora sob recurso de apelação no domínio da LPTA, anulou o despacho de 28.10.1999 do Presidente da Câmara de Vila Nova de Gaia com fundamento em vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito – vd. vol. 1º dos autos, fls.188-192.

Em sede de conclusões, o Digno Magistrado do Ministério Público assaca a sentença de incorrer em violação primária de direito substantivo e adjectivo, com os seguintes fundamentos:

a. erro de julgamento sobre o efeito jurídico declarado no despacho (objecto imediato do acto) itens 1 a 4;

b. nulidade por omissão de pronúncia “sobre a questão sinalizada no acórdão do STA que declarou nula por falta de fundamentação a primitiva sentença” itens 5 e 6.

Por sua vez, o Município de Vila Nova de Gaia conclui no mesmo sentido, quanto às seguintes matérias:

c. erro de julgamento sobre o objecto imediato do acto itens A a D;

d. nulidade de sentença,

i. por oposição entre os fundamentos e a decisão item E;

ii. por se fundar em vício não invocado pelo Recorrente item F;

iii. por omissão de pronúncia do thema decidendum circunscrito no acórdão anulatório do STA item G.

a. omissão de pronúncia – nulidade, artº668º nº 1 d) CPC (615º nº 1 d) CPC/2013);

Nos itens 5, 6 e G das conclusões de recurso vem alegado que a sentença é nula por omissão de pronúncia,

· “ao não conhecer da questão sinalizada (como decisiva para a resolução do litígio em presença) no atrás mencionado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, que declarou nula por falta de fundamentação a primitiva sentença, violou a douta sentença recorrida o comando contido no art° 660°, n° 2, 1ªparte do CP Civil, omissão essa geradora da sua nulidade, nos termos do disposto no art° 668°, n° 1, alínea d) do mesmo tipo legal”- recurso interposto pelo Ministério Público,

· “por violar o Acórdão deste Venerando Tribunal proferido anteriormente nos autos que circunscrevia o thema decidendum à questão de saber se seria exigível ou não um destaque ou loteamento no caso concreto em análise” – recurso interposto pelo Município de Vila Nova de Gaia.

Não assiste razão aos Recorrentes.

Os fundamentos de nulidade de sentença são de enunciação taxativa ex lege, conforme artº 615º nº 1 CPC, cabendo ter presente que os vícios de sentença por excesso ou omissão de pronúncia e erro de julgamento não se colocam em alternativa face à mesma base material fundamentadora, porque se trata de tipologias de erro judiciário absolutamente distintas. (Miguel Teixeira de Sousa, Estudos …, págs. 222/223 e 408/410.)

O Tribunal incorre em omissão de pronúncia, artº 615º/1/d) CPC, quando não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar, aqui incluída a matéria cujo conhecimento é prescrito por, sendo que o conceito adjectivo de questão “(..) deve ser tomado aqui em sentido amplo: envolverá tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir (melhor, à fundabilidade ou infundabilidade dumas e doutras) e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem (..)”, cabendo, ainda, não confundir questões com considerações, na medida em que se trata de “(..) coisas diferentes: deixar de conhecer de questões de que devia conhecer e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao Tribunal qualquer questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão. (..)”. (Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, págs.142-143.)

Aplicando o exposto ao caso presente, resulta das conclusões de recurso que os ora Recorrentes discordam do modo de contextualização do discurso jurídico fundamentador da sentença sob recurso, referindo que “não conheceu da questão sinalizada” no acórdão deste STA de 11.09.2008 que declarou nula a primeira sentença proferida nos autos pelo TAF de Penafiel em 29.06.2007 e ordenou a baixa do processo à 1ª Instância, conforme se transcreve na parte julgada útil à questão em apreço:

“(..) a sentença sob impugnação, depois de relatar com todo o detalhe essa argumentação da recorrente, acaba por não afrontar, como mínimo de fundamentação exigível, a questão por ela colocada, e que era decisiva para a resolução do litígio: saber se, por se tratar de prédio misto (que aglutina na sua composição, e sob a mesma descrição predial, uma parcela urbana e uma parcela rústica), o licenciamento de uma habitação na parcela rústica dependia ou não, dada a existência de uma outra habitação na parcela urbana, das apontadas operações de fraccionamento (loteamento ou destaque), nos termos do disposto nos artºs. 5º e 8º e segs. do DL 448/91, de 29 de Dezembro (diploma que regulava, à data do despacho recorrido, as operações urbanísticas em causa).

Questão que, a proceder, até deixaria prejudicada a outra questão enunciada no despacho camarário e analisada na sentença, ou seja, a impossibilidade de proceder a essas operações naquela parcela de terreno, por a mesma estar integrada na RAN, matéria que seria pois totalmente irrelevante. (..)” – vd. fls. 159/168 dos autos.

