01130/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003 fez extinguir, «nos termos e para os efeitos do artigo 28º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro», todos os direitos de uso privativo fundados em concessão e em licenças, direitos esses incidentes sobre uma parcela do domínio público concessionado pelo Porto de Lisboa à Docapesca e sito entre Pedrouços e Dafundo.

II- Secundando tal declaração extintiva, o Conselho de Administração da Docapesca emitiu um acto definidor dos prazos em que os titulares de licenças de uso privativo deveriam cessar as respectivas actividades e desocupar as instalações.

III- O acto dito em II veio a ser total e implicitamente revogado por um despacho conjunto – provindo do Ministro Adjunto do Primeiro Ministro, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – que introduziu um termo incerto para aquelas cessação de actividades e desocupação.

IV- Assim, a emergência do despacho conjunto acarretou a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide causada pela perda de objecto, do recurso contencioso em que se acometia o acto referido em II.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF de Lisboa que, por impossibilidade superveniente da lide, julgou extinta a instância no recurso contencioso deduzido pela ora recorrente contra o acto do Conselho de Administração da B…, constante de um edital afixado em 3/10/2003, que determinara o encerramento definitivo da actividade de mercado de 2.ª venda, da actividade da lota e do porto de pesca até ao dia 3/11/2003, bem como a total desocupação de toda a área da delegação de Lisboa/Pedrouços até ao dia 3/12/2003.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

1- Mal andou a, aliás douta, sentença recorrida ao julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, com fundamento na suposta revogação do acto do Conselho de Administração da B…, constante do edital afixado em 3/10/2003, operada pelo Despacho Conjunto de SS. Exs.ª o Ministro Adjunto do Primeiro Ministro, o Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, de 29/12/2003.

2- O tribunal «a quo» alicerçou o seu entendimento única e exclusivamente na interpretação, salvo o devido respeito errada, que fez do Despacho conjunto «supra» identificado, ignorando os restantes elementos factuais que apontam em sentido contrário, bem como o disposto nos arts. 142º, 145º e 147º do CPA, que impossibilitam o referido entendimento.

3- Na verdade, o Despacho Conjunto emitido em 29/12/2003 teve apenas como finalidade, face ao postergar da candidatura portuguesa à «America’s Cup 2007», realçar a manutenção do interesse público na desocupação da área concessionada à B…, mantendo-se, assim, o fundamento subjacente ao acto praticado em 3/10/2003, pelo Conselho de Administração da B….

4- Com efeito, o Despacho Conjunto proferido em 29/12/2003 não introduziu qualquer modificação na ordem jurídica e, muito menos, procedeu à extinção dos efeitos do acto praticado pelo Conselho de Administração da B…, por via do qual foram extintos os direitos de uso privativo concedidos à ora recorrente.

5- Tanto assim é que, por ofício posterior ao referido Despacho, a B…, informou a ora recorrente de que, não obstante o diferimento do prazo concedido para a desocupação da área concessionada à B…, a licença de ocupação se mantinha revogada, podendo a entrega das instalações ocupadas pela recorrente ser ordenada a qualquer momento.

6- Pelo que, do «supra» exposto resulta por demais evidente a manutenção dos efeitos manifestamente lesivos do acto impugnado nos presentes autos.

7- Sendo que o entendimento sufragado pela sentença recorrida viola claramente o dispositivo constitucional que garante a efectiva tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, nos termos dos arts. 268º, n.º 4, e 20º da CRP.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso.

Damos aqui por integralmente reproduzida a matéria de facto tida como provada na decisão «sub censura» – tal como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto a deliberação do Conselho de Administração da B…, tornada pública por «comunicado» de 3/10/2003 e que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003 – a qual já se ocupava do problema da desocupação e reconversão das instalações concessionadas pela Administração do Porto de Lisboa àquela B… – determinou o encerramento definitivo, no dia 3/11/2003, da actividade do mercado de 2.ª venda de Pedrouços e da actividade da lota e porto de pesca, também de Pedrouços, e ainda a desocupação, até 3/12/2003, de toda a área da delegação de Lisboa/Pedrouços.

