124/2015 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 124/2015 [1] (Acórdão revogado pelo Acórdão n. º 577/15, 3 de novembro) Processo n.º 629/2014 3ª Secção Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha Acordam, na 3.ª Secção, no Tribunal Constitucional Relatório 1. O Ministério Público intentou contra o município de Lagoa, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, ação administrativa especial destinada a obter a declaração de nulidade da deliberação camarária de 18 de dezembro de 1990, que licenciou o conjunto turístico Torre da Marinha, tendo indicado como contrainteressada A., S.A., titular do empreendimento. Finda a fase dos articulados, foi relegado para final o conhecimento das exceções invocadas pelos réus, dispensada a produção de prova testemunhal e as partes notificadas para apresentarem alegações escritas. Juntas as alegações escritas, o tribunal, funcionando em juiz singular, e com a invocação do disposto nos artigos 27.º, n.º 1, alínea i), e 87.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), proferiu sentença, com data de 9 de janeiro de 2009, em que deu como não verificadas as exceções de litispendência, caso julgado, inimpugnabilidade do ato administrativo e intempestividade da ação e julgou procedente a ação, declarando a nulidade da deliberação camarária impugnada. Em 5 de março de 2009, a contrainteressada A., S.A. interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), que, por despacho do relator datado de 3 de julho de 2013, notificou a recorrente para se pronunciar sobre a possibilidade de não ser conhecido o recurso, em virtude de a sentença ter sido proferida com a invocação dos poderes conferidos pelo artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA e haver lugar, nessa circunstância, a prévia reclamação para a conferência. A recorrente respondeu, suscitando, além do mais, a inconstitucionalidade da norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA interpretada no sentido de que a sentença é insuscetível de recurso apenas podendo ser objeto de reclamação para a conferência, por violação do direito de acesso à justiça, do princípio da tutela jurisdicional efetiva, do princípio do processo equitativo e do princípio da confiança e segurança jurídica. O Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 10 de outubro de 2013, decidiu não conhecer do recurso por considerar que da decisão proferida no uso dos poderes previstos na citada norma do CPTA não cabe recurso mas reclamação para a conferência. Dessa decisão foi interposto recurso excecional de revista para o STA, que não foi admitido, por acórdão de 3 de abril de 2014, com fundamento em que a questão suscitada tem sido analisada de forma consolidada na jurisprudência do STA e, mormente, nos acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, no Processo n.º 1856/13, e de 18 de dezembro de 2013, no Processo n.º 1363/13. A recorrente interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão do TCA Sul de 10 de outubro de 2013 e do acórdão do STA de 3 de abril de 2014, identificando, após despacho de aperfeiçoamento, as seguintes questões de inconstitucionalidade: a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, no quadro da invocação dos poderes conferidos pelos artigos 27°, n.º 1, alínea i), e 87°, n.º 1, do CPTA, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência, nos termos do artigo 27°, n.º 2, desse Código; a apresentação prévia de reclamação para a conferência é exigível mesmo que não tenham sido invocados fundamentadamente na sentença os pressupostos e fundamentos concretos da aplicação dos artigos 27°, n.º 1, alínea i), e 87°, n.º1, do CPTA; A interposição de recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, após o decurso do prazo de dez dias, previsto no artigo 29°, n.º 1, do CPTA, impede a sua convolação em reclamação, por aplicação do disposto no artigo 199°, n.º 1, do anterior CPC e no artigo 193°, n.º 3, do NCPC. Prosseguindo o processo para alegações, a recorrente foi notificada para se pronunciar quanto à possibilidade de não conhecimento do recurso interposto do acórdão do STA de 3 de abril de 2014, por inutilidade decorrente do facto de a decisão recorrida não ter aplicado, em fundamento da rejeição do recurso de revista, as normas que integram o objeto do recurso, e de não conhecimento do recurso interposto do acórdão do TCA Sul, de 10 de outubro de 2013, no que se refere à questão enunciada na alínea ii) do requerimento de interposição do recurso aperfeiçoado, por inobservância do ónus de prévia suscitação, e na alínea iii), por inutilidade decorrente da não aplicação da norma sindicada. A recorrente apresentou alegações em que formula as seguintes conclusões: O presente recurso não tinha que ser imediatamente interposto da decisão que aplicou ou recusou a aplicação de norma reputada de inconstitucional – no caso sub judice, do Ac. TCA Sul, de 2013.10.10 –, mas sim aquando da prolação da “ulterior decisão que confirm(ou) a primeira”, in casu, do douto Acórdão do STA, de 2014.04.03 (v. art. 70º/6 da LTC), abrangendo no seu objeto ambos os referidos arestos (v. Ac. TC n.º 411/00, Proc. 501/2000; cfr. Acs. TC n.º 331/2005, Proc. 396/05; nº. 345/05, Proc. 405/2005; e nº. 133/2005, Proc. 110/2005, todos in www.tribunalconstitucional.pt) – cfr. texto nºs. 1 e 2; A “questão de inconstitucionalidade enunciada sob a alínea ii)” foi expressamente invocada no requerimento apresentado no TCA Sul, em 2013.09.03 (v. Pontos 2. e 3.), e nas alegações do recurso para o STA, apresentadas em 2013.11.08 (v. texto n.ºs 1 a 6, 10 e 13 a 16 e conclusões 2ª, 7ª e 9ª), tendo esta questão sido expressamente decidida pelo douto Acórdão TCA Sul, de 2013.10.10 – cfr. texto nº. 3; O douto Acórdão TCA Sul, de 2013.10.10, aplicou, pelo menos implicitamente, “a norma sindicada em iii)” – art. 29º/1 do CPTA ( cfr. art. 199º/1 do CPC e art. 193º/3 do NCPC) –, pelo que esta questão não pode deixar de ser conhecida por este Venerando Tribunal – cfr. texto nºs. 4 e 5; A sentença do TAFL, de 2009.01.19, foi proferida no quadro da invocação expressa dos poderes conferidos “ao juiz ou relator”, pelo art. 87º/1 do CPTA, cuja aplicação “conduz ao afastamento da intervenção alargada de julgamento, prevista no art. 40º/3 do ETAF” (v. AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao CPTA, 2ª ed., p.p. 218-219), não prevendo, nem exigindo prévia reclamação para a conferência – cfr. texto nºs. 6 e 7; O referido art. 87º/1 do CPTA é manifestamente inconstitucional, interpretado e aplicado com o sentido e dimensão normativa que lhe foram atribuídos nos arestos recorridos, segundo os quais: A sentença do TAFL, de 2009.01.09, não seria suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência, por violação dos princípios consagrados nos arts. 2º, 20º e 205º da CRP, pois “sanciona-se, no grau máximo, com a perda do direito de recorrer um desvio formal materialmente inócuo, considerando os fins para que a disciplina processual foi estabelecida. A gravidade das consequências processuais é totalmente desproporcionada à gravidade e relevância do desvio introduzido no modelo legalmente previsto” (v. Ac. TC nº. 102/2010, Proc. 800/09, in www.tribunalconstitucional.pt) – cfr. texto nºs. 6 e 7; A referida solução seria aplicável independentemente de se verificarem e de na sentença terem sido fundamentadamente invocados os seus pressupostos e fundamentos concretos, o que no caso sub judice não ocorreu, por violação dos princípios do Estado de Direito Democrático, do acesso à Justiça e aos Tribunais, bem como da tutela jurisdicional plena e efetiva (v. arts. 2º, 20º e 205º da CRP) – cfr. texto nºs. 7 e 8; O art. 27º/1 e 2 do CPTA, além de ser manifestamente inaplicável in casu, por não se verificarem, nem terem sido concretamente invocados os pressupostos expressamente estabelecidos na alínea i) do respetivo nº. 1, sempre constituiria, pelos mesmos motivos, norma claramente inconstitucional, por violação dos princípios consagrados nos arts. 2º, 20º e 205º da CRP – cfr. texto nºs. 6 a 8; O art. 29º/1 do CPTA ( cfr. arts. 153º e 199º/1 do CPC e arts. 149º e 193º/3 do NCPC), com a dimensão e sentido normativo que lhe foi atribuído pelos acórdãos recorridos, segundo a qual a interposição de recurso jurisdicional, após o decurso do prazo de dez dias, impede a sua convolação em reclamação, é manifestamente inconstitucional, por violação dos princípios consagrados nos arts. 2º, 20º e 205º da CRP (v. Ac. TC nº. 434/2011; cfr. Acs. TC nº. 587/11, nº. 359/2011 e nº. 324/11, todos in www.tribunalconstitucional.pt) – cfr. texto nºs. 9 e 10. O magistrado do Ministério Público contra-alegou, concluindo do seguinte modo: Relativamente ao acórdão do STA, de 3 de abril de 2014, na medida em que, tendo resolvido não admitir a revista, não conheceu do objeto desse recurso e não fez aplicação de normas cuja inconstitucionalidade tivesse sido suscitada durante o processo, falta o pressuposto processual da “aplicação de norma”, pelo que nesta parte é de proferir decisão de não conhecimento do objeto do recurso (Constituição, art. 280.