01634/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica a admissão do recurso, ao abrigo de qualquer das hipóteses previstas no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, para apreciar questão relativa ao âmbito da jurisdição administrativa decidida em conformidade com a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. Freguesia de Curvos (Município de Esposende) intentou no TAF de Braga acção administrativa comum «para efectivação de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, por facto legislativo ilícito» contra: Estado Português; Assembleia da República; Ministério da Administração Interna; Secretário de Estado da Administração Interna; Direcção-Geral da Administração Interna; Ministério da Justiça e Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça; Ministério dos Negócios Estrangeiros e Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Europeus; Ministério da Presidência e dos Assuntos Parlamentares e Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade; Ministério do Desenvolvimento Regional, Secretário de Estado da Administração Local e Secretário de Estado Adjunto do Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional; Direcção-Geral das Autarquias Locais; Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território e Secretário de Estado do Ambiente e do Ordenamento do Território; Direcção-Geral do Território; Comissão Nacional de Eleições.

Formulou os seguintes pedidos:

«1. Que seja julgada e declarada pelo Tribunal desconformidade (inconstitucionalidade) da Lei nº 22/2012, de 31 de Maio e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, com a Constituição e demais legislação, nomeadamente dos artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º c), 10º, 4 e 5, 11º, 14º, e 15º, da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1º, 2º, 3º e anexo I, 4º, 5º, 6º, 7º a contrario, 8º e 9º, 2 e 3 da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Maio, nomeadamente no modo e interpretação, enquanto facto ilícito gerador da responsabilidade civil extracontratual, do Estado Português, por ser competente nos termos do nº 2 do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, que preceitua seguinte:

“A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica ou sobre a sua desconformidade com convenção internacional, para efeitos do número anterior, equivale para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação ou a decisão da aplicação da norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso.”

2. Que seja declarado pelo Tribunal que a concretização dos actos legislativos - Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro - desconforme com a Constituição e demais legislação reflectidos na extinção da Freguesia de Curvos, aqui Autora e a criação de uma nova freguesia União das Freguesias de Palmeira de Faro e Curvos, traduz-se na prática de actos legislativos geradores de responsabilidade civil extracontratual do Estado, qualificáveis como actos legislativos geradores de responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função legislativa, nos termos do nº 1, do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas.

3. que seja condenado o Estado Português na indemnização à Autora, que consiste na reparação in natura, ou seja à existência da Autora, como Autarquia Local, como Freguesia, nos termos do artigo 3º, nº 1, da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro e do disposto no artigo 562º do Código Civil, reconstituição da situação hipotética, isto é, a situação que se verificaria no caso de não ocorrência do dano com a concretização dos actos legislativos - Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro.

4. E por consequência e após procedência dos primeiros pedidos, conforme alínea a) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA (bem como genericamente no artigo 204.º da CRP), o reconhecimento da situação jurídica subjectiva, designadamente do direito da Autora à existência como autarquia local, freguesia, nos termos atualmente (ainda) existente, face à inconstitucionalidade e ilegalidade da designada Reforma Territorial consignada nas Leis n.º 22/2012, de 30 de Maio e n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro (nomeadamente dos artigos 1.º, 2.º,4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º c), 10.º 4 e 5, 11.º, 14.º e 15.º da Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo I, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º a contrario, 8.º e 9.º, n.º 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, nomeadamente no modo e na interpretação com que foram aplicadas).

e/ou

5. Conforme alínea b) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA, o reconhecimento à Autora, como freguesia atualmente existente, do direito de resistência nos termos do artigo 21.º da CRP, designadamente não colaborando na preparação e organização dos novos cadernos eleitorais e na preparação e organização das eleições autárquicas de 2013 para as novas freguesias do concelho de Esposende identificadas na Coluna D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, não colaborando com as comissões recenseadoras na concretização de tais eleições, e não praticando quaisquer outros atos ou operações tendentes à concretização daquelas eleições, mas apenas para as freguesias atualmente existentes e aqui Autora.

e/ou

6. Condenação das Rés, face à inconstitucionalidade das Leis n.º 22/2012, de 30 de Maio e n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, conforme alínea c) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA, à:

a. Abstenção da prática de actos (jurídicos e/ou materiais) que ofendam esse direito à existência (e suas repercussões) da freguesia Autora reconhecido nos termos dos pedidos anteriores;

e/ou

b. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de implantação (e/ou sua preparação) das novas freguesias previstas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, do concelho de Esposende;

e/ou

c. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de preparação e concretização do processo eleitoral autárquico para as novas freguesias previstas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, para o concelho de Esposende, cujo acto eleitoral ocorrerá previsivelmente em Setembro de 2013;