Todavia, a questão essencial que motivou a baixa do processo nos termos ordenados pelo Tribunal de recurso e consequente prolação de nova sentença, qual seja, a questão de saber se seria exigível ou não um destaque ou loteamento no caso concreto do prédio misto inserido em área RAN propriedade dos ora Recorridos, mostra-se explicitada claramente pelo TAF de Penafiel na sentença ora sob recurso.

Na realidade, o Tribunal recorrido exarou no segmento fundamentador que nenhuma das operações de fraccionamento predial constantes da fundamentação do despacho de indeferimento de 28.10.1999 é exigível para efeitos de licenciamento da construção de uma “casa para habitação de pessoal agrícola permanente” na parcela do prédio levada à matriz rústica sob o artº ...59 – vd. als A e G do probatório.

O segmento da sentença sob recurso a que fazemos referência é o que se transcreve:

“(..) o diploma legal vigente ao tempo da prolação do despacho impugnado, o DL nº 448/91, permitia o destaque nos “aglomerados urbanos” e nas “áreas urbanas” e o loteamento nas áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território como “urbanas” ou “urbanizáveis”, atento o previsto nos seus artºs. 5º nº 1 e 8º.

Ora, uma vez que a construção da casa requerida pela Recorrente estaria implantada em termos de PDM dentro da Reserva Agrícola Nacional, só podemos concluir que não é viável nem a solução do destaque nem a do fraccionamento por loteamento (..) operações urbanísticas apenas consentidas legalmente em áreas de cariz urbano ou urbanizáveis, o que não se passa no caso concreto. (..)

Por conseguinte, ao entender ser necessário para a parcela da Recorrente o fraccionamento ou o destaque, o despacho recorrido errou nos seus pressupostos de facto e de direito, sendo, por isso, anulável, (..)” – vd. fls. 188-192 dos autos.

O segmento transcrito evidencia que para anular o despacho de 28.10.1999 por vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, o Tribunal a quo louvou-se expressamente, por um lado, nos artºs. 5º nº 1 e 8º do DL 448/91, 29.11 e, por outro, na fundamentação expressa do despacho de indeferimento, em que a entidade pública afirma a necessidade de uma prévia operação de fraccionamento fundiário, por loteamento ou destaque, na hipótese de já existir uma “construção destinada a habitação” no prédio em que o particular pretende construir, circunstância julgada verificada pelo Município no caso concreto, com base na existência de uma “casa destinada a habitação da proprietária” implantada na parcela levada à matriz urbana sob o artº ...08 do prédio misto dos Recorridos, sendo que o procedimento de licenciamento foi instaurado para uma “edificação destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente” – vd. als. A, D, E e G do probatório.

Deixando ainda o Tribunal a quo expresso que a planta de condicionantes do PDM de Vila Nova de Gaia, plano vigente à data e ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros de 28/94 de 6 de Maio, publicada no DR nº 105/1994, Série 1-B de 06.05.94, situa o prédio misto dos Recorridos em área RAN.

Nos termos de direito adjectivo, a discordância motivada na fundamentação jurídica da sentença objecto de recurso enquadra-se na violação de lei substantiva e no consequente erro de julgamento - seja por indevida subsunção dos factos na norma, seja por erro na interpretação e aplicação do direito - e não em violação de lei adjectiva, exactamente pelas razões já mencionadas de os vícios de natureza adjectiva e substantiva (excesso ou omissão de pronúncia e erro de julgamento) não se colocarem em alternativa face à mesma base material fundamentadora dado que configuram tipologias de erro judiciário absolutamente distintas.

Nestas circunstâncias, atendendo ao expresso discurso jurídico fundamentador da decisão de procedência do recurso e anulação do despacho de indeferimento de 28.10.1999, a sentença proferida pelo Tribunal a quo não incorre em vício de omissão de pronúncia.

Pelo exposto, deve improceder a nulidade da sentença recorrida pelo fundamento de omissão de pronúncia assacada em ambos os recursos, nos itens 5, 6 e G das respectivas conclusões.

b. oposição entre os fundamentos e a decisão – nulidade, artº668º nº 1 d) CPC (615º nº 1 d) CPC/2013) – vício não invocado;

Sustenta o Município de Vila Nova de Gaia a nulidade da sentença proferida em 1ª Instância por oposição entre os fundamentos e a decisão “… pois que declara que naquele terreno é impossível qualquer destaque ou loteamento e anula o acto que decide precisamente o mesmo …”, bem como “… por se fundar em vício não invocado pelo Recorrente contencioso que sempre aceitou que seria impossível haver destaque ou loteamento no seu terreno” – als. E e F das conclusões.

Não assiste razão ao Recorrente.

Estas conclusões trazem à colação os elementos em que a doutrina tradicionalmente decompõe o acto administrativo, concretamente os pressupostos, objecto e fundamentação.

