048402 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A legitimidade activa em recurso contencioso de anulação afere-se, nos termos do disposto nos arts. 821º do C. Administrativo e 46º do RSTA, aplicável por força do art. 24º, al. b) da LPTA, e considerando o disposto no art. 268º, nº 4 da CRP, pelo interesse na anulação do acto impugnado ("interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto").

II- Em sede de concursos públicos e, em geral, de procedimentos adjudicatórios, a legitimidade activa para a impugnação anulatória da decisão de adjudicação radicar-se-á, naturalmente, nos candidatos que apresentaram a respectiva candidatura, e que vieram, a final, a ser preteridos na adjudicação, pois só estes podem, enquanto portadores de um interesse concorrencial contrário ao do candidato vencedor, retirar da anulação do acto vantagens directas e pessoais dignas de tutela jurisdicional.

III- Carece de legitimidade para a interposição do recurso, por não ser titular de um interesse directo na anulação da decisão de adjudicação, a recorrente que não foi candidata ao concurso público para fornecimento de bens, em cujo âmbito foi proferido o despacho sob impugnação, invocando ser mera titular de um contrato de agência celebrado com uma terceira entidade, ao abrigo do qual terá direito ao recebimento de uma comissão pela eventual venda em Portugal, por um dos concorrentes preteridos, dos bens cujo fornecimento é objecto do concurso.

IV- Tendo o mandatário da recorrente escritório na sede do tribunal, é a data de apresentação da petição na secretaria do tribunal (art. 35º, nº 1 da LPTA), e não a do registo de remessa postal, que releva para efeitos de tempestividade do recurso, não aproveitando à recorrente, em tal situação, o disposto no nº 5 daquele normativo, previsto para as situações em que "o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal", única hipótese em que se aplica a regra supletiva do art. 150º do CPCivil, na parte em que considera relevante para determinar a data do acto processual em causa aquele em que o registo postal foi realizado.

V- A norma do nº 5 do art. 35º da LPTA, interpretada no sentido de que o regime nela consagrado não foi arredado pela norma do nº 2, al. b) do art. 150º do CPCivil, não padece de qualquer inconstitucionalidade por violação dos princípios da igualdade e do acesso à justiça.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A...”, com sede na Rua ..., ... – ... Dto, em Lisboa, interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do art. 2º do DL nº 134/98, de 15 de Maio, recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DA DEFESA NACIONAL nº 270/2001, de 28 de Novembro de 2001, e da Resolução do Conselho de Ministros nº 284-R/2001, de 29 de Novembro de 2001, que, no âmbito do concurso público para aquisição pela Força Aérea Portuguesa de um lote de dois helicópteros destinados a operar na fiscalização e controlo das actividades de pesca (SIFICAP), e de um lote de nove a doze helicópteros destinados à execução de missões de salvamento e busca em combate (SAR/CSAR), adjudicou o fornecimento daqueles bens à “B..., LTD” (Proposta nº 2, motorização RTM), homologou o Relatório da Comissão, de 12/09/2001, incluindo os respectivos anexos, e aprovou as minutas do contrato-quadro, do contrato de aquisição, do contrato de contrapartidas, do contrato de locação e do contrato de manutenção, imputando-lhe diversos vícios de violação de lei.

Termina por pedir a anulação do “acto administrativo recorrido”, requerendo a notificação do Ministro da Defesa Nacional e das recorridas particulares “B..., LTD”, “C..., SA” e “.... ”.