º, n.º 1, e LOFPTC, arts. 70.º, n.º 1, al. b) e 79.º-C); Relativamente ao acórdão do TCA Sul, de 10 de outubro de 2013, no que respeita à matéria do “ art. 27.º/1/i) e 2 do CPTA”, uma vez que vem invocado pela recorrente um vício no ato judicial de determinação ou escolha da norma jurídica “certa” e não já uma questão de desvalor constitucional dos atos normativos em causa, falta o pressuposto processual de “aplicação de norma”, entendido como “questão normativa de constitucionalidade”, pelo que também aqui é de proferir decisão de não conhecimento do objeto do recurso (Constituição, art. 280.º, n.º 1, e LOFPTC, arts. 70.º, n.º 1, al. b) e 79.º-C); Ainda quanto ao acórdão do TCA Sul, de 10 de outubro de 2013, agora no que respeita à matéria do “ art. 29º/1 do CPTA”, uma vez que nos autos de recurso jurisdicional não foi aplicada a norma jurídica constante do artigo 29.º, n.º 1, do CPTA, falta o pressuposto processual da “aplicação de norma” que é impugnada, pelo que também aqui é de proferir decisão de não conhecimento do objeto do recurso (Constituição, art. 280.º, n.º 1, e LOFPTC, arts. 70.º, n.º 1, al. b) e 79.º-C); Finalmente, sempre quanto ao acórdão do TCA Sul, de 10 de outubro de 2013, poderemos eventualmente admitir, sem conceder, que na afirmação “A sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [melhor, Loulé], de 2009.01.09, proferida no quadro da invocação dos poderes conferidos pelos arts. 27.º/1/i) e 87º/1 do CPTA, não seria suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º/2 do CPTA” está formulada uma questão normativa de constitucionalidade, mas não procede a afirmação de que assim concorre violação dos “princípios constitucionais do Estado de Direito Democrático, do acesso à justiça e aos Tribunais, da tutela judicial efetiva, que pressupõe um processo equitativo, e da confiança e segurança jurídica, consagrados nos arts. 2º, 20º e 205º da CRP”; Com efeito, por uma parte, como estabelecido por uma linha de precedente constitucional antiga, protraída e uniforme, em processo administrativo e civil, ao menos fora dos casos em que o direito ao recurso vise decisões que afetem direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos “Não existe (…) um ilimitado direito de recorrer de todas as decisões jurisdicionais, nem se pode, consequentemente, afirmar que a garantia da via judiciária, ou seja, o direito de acesso aos tribunais, envolva sempre, necessariamente, o direito a um duplo grau de jurisdição (com exceção do processo penal)” (acórdão do TC n.º 638/98, n.ºs 8 e 9). Mas o caso em exame não configura sequer, em rigor, uma dessas situações de preterição do “duplo grau de jurisdição”, pois do “despacho do relator” cabe recurso jurisdicional, na exata medida em que esteja integrado no objeto da impugnação visando a decisão que apreciou a reclamação para a conferência, nos termos gerais da lei de processo (CPTA, arts. 27.º, n.º 2, e 142.º, n.ºs 1 a 5). Contra a conformidade constitucional de tal regime legal não depõe a circunstância do recurso em causa não ser “direto”, antes depender da prévia reclamação para a conferência do “despacho do relator”, pois um ónus processual assim conformado não é incompatível com a tutela constitucional do acesso à justiça, pois é um meio de impugnação simples e expedito, e sobretudo porque a parte em causa sempre tirará vantagem, de fundo ou processual, da simples dedução dessa impugnação, quando for deferida e mesmo sendo indeferida, pois neste caso fica aberta a via do recurso jurisdicional (CPTA, art. 144.º, n.º 3). Finalmente, no caso vertente não há sequer denegação, certa e atual, do direito de recorrer, pois a decisão recorrida, resolvendo não conhecer do objeto do recurso, mais “ordenou a baixa dos autos ao TAF para os fins que ficaram referidos [“para que aí seja apreciado enquanto reclamação para a conferência (que) decidirá se estão preenchidos os pressupostos para a apreciação do requerimento, enquanto reclamação e, no caso afirmativo, conhecerá do seu mérito”] (fls. 726-726v.º). Cabe apreciar e decidir. Fundamentação Delimitação do objeto do recurso 2. A recorrente indicou como objeto do recurso, no respetivo requerimento de interposição, a questão da inconstitucionalidade dos artigos 87.º, n.º 1, e 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, pelo que, na sequência do despacho de aperfeiçoamento, que visava a concretização da interpretação normativa cuja inconstitucionalidade se pretendia ver apreciada, não poderia aditar ao recurso de constitucionalidade as normas dos artigos 29.º, n.º 1, do CPTA, e 119.º, n.º 1, do anterior CPC, e 193.º, n.º 3, do NCPC, que não foram inicialmente mencionadas. Por outro lado, por não verificação dos respetivos pressupostos processuais, o recurso não poderá prosseguir quanto ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, que decidiu não admitir o recurso excecional de revista que havia sido interposto pela recorrente. Com efeito, a única norma que determinou a rejeição do recurso foi a do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, que regula os pressupostos de que depende a admissibilidade do recurso de revista. A referência que é feita naquela decisão aos preceitos legais ora sindicados, em particular ao artigo 27.º, nº. 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, e à jurisprudência consolidada sobre a questão da recorribilidade direta dos despachos proferidos ao abrigo do citado preceito legal, visa exclusivamente demonstrar que o objeto do recurso não assume as características processuais que o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA impõe para a sua apreciação. E não constituindo essa referência fundamento jurídico da decisão de não admissão da revista, o recurso de constitucionalidade não assume, nessa parte, qualquer utilidade, visto que mesmo que fosse considerado procedente não poderia implicar uma alteração do julgado. Invocando jurisprudência constitucional, sustenta a recorrente, nas suas alegações, que a possibilidade prevista no n.º 6 do artigo 70.º da LTC de interpor recurso de constitucionalidade da decisão proferida no recurso excecional de revista se aplica «independentemente de esta constituir decisão de mérito – aplicando ou recusando aplicação de qualquer norma inconstitucional – ou simples decisão que ponha termo ao recurso excecional de revista, não decidindo de mérito, nem admitindo o recurso». Porém, não se pondo em causa que assim seja, para que um tal recurso de constitucionalidade possa ser apreciado, é indispensável que se verifiquem os pressupostos processuais para tanto necessários, sendo certo que a possibilidade legal prevista no invocado n.º 6 do artigo 70º da LTC não implica qualquer desvio ao regime geral vigente nessa matéria, designadamente à regra de que a decisão da qual se interpõe recurso de constitucionalidade há de ter aplicado a norma que constitui objeto do próprio recurso de constitucionalidade, expressamente consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC (neste sentido, cfr. acórdãos nºs. 345/05, 587/07, 133/09 e 57/12, cuja doutrina não é afastada pela jurisprudência invocada pela recorrente). No que respeita ao acórdão do Tribunal Central Administrativo, o recurso também não tem utilidade quanto à inconstitucionalidade da norma ou interpretação normativa que impõe o prazo de 10 dias para a convolação do recurso em reclamação para a conferência (alínea iii) do requerimento aperfeiçoado de interposição de recurso), e não pode prosseguir, por inobservância do ónus de prévia suscitação, quanto à interpretação segundo a qual a reclamação para a conferência é exigível mesmo que não tenham sido invocados fundamentadamente na sentença os pressupostos e fundamentos concretos da aplicação do artigo 27°, n.