Os pressupostos, são as condições de facto e de direito de que depende a prática do acto, indiciadas na lei e com existência real aquando da emanação do acto administrativo; o objecto, na vertente de objecto imediato traduzido no efeito jurídico declarado, e na vertente de objecto mediato consistente no quid sobre que recai o indeferimento da pretensão, materializado conforme despacho na “construção destinada a habitação”, incluindo-se, ainda, no objecto mediato os eventuais requisitos ou características legais adstritas à operação urbanística; e, por fim, o elemento da fundamentação, requisito legal relativo à forma do acto, constituído pela referenciação expressa dos motivos de facto e de direito em que a entidade pública baseia o concreto acto praticado, v.g. o efeito jurídico declarado.

No caso, o efeito jurídico declarado consiste no indeferimento da pretensão de licenciamento da construção de uma “casa para pessoal agrícola”, “destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas” a implantar na parcela de terreno inscrita na matriz rústica, efeito jurídico declarado no despacho de 28.10.1999 que não se confunde com a respectiva fundamentação, isto é, com os motivos que no entendimento do Município ora Recorrente justificaram o exercício dos poderes de controlo prévio da operação urbanística no sentido negativo à pretensão formulada no procedimento pelos Recorridos – vd. als. A, G e D do probatório.

O despacho de 28.10.1999, objecto de anulação pela sentença do TAF de Penafiel ora sob recurso, indeferiu o licenciamento requerido pelos Recorridos para a construção de uma “casa para pessoal agrícola”, “destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas” na parcela rústica do prédio misto sua propriedade, com a seguinte fundamentação:

· “Não é possível licenciar-se para uma mesma parcela duas construções destinadas a habitação”,

· por já existir uma “construção destinada à habitação” na parcela urbana do prédio misto em causa,

· circunstância em que seria “necessário proceder ao fraccionamento do terreno ou em alternativa a uma operação de destaque de parcela” ,

· “não é possível proceder-se” a destaque ou loteamento “naquela porção de terreno uma vez que está integrada na Reserva Agrícola Nacional” – vd. als. A, C, D e E do probatório.

Por outro lado, o discurso jurídico fundamentador da sentença de anulação do despacho de 28.10.1999, ora sob recurso, louva-se no direito objectivo (artºs. 5º nº 1 e 8º do DL 448/91, 29.11) e na fundamentação despacho de indeferimento em que se afirma que “... Não é possível licenciar-se para uma mesma parcela duas construções destinadas a habitação …” – al. D do probatório - tendo em consideração o edificado pré-existente de uma casa para habitação do(s) proprietário(s) na parcela levada à inscrição na matriz urbana.

Consequentemente a necessidade de prévio fraccionamento fundiário é matéria expressamente afirmada na motivação do indeferimento, sendo que o procedimento de licenciamento instaurado pelos Recorridos tem por objecto a construção de uma “casa para pessoal agrícola”, “destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas” - als. A e G do probatório - matéria alegada e constitutiva da causa de pedir da anulação em sede jurisdicional (vd. artigo 27 p.i.), tomada em consideração nestes precisos termos pelo Tribunal de 1ª Instância como causa de invalidade do acto administrativo praticado (artº 57º LPTA) por erro sob os fundamentos de facto e de direito.

Na realidade, os Recorrentes discordam do enquadramento jurídico da anulação, sendo que esta discordância substantiva não se resolve na nulidade da sentença.

Nos termos gerais de direito adjectivo, constitui violação do princípio consignado no artº 609º nº 1 CPC (correspondente ao artº 661º do anterior CPC) a não coincidência da decisão do tribunal com os petita partium por condenação em quantidade superior ou objecto diverso do que se pedir, o que determina a nulidade da decisão (artº 615º nº 1 e) CPC).

Diversamente, em matéria de direito vigora princípio de sinal oposto que abrange tanto a indagação como a interpretação e aplicação do direito, posto que, como nos diz a doutrina cultora do direito processual, “(..) o juiz não está sujeito às alegações das partes. Ter os movimentos livres na aplicação do Direito significa, além do mais, que o juiz não se encontra adstrito à qualificação jurídica dos factos efectuada pelas partes. (..)”, sendo livre de, ao analisar a matéria da causa, retirar ilações de direito que entenda por pertinentes aplicáveis à matéria de facto carreada para os autos, independentemente do instituto jurídico que a parte expressamente tenha invocado para o efeito. (Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de processo civil, Coimbra Editora/1985, pág. 677.)

Pelas razões expostas, deve improceder a assacada nulidade da sentença recorrida por oposição entre os fundamentos e a decisão e por vício não invocado, trazida a recurso nos itens E e F das conclusões do Município de Vila Nova de Gaia.