II. A autoridade recorrida, Ministro da Defesa Nacional, sustentou, na resposta, a legalidade do acto, concluindo nos seguintes termos:

a) Deve a Petição de Recurso apresentada pela A... ser rejeitada, sem prévia emissão de convite com vista à respectiva regularização, pela circunstância de a Recorrente não indicar com clareza o(s) acto(s) recorrido(s) (artigo 36,º, n.º 1, alínea c) da LPTA);

Ou, caso assim se não entenda,

b) Deve a A... ser convidada a regularizar o seu articulado inicial, suprindo a deficiência apontada na alínea a);

De todo o modo e para a hipótese de se não acolher o pedido formulado na alínea a),

c) Devem o Ministro da Defesa Nacional e as contra-interessadas serem absolvidos da instância, por se verificar a excepção dilatória de ilegitimidade passiva (insuprível), na hipótese de se entender que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 284-R/2001, de 29 de Novembro, também é "acto recorrido", uma vez que se não pede a citação do Conselho de Ministros como Autoridade Recorrida nem se indica a respectiva sede (artigos 493.º, n.º 2, e 494.º, alínea e), do Código de Processo Civil);

E, em qualquer caso,

d) Deve ser declarada a ilegitimidade passiva da ..., uma vez que a mesma nunca seria prejudicada pelo provimento do recurso e, por isso mesmo, não deve ser tida como contra-interessada para os efeitos do presente processo, não podendo dele ser sujeito (artigo 36.º, n.º 1, alínea b), da LPTA).

Finalmente, caso a lide seja julgada quanto ao fundo,

e) Deve improceder o pedido formulado pela Recorrente, não se anulando o Despacho n.º 270/MDN/2001, de 28 de Novembro, nem a Resolução do Conselho de Ministros nº 284-R/2001, de 29 de Novembro, uma vez que se não verifica qualquer dos vícios apontados na Petição Inicial.

Pelo requerimento de fls. 1761 e segs., posteriormente apresentado, veio a autoridade recorrida, alegando conhecimento superveniente dos respectivos factos, invocar ainda a extemporaneidade do recurso.

III. A recorrida particular “..., SA” sustentou, na contestação, a legalidade do acto, argumentando e concluindo nos precisos termos da resposta da autoridade recorrida, subscrita, aliás, pelos mesmos mandatários.

IV. A recorrida particular “B..., LTD”, na respectiva contestação, e antes de sustentar a legalidade do acto, suscitou as questões prévias da ilegitimidade activa da recorrente e da ilegitimidade passiva da recorrida particular

V. A recorrente foi ouvida sobre as questões prévias suscitadas, nos termos do art. 54º, nº 1 da LPTA, tendo-se pronunciado apenas quanto à questão da extemporaneidade do recurso, no sentido da sua improcedência (fls. 1773).

VI. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal, igualmente ouvido nos termos da citada disposição legal, emitiu o douto parecer de fls. 1940 e segs., no qual se pronuncia pela procedência das suscitadas questões prévias da extemporaneidade do recurso e da ilegitimidade activa da recorrente.

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decisão das questões prévias suscitadas.

(Fundamentação)

OS FACTOS

Com relevância para a decisão das referidas questões prévias, consideram-se provados nos autos os seguintes factos:

1. Pelo Anúncio nº 1/DGAED/99, publicado no DR de 26/08/99, foi aberto concurso público com selecção de propostas para negociação, tendo por objecto o fornecimento, para serviço na Força Aérea Portuguesa, de um lote de dois helicópteros destinados a operar na fiscalização e controlo das actividades de pesca (SIFICAP), e de um lote de nove a doze helicópteros destinados à execução das missões de salvamento e busca em combate (SAR/CSAR);

2. Ao referido concurso foram admitidas três propostas: a proposta nº 1 apresentada pela “...”; a proposta nº 2 (base e variantes), apresentada pela concorrente “B... Ltd.”; e a proposta nº 3 apresentada pela “...”.

3. Pelo Despacho n.º 40/MND/2001, de 22 de Fevereiro, do Ministro da Defesa Nacional, foram seleccionadas para a fase de negociações as propostas n.ºs 2 e 2A, do concorrente “B... Ltd.”, e a proposta nº 3, da “...”.

4. Em 12/09/2001, após audiência prévia dos concorrentes sobre o Relatório Preliminar, foi presente ao Sr. Ministro da Defesa o Relatório Final de Avaliação das Propostas (doc. de fls. 606 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido), que conclui pela seguinte ordenação das propostas:

1. - proposta 2, da “B... Ltd.”;

2. - proposta 2 A, da “B...Ltd.”;

3. - Proposta 3, da “...”.