e/ou

d. Abstenção da prática de quaisquer actos e operações tendentes à inscrição, atualização, transferência, modificação, consolidação e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013, nomeadamente da Base de Dados do Recenseamento Eleitoral (BDRE) e do Sistema de Informação e Gestão do Recenseamento Eleitoral (SIGRE), bem como do recenseamento eleitoral, circunscrições de recenseamento, comissões recenseadoras, etc., de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho de Esposende, prevista na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, mas antes e apenas em função da realidade autárquica atual, composta pela Autora e outras freguesias;

e/ou

e. Abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na Base de Dados do Recenseamento Eleitoral (BDRE) e do Sistema de Informação e Gestão do Recenseamento Eleitoral (SIGRE) de acordo com a nova organização administrativa das freguesias do concelho de Esposende, mas apenas para as freguesias actualmente existentes e a aqui Autora;

e/ou

7. Nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA, a condenação das Rés à adopção de toda e qualquer conduta necessária ao reconhecimento do direito da Autora à existência como autarquia local, nomeadamente, todas e quaisquer condutas que sejam adequadas ao restabelecimento dos direitos das Autora que entretanto tenham sido postos em causa ou tenham esse potencial, nomeadamente, condenação à omissão de proceder aos gastos públicos (previstos) com campanhas de esclarecimentos eleitorais para a freguesia de Curvos resultantes da nova realidade administrativa territorial, identificadas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, cujo concurso já foi lançado pela Comissão Nacional de Eleições.

e/ou

8. Condenação das Rés à organização dos círculos eleitorais (previstos no artigo 10.º da Lei Eleitoral das Autarquias Locais) e das assembleias de voto (previstas no artigo 67.º da mesma Lei) de acordo com a realidade autárquica actual e restantes freguesias do concelho de Esposende, isto é, de acordo apenas com a Autora e restantes freguesias.

Caso se entenda existir à luz do princípio da irrelevância da forma, acto administrativo de extinção da freguesia de Curvos agregada, do concelho de Esposende, identificado pela Coluna A do Anexo I (em conjugação com os artigos 2.º, 3.º e 4.º) da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, deve ainda, para além dos pedidos anteriores, ao abrigo do princípio da cumulação de pedidos consagrado e densificado no artigo 4.º do CPTA, com a necessária convolação para o meio processual adequado (ação administrativa especial) nos termos do disposto no artigo 5.º, n.º 1 do CPTA:

9. Ser declarada a sua nulidade, em virtude da inconstitucionalidade que aplica, nos termos referidos, conforme artigo 133.º, n.º 1 e n.º 2 alínea c) do CPA.

e/ou

10. Ser declarada a sua nulidade, por violação de direitos fundamentais, conforme artigo 133.º, n.º 1 e n.º 2 alínea d) do CPA.

e/ou

11. Ou, se assim não se entender, sejam consideradas como provadas e procedentes as ilegalidades arguidas e, consequentemente, anular-se os “atos de agregação” (extinção) da freguesia de Curvos, do Concelho de Esposende».

1.2. O TAF de Braga julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção e, em consequência, absolveu os réus da instância.

A Autora interpôs recurso dessa decisão para o TCA Norte que, por acórdão de 05/06/2015, lhe negou provimento, aderindo na integralidade à fundamentação constante do acórdão do mesmo Tribunal de 06.03.2015, que transcreveu na seguinte parte:

«Vistos os pedidos e a causa de pedir, tem de se concluir como decidiu o Tribunal recorrido.

Na verdade o que se pretende com a presente acção é a declaração de inconstitucionalidade das normas constantes da Lei nº 22/2012, de 31 de Maio e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, diplomas por virtude dos quais a autora foi extinta como freguesia.

O que fica claro desde logo pelos dois pedidos formulados em primeiro lugar.

Tais diplomas integram, inequivocamente, normas criadas no exercício de opções políticas gerais.

Assim se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 03.07.2014, processo n.º 0801/13 (sumário):

“I- As estatuições contidas no Anexo I do art. 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que extinguem freguesias, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis, nem normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo.

II- O conhecimento dos litígios que as tenham por objecto está excluído da competência dos tribunais administrativos [art. 4º/2/a) ETAF].”

Estas conclusões não são afastadas pelo argumento adiantado pela recorrente de que a presente acção é uma acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito – fundada no artigo 15º, nº 1, do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas – cuja pretensão é a reparação in natura, ou seja à existência da Recorrente, como Autarquia Local, como Freguesia, nos termos do artigo 3º, nº 1, da lei 67/2007, de 31 de Dezembro e do disposto no artigo no artigo 562º do Código Civil.

É certo que a alínea g) do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redacção dada pela Lei 59/2008, de 11 de Setembro, inclui no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal as “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.

Mas, na verdade, para apreciar e decidir o pleito, tal como ele é configurado pela autora, nada mais há a apreciar do que as invocadas ofensas de preceitos constitucionais pelas referidas Leis que extinguiram várias freguesias, entre elas a de RT.