Vejamos agora os vícios de natureza substantiva.

c. fraccionamento fundiário – loteamento e destaque - prédio misto;

Nas conclusões de recurso sob os itens 1 a 4 e A a D vem sustentado que a sentença incorre em erro de julgamento

· “… por deficiente interpretação do impugnado acto administrativo e traduzido na atribuição ao mesmo de um sentido decisório e alcance que, manifestamente, não corresponde ao seu … “, “não enfermando tal decisão administrativa do vício que a douta sentença lhe atribuiu (erro nos seus pressupostos de facto e de direito) e com base no qual a veio a anular …” - recurso do Ministério Público

· “ … o acto recorrido não tem o teor que dele extrai a sentença em crise, pois não impõe nada à recorrente, antes a informa que a edificação só seria possível se houvesse destaque ou loteamento, operações que são proibidas por Lei para o terreno em causa …” – recurso

Vejamos.

Atendendo ao despacho do Município de Vila Nova de Gaia de 28.10.1999, objecto de anulação por sentença do TAF de Penafiel por erro sobre os pressupostos de facto e de direito com base nos artºs.5º/1 e 8º, DL 448/91, 29.11, assume particular relevância atender à fundamentação do indeferimento do licenciamento requerido para a construção de uma “casa para pessoal agrícola”, “destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas”, “construção de uma habitação para caseiro” – als. A, G e J do probatório - na parcela rústica do prédio misto dos Recorridos, cujo teor é o seguinte:

· “Não é possível licenciar-se para uma mesma parcela duas construções destinadas a habitação”,

· por já existir uma “construção destinada à habitação” na parcela urbana do prédio misto em causa,

· circunstância em que seria “necessário proceder ao fraccionamento do terreno ou em alternativa a uma operação de destaque de parcela”,

· sendo que “não é possível proceder-se” a destaque ou loteamento “naquela porção de terreno uma vez que está integrada na Reserva Agrícola Nacional” – vd. als. A, C, D e E do probatório.

Não se suscitam dúvidas quanto aos termos expressos no ponto 1. da fundamentação do indeferimento de 28.10.1999 (al. D. do probatório) no sentido de afirmar que o licenciamento da operação urbanística pretendida pelos Recorridos carece de prévio fraccionamento fundiário pela circunstância de existir um edifício já construído na parcela inscrita na matriz urbana do prédio misto – classificação de natureza fiscal, constante do artº 5º § 3 do Código da Contribuição Predial (CCP) vigente à data, hoje constante do artº 5º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) - consistente na casa de habitação dos proprietários, ora Recorridos, cuja edificação remonta a finais do séc. XVIII princípios do séc. XIX conforme documentação do PA apenso, portanto, um edifício de construção anterior ao artº 1º do RGEU, mais que centenária, como vazado na al. E do probatório.

E também não se suscitam dúvidas que no ponto 2. da fundamentação do citado despacho em que se afirma que o fraccionamento fundiário por loteamento ou destaque em solos integrados em área RAN não é possível, sendo certo que a localização do prédio misto dos Recorridos é exactamente essa, solo em área RAN.

Portanto, tendo presente que os Recorridos instauraram um procedimento de licenciamento para construção de uma “casa para pessoal agrícola”, “destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas” na parcela rústica do prédio misto integrado em área RAN, de que são proprietários, a motivação expressa do indeferimento assenta em dois pontos: o primeiro, no sentido da exigência de fraccionamento fundiário para o licenciamento de uma segunda construção destinada a habitação naquele prédio misto; o segundo em sentido contrário, por inadmissibilidade jurídica de fraccionamento fundiário em área RAN.

O que significa que o ponto central das questões trazidas a recurso consiste em saber se se verifica o erro de julgamento imputado à sentença de 1ª Instância por atento o quadro da legalidade urbanística substancial, não ser possível licenciar a construção da requerida “casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas” na parcela inscrita na matriz rústica do prédio misto inserido em área RAN propriedade os Recorridos, tendo presente, ainda, que nos termos da fundamentação do despacho de 28.10.1999 o fraccionamento fundiário num primeiro momento julgado exigível pelo Município com base na pré-existência de uma casa de habitação construída no prédio misto, a seguir também foi afastado por o prédio em causa se integrar em área RAN. – vd. als. A, D e G do probatório.

Efectivamente o fraccionamento fundiário não é possível posto que, de acordo com a planta de condicionantes do PDM/94 de Vila Nova de Gaia vigente à data, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 28/94 de 6 de Maio, publicada no DR nº 105/1994, Série 1-B de 06.05.94, o prédio misto dos Recorridos situa-se em solo integrado em área RAN, o que interdita operações urbanísticas de loteamento e de destaque.

Por um lado, não é admissível o fraccionamento fundiário por loteamento na parcela rústica do prédio misto dos Recorridos por disposição expressa do artº 8º DL 448/91, 29.11 - “As operações de loteamento só podem realizar-se em áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território como urbanas ou urbanizáveis.”, diploma vigente à data do aquando do indeferimento de 28.10.1999 do licenciamento da construção pelos ora Recorridos.