5. Pelo despacho n.º 261/MDN/2001, de 21 de Novembro, a Autoridade Recorrida solicitou a ambos os concorrentes a apresentação de uma última e melhor proposta de preço de aquisição (doc. de fls. 772 a 778, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

6. Em 23/11/2001 teve lugar a sessão pública de abertura da última e melhor proposta de preço de aquisição, da qual resultou a seguinte classificação das propostas:

1. - Proposta n.º 2, da “B... Ltd.” - 82,69%;

2. - Proposta n.º 2 A, também da “B... Ltd.” - 80,85%;

3. - Proposta n.º 3, da “....”- 80,66%.

7. Em 28/11/2001 foi proferido pelo Ministro da Defesa Nacional o despacho recorrido (doc. de fls. 783 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido), que adjudicou o fornecimento dos referidos bens à “B..., LTD” (Proposta nº 2, motorização RTM), homologou o Relatório da Comissão, de 12/09/2001, incluindo os respectivos anexos, e aprovou as minutas do contrato-quadro, do contrato de aquisição, do contrato de contrapartidas, do contrato de locação e do contrato de manutenção;

8. O referido despacho foi objecto de ratificação pelo Conselho de Ministros, nos termos da al. g) do art. 199º da CRP, através da Resolução nº 284-R/2001, de 29 de Novembro (doc. de fls. 798 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido).

9. A recorrente declarou ter sido notificada do despacho de adjudicação, pelo Gabinete do Ministro da Defesa Nacional, a 03.12.2001 – 2ª feira (doc. de fls. 1769, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

10. O presente recurso deu entrada neste Supremo Tribunal Administrativo a 19.12.2001, tendo a petição sido remetida pelo correio, sob registo postal de 17.12.2001 (fls. 2 a 73).

O DIREITO

O presente recurso contencioso, interposto nos termos do DL nº 134/98, de 15 de Maio, tem por objecto o despacho do MINISTRO DA DEFESA NACIONAL nº 270/2001, de 28 de Novembro, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 284-R/2001, de 29 de Novembro, que, no âmbito do concurso público para aquisição pela Força Aérea Portuguesa de um lote de dois helicópteros destinados a operar na fiscalização e controlo das actividades de pesca (SIFICAP), e de um lote de nove a doze helicópteros destinados à execução de missões de salvamento e busca em combate (SAR/CSAR), adjudicou o fornecimento daqueles bens à “B..., LTD”.

Ao referido concurso apresentaram-se três concorrentes: a “....” (proposta nº 1); a “B... Ltd.” (proposta nº 2, base e variante); e a “...” (proposta nº 3), tendo sido seleccionadas para a fase de negociações as propostas n.ºs 2 e 2A, ambas do concorrente “B... Ltd.”, e a proposta nº 3, da “...”, e, a final, adjudicado o fornecimento à “B... Ltd.” (Proposta nº 2).

Importa apreciar as questões prévias suscitadas.

1. Em primeiro lugar, e seguindo uma precedência lógica e processual de apreciação, dir-se-á ser manifesta a falta de legitimidade da recorrente A... para a interposição do recurso, uma vez que a mesma não é titular de um interesse directo na anulação do acto recorrido.

A legitimidade activa em recurso contencioso de anulação afere-se, nos termos do disposto nos arts. 821º do C. Administrativo e 46º do RSTA, aplicável por força do art. 24º, al. b) da LPTA, e considerando o disposto no art. 268º, nº 4 da CRP, pelo interesse na anulação do acto impugnado ("interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto").

Constitui um pressuposto processual ou condição de interposição do recurso, que assenta no interesse próprio do recorrente, na medida em que este, através da invalidação do acto administrativo impugnado, espera obter uma vantagem ou benefício que se repercuta necessariamente na sua esfera jurídica.