º 1, alínea i), do CPTA (alínea ii)). De facto, analisando a decisão recorrida, verifica-se que o Tribunal Central Administrativo remeteu para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé a apreciação dos pressupostos processuais de que dependia a convolação do recurso em reclamação para a conferência, ordenando expressamente a baixa dos autos, para esse efeito. De modo que não aplicou, explícita ou implicitamente, a norma que sujeita essa convolação ao prazo de 10 dias, como pressupõe a recorrente, sendo irrelevante qualquer juízo de mérito que o Tribunal Constitucional viesse a fazer sobre essa matéria. Por outro lado, tendo sido notificada para exercer o contraditório em relação à possibilidade de não conhecimento do recurso, por força do disposto no artigo 27.º, nº. 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, a recorrente não suscitou nesse momento processual, como lhe competia, as demais questões de inconstitucionalidade diretamente relacionadas com o regime legal, que, aliás, tinham sido já debatidas na jurisprudência administrativa, como é o caso da interpretação normativa que dispensa a expressa e fundamentada invocação, pelo tribunal singular, das circunstâncias que justificam a aplicação do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA. De modo que, não tendo a recorrente observado o ónus de prévia suscitação, designadamente nas passagens que destaca para demonstrar o contrário - onde se limitou a defender a obrigatoriedade legal da expressa invocação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, e a arguir a nulidade decorrente da sua violação –, não é possível conhecer do objeto do recurso, também nesta parte, sendo indiferente que o tribunal recorrido tenha apreciado uma tal questão de inconstitucionalidade, pois está em causa ónus imposto à parte, cuja inobservância afasta a sua legitimidade para recorrer. O objeto do recurso de constitucionalidade encontra-se circunscrito, nestes termos, às normas dos artigos 27°, n.º 1, alínea i), e 87°, n.º 1, do CPTA, na interpretação segundo a qual a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, no quadro da invocação dos poderes conferidos por essas disposições, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência, nos termos do artigo 27°, n.º 2, desse Código, questão enunciada na alínea i) do requerimento aperfeiçoado de interposição de recurso. Mérito do recurso 3. A recorrente coloca a questão da constitucionalidade das normas dos artigos 27°, n.º 1, alínea i), e n.º 2, e 87°, n.º 1, do CPTA, na interpretação segundo a qual a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essas disposições, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência, imputando a uma tal interpretação normativa a violação do direito de acesso à justiça, do princípio da tutela jurisdicional efetiva, do princípio do processo equitativo e do princípio da confiança e segurança jurídica ínsitos nos artigos 2.º e 20.º da Constituição. Deve começar por dizer-se que a norma do artigo 87.º, n.º 1, do CPTA, ao permitir ao juiz conhecer do mérito da causa no despacho saneador é de reduzido relevo para a questão de constitucionalidade, na medida em que a decisão sumária a que se refere o artigo 27.º, n.º 1, alínea i), tanto poderá ser proferida na fase de saneamento como na fase de julgamento do processo, e a interpretação normativa sindicada é autonomizável a partir dessa alínea e do n.º 2 desse artigo, sem necessidade de convocação da disposição do artigo 87.º, n.º 1. São, pois, as normas da alínea i) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA que interessa especialmente considerar e que estipulam o seguinte: 1 – Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: (…) i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; (…) 2 – Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal. Este artigo 27.º refere-se aos «poderes do relator» e tem correspondência, ainda que com algumas alterações, com o estabelecido no artigo 700.°do Código de Processo Civil, a que agora corresponde o artigo 652.º do Novo Código de Processo Civil, que elenca as competências do relator nos tribunais superiores. No entanto, ao aludir aos «poderes do relator», e sendo essa uma disposição da Parte Geral do Código atinente aos atos processuais, o artigo 27.º pretende também designar o juiz a quem o processo for distribuído, nos tribunais administrativos de círculo, nos casos em que o tribunal funcione em conferência. Esta possibilidade é expressamente prevista no artigo 92º, n.º 1, do CPTA, que, referindo-se ao julgamento na ação administrativa especial, consigna, no seu n.º 1, o seguinte: «concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular, tem lugar a vista simultânea aos juízes-adjuntos, que, no caso de evidente simplicidade da causa, pode ser dispensada pelo relator». O julgamento através de órgão colegial, em primeira instância, tem aplicação nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada, em que o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40º, n.º 3, do ETAF). Nesse caso, o relator detém os poderes que lhe confere o artigo 27º, incluindo quanto à possibilidade de proferir decisão sumária, nos termos da citada alínea i) do n.º 1, situação que está especificamente prevista no artigo 94º, n.º 3, para a sentença a proferir em primeira instância. Este último preceito, sob a epígrafe «Conteúdo da sentença ou acórdão», e referindo-se ainda ao julgamento na ação administrativa especial, especifica os termos em que pode ter lugar a prolação de decisão sumária, em concretização do regime já decorrente da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º, estipulando o seguinte: 3 – Quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia. Por fim, o n.º 2 do artigo 27.º prevê a reclamação para a conferência dos despachos do relator, deixando em aberto a questão de saber se a reclamação é aplicável em todas as situações elencadas no n.º 1 e também quando o juiz singular, intervindo como relator em processo que deveria ser julgado por formação de três juízes, profere decisão sumária nos termos do citado artigo 94.º, n.º 3. 4. Como se fez notar na declaração de voto de vencido aposta no acórdão do STA de 26 de junho de 2014 (Processo n.º 1831/13), que se pronunciou sobre esta matéria, a interposição de recurso jurisdicional de decisões proferidas pelo relator em primeira instância era uma prática jurisprudencial praticamente uniforme, pelo menos até à prolação do acórdão de 19 de outubro de 2010 (Processo n.º 542/10). Durante vários anos – afirma-se - «as decisões proferidas, nos tribunais administrativos de círculo, pelo juiz a quem o processo estava distribuído (relator) em ações administrativas especiais de valor superior à alçada foram pacificamente objeto de recurso para o tribunal superior, em vez da reclamação prevista no n.° 2 do artigo 27.° do CPTA. Centenas desses recursos foram, nemine discrepante, recebidos pelo tribunal de 1ª instância, contra-alegados e apreciados nos tribunais centrais administrativos, sem reparos quanto a esta questão. Trata-se de realidade de conhecimento comum por parte de magistrados e advogados familiarizados com o contencioso administrativo (aliás, expressamente reconhecida pelo acórdão de 26/9/2013, do TCA Sul, em formação alargada)». Foi através do citado acórdão de 19 de outubro de 2010, em que estava em causa recurso de decisão sumária proferida pelo juiz singular em primeira instância e que foi admitido pelo TCA Sul, mas que foi remetido ao STA como recurso per saltum porque apenas vinham colocadas questões de direito, que, pela primeira vez, se decidiu não tomar conhecimento do recurso com base no entendimento de que a decisão do relator sobre o mérito da causa, proferida com a invocação dos poderes conferidos pelo artigo 27.º, n.º 1, alínea i), não era passível de recurso mas de reclamação para a conferência, em aplicação do n.