E quanto ao destaque - que consiste numa divisão fundiária de autonomização jurídica de prédios mediante o fraccionamento da propriedade em duas parcelas para fins edificativos - no que respeita à construção de edifício na parcela a destacar, dispõe o artº 5º nº 2 a) DL 448/91 como segue:

“Nas áreas situadas fora dos aglomerados urbanos e das áreas urbanas, os actos a que se refere o número anterior [construção a erigir na parcela a destacar] são dispensados do licenciamento … desde que sejam cumpridas, cumulativamente, as seguintes condições:

a) Na parcela destacada só seja construído edifício que se destine exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos;

b) Na parcela restante se observe a área da unidade de cultura fixada pela lei geral para as respectivas regiões." (Dulce Lopes, Destaque, um instituto em vias de extinção?, Direito Regional e Local (DREL) nº 10, 2010, págs.16, 23 e 25.)

O loteamento constitui uma divisão predial voluntária que origina unidades prediais autónomas destinadas imediata ou subsequentemente à edificação urbana, designadas por lotes objecto de direito de propriedade nos termos gerais de direito (Fernanda Paula Oliveira, Direito do urbanismo – do planeamento à gestão, Associação de Estudos de Direito Regional e Local (AEDREL), 4ª ed./2021, pág. 328.); o destaque é configurado pela doutrina da especialidade como operação de loteamento simplificada (Fernanda Paula Oliveira, M. José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, RJUE Comentado, Almedina/2011, pág. 120.), posição maioritária distinta da sustentada por outra parte da doutrina em favor do seu enquadramento como operação urbanística simplificada, posto que,

“(..) O destaque não promove, nem directa nem indirectamente, a infra-estruturação urbana do solo, podendo aliás realizar-se em solo rural, pelo que não é um instrumento de urbanização do solo; é única e exclusivamente um instrumento destinado a permitir a edificação (..) não é, do mesmo modo, um instrumento adequado à execução dos planos urbanísticos, não tendo, nomeadamente, a capacidade de adequar a estrutura fundiária ao desenho urbano definido naqueles planos (..) não constitui lotes de terreno para construção mas apenas parcelas de terreno ou prédios autónomos, pelo que também não é um instrumento de conformação do direito de propriedade, não constituindo nem consolidando o direito de construir na parcela destacada. (..)” sendo que “sem lotes não há loteamento”. (Cláudio Monteiro, O domínio da cidade, aafdl/2013, págs. 474-475; André Folque, Curso de direito do urbanismo e da edificação, Coimbra Editora, págs. 61-62.)

Em suma, a apreciação das questões trazidas a recurso no que importa ao assacado erro de julgamento sobre o sentido decisório do despacho de 28.10.1999, convoca o quadro legal conformador dos actos de controlo prévio de operações urbanísticas dos particulares, à data prescrito no DL 448/91, 29.11, v.g. o artº 5º nº 2 a) (destaque fora de aglomerado urbano) e artº 8º (loteamento em solo classificado no PDM como área urbana ou urbanizável), bem como o regime da classificação e qualificação dos solos nos planos municipais de ordenamento do território (PMOT’s) v.g. no PDM/94 de Vila Nova de Gaia, em articulação com o regime dos condicionamentos de uso não agrícola do solo em área RAN prescritos no artº 9 nºs. 1 e 2 b) DL 196/89, 14.06, actualmente no artº 22º nº 1 b) e 2 DL 73/2009, 31.03.

d. condicionamentos de uso não agrícola do solo em área RAN;

Relativamente à utilização não agrícola dos solos integrados na RAN, além do PDM/94 de Vila Nova de Gaia importa considerar o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RAN) vigente à data do despacho de 28.10.1999, especificamente o disposto no artº 9º nºs. 1 e 2 b), DL 196/89, 14.01, actualmente artºs. 21º (quanto às acções interditas) e 22º (quanto às permitidas) DL 73/2009, 31.03.

Dispõe o citado artº 9º nºs. 1 e 2 b) do regime da RAN/89 à data do despacho de 28.10.1999:

“1. Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais de reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN.

2. Os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola só podem ser concedidos quando estejam em causa:

b) Habitações para fixação em regime de residência habitual dos agricultores em explorações agrícolas viáveis, desde que não existam alternativas válidas de localização em solos não incluídos na RAN”

Cabe ter em atenção que para efeitos de uso não agrícola de solos em área RAN o regime jurídico sempre distinguiu entre a “residência habitual dos agricultores em explorações agrícolas” e “habitações para utilização própria e exclusiva dos seus proprietários e respectivos agregados familiares”, conforme artº. 9º nº 2 b) e c) RAN/89, distinção que permanece no artº 22º nº 1 b) e c) RAN/2009

São nulos os actos administrativos respeitantes às utilizações não agrícolas emitidos sem o mencionado parecer prévio favorável (artº 34º RAN/89).