Ou seja, não é qualquer interesse que pode funcionar como suporte da legitimidade activa, antes terá que ser um interesse particular ou específico, na terminologia legal um interesse directo, pessoal e legítimo.

O interesse que fundamenta a legitimidade activa é directo quando incide imediatamente, e não de forma meramente reflexa, mediata ou eventual, sobre a esfera de direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente; é pessoal quando a repercussão da anulação se projecta na sua própria esfera jurídica de modo individualizado, ou seja, quando a lesão alegada feriu o recorrente de modo particular, diferentemente da lesão que a ilegalidade do acto causa à generalidade das pessoas; e legítimo quando é protegido pela ordem jurídica, conformando-se com os cânones do direito objectivo (cfr. Acs. Pleno de 21.02.2002 – Rec. 40.961, e de 27.11.96 – Rec. n° 28.321).

Assim, "terá interesse na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade, no seu património jurídico, de um interesse legalmente protegido susceptível de ter sido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional, no aproveitamento do bem a que aquele direito ou interesse inerem" (Acs. do Pleno de 14.05.97 - Rec. nº 35.960, e de 15.01.97 - Rec. nº 29.150).

Em sede de concursos públicos e, em geral, de procedimentos adjudicatórios, a legitimidade activa para a impugnação anulatória da decisão de adjudicação radicar-se-á, naturalmente, nos candidatos que apresentaram a respectiva candidatura Cfr. citado Ac. do Pleno de 27.11.96 – Rec. 28.321, e que vieram, a final, a ser preteridos na adjudicação, pois só estes podem, enquanto portadores de um interesse concorrencial contrário ao do candidato vencedor, retirar da anulação do acto vantagens directas e pessoais dignas de tutela jurisdicional.

Ora, como resulta dos autos e, desde logo, da própria petição de recurso, a recorrente A... não foi candidata ao concurso público em cujo âmbito veio a ser proferido o despacho sob impugnação, antes se apresentando como mera titular de um contrato de agência celebrado com uma terceira entidade, a “...” (doc. de fls. 1168 e ss.), ao abrigo do qual, como afirma no art. 45º da petição, terá direito ao recebimento de uma comissão pela eventual venda em Portugal de qualquer modelo de helicópteros pela empresa

Por esta entidade, enquanto concorrente preterido na decisão de adjudicação, foi, aliás, interposto recurso contencioso visando a anulação do despacho aqui recorrido, dando origem ao processo n° 48.396, pendente neste STA (vd. fls. 1777 e ss.).

É assim óbvio que a recorrente carece de legitimidade activa para o presente recurso, porquanto o interesse que invoca é meramente reflexo do interesse prosseguido pela concorrente ... e condicionado a este, para além de meramente eventual uma vez que a procedência do recurso não asseguraria, por si só, qualquer vantagem que directamente se viesse a projectar na sua esfera jurídica, pois que dependente de uma escolha da ... numa nova adjudicação, bem como da subsistência e validade de um contrato de agência celebrado com uma terceira entidade estranha ao procedimento adjudicatório.

Deste modo, não detendo a recorrente a expectativa de vir a ser adjudicatária no concurso caso o presente recurso viesse a ter provimento, não sendo pois titular de qualquer interesse directo na anulação do acto de adjudicação, não é possível a conclusão por si defendida de que obteria benefícios directos da anulação do acto de adjudicação.

Procede assim a suscitada questão da ilegitimidade da recorrente, o que necessariamente conduz à rejeição do recurso, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.

2. Em todo o caso, acresce que é também manifesta a extemporaneidade do presente recurso, uma vez que a apresentação da petição em tribunal foi feita depois de expirado o prazo de 15 dias previsto no nº 2 do art. 3º do DL nº 134/98, de 15 de Maio.

Com efeito, e como resulta dos autos, a recorrente A... declarou ter sido notificada do despacho de adjudicação proferido no âmbito do concurso a que os autos se reportam em 03.12.2001 (cfr. doc. de fls. 1769), pelo que aquele prazo de 15 dias, cuja contagem se iniciou a 04.12.2001, expirou no dia 18.12.2001 – 3ª feira.