º 2 desse mesmo artigo. Posteriormente, em recurso de uniformização de jurisprudência suscitado por contradição de julgados entre acórdãos do TCA Sul sobre essa mesma questão (acórdãos de 14 de julho de 2010 e 12 de janeiro de 2012), o STA, intervindo em pleno de secção, confirmou esse mesmo entendimento através do acórdão de 5 de junho de 2012, Processo n.º 420/12 (acórdão n.º 3/2012, publicado no Diário da República, I série, de 19 de setembro de 2012). No entanto, o STA, admitindo embora que havia já sido proferido acórdão de uniformização de jurisprudência relativamente ao âmbito de aplicação do artigo 27º, n.º 2, do CPTA e que a orientação fixada havia sido mantida em jurisprudência ulterior (acórdãos de 10 de outubro de 2013, Processo n.º 1064/13, e de 5 de novembro de 2013, Processo n.º 532/13), invocando que «o acórdão de fixação de jurisprudência não [era] totalmente claro», aceitou um recurso excecional de revista para analisar duas outras questões assim identificadas: saber se a reclamação para a conferência dos despachos do relator, a que alude o artigo 27º, n.º 2, do CPTA só existe nos casos em que tenha sido invocada a simplicidade da causa, nos termos do artigo 27º, n.º 1, alínea i), do mesmo Código; saber se este regime é aplicável aos processos do contencioso pré-contratual. No seguimento desse recurso, o STA, em pleno de secção, através do acórdão de 5 de dezembro de 2013 (Processo n.º 1360/13), firmou o entendimento de que das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal cabe reclamação para a conferência, nos termos do artigo 27º, n.º 2, do CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no artigo 27º, n.º 1, alínea i), e que esse regime é aplicável aos processos do contencioso pré-contratual, que, por força da remissão do artigo 102º do CPTA, obedecem à tramitação estabelecida para as ações administrativas especiais (acórdão n.º 1/2014, publicado no Diário da República, I série, de 30 de janeiro de 2014). Entretanto, o STA teve ainda necessidade de explicitar, relativamente à mesma questão de direito, se era possível a convolação do recurso jurisdicional em reclamação para a conferência, tendo vindo a sustentar que a convolação era admissível quando o recurso, cujo prazo de interposição é de 30 dias (artigo 144.º, n.º 1, do CPTA) tenha sido apresentado antes de esgotado o prazo para a reclamação, que corresponde ao prazo geral de 10 dias (artigo 29.º, n.º 1) (acórdãos do STA de 28 de março de 2012, Processo n.º 618/11, e de 26 de junho de 2014, Processo n.º 1831/13). Por outro lado, em recurso excecional de revista interposto de acórdão do TCA Norte de 7 de março de 2013 que aplicou a doutrina do acórdão uniformizador n.º 3/2012, em que o tribunal foi confrontado com a exigência de convolação do recurso jurisdicional em reclamação para a conferência à luz do princípio pro actione, o STA afastou a possibilidade de flexibilização do prazo aplicável à reclamação para a conferência em concreto, mas apenas por considerar que, tendo sido justificada a prolação de decisão sumária pelo juiz singular com base na simplicidade da questão a decidir e expressamente invocados os poderes que são conferidos pelo artigo 27º, nº1, alínea i), do CPTA, não se poderia suscitar dúvida razoável nos intervenientes processuais quanto ao meio processual adequado para reagir contra a decisão (acórdão de 29 de janeiro de 2014, Processo n.º 1233/13). Resta acrescentar que, em decisões mais recentes, o STA tem rejeitado o recurso de revista relativamente à não admissão do recurso jurisdicional de sentença de juiz singular proferida nos termos do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA por considerar que existe já jurisprudência consolidada do Supremo sobre essa questão (acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Processo n.º 1856/13); mas aceitou o recurso de revista relativamente a casos em que o recurso jurisdicional de sentença é interposto antes da data da publicação do acórdão uniformizador n.º 3/2012, precisamente porque antes dessa data ainda não se encontrava fixada a orientação jurisprudencial nessa matéria (acórdão de 29 de maio de 2014, Processo n.º 1886/13). 5. No caso vertente, foi proposta ação administrativa especial destinada a obter a declaração de nulidade da deliberação camarária de 18 de dezembro de 1990 relativa a um empreendimento turístico, sendo o valor da causa superior à alçada do tribunal. Os réus contestaram por exceção e impugnação, a que o autor respondeu através de réplica no que se refere à matéria de exceção. Findos os articulados, o juiz relegou para final o conhecimento das exceções invocadas e dispensou a prova testemunhal e notificou as partes para apresentaram alegações. Juntas as alegações, o juiz proferiu sentença, com data de 5 de março de 2009, julgando improcedentes as exceções e procedente a ação, e declarando, em conformidade, a nulidade da deliberação impugnada. Para justificar a intervenção a título de juiz singular, o tribunal limitou-se a uma afirmação tabelar: «Cumpre, pois, decidir, ao que nada obsta – cfr. alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º e alínea c) do n.º 1 do artigo 87º» Em 5 de março de 2009, a contrainteressada interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul e só mais de quatro anos depois é que o tribunal ad quem, por despacho do relator (3 de julho de 2013) suscitou a questão da exigência de prévia reclamação para a conferência, e veio a proferir a acórdão de não conhecimento do recurso (10 de outubro de 2013), invocando a jurisprudência do STA que veio entretanto a ser produzida no decurso do tempo em que o recurso esteve pendente para decisão, incluindo o referido acórdão de 19 de outubro de 2010 (Processo n.º 542/10), que pela primeira vez adotou esse entendimento. 6. Em regra, os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, competindo a cada juiz o julgamento de facto e de direito dos processos que lhe sejam distribuídos (artigo 40.°, n.° 1, do ETAF). Porém, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, que está definida no artigo 6.° do ETAF, o julgamento é efetuado em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40.°, n.° 3, do ETAF). É na perspetiva de o julgamento vir a ser efetuado por um órgão colegial, mesmo em primeira instância, que se justifica a referência no artigo 92.º do CPTA ao relator e se prevê a possibilidade de vista aos juízes adjuntos. No entanto, com a finalidade de economia e simplificação processual, e à semelhança do que sucede na ordem judiciária civil, no âmbito dos recursos jurisdicionais (artigo 705.° do CPC a que corresponde agora o artigo 656.º), o artigo 94.º, n.º 4, do CPTA permite que o juiz ou relator possa proferir decisão sumária. Tendo sido originariamente pensada para a resolução de recursos jurisdicionais, a decisão sumária visava essencialmente evitar a intervenção da conferência, quando estivessem em causa questões simples, permitindo que o recurso pudesse ser logo julgado pelo relator ( cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro, que introduziu a nova redação do artigo 705º do CPC). Aplicável às decisões de primeira instância em processo administrativo (que são sempre elaboradas por juiz singular, ainda que a matéria de facto ou de direito seja apreciada por uma formação alargada), o mecanismo processual tem em vista que, por razões de celeridade e economia processual, a questão seja resolvida por decisão liminar, que poderá traduzir-se numa exposição sucinta dos fundamentos ou em remissão para decisões precedentes. Como se depreende do disposto no artigo 94.º, n.