No tocante ao Regulamento do PDM/94 do Município de Vila Nova de Gaia, o Cap. IV – Áreas de salvaguarda nos artºs. 39º e 40º nºs. 1, 2 e 3, dispõe-se como segue:

“39º Estão incluídas neste capítulo as áreas delimitadas na planta de ordenamento por áreas de salvaguarda, que se caracterizam genericamente por integrarem a RAN e a REN, assim como as áreas de valorização paisagística.

40º/1. As áreas da RAN estão incluídas nesta área de salvaguarda e encontram-se delimitadas na planta de condicionantes.

2. É aplicável a estas áreas a legislação específica em vigor.

3. O licenciamento de construções, ainda que viabilizadas com base nessa legislação, fica condicionado à não afectação negativa da área envolvente … e não poderá contradizer o conteúdo do capítulo II deste Regulamento, excepto nos casos de evidente desadequação”

sendo que a referência à legislação específica reporta ao regime da RAN estabelecido pelo DL 196/89, 14.06 e o Cap. II do Regulamento do PDM que disciplina a matéria atinente às áreas urbanas e urbanizáveis.

Como já salientado, do regime jurídico citado consta a expressa previsão legislativa de utilização não agrícola de solo em área RAN cujo fim seja a “residência habitual dos agricultores” (artº 9º/2/b) RAN/89) bem como a “habitações para utilização própria e exclusiva dos proprietários” dos solos (artº 9º/2/c) RAN/89) previsão de usos que se mantém no regime vigente (artº 22º nº 1 b) e c) RAN/2009).

No que respeita ao caso concreto, o pedido formulado de construção de uma “casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas” na parcela inscrita na matriz rústica do prédio misto propriedade os Recorrido inserido em área RAN, foi instruído com o parecer solicitado à Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho, consulta obrigatória de entidade externa ao licenciamento camarário (artº artº 9º nº 1 RAN/89) cuja pronúncia favorável em função da finalidade é a seguinte:

- “Concedido, nos termos da alínea b) do nº 2 do artº 9º do Dec. Lei 196/89, parecer favorável à utilização de 150 m2 de solo agrícola para construção de uma habitação para caseiro” – vd. al. J do probatório.

Donde se conclui que a utilização urbanística, ou seja, o uso não agrícola na parcela rústica do prédio misto dos Recorridos integrado em área RAN para, como se diz no parecer emitido pela Comissão Regional, construir “uma habitação para caseiro” ou, como pedido no procedimento de licenciamento, para uma “casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas”, nos termos prescritos pelo regime jurídico da RAN/89 (e da RAN/2009) não está condicionado ao prévio fraccionamento mediante destaque em duas parcelas ou prédios autónomos da parcela inscrita na matriz rústica do prédio misto dos Recorridos.

Salvo o devido respeito, a questão será diferente no caso de, por razões negociais, hereditárias ou outras admissíveis em direito, se pretender autonomizar juridicamente mediante destaque uma parcela de terreno para fins de edificação em solos fora “dos aglomerados urbanos e das áreas urbanas” na conceptualização vigente à data do artº 5º nº 2 DL 448/91, ou fora “do perímetro urbano” conforme artº 6º nº 5 a) e b) RJUE, circunstancialismo em que se impõe a observância cumulativa dos requisitos que a lei especificamente determina nos citados normativos, tendo em conta a parcela destacada para edificação e a parcela sobrante. (Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, Implicações notariais e registais das normas urbanísticas, Almedina/2005, págs.65-68.)

Nesta hipótese referida, o particular pretende a autonomização jurídica da área a destacar em ordem a atribuir a essa parcela uma descrição predial, inscrever o direito de propriedade a seu favor na Conservatória do Registo Predial competente e na parcela destacada concretizar as pretensões edificativas a submeter a procedimento de controlo preventivo ou de comunicação prévia junto da Administração municipal, conforme for o caso.

Não é esta a situação trazida a recurso evidenciada pela matéria de facto levada ao probatório.

Os Recorridos não pretendem o fraccionamento e consequente a autonomização jurídica de quaisquer parcelas, tendo instaurado o procedimento de licenciamento da construção na parcela levada à matriz rústica do prédio misto, sua propriedade e integrado em área RAN, de um edifício com a finalidade prevista no artº 9º nº 2 b) RAN/89 (actual artº 22º nº 1 b) RAN/2009) a saber, uma “casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas”, uso não agrícola em solo RAN objecto de parecer favorável emitido pela competente Comissão Regional – vd. als. A, D, G e J do probatório.

Deste modo, na ausência de previsão legislativa expressa, seja em matéria de ordenamento do território, de ordenamento de urbanização e edificação ou de salvaguarda dos solos agrícolas , impositiva do fraccionamento fundiário do solo agrícola em área RAN prévio à concretização das utilizações não agrícolas especificamente permitidas nos termos do artº 9º/2/b)/c),RAN/89 (artº 22º/1/b)/c),RAN/2009), nada obsta ao normal prosseguimento do procedimento de licenciamento urbanístico da competência da entidade municipal, nos termos normais de direito.