Ora, tendo a petição de recurso dado entrada neste STA em 19.12.2001 (cfr. fls. 2), sempre seria de concluir pela extemporaneidade do presente recurso, como alegam a entidade recorrida e o Ministério Público.

E isto, independentemente de a petição ter sido ou não remetida pelo correio, uma vez que, tendo o mandatário da recorrente escritório na sede do tribunal (Lisboa), como se vê da chancela constante da petição e da procuração junta aos autos, é a data de apresentação na secretaria do tribunal (art. 35º, nº 1 da LPTA), e não a do registo de remessa postal, que releva para efeitos de tempestividade do recurso, não aproveitando à recorrente, em tal situação, o disposto no nº 5 daquele normativo, previsto para as situações em que “o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal”, única hipótese em que se aplica a regra supletiva do art. 150º do CPCivil, na parte em que considera relevante para determinar a data do acto processual em causa aquele em que o registo postal foi realizado.

Na verdade, e como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público, não tem aqui aplicação a faculdade prevista no nº 2, al. b) do art. 150º do CPCivil, uma vez que a aplicação supletiva do CPCivil, determinada no art. 1º da LPTA, só tem justificação quando o contencioso administrativo não disponha de disciplina própria, o que, in casu, perante o disposto no art. 35º, nº 5 da LPTA, manifestamente se não verifica, sendo certo que este preceito da LPTA não foi revogado pelo citado n° 2, al. b) do art. 150° do CPC.

É esta a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo, designadamente do Pleno da Secção, da qual se não vê razão para dissentir (cfr., por todos, os Acs. de 26.02.2002 – Rec. 48.168, de 04.12.2001 – Rec. 48.168, de 09.10.2001 – Rec. 47.999, de 10.07.2001 – Rec. 46.597, de 29.03.2001 – Rec. 47.058, de 08.02.2001 – Rec. 45.919, e do Pleno de 14.10.99 – Rec. 42.446).

E, como nesses arestos repetidamente se sublinha, a citada norma do nº 5 do art. 35º da LPTA, interpretada no sentido apontado, ou seja, de que o regime nela consagrado não foi arredado pela norma do nº 2, al. b) do art. 150º do CPCivil, não padece, contrariamente ao pretendido pela recorrente, de qualquer inconstitucionalidade por violação dos princípios da igualdade e do acesso à justiça, princípios constitucionais que não resultam minimamente beliscados com a solução propugnada.

Pondera-se, a tal propósito, no citado Ac. de 10.07.2001:

“Trata-se de opções do legislador ordinário que não contendem com os direitos referidos pela recorrente, impedindo o seu exercício, ou sequer restringindo-os.

A recorrente, pelo facto de ter de apresentar a petição na secretaria deste STA, não ficou impossibilitada de exercer o seu direito ao recurso contencioso de um acto que pretende ilegal e, desse modo, ver reconhecida a ilegalidade pelo tribunal.

(...) E a faculdade que a estes é concedida (a advogado que tenha escritório fora de Lisboa), não traduz um tratamento desigual mas, diferentemente, pretende é aproximá-los dos domiciliados na sede da comarca para que não sofram, ou sofram o menos possível, os gravames da exterioridade.

Além de que, claro está, sempre pode dizer-se que as situações são diferentes, razões porque colhem soluções diferentes, nem discriminatórias, nem desproporcionadas”.

Sempre teríamos, pois, de concluir pela extemporaneidade do presente recurso, assim procedendo a questão suscitada, pelo que também por esta via se impõe a sua rejeição, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.

Face ao que se considera prejudicada a apreciação da restante matéria de impugnação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em rejeitar o presente recurso, por ilegitimidade da recorrente e por extemporaneidade da sua apresentação, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 450 euros, com 50% de procuradoria.

Lisboa, 20 de Junho de 2002.

Pais Borges – Relator – Adérito Santos – João Cordeiro