º 3, a prolação de decisão sumária apenas tem lugar em duas situações: (a) quando a questão de direito a resolver seja simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado; (b) quando a pretensão seja manifestamente infundada. Ou seja, o juiz pode optar por uma decisão sumária, avocando a competência que está atribuída à formação de três juízes, quando a ação verse sobre aspetos que foram já analisados pela jurisprudência de modo uniforme (seja pelos tribunais de primeira instância, seja pelos tribunais superiores), sem que tenha sido aduzida argumentação inovadora e suscetível de por em causa a corrente jurisprudencial já formada, caso em que basta ao juiz ou relator remeter para as precedentes decisões, de que juntará cópia; ou quando, pela análise meramente liminar dos fundamentos invocados seja possível concluir, com segurança, que as questões suscitadas são manifestamente improcedentes (neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Coimbra, pág. 631). Importa ainda ter presente que a intervenção de um órgão colegial no julgamento de primeira instância (apreciando a matéria de facto e de direito) tem uma justificação no plano legislativo. Tendo ocorrido, com a reforma de contencioso administrativo de 2002, uma alteração do quadro de distribuição de competências entre os diferentes graus da hierarquia dos tribunais administrativos, que implicou que os processos de jurisdição administrativa, na sua generalidade, passassem a ser intentados nos tribunais administrativos de círculo, essa foi a solução encontrada pelo legislador para compensar o facto de ter sido transferida para esses tribunais um conjunto de litígios em que a decisão em primeira instância era tradicionalmente atribuída a tribunais superiores ( cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, pág. 403). Pretendendo-se, desse modo, que a atribuição de competência a um órgão colegial confira maior ponderação e objetividade ao julgamento nos casos em que estejam em causa processos que envolvam órgãos superiores da Administração Pública, ou que, em função do valor da causa, possam revestir-se de maior complexidade ( cfr. acórdão do STA de 5 de dezembro de 2013, Processo n.º 1360/13). No entanto, a transposição para a primeira instância de mecanismos de julgamento que eram tradicionalmente aplicáveis nas instâncias de recurso, ainda que possa encontrar-se justificada por considerações de política legislativa, não deixa de suscitar diversas dificuldades interpretativas, que põem em causa não apenas a determinabilidade da lei mas também outros aspetos atinentes à realização do processo equitativo e do princípio da segurança jurídica. Introduz-se, desde logo, um maior grau de dúvida quanto à definição do órgão judicial interveniente face à deslocação da competência com base na utilização de conceitos jurídicos indeterminados, como são aqueles que permitem a prolação de decisão sumária (questão de direito simples; pretensão manifestamente infundada). Por outro lado, as normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA, quando interpretadas no sentido de imporem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator em primeira instância, estão em antinomia com o artigo 142.º, n.º 1, do mesmo Código, que, sem qualquer ressalva, permite genericamente o «recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa» nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, aí se incluindo necessariamente o recurso de decisão sobre o fundo da causa que tenha sido proferida pelo relator no uso da competência deferida pelo artigo 94.º, n.º 3. O que poderá abrir caminho a uma interpretação restritiva do n.º 2 do artigo 27.º de modo a considerar a reclamação para a conferência aí prevista como sendo aplicável apenas a despachos ou decisões que não sejam diretamente objeto de recurso nos termos gerais em que este é legalmente admitido. A que acresce um outro fator de incerteza. É que, em certas eventualidades, o recurso baseia-se em fundamentos absolutos, isto é, em fundamentos que tornam o recurso admissível independentemente dos valores da causa e da sucumbência, sendo esse o caso, designadamente, quando o recurso tenha como fundamento a violação das regras da competência absoluta do tribunal (artigo 678.º, n.º 2, do Código de Processo Civil a que corresponde o artigo 629.º, n.º 2, alínea b), do Novo Código de Processo Civil). O que permite afastar a subsidiariedade do recurso em relação à reclamação para a conferência quando o relator, em violação das regras de competência definidas para o juiz singular, tenha avocado o poder decisório fora do condicionalismo previsto no artigo 94.º, n.º 3, do CPTA. Neste caso, haveria sempre lugar a recurso e não a reclamação, visto que não faria sentido que o controlo da decisão impugnada fosse levado a efeito através de um meio de reação a apresentar perante um dos órgãos judiciários cuja competência é questionada. 7. Neste condicionalismo, bem se compreende que o juiz de primeira instância a quem tenha sido distribuído o processo e funcione como relator deva explicitar fundamentadamente, sob pena de induzir em erro as partes, a qualidade e os poderes em que intervém quando decide avocar a competência originária do órgão colegial e proferir sentença a título de juiz singular ( cfr. voto de vencido no acórdão do STA de 5 de dezembro de 2013, Processo n.º 1360/13). Deve começar por dizer-se que a situação não é inteiramente equivalente à que se verifica com a intervenção do relator nos tribunais superiores. Aí sabe-se que o processo é julgado por três juízes e que ao relator que for escolhido através da distribuição cabe deferir os termos do recurso até final, abrangendo essa competência o exame preliminar, o julgamento do recurso por não conhecimento ou julgamento sumário do objeto do recurso, e de cujos despachos a parte que se considere prejudicada sempre poderá reclamar para a conferência. Os poderes do relator na fase de preparação do julgamento do recurso nos tribunais superiores estão claramente definidos na lei e não restam dúvidas de que qualquer despacho que não seja emitido pela formação de julgamento, constituída pelo relator e pelos juízes adjuntos, é passível de reclamação para a conferência. Por outro lado, neste contexto, a prévia reclamação para a conferência é inteiramente justificável e o único meio processual de reação idóneo, visto que não faria sentido que fosse possível recorrer para um tribunal hierarquicamente superior (se o recurso fosse admissível) antes ainda de ter intervindo na apreciação da questão o tribunal a que o recurso foi imediatamente dirigido. Nos tribunais administrativos de primeira instância, as questões relacionadas com a intervenção do relator, por força da inovação introduzida pela reforma de contencioso administrativo, não se colocam com a mesma linearidade. A competência-regra para o julgamento é do juiz singular, competindo a uma formação de três juízes nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, salvo se a questão de direito a resolver for simples, caso em que o juiz a quem for distribuído o processo pode proferir decisão sumária. Nestes termos, o julgamento pode ser efetuado pelo juiz singular no uso de competência própria ou por uma formação de três juízes ou ainda pelo juiz singular no uso da competência delegada que lhe atribui o artigo 94.º, n.º 3, do CPTA. E o meio de reação para qualquer destes casos não é idêntico: há lugar a recurso para o tribunal superior ou a reclamação para a conferência (caso se entenda que a decisão sumária está sujeita à regra do artigo 27.º, n.º 2), consoante o órgão judiciário que tenha intervindo e a qualidade em que tenha intervindo. Por outro lado, a intervenção do relator em substituição da formação de três juízes não é inteiramente inócua do ponto de vista dos interesses processuais das partes. A atribuição da competência para o julgamento a um órgão colegial constitui uma opção justificada por razões de política legislativa – sendo que a competência é de ordem pública e o seu conhecimento precede uma de qualquer outra matéria (artigo 13.º do CPTA) - e não é indiferente que seja afastada a intervenção do órgão judicial próprio que era suposto possuir as melhores condições para o julgamento do caso e garantir uma melhor qualidade de decisão. Acresce que o prazo para deduzir a reclamação para a conferência, na falta de qualquer indicação expressa no artigo 27.º, n.º 2, é o prazo geral supletivo de 10 dias fixado no artigo 29.º, n.º 1, do CPTA, ao passo que o prazo para a interposição de recurso jurisdicional é de 30 dias (artigo 144.º, n.