Em 29/12/2003, por despacho conjunto do Ministro Adjunto do Primeiro Ministro, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, determinou-se que a desocupação da área concessionada à B… e o inerente encerramento da totalidade das instalações das empresas que aí exerciam a sua actividade deveriam ocorrer logo que tal fosse imposto pela solução que viesse a ser encontrada para a reconversão dessa zona. Ora, a decisão «a quo» entendeu que este despacho conjunto regulara «a mesma situação jurídica contemplada» no acto recorrido, cujos efeitos viera destruir – razão por que ocorrera uma impossibilidade superveniente da lide, causal da extinção da instância no recurso contencioso.

Para a decisão «sub censura» ser exacta é indispensável que o acto emanado da B… e o aludido despacho conjunto tenham tratado do mesmo assunto, isto é, que o segundo acto se houvesse realmente sobreposto ao primeiro, substituindo-o. Ora, e porque apenas se ocupou do prazo para os previstos encerramento e desocupação, o despacho conjunto só podia ter-se sobreposto completamente ao acto da B… se este contivesse um programa dispositivo também limitado à definição dos prazos para o encerramento de actividades e a desocupação de instalações. E, se porventura foi assim que as coisas realmente se passaram, o despacho conjunto terá eliminado e substituído «in toto» o acto da B… – justificando-se, portanto, a extinção da instância, tal como decidiu o tribunal «a quo».

Contudo, a bondade desta solução depende da natureza jurídica do acto da B…, a qual depende, por sua vez, da índole e do alcance que atribuamos à sobredita Resolução do Conselho de Ministros. A petição de recurso mostra que o processo dos autos existe, desde logo, porque a ora recorrente – um dos muitos destinatários do acto da B… – se sente lesada com a extinção unilateral de um seu direito de uso privativo, incidente sobre uma parcela do domínio público concessionado pelo Porto de Lisboa à B… e situado entre Pedrouços e Dafundo. Ora, a extinção do direito de uso privativo da aqui recorrente adveio, ou da Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, ou da deliberação contenciosamente recorrida – pois, e face à factualidade provada, «tertium non datur».

E, à anterior alternativa, segue-se uma outra, fulcral para o desfecho deste recurso: se aquela extinção de direitos for atribuível à Resolução, teremos que o acto contenciosamente recorrido só inovou quanto aos prazos para encerrar as actividades e desocupar as instalações – hipótese em que a decisão «a quo» estará certa e merecerá ser confirmada; se, ao invés, a dita extinção for de imputar ao acto da B…, será forçoso concluir que este continha uma pronúncia que o despacho conjunto posterior não cobriu nem suprimiu – mostrando-se então errada a decisão recorrida.

«Primo conspectu», dir-se-ia que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, datada de 2/10/2003 e publicada na I Série-B do DR de 20/10/2003, não fez extinguir os referidos direitos, e isto por duas ordens de razões: desde logo, porque a Resolução declarou «o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo», e não a própria extinção desses direitos; depois, porque essa declaração reportou-se «expressis verbis» a um diploma legal – o DL n.º 468/71, de 5/11 – em que se prevê que a constituição, a fiscalização do exercício e a extinção (cfr. o art. 28º, citado na Resolução) dos «usos privativos» incumbe a alguém que o diploma designa por «entidades competentes» – as quais, até pelo elenco dos seus poderes, não são identificáveis com o Governo ou o Conselho de Ministros.

Contudo, há indicações de sinal contrário que sobrelevam os anteriores argumentos. Em primeiro lugar, o facto de a Resolução haver declarado «o interesse público da extinção», e não a simples extinção, «de todos os direitos de uso privativo» é algo que impressiona pela sua literalidade, mas que se queda à superfície do assunto – como é, aliás, frequente nos argumentos do género. Apesar do modo equívoco como o Conselho de Ministros se exprimiu, deve entender-se que aquela declaração do «interesse público» trazia implícita, mas visível, a enunciação da vontade governamental de logo extinguir «todos os direitos de uso privativo» que impendessem «sobre bens do domínio público localizados na zona» em causa. Aliás, a B… apercebeu-se desse propósito do Conselho de Ministros, como resulta de dois pormenores: o de o acto contenciosamente recorrido ter sido difundido com o significativo nome de «comunicado» e o de ele conter o reconhecimento explícito de que a «decisão» do Conselho de Ministros é que continha a imperatividade que obrigava à «desocupação imediata de toda a área concessionada à B… e ao encerramento de todas as actividades» que se desenvolviam nesse espaço.