A pedida indemnização pela reconstituição natural, ou seja, pela restauração da autora como autarquia local, bem como todos os restantes pedidos, apenas pressupõe resolver um dissídio: se são ou não inconstitucionais as normas da lei ordinária que extinguiram, entre outras, a freguesia de RT.

Como corolário do princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, está expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos expressos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Bem se decidiu, pois, que os tribunais administrativos carecem de competência material para proceder ao conhecimento do objecto da acção principal, por essa competência estar reservada exclusivamente ao Tribunal Constitucional (artigo 281º da Constituição da República Portuguesa e artigo 72º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos)».

1.3. É desse acórdão que vem a autora interpor o presente recurso de revista, contra cuja admissão se apresenta o Estado Português.

Cumpre apreciar e decidir.

2. No caso em apreço, verifica-se que o acórdão do TCA Norte no qual se estribou o que agora se encontra sob recurso foi, ele mesmo, objecto de pedido de admissão de revista, no recurso n.º 1072/15, tendo sido apreciado nesta formação pelo acórdão de 5.6.2015.

As considerações aí expendidas são totalmente transponíveis para o presente. Disse-se aí:

«3. Para justificar a admissão do recurso, a recorrente alega, a relevância social da questão, em síntese, porque as Leis n.º 22/2012, de 31 de Maio e n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, mais tarde ou mais cedo serão objecto de alteração ou até de revogação, porque contrariam a vontade das freguesias e das suas populações, sendo patente a necessidade de reposição da legalidade, do direito à existência, do respeito pela história das populações, da tranquilidade, da pacificação social, da justiça, do equilíbrio social, do direito à identidade. E invoca também a relevância jurídica da questão, uma vez que a acção intentada é uma acção de responsabilidade extracontratual por facto ilícito da função legislativa, com pretensão de reparação in natura, não tendo cabimento a invocação, feita pelas instâncias, da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo respeitante à impugnação de actos administrativos a propósito da denominada “reorganização autárquica” nem do art.º 281.º da Constituição e do art.º 72.º do CPTA.

4. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

5. A índole político-legislativa das prescrições contidas na Lei n.º 22/2012, de 31 de Maio e na Lei n.º 11-A/83, de 28 de Janeiro, relativas à reorganização administrativa autárquica do território, bem como a incompetência, em razão da matéria, da jurisdição administrativa, para conhecer da sua impugnação foi afirmada muitas vezes por este Supremo Tribunal em jurisprudência uniforme (o acórdão recorrido refere um acórdão que integra, entre muitos, o acervo jurisprudencial na matéria). Ora, em substância, o que a recorrente pretende, sob a aparência de uma acção de responsabilidade civil, com pedido de restauração natural e a forma de uma acção administrativa comum, é impugnar as normas desses diplomas legislativos, formulando expressamente o pedido de declaração dessa inconstitucionalidade pelo tribunal administrativo. Os restantes pedidos, incluindo o de “restauração natural” do status anterior à intervenção do legislador, são mera decorrência desse e não tem outro conteúdo real que não seja a paralisação ou destruição dos efeitos de tais normas que derivaria da sua alegada inconstitucionalidade.

Estamos, assim, perante questão que, apesar do modo artificioso como a recorrente a dissimula sob a capa de acção de responsabilidade, não assume relevância jurídica face à jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal.

E a relevância social da questão da reorganização autárquica do território poderia ter virtualidade para eventual pedido de fiscalização abstracta de inconstitucionalidade pelos órgãos a tanto legitimados, mas é irrelevante para a questão da exclusão da causa do âmbito da jurisdição administrativa.

Por último, tendo presente a realidade da pretensão da recorrente, não se justifica a admissão do recurso excepcional com fundamento na clara necessidade de melhor aplicação do direito, nomeadamente quanto a pormenores do âmbito de cognição da questão de constitucionalidade pelos tribunais administrativos nas acções de efectivação de responsabilidade do Estado por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa.

Acresce que a questão da condenação da autora em custas se mostra igualmente decidida em conformidade com a referida jurisprudência deste Supremo Tribunal, o que basta para que já não assuma importância fundamental».

Resta aqui dizer que a alegada oposição do acórdão recorrido com o acórdão do mesmo TCA de 6.12.2012, proc. 8131/11, se existisse, não seria por si só razão de admissão de revista; porém, a verdade é que nem sequer é evidente que se verifique pois a base de discussão da competência era ali muito diversa - matéria de orçamento do Estado.

Finalmente, quanto a custas, poderão ver-se, entre muitos, os acórdãos deste Supremo Tribunal nos processos 1341/12, 417/13, 847/13.

3. Pelo exposto, não se admite a revista.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 7 de Janeiro de 2016. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.