º 1). A redução substancial do prazo de reclamação para a conferência por referência ao prazo legalmente estipulado para o recurso, à semelhança do que sucede quando esteja em causa o exercício de poderes do relator na fase de preparação do julgamento em recurso cível, pressupõe que estejam em causa meras questões processuais (correção da qualificação do recurso, seu efeito ou regime de subida, suspensão da instância de recurso ou extinção por causa diversa do julgamento, junção de documentos ou realização de diligências, julgar findo o recurso por não conhecimento) ou, no caso de decisão de mérito respeitante à própria procedência ou improcedência, que se trate de decisão sumária ou liminar, justificada pela existência de precedentes jurisprudenciais ou pelo caráter ostensivo da falta de fundamento do recurso. A atribuição de poderes decisórios ao relator e a previsão de um prazo de reação curto (correspondente ao prazo geral para a prática de qualquer ato processual não especificamente previsto) são justificadas pela maior simplicidade das questões a decidir, o que explica que o legislador tenha sido sensível a considerações de celeridade e economia processual. Mesmo que esteja em causa uma decisão sobre o mérito da causa, parte-se da ideia de que o prazo geral é suficiente para permitir elaborar a reclamação para a conferência, sem risco de pôr em causa o processo equitativo, por se entender que a decisão sumária assenta necessariamente numa fundamentação que é já do conhecimento geral, por resultar de jurisprudência consolidada, ou é facilmente apreensível pelo interessado por se tratar de questão evidente. Em contrapartida, a intervenção do relator em substituição da formação de três juízes fora do preciso condicionalismo do artigo 27.º, n.º 1, provoca um injustificado agravamento da posição processual da parte, seja porque há uma preterição da competência-regra, seja porque a parte, não estando em causa questão simples, passa a dispor de um prazo de reação mais curto. Tudo leva a concluir – em ordem aos princípios de certeza e segurança jurídica – que, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, não baste a simples invocação da norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA para legitimar a avocação pelo juiz singular da competência legalmente deferida a uma formação de três juízes, sendo antes necessário fundamentar essa decisão por referência, na situação concreta, à existência dos requisitos de que depende a emissão de uma decisão sumária. Tanto que a decisão de julgar sumariamente a ação pode ser, ela própria, objeto de impugnação pela parte que se considere prejudicada pelo afastamento do órgão judicial normalmente competente para o julgamento. 8. O caso vertente causa uma maior perplexidade no ponto em que a invocação na sentença de primeira instância da norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), bem como a do artigo 87.º, n.º 1, alínea b), não tem qualquer correspondência com a situação vertida nos autos. Aparentemente, terá sido intenção do juiz proferir decisão sumária na fase de saneamento do processo, assim se compreendendo que tenha proferido sentença de fundo com invocação simultânea de um dispositivo que faz alusão à possibilidade de o relator proferir decisão sumária e de um outro que respeita à elaboração do despacho saneador. No entanto, a possibilidade de o processo ser julgado pelo juiz ou relator, logo no saneador, segundo o disposto no artigo 87.°, n.° 1, alínea b), do CPTA (a sentença refere-se certamente por lapso à alínea c)), depende da verificação cumulativa de dois requisitos: (a) ser possível conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, por o estado do processo permitir, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos ou de alguma exceção perentória; (b) terem as partes prescindido do direito de apresentarem alegações finais. Por sua vez, a dispensa de produção de prova, bem como da apresentação de alegações, pode ser requerida pelo autor, na petição (artigo 78.º, n.º 4), mas só tem como consequência que o processo possa ser decidido no despacho saneador se houver o acordo das partes, e, portanto, se a entidade administrativa e os contrainteressados, na contestação, se pronunciaram favoravelmente em relação ao requerimento nesse sentido formulado pelo demandante (artigo 83.°, n.° 2). No caso dos autos, o juiz dispensou a produção de prova – o que implica o reconhecimento da desnecessidade de abrir a instrução –, mas as partes haviam sido notificadas para apresentarem alegações escritas (por não ter sido requerida nem acordada a sua dispensa), pelo que o processo só foi efetivamente julgado, após as alegações, na fase própria do julgamento, regulada nos artigos 92.º e seguintes do CPTA, e num momento em que tinha já sido ultrapassada a fase do saneamento. Por outro lado, também não se verificavam, no caso, qualquer das circunstâncias que permitia ao juiz, no termos do artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, proferir uma decisão sumária. Já vimos que a decisão sumária, correspondendo a uma decisão liminar, tal como sucede no âmbito da lei processual civil em matéria de recursos, é aplicável quando a questão de direito a resolver é simples, e traduz-se numa decisão cuja fundamentação pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, exemplificando a lei com os casos em que a questão tenha já sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou em que a pretensão é manifestamente infundada. Ora, a sentença de primeira instância pronunciou-se sobre um pedido de declaração de nulidade da deliberação camarária que licenciou um empreendimento turístico que data de 18 de dezembro de 1990, tendo tido necessidade de analisar o complexo regime do direito de loteamento ao tempo vigente e as disposições transitórias eventualmente aplicáveis, e decidir diversas questões prévias que poderiam conduzir à absolvição da instância ou à absolvição do pedido. A ação acabou por ser julgada procedente, o que significa que não se tratava de caso em que a pretensão era manifestamente infundada, e a decisão de fundo incidia sobre uma específica questão de direito de urbanismo relativamente à qual dificilmente poderia existir jurisprudência comum, e, muito menos, jurisprudência que tenha resolvido caso idêntico de modo uniforme e reiterado. Por isso mesmo, também, é que a sentença não adota uma fundamentação sumária ou por remissão, mas desenvolve antes uma fundamentação autónoma que apenas se torna aplicável àquele caso concreto. A decisão de 9 de janeiro de 2009 tem, pois, toda a aparência de uma sentença proferida pelo juiz singular no âmbito da sua competência própria e na fase processual própria de julgamento, e fora de qualquer contexto legal ou factual que permitisse caracterizá-la como uma decisão sumária, de que fosse possível interpor uma reclamação para a conferência. De resto, os juízes-adjuntos, na suposição de que o julgamento cabia a uma formação de três juízes, não foram chamados a intervir no julgamento da matéria de facto, visto que o relator dispensou a produção de prova na fase de instrução, e não tiveram qualquer outra intervenção no processo, pelo que, na ausência de uma qualquer outra explicitação, sempre seria difícil às partes determinar se a sentença foi proferida na qualidade de juiz singular ou na qualidade de relator em processo cujo julgamento coubesse a órgão colegial. Sendo, aliás, admissível o entendimento de que não é já possível o julgamento do processo em formação de três juízes, quando tenha sido dispensada a produção de prova – como sucedeu no caso -, ainda que o valor da causa seja superior à alçada. Isso porque a dispensa de produção de prova tem como natural decorrência que se torne desnecessário, nesse caso, o julgamento da matéria de facto, que pressupõe a existência de uma fase de instrução e justificava a intervenção da formação alargada (neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª. Edição, pág. 574). O que significaria, no caso, que, por efeito da ausência de produção de prova que justificasse um julgamento de facto, a decisão caberia, não já ao órgão colegial, mas ao juiz singular, no âmbito da competência-regra, e de que seria possível a imediata interposição de recurso jurisdicional. 9. Para além de tudo o que anteriormente se expôs, tem relevo recordar que o recurso interposto pela ora recorrente foi admitido pelo tribunal a quo e à data da sua interposição (9 de março de 2009) era pacífica a jurisprudência no sentido de admitir o recurso jurisdicional de decisão de primeira instância, independentemente de estar em causa decisão proferida pelo juiz relator nos termos do disposto no artigo 94.º, n.º 3, do CPTA. Por outro lado, a decisão que é agora objeto de recurso de constitucionalidade, para rejeitar o recurso com fundamento na falta de prévia reclamação para a conferência, veio invocar jurisprudência de tribunais superiores que é posterior à data da entrada do recurso e que não poderia ser do conhecimento da recorrente no momento em que este praticou o ato processual. Quanto à dificuldade das questões jurídicas suscitadas pelo artigo 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA, é também sintomático que o STA tenha emitido entretanto dois acórdãos de uniformização de jurisprudência que pretendem complementar-se, abordando diferentes aspetos da mesma questão (acórdãos n.ºs 3/2012 e 1/2014), e que tenha proferido outras decisões em recursos de revista, que foram admitidos no pressuposto de que se tornavam necessários para uma melhor aplicação do direito (acórdãos de 28 de março de 2012, de 10 de outubro de 2013, de 5 de novembro de 2013, de 26 de junho de 2014 e de 29 de janeiro de 2014, já citados), e que ainda recentemente tenha aceitado um outro recurso de revista relativamente a um caso em que o recurso jurisdicional de sentença é interposto antes da data da publicação do acórdão uniformizador n.º 3/2012, com base no argumento de que antes dessa data ainda não se encontrava fixada a orientação jurisprudencial (acórdão de 29 de maio de 2014). 10. Sendo embora certo que o legislador dispõe de uma ampla margem de livre apreciação na definição da tramitação do processo, designadamente no que se refere aos requisitos de forma dos atos das partes, aos ónus processuais que sobre estas incidem e às cominações que resultam da inobservância das regras processuais, é ponto assente que essa matéria não é imune aos princípios constitucionais e que os regimes adjetivos deverão mostrar-se funcionalmente adequados aos fins do processo, de modo a não traduzirem imposições sem sentido útil ou razoável, e não poderão impossibilitar ou dificultar de modo excessivo a atuação processual das partes, nem estabelecer consequências ou preclusões que sejam desproporcionadas em relação à gravidade da falta que é imputada. Neste sentido, a título de exemplo, veja-se o acórdão n.º 468/01, que julgou inconstitucional a interpretação dos artigos 668.º, n.º 1, alínea d), 669.º, n.º 1, alínea a), e 670.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, segundo a qual, apresentado o requerimento de aclaração do acórdão, não podia a mesma parte arguir ulteriormente a respetiva nulidade, ficando coartada quanto ao recurso a esse mecanismo processual, ou o acórdão n.º 260/02, que julgou inconstitucional a norma do artigo 411.º, n.º 3, do Código de Processo Penal, quando entendida no sentido de que o recurso é rejeitado sempre que a motivação não acompanhe o requerimento de interposição de recurso, ainda que a falta decorra de lapso objetivamente desculpável e seja sanada antes de decorrido o prazo fixado para recorrer. Dentro dessa mesma linha de entendimento, e como decorrência do princípio do processo equitativo, não são também aceitáveis as interpretações normativas que de forma inovatória e surpreendente, face aos textos legais e às orientações consolidadas da jurisprudência, venham impor exigências formais com que as partes não podiam razoavelmente contar e sancionem o incumprimento desculpável desses requisitos em termos definitivos e irremediáveis, de modo a impedir qualquer forma de suprimento ou correção (neste sentido, LOPES DO REGO, Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime de citação em processo civil, in «Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pág. 840). É esta a situação analisada no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/02, que julgou inconstitucional a norma do artigo 405.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, interpretada no sentido de que a reclamação aí prevista não é meio adequado de impugnação do despacho de não admissão do recurso quando nela se suscitam questões complexas, em que veio a concluir-se pela total imprevisibilidade de uma tal interpretação na medida em que a norma não contém qualquer ressalva em função da pretensa complexidade das questões a resolver. Por outro lado, nesse mesmo aresto, o Tribunal considera que não pode deixar de ponderar, na apreciação da questão de constitucionalidade, e para aferir da previsibilidade da interpretação normativa adotada, as orientações jurisprudenciais que são seguidas, de forma pacífica, maioritária ou suficientemente sedimentada, quanto aos textos legais que devam ser aplicados (ainda sobre a necessidade de o Tribunal Constitucional analisar e ponderar as diferentes correntes jurisprudenciais e doutrinárias existentes antes de decidir se certa exigência de forma é ou não imprevisível, LOPES DO REGO, ob. cit., págs. 847-848). E nesse sentido não poderá considerar-se conforme aos princípios da segurança jurídica e do processo equitativo a imposição de ónus processuais com que a parte, agindo com a diligência devida e ponderando as correntes jurisprudenciais então vigentes, não pudesse razoavelmente antecipar. 11. No caso vertente, já se sublinhou que as normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA, na medida em que impõem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator, não são de interpretação inequívoca, quando aplicáveis às decisões emitidas pelo juiz singular em primeira instância, não podendo estabelecer-se um paralelismo absoluto com o mecanismo tradicionalmente previsto na lei processual para os recursos cíveis. E, por outro lado, à data em que foi interposto o recurso jurisdicional, a jurisprudência pacífica, nessas situações, quer nos tribunais de primeira instância quer nos tribunais centrais administrativos, era no sentido de admitir o recurso, posição que só foi alterada na sequência do acórdão de uniformização de jurisprudência de 5 de junho de 2012 (acórdão n.º 3/2013), muito depois da entrada do recurso, e num momento em que, em condições de normalidade, o recurso já deveria ter sido apreciado e julgado quanto ao mérito. Sendo que, no caso concreto, a decisão proferida pelo tribunal a quo não poderia caracterizar-se como uma decisão sumária, nos termos e para os efeitos da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º, por não se tratar manifestamente de decisão sobre questão simples ou cuja fundamentação tenha sido abreviada ou feita por remissão, colocando dúvidas acrescidas quanto à viabilidade de aplicação do regime processual previsto nessa disposição. E, nesse circunstancialismo, não resultando do processo que tivesse havido intervenção de um órgão colegial de julgamento, a prolação de decisão por juiz singular na qualidade de relator no uso da competência específica deferida pelo artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, teria de ser suficientemente fundamentada. Para além disso, um regime legal ou a interpretação que os tribunais fazem desse regime não pode dificultar de modo excessivamente oneroso a atividade das partes, nem implicar consequências processuais que sejam desproporcionadas à gravidade e relevância da falta ou deficiência que lhes seja imputada. No caso concreto, o tribunal superior, ao decidir, de forma imprevista e contrária à prática jurisprudencial vigente à data da interposição do recurso, que havia lugar a prévia reclamação para a conferência, determinou como necessária consequência que ficasse definitivamente precludida a possibilidade de a parte reagir contra a sentença por virtude de, à data da interposição do recurso – a que corresponde a um prazo mais amplo de 30 dias -, se encontrar já esgotado o prazo para a reclamação para a conferência. Essa consequência surge como mera decorrência do decurso do prazo, que era mais curto e corria desde a notificação da sentença, e que se encontrava já extinto à data em que foi prolatado o acórdão de rejeição do recurso, sem que ao interessado fosse dada qualquer possibilidade de suprimento. Isso apesar de o erro processual em que a parte incorreu ser objetivamente desculpável, não apenas porque a determinação do meio idóneo de reação não era inteiramente líquida do ponto de vista jurídico e a intervenção do juiz singular como relator não foi suficientemente fundamentada, mas também porque a parte seguiu a prática jurisprudencial então uniformemente aplicável que só foi alterada muito depois da data da interposição do recurso. Sem poder ignorar-se que a sujeição das partes a um prazo mais curto para reagir contra uma sentença, que, pela complexidade das questões que teve de apreciar, se não enquadra no contexto típico de uma decisão sumária, é em si mesmo contrária ao princípio da funcionalidade e proporcionalidade dos ónus processuais. 12. O artigo 20.º da Constituição garante o direito de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, impondo igualmente que esse direito se efetive – na conformação normativa pelo legislador e na concreta condução do processo pelo juiz - através de um processo equitativo (n.º 4). Como se afirmou no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/10, esse é o princípio constitucional que mais intensamente vincula as escolhas do legislador ordinário na conformação das normas de processo, e embora ele tenha apoio textual expresso apenas nesse nº 4 do artigo 20.º da Constituição, verdade é que através da garantia do processo justo ou equitativo se cumprem também outros valores constitucionalmente relevantes, como os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, decorrentes do artigo 2º, e o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º (particularmente, no que respeita à “igualdade de armas”). Em idêntico sentido, em situação similar à agora analisada, o Tribunal também considerou que a «expressão constitucional de um processo equitativo é premeditadamente aberta, estando dotada de uma força expansiva que lhe permite alcançar aqueles casos, como o presente, em que o incumprimento de um ónus imprevisível é sancionado com a perda definitiva de um importante direito processual, como é o direito ao recurso», justificando-se nessas circunstâncias que a garantia do processo equitativo se entrecruze com outros parâmetros constitucionais como os que emanam do artigo 2.º da Constituição. E cabe ainda assinalar que a garantia do processo equitativo, para além do direito a uma solução jurídica dos conflitos em prazo razoável e a um correto funcionamento das regras do contraditório nas suas diversas vertentes, e do direito a prazos razoáveis de ação e de recurso, contempla também o direito à fundamentação das decisões, o que se torna particularmente relevante quando essa exigência é necessária para permitir às partes discernir os ónus processuais de reação que lhe são impostos e as consequências da sua inobservância ( cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., 4ª edição, Coimbra, págs. 415-416). No caso vertente, todas as considerações anteriormente expendidas e que se sintetizaram nos precedentes n.ºs 9 e 10, e, particularmente, a dúvida pertinente quanto à interpretação dos textos legais, a inaplicabilidade ao caso do regime previsto para a prolação de decisão sumária, a ausência de suficiente explicitação quanto ao uso de competência decisória como juiz relator, a imprevisibilidade do ónus processual imposto à parte face à prática jurisprudencial existente à data da interposição do recurso, o caráter excessivamente gravoso da consequência cominatória resultante da inobservância do ónus, e a desculpabilidade da conduta processual da parte, apontam para considerar que a interpretação normativa adotada pela decisão recorrida viola o princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. Sendo certo que, na situação do caso concreto, os apontados fatores de incerteza intraprocessual foram potenciados pelo facto de a sentença ter sido proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação nominal dos poderes conferidos pelo artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, independentemente da verificação dos pressupostos de prolação de decisão sumária e de qualquer suficiente fundamentação, pelo que também se refletem na dimensão normativa que constitui objeto do recurso. 13. No acórdão do Tribunal Constitucional n.º 846/13, analisando a mesma interpretação interpretativa do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA que está aqui em causa, formulou-se um juízo de não inconstitucionalidade, mas por referência ao direito ao recurso enquanto expressão do princípio da tutela jurisdicional efetiva, afastando-se expressamente a apreciação da questão à luz dos princípios da segurança jurídica e da confiança por não terem sido objeto do requerimento de interposição de recurso. O Tribunal argumentou que, «segundo a interpretação sindicada, a parte vencida não pode interpor recurso da decisão singular do relator, mas pode reclamar dela para a conferência, o que lhe assegura uma segunda apreciação da questão por uma formação do mesmo tribunal com uma composição alargada e não lhe elimina o direito de posteriormente interpor recurso para um tribunal superior desta segunda apreciação». Assim – acrescenta-se -, «a exigência de reclamação para a conferência, não só não impede a intervenção de um segundo grau de jurisdição, como reforça o número de reapreciações das questões em discussão, pelo que não tem qualquer fundamento a invocação duma violação ou sequer duma restrição do direito ao recurso». Sem dúvida que não há, neste contexto, uma violação do direito ao recurso – que tinha sido também invocado pela recorrente como parâmetro de constitucionalidade no presente caso -, nem é possível questionar, nessa perspetiva, o entendimento expresso nesse outro acórdão. A reclamação para a conferência, em si, não prejudica nem preclude a possibilidade de interposição de recurso, que sempre poderá ser dirigido ao tribunal hierarquicamente superior contra a decisão tomada em conferência que tenha confirmado o julgado pelo relator. A questão é que a exigência formal de prévia reclamação para a conferência em processo de primeira instância em contradição com a orientação jurisprudencial existente à data em que o interessado exerceu o direito de recurso põe em causa a previsibilidade do ónus processual. Além de que o incumprimento dessa exigência, por efeito da discrepância dos prazos aplicáveis em relação a cada um dos mecanismos processuais em presença, traz uma consequência irremediável e desproporcionada à gravidade da falta, tornando na prática inviável o direito a uma reação jurisdicional contra a decisão. No acórdão do Tribunal Constitucional n.º 749/14 também se considerou que a impossibilidade de convolação do recurso em reclamação para a conferência não suscita uma questão de constitucionalidade, na medida em que «a observação tempestiva do prazo inerente ao meio de reação a que haveria de se ter lançado mão, é uma consequência necessária e equilibrada em face da falta de diligência processual do recorrente na seleção do meio processual adequado e no cumprimento do prazo a que tal meio se encontra sujeito». O ponto é que, no presente caso, a decisão em causa não preenche as características de uma decisão sumária, nem o juiz justificou concretamente a intervenção ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e a conduta processual da parte, por ser conforme à prática jurisprudencial ao tempo aplicável e por todas as demais considerações já referidas, era objetivamente desculpável. O que leva também a considerar que as ponderações feitas no citado acórdão, ainda que produzidas a propósito de uma outra interpretação normativa, não são transponíveis para o caso dos autos. Por todo o anteriormente exposto, é possível concluir pela inconstitucionalidade da norma do artigo 27°, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na interpretação segundo a qual a sentença proferida por um tribunal administrativo e fiscal, com a mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo, por violação dos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança. III Decisão Termos em que se decide: julgar inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27°, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo. conceder provimento ao recurso e determinar a reforma do acórdão recorrido em conformidade com o presente juízo de constitucionalidade. Lisboa, 12 de fevereiro de 2015 - Carlos Fernandes Cadilha - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Lúcia Amaral (repensando posição anterior) [1] O presente Acórdão foi objeto de recurso para o Plenário, nos termos do artigo 79.º-D da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, tendo o recurso sido decidido através do Acórdão n.º 577/2015