E fazia todo o sentido que a Administração da B… imputasse à Resolução do Conselho de Ministros o efeito de extinguir os direitos de uso privativo, em vez de se arrogar o poder de – concretizando na prática o que não teria passado de uma prévia declaração de interesse público – declarar ela própria a extinção desses direitos. É que, entre os direitos de uso privativo possivelmente extintos por força da Resolução referida, estaria também aquele de que a B… era titular por via do contrato de concessão. Na verdade, e nos termos do DL n.º 468/71, de 5/11 – diploma invocado na Resolução n.º 162/2003 – os direitos de uso privativo incidentes sobre parcelas determinadas de terrenos públicos podiam ser atribuídos mediante licença ou concessão («vide» o art. 18º do diploma); e, como a B… era concessionária do espaço em causa (cfr. as Bases anexas ao DL n.º 197/86, de 18/7), impunha-se que se declarasse extinto esse direito dela, como antecedente de uma efectiva desocupação da área. Contudo, e porque não seria certamente a B… a declarar extinto o seu próprio direito, tem de se ver na anterior Resolução n.º 162/2003 a pronúncia extintiva do direito da concessionária; e, na mesma medida em que à Resolução se atribui tais significado e alcance, torna-se provável, senão mesmo necessário, que o acto do Conselho de Ministros também contivesse a extinção «de todos os direitos de uso privativo» que, no local, impendiam sobre bens do domínio público.

O que vimos dizendo já inclina fortemente no sentido de que o acto da B…, objecto do recurso contencioso dos autos, nada mais regulou do que a questão do tempo em que as instalações seriam encerradas e devolvidas. Todavia, importa ainda ver se tudo isso se harmoniza com a referência, feita na Resolução, ao art. 28º do DL n.º 468/71.

No n.º 3 desse acto, o Conselho de Ministros resolveu «declarar, nos termos e para os efeitos do artigo 28º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo» a que «supra» nos referimos. Ora, os «termos» previstos nesse art. 28º consistem na enunciação, pela «entidade competente», de um acto fundamentado que, para satisfação de um interesse público, extinga direitos de uso privativo constituídos mediante licença ou concessão; e os «efeitos» aí visados são, precisamente, a extinção desses direitos. Assim, e independentemente do acerto ou desacerto que devamos imputar à assunção de competência por parte do Conselho de Ministros – matéria que está fora do presente «thema decidendum» – parece claro que ele, através da Resolução n.º 162/2003, efectivamente exerceu, e em toda a sua plenitude, os poderes conferidos pelo art. 28º do DL n.º 468/71; pois é essa mesma plenitude de exercício que aparece envolvida ou implicada na fórmula utilizada pelo Conselho de Ministros, já que agir «nos termos e para os efeitos» de uma norma significa normalmente proceder à aplicação dela sem limitações.

Portanto, a Resolução do Conselho de Ministros apresenta-se-nos como um acto administrativo «proprio sensu», lesivo e impugnável «a se». E esta posição secunda decisões deste STA no mesmo sentido – «vide» os despachos saneadores proferidos nos processos ns.º 2081/03 e 6/04, deste tribunal, onde se julgou que tal Resolução extinguiu os direitos de uso privativo impendentes sobre bens do domínio público da área em causa.

Torna-se agora certo que o acto contenciosamente recorrido não operou a extinção do direito de uso privativo da aqui recorrente – pois esse efeito lesivo fora já causado pela sobredito Resolução. Sendo assim, aquele acto apenas trazia a inovação de definir as datas em que a recorrente deveria encerrar a actividade e desocupar as instalações. Ora, o despacho conjunto de 29/12/03, acima referido, veio estabelecer novos e diferentes prazos para esses encerramento e desocupação; e, nesta medida, veio eliminar e substituir o que, a propósito, o acto da B… dissera – tornando impossível o prosseguimento da lide «ex vi» do art. 287º, al. e), do CPC, tal e qual a 1.ª instância decidiu.

Assim, ocorreu uma perda superveniente do objecto do recurso contencioso dos autos; daí que se mostrem improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, justificando-se que a decisão recorrida permaneça por inteiro na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 13 de Setembro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.