No que tange ao destaque em solo rural (artº 5º nº 2 DL 448/81, actual artº 6º nº 5 a) e b) RJUE), no caso em apreço conclui-se no sentido de que o acto de licenciamento da construção não depende do prévio fraccionamento fundiário, regendo-se de conformidade com as regras de controlo preventivo à data em vigor, posto que o caso concreto trazido a recurso é subsumível no âmbito de previsão e aplicação do artº 9º nº 2 b) RAN/89, atenta a hipótese legal permissiva de uso não agrícola de solos integrados na RAN para construção de “residência habitual dos agricultores”, normativo que fundamenta o parecer prévio favorável emitido pela competente Comissão Regional para a “…utilização de 150 m2 de solo agrícola para construção de uma habitação para caseiro”, parecer que deve instruir o procedimento urbanístico e sem o qual o acto de licenciamento seria nulo nos termos do artº 34º DL 196/89.

e. pressupostos do acto administrativo;

Os pressupostos são as condições de facto e de direito de que depende a prática do acto, especificadas ou indiciadas na lei e com existência real aquando da emanação do acto administrativo. ( Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo – Lições 1980/FDL, págs. 616-624 e 786.)

O que significa que o despacho de 28.10.1999 de indeferimento do licenciamento pretendido pelos Recorridos se mostra inquinado de erro de direito sobre os pressupostos atenta a fundamentação expressamente exarada nos pontos 1 e 2, neles se afirmando um pressuposto para o uso não agrícola pretendido, quando a lei indica efectivamente outro – vd. al. D do probatório.

É que, do ponto de vista jurídico, nem sequer se coloca a questão de qualquer fraccionamento fundiário prévio ao licenciamento da construção, na exacta medida em que a lei autoriza expressamente aquele uso não agrícola de solo integrado em área RAN - vd. artº 9º nº 2 b) RAN/89 - que é o caso do prédio misto dos Recorridos e da pretensão de construção formulada no procedimento, uso expressamente autorizado no parecer prévio obrigatório emitido pela Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho de “… utilização de 150 m2 de solo agrícola para construção de uma habitação para caseiro” – vd. al. J do probatório.

E também se mostra inquinado de erro de facto sobre os pressupostos, posto que nos pontos 1 e 2 da fundamentação é considerado como verificado um facto que na realidade não se verifica, que é de passarem a existir no prédio misto dos Recorridos de duas construções destinada a habitação, uma já existente na parcela urbana do prédio e outra a existir na parcela rústica.

Todavia não é assim.

Na parcela inscrita na matriz urbana do prédio misto propriedade dos Recorridos está construída uma casa “mais que centenária com área ajardinada envolvente destinada a habitação” dos próprios – vd. al. E do probatório.

A operação urbanística pretendida refere-se a uma “casa para pessoal agrícola”, “destinada a casa para habitação de pessoal agrícola permanente, apoio aos trabalhadores eventuais de campanha, e arrecadação de utensílios e alfaias agrícolas”, “construção de uma habitação para caseiro”, na área inscrita na matriz rústica do prédio misto em causa – als. A, G e J do probatório.

Ora, como já foi evidenciado, a lei contém duas normas com hipóteses legais distintas precisamente no que concerne ao uso admitido de construção de habitação em solos em área RAN: (i) habitação para residência habitual dos agricultores, artº 9º nº 2 b) RAN/89; (ii) habitação para utilização própria e exclusiva dos proprietários e familiares, artº 9º nº2 c) RAN/89 (artº 22º/1/b)/c) RAN/2009).

Donde se conclui que o despacho de indeferimento de 28.10.1999 proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia incorre em vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, conforme declarado em sede de sentença proferida pelo TAF de Penafiel de 26.05.2012, devendo improceder o vício de erro de julgamento de que vem assacada nos itens 1 a 4 e A a D das conclusões de recurso, respectivamente, do Digno Magistrado do Ministério Público e do Município de Vila Nova de Gaia, por não merecer censura.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em julgar improcedentes os recursos interpostos e confirmar a sentença proferida pelo TAF de Penafiel.

Sem custas por isenção tributária dos Recorrentes.

Lisboa, 1 de Junho de 2023 – Maria Cristina Gallego dos Santos (relatora) – José Augusto Araújo Veloso - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (com declaração de voto em anexo).

Proc. 604/13.1BALSB

Declaração de voto

Vencida. O regime jurídico da RAN cuida apenas dos tipos de aproveitamento (finalidades) do solo em espaço agrícola, ao passo que a questão suscitada no acto impugnado contende, também, com as regras sobre o ordenamento do território. É destas últimas, em particular dos princípios respeitantes à função social da propriedade, sustentabilidade e igualdade na contribuição para os encargos públicos referentes às infra-estruturas de serviços essenciais que asseguram o direito a dispor de uma habitação condigna, que resulta que não podem coexistir num mesmo prédio duas edificações para fins habitacionais sem ligação física ou funcional entre si. Uma tal operação – de implantação de duas edificações para fins habitacionais autónomas entre si - tem pressuposta uma prévia operação de loteamento (que requer a infra-estruturação do terreno pelo loteador, arcando este com os respectivos encargos) ou destaque (caso estejamos perante uma operação simples que tem pressuposta a divisão de um prédio de forma que, após a respectiva divisão, cada parcela possa ser capaz de assegurar as funções sociais do tipo de propriedade correspondente). Em suma, para serem implantados num mesmo prédio dois edifícios com fins habitacionais, autónomos entre si, tem de haver um fraccionamento prévio daquele. Só assim é possível assegurar a efectividade dos princípios antes enunciados, que informam as regras sobre o ordenamento do território.

A tese que fez vencimento considera, no essencial, que a regra do ordenamento do território antes enunciada não vale para os prédios localizados na RAN, sendo aí possível edificar, cumulativamente, no mesmo prédio, ex vi do artigo 9.º da RAN/89, “habitações para utilização própria e exclusiva dos proprietários e respectivos agregados familiares” e “habitações para fixação em regime de residência habitual dos agricultores em explorações agrícolas viáveis”.

Divergimos da tese que fez vencimento por duas razões.

A primeira, porque não consideramos que aqueles dois tipos de edificações para fins habitacionais possam coexistir num mesmo prédio, mesmo face às regras da RAN/89. O facto de ambos tipos de edificações serem admissíveis em solos integrados na RAN segundo a letra do artigo 9.º não significa que ambas possam coexistir num mesmo prédio, como se assume na decisão de que aqui divergimos. A racionalidade subjacente ao regime jurídico da RAN é a salvaguarda do uso agrícola do terreno e a contenção de aproveitamentos de outra natureza sobre aquele tipo de solo (incluindo os urbanísticos, ou, talvez numa formulação mais correcta, sobretudo os urbanísticos face aos encargos que daí advém para a sociedade em termos de garantia de acesso a infra-estruturas essenciais). A correcta interpretação das normas daquele regime legal é a que dá efectividade a este princípio-regra e não a contrária, que resulta da decisão que fez vencimento. O facto de se alegar que a edificação se destina a uso habitacional de trabalhadores agrícolas não invalida que a mesma tenha de respeitar as regras legais em matéria de habitabilidade, ou seja, que consubstancie uma edificação para fins habitacionais, independentemente de quem a habite, do tempo que a ocupe e da actividade que venha a exercer. De resto o n.º 2 do artigo 22.º do actual regime jurídico da RAN (Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março) veio dar consagração legal expressa a esta proibição de aproveitamento cumulativo ou simultâneo de diferentes usos de edificação do terreno inserido na RAN e não qualificou a regra como uma “nova restrição de direitos” que devesse ser incorporada no regime transitório a par de outras ali expressamente indicadas. Tal, em nosso entender, significa que se limita a dar letra formal de lei ao que já era a regra vigente no regime jurídico da RAN/89. E esta regra – que é uma regra legal expressa no novo regime jurídico da RAN – de proibição de implantar duas edificações para fins habitacionais no mesmo prédio inserido na RAN – não foi sequer ponderada na fundamentação da decisão que fez vencimento.

Em segundo lugar, a tese que fez vencimento não autonomiza as regras de regulação do aproveitamento do solo agrícola e as regras de ordenamento do território, cuja finalidade, como já dissemos, é assegurar a efectividade dos princípios antes mencionados para um uso do terreno para fins habitacionais que garanta o princípio da igualdade. É precisamente destes princípios que emerge a obrigação de fraccionamento do prédio, mediante destaque, sempre que se pretenda implantar mais do que uma edificação naquele. O acto impugnado limitou-se a aplicar esta regra e a considerar necessário, para apreciar a possibilidade de implantação da segunda edificação para fins habitacionais naquele prédio, uma prévia divisão do mesmo. Lembre-se que estamos perante um prédio rústico único (rústico, uma vez que a categoria de misto apenas releva para efeitos tributários), que já dispõe de um edifício para fins habitacionais. Assim, a implantação da segunda edificação para fins habitacionais naquele prédio estaria sempre dependente da prévia operação de destaque nos termos do artigo 5.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 448/91, e de que tanto na parcela destacada como na restante se cumprissem os índices previstos na RAN para a possibilidade de nelas existir uma edificação.

É isso que resulta do acto impugnado e que, em nosso entendimento, se deveria ter mantido, pois só assim será possível cumprir os objectivos, quer do regime jurídico da RAN, quer do regime jurídico de ordenamento do território, assim como os objectivos de políticas públicas e o princípio da igualdade a eles subjacente.

Suzana